Бюджетная система и государственный бюджет

2.3 Состав государственных расходов

Государственные расходы представляют собой денежные расходы, связанные с функционирование государства. Как экономическая категория государственные расходы выражают экономические отношения, связанные с распределением, перераспределением и потреблением части валового общественного продукта в целях развития и совершенствования общественного производства, удовлетворения разнообразных потребностей общества.

Понятие «расходы» имеет двойной смысл.

1. использование денежных доходов по их целевому назначению, то есть непосредственно трату денежных средств в процессе обмена. В этом случае в состав расходов включаются расходы предприятий и организаций производственной и непроизводственной сферы, населения, осуществляемые за счет конечных доходов, а валовой общественный продукт распадается на три фонда: фонд возмещения, фонд накопления, фонд потребления.

2. От фактического расходования средств в процессе обмена следует отличать расходы распределительного характера, которые формируются посредством финансов: при использовании общегосударственных фондов и распределении фондов предприятий по их целевому назначению: денежные расходы служат основой формирования конечных доходов всех субъектов хозяйствования.

Эти два аспекта отражают противоречивость и сложность понятия «расходы» при его трансформации в понятие «затраты»: если «расходы» предполагают окончательную трату, потребление (в противоположность «доходу», то затраты означают издержки «взачет», наперед, в ожидании будущих доходов или прибыли.

Роль государственных расходов определяется тем, что преобладающая их часть направляется для производства или обеспечения товарами, благами. услугами населения страны.

Расходы на социально-культурные цели, оборону, охрану правопорядка, управление, на продукцию и услуги государственных инфраструктурных предприятий и организаций удовлетворяют общие потребности населения в дополнение к обеспечению рыночными товарами и услугами со стороны как государства, так и рыночного секторов экономики.

Государственные расходы в подавляющей своей части производятся за счет чистого дохода общества, централизуемого в бюджете государства или находящегося в распоряжении государственных предприятий.

В состав государственных расходов входят расходы государственного бюджета, государственных внебюджетных фондов, расходы государственных предприятий и организацией, учреждений производственной и непроизводственной сфер.

Расходы государственного бюджета выполняют функции политического, социального и хозяйственного регулирования.

Расходы бюджета - средства, выделяемые на безвозвратной основе, в пределах утвержденного бюджета.

Состав и структура расходов государственного бюджета определяется их экономическим содержанием и задачами, которые стоят перед государством.

Вторая часть структуры госбюджета Республики Казахстан "Расходы" включает следующие функциональные группы:

1. Государственные услуги общего характера: законодательные, исполнительные органы, фундаментальные научные исследования, прочие услуги общего характера (10.6%).

2. Оборона (5%).

3. Общественный порядок и безопасность (8,5%).

4. Образование (17,8%).

5. Здравоохранение (13,9%).

6. Социальное страхование и обеспечение (11,6%).

7. Жилищно-коммунальное хозяйство.

8. Организация отдыха и деятельность в сфере культуры (3,2%).

9. Топливно-энергетический комплекс (0,3%).

10. Сельское, водное и лесное хозяйство, рыболовство, охота и охрана природы (3,2%).

11. Горнодобывающая промышленность и полезные ископаемые, за исключением топлива; обрабатывающая промышленность, строительство (1,4%).

12. Транспорт и связь (0,1%).

13. Прочие услуги, связанные с экономической деятельностью (9,3%).

14. Расходы, не отнесённые к основным группам: по обслуживанию государственного долга, субвенции местным бюджетам, резервный фонд правительства (14,9%).

Социально-экономическая направленность расходной части бюджета проявляется в том, что 46,5% средств направляется на финансирование социально-культурных мероприятий. Социальные статьи в бюджетных расходах занимают первое место: социальные пособия, образование, здравоохранение и др. В этом проявляется главное направление бюджетной политики - стабилизация, укрепление и приспособление существующего социально-экономического строя к изменяющимся условиям.

Значительная часть расходов на финансирование экономики и социально-культурных мероприятий передаётся в форме субвенций нижестоящим бюджетам. Остальные средства направляются на содержание органов государственной власти, управления, правоохранительных органов, прокуратуры, органов государственной безопасности, национальной гвардии, военные расходы; часть средств поступает на формирование резервного фонда правительства, на обслуживание государственного долга, на осуществление программ и мероприятий, проводимых в рамках Содружества Независимых Государств, и на содержание координационных органов Содружества.

Как было отмечено выше, начиная с 1996 г., применяется новая бюджетная классификация. В расходах предусмотрена функциональная и экономическая классификация. Согласно функциональной классификации расходы подразделяются на шесть разделов: функциональная группа, функция, подфункция, учреждение, программа, подпрограмма. Предусмотрено 15 групп, 11 функций, 99 подфункций, 696 учреждений, 99 программ и 99 подпрограмм. Функциональная классификация представляет развёрнутую характеристику видов деятельности, мероприятий и участников бюджетных отношений.

Экономическая классификация расходов распределяет их по экономическим признакам по четырём разделам: категория, класс, подкласс, специфика. Категория включает: текущие расходы, капитальные расходы, предоставление кредитов, финансирование. Класс, подкласс и специфика уточняют назначение и характер расходов, например, в текущих расходах:

- расходы на товары и услуги

- заработная плата рабочих и служащих

основная заработная плата рабочих и служащих.

В приложении 3 показана структура расходов бюджета Республики Казахстан в 2002 - 2006 гг.

В ряде государств применяется практика разделения расходной части государственного бюджета на бюджет текущих расходов и бюджет развития.

В бюджет развития включаются ассигнования на финансирование инвестиционной и инновационной деятельности и другие затраты, связанные с расширенным воспроизводством. В текущем бюджете сконцентрированы все расходы, которые вытекают из действующих норм и сложившегося уровня социальной обеспеченности. Он полностью сбалансирован за счёт прироста денежных накоплений и поступлений от населения, аккумулируемых в бюджете.

В бюджете развития объединяются затраты, связанные с потребностями расширенного воспроизводства, централизованным финансированием новых социально-экономических мероприятий.

Анализ составных частей бюджета развития предоставляет возможность более взвешенно и осмотрительно подойти к новым дополнительным расходам государства. Здесь должен последовательно осуществляться принцип: финансировать потребности строго в пределах фактически получаемых источников, собственных и заёмных.

Предусмотренные расходы бюджета развития не должны носить обязательного характера, и их следует рассматривать как верхний предел, то есть если в ходе исполнения бюджета не удастся получить больше доходов, то придётся сократить расходы бюджета развития.

Средства республиканского бюджета расходуются на финансирование государственной деятельности, например, на осуществление внешнеполитической, финансовой, налоговой, фундаментальной и прикладной научной деятельности, оборону, обслуживание правительственного долга и др. задачи республиканского значения'

Средства местных бюджетов расходуются на финансирование задач местного значения: дошкольное, общее, профессиональное образование. эксплуатация и реконструкция дорог, благоустройство населенных пунктов, обслуживание долга местных исполнительных органов и др. проблемы местного значения.

Законодатель внес дополнение о том, что с 1 апреля в республиканском бюджете предусмотрены расходы по предоставлению социальных государственных пособий социально защищаемым категориям граждан в порядке и размерах, установленных законодательством РК.

Формы и методы взимания платежей в бюджет под влиянием экономических, политических и социальных изменений в развитии общества, роста масштабов производства постоянно совершенствуются для создания финансовой базы устойчивости функционирования народного хозяйства в условиях перехода к рыночной экономике.

Экономическая сущность расходов госбюджета выражается в том, что они способствуют процессу капиталистического воспроизводства, накопления капитала.

Бюджетные расходы служат активным инструментом экономической политики. С их помощью государство воздействует на перераспределительные процессы, рост национального дохода, структурное регулирование экономикой, развитие отдельных отраслей и секторов хозяйства.

Расходы по роли в общественном воспроизводстве можно подразделить на затраты по обеспечению непрерывного процесса производства, увеличение производственных фондов и на расходы по удовлетворению социально-культурных потребностей членов общества. К первой группе относятся расходы государственного бюджета, направляемые на финансирование основных фондов отраслей народного хозяйства, обеспечение их непрерывного финансирования.

Ко второй группе относятся затраты бюджета на финансирование социально-культурных мероприятий, оборону и управление государством. К сожалению, наблюдается ежегодное сокращение средств на социальные нужды населения, что отрицательно сказывается на уровне жизни населения республики.

Так, Закон о республиканском бюджете на 2005 г. не установил в бюджетных расходах размеры пособий на детей, Закон о бюджетной системе не установил источники выплаты этих пособий, а еще в 2000 г. отменены многие социальные пособия (в том числе пособия по беременности и родам, пособие по временной нетрудоспособности, пособие по безработице).

Соотношение между этими группами расходов определяет эффективность бюджета. Чем выше уровень затрат, направленных на развитие отраслей народного хозяйства, и соответственно ниже уровень потребительских затрат бюджета, тем эффективнее использование бюджетных средств.

Бюджет в основном несет расходы, связанные с экономическими функциями государства. С переходом на рыночные условия хозяйствования бюджет должен изменяться.

Реализация расходной части бюджета может быть осуществлена в результате постепенного перехода к сокращению только самых необходимых дотаций и субсидий, предоставляемых преимущественно по прямому назначению предприятиям.

Существенным в сокращении расходов бюджета должен стать отказ от кредитования долгов предприятий, повышение ответственности госпредприятий за финансовые результаты.

Во многих странах происходит непропорциональное возрастание государственного долга, вызывающее вполне понятное беспокойство законодателей. Несомненно, ежегодные объемы привлечения кредитов для покрытия бюджетного дефицита должны находиться в определенных законодательных рамках.

Важной характеристикой государственного бюджета является именно соотношение доходов и расходов.

Резкое возрастание экономической роли государства и огромное увеличение его расходов привели к хроническому бюджетному дефициту (превышению затрат над поступлениями). Этот дефицит стал злободневной национальной проблемой. Это относится и к положению в Республике Казахстан.

В целях сокращения расходов госбюджета требуется правительству:

ограничить объем субсидий из республиканского бюджета;

проводить разумную стратегию в области внешнего заимствования, предоставляя гарантии только в отношении валютоокупаемых проектов;

установить жесткий контроль за использованием направляемых на эти цели средств;

сократить уровень дотирования сельского хозяйства, жилищно-коммунального хозяйства.

2.4 Дефицит бюджета

Сущность государственного бюджета любой страны определяется ее социально-экономическим строем, природой, задачами и функциями государства.

Следует отметить, что государственные бюджеты западных стран с развитой рыночной экономикой продолжают оставаться хронически дефицитными. Однако в условиях относительно устойчивого экономического положения, динамично развивающейся экономики с устойчивыми и эффективными международными связями бюджетные дефициты (конечно, в допустимых границах) не рассматривается как крайне отрицательные финансовые показатели.

В долг жили и продолжают жить многие экономически развитые государства, хотя справедливо было бы отметить наметившуюся в последнее время тенденцию к сокращению бюджетного дефицита экономически развитых стран. Так, например, в США в 1992 году дефицит бюджета составлял 4.9 % к ВВП. Выступая летом 1995 года в конгрессе, Б. Клинтон предложил сбалансировать бюджет за предстоящие десять лет. Президент заявил, что правительство и конгресс обязаны сбалансировать бюджет, но лишь на основе поддержания развития американской экономики и при сохранении традиционных американских ценностей. В начале 2006 года уже с нынешним президентом Д. Бешем (младшим) на фоне военных действий в Ираке также произошел дефицит бюджета.

Третья часть структуры государственного бюджета "Кредитование минус погашение" включает платежи из бюджета по кредитованию и поступления от погашения ранее выданных из бюджетов кредитов и отражает чистое кредитование, относимое на дефицит бюджета. Кредитование подразделяется на внутреннее - направляемое на капитальные вложения, а также санацию предприятий на возвратной основе, на приобретение техники по лизингу, на расходы по обслуживанию иностранных кредитов, привлечённых под государственные гарантии, и другие виды предоставленных средств. Внешнее кредитование предусматривает расходы на инвестиционные проекты за счёт средств, предоставляемых международно-финансовыми организациями. Внешнее кредитование рассматривается как расходы, оформленные через республиканский бюджет.

Четвёртая часть структуры госбюджета отражает дефицит бюджета как разницу между суммами расходов и доходов плюс кредитование минус погашение.

Пятая часть "Финансирование дефицита бюджета" характеризует источники покрытия дефицита: внутренние - за счёт кредитов Национального банка, выпуска государственных ценных бумаг (с учётом погашения основной суммы долга по ним); внешнее финансирование - от международных финансовых организаций и иностранных государств.

Дефицит бюджета и величина государственного долга - это важнейшие показатели состояния экономики, поэтому данной проблеме традиционно уделяется большое внимание.

Бюджетный процесс предполагает балансирование государственных доходов и расходов. Несбалансированность бюджета означает количественное неравенство между доходами и расходами бюджета. Величина превышения расходов бюджета над его доходами называется бюджетным дефицитом.

Бюджетный дефицит - превышение расходов бюджета над его доходами - это финансовое явление, с которым в те или иные периоды своей истории неизбежно сталкивались все государства мира. Бесспорно, бюджетный дефицит - нежелательное для государства явление: его финансирование на основе денежной эмиссии гарантированно ведет к инфляции, с помощью не эмиссионных средств - к росту государственного долга. Тем не менее, бюджетный дефицит нельзя однозначно относить к разряду чрезвычайных, катастрофических событий, так как различным может быть качество, природа дефицита. Он может быть связан с необходимостью осуществления крупных государственных вложений в развитие экономики, и тогда дефицит не является отражением кризисного течения общественных процессов, а скорее становится следствием стремления государства обеспечить прогрессивные сдвиги в структуре общественного воспроизводства

Следует заметить, что несбалансированный бюджет может привести и к возникновению профицита, т.е. превышению дохода бюджета над его расходами. Излишки направляются на погашение государственного долга или может составить свободные остатки бюджетных средств (в республиканском и местном бюджетах). Свободные остатки бюджетных средств по завершенному бюджетному году, зачисляются на специальные счета правительства республики и местных исполнительных органов и используются на прирост оборотной кассовой наличности, а затем на покрытие государственного долга соответствующего органа власти. При отсутствии такой необходимости решения об использовании данных средств принимается соответствующими администрациями.

Однако на практике почти во всех странах в настоящее время имеет место значительное по своим масштабам превышение государственных расходов над доходами. Следствием этого является стремительный рост бюджетных дефицитов.

Нормальным считается дефицит бюджета, приблизительно соответствующий уровню инфляции в стране. Такой дефицит бюджета обычно покрывается низкопроцентными или беспроцентными кредитами. Международные стандарты предполагают возможный дефицит бюджета на уровне 2 - 3 % ВНП. Такой или больший дефицит государственного бюджета финансируется за счет эмиссии государственных ценных бумаг, доходность которых обычно ниже, чем средняя доходность на финансовом рынке, поскольку, в отличии от других видов доходов, доходы по государственным ценным бумагам не облагаются налогом. С позиций же интересов государства наиболее эффективным источником финансирования внутреннего долга являются внешние займы и кредиты, так как они не отвлекают финансовые ресурсы из внутреннего денежно-кредитного оборота.

Причин тому множество (спад общественного производства, массовый выпуск "пустых" денег, неоправданно возросшие затраты на финансирование ВПК, значительные социальный программы, крупномасштабный оборот "теневого" капитала, огромные непроизводительные расходы, потери, приписки, хищения и т.п.), но важнейшее значение имеет возрастание роли государства в различных сферах жизни, расширение его экономических, социальных функций, увеличение военных расходов, численности госаппарата.

Бюджетный дефицит, несомненно, относится к так называемым негативным экономическим категориям типа инфляции, кризиса, безработицы, которые являются, однако, неотъемлемыми элементами экономической системы.

Следует заметить, что бездефицитность бюджета ещё не означает "здоровья" экономики. Надо чётко представлять, какие процессы протекают внутри самой финансовой системы, какие процессы воспроизводственного цикла отражают дефицит бюджета. Вместе с тем, любое государство стремится если не покрыть полностью, то частично уменьшить дефицит бюджета.

Существует несколько традиционных способов покрытия бюджетного дефицита - это государственные займы, ужесточение налогообложения и эмиссия денег.

Государственное заимствование и долг

Цели государственного заимствования

Государственное заимствование в Республике Казахстан осуществляется Правительством Республики Казахстан, Национальным Банком Республики Казахстан и местными исполнительными органами Республики Казахстан.

Заимствование Правительством Республики Казахстан осуществляется в целях финансирования дефицита республиканского бюджета.

Заимствование Национальным Банком Республики Казахстан осуществляется в целях поддержки платежного баланса Республики Казахстан и пополнения золотовалютных активов Национального Банка Республики Казахстан, а также на другие цели, определяемые проводимой в Республике Казахстан денежно-кредитной политикой.

Государственное заимствование местными исполнительными органами осуществляется в целях покрытия дефицита местного бюджета, связанного с финансированием региональных инвестиционных программ.

Виды и формы государственных займов

1. Государственные займы по отношению к заемщику подразделяются на:

1) займы Правительства Республики Казахстан;

2) займы Национального Банка Республики Казахстан;

3) займы местных исполнительных органов Республики Казахстан.

2. По рынкам ссудного капитала государственные займы делятся на:

1) внешние государственные займы;

2) внутренние государственные займы.

3. По форме заимствования государственные займы делятся на:

1) эмиссию государственных ценных бумаг;

2) заключение договоров (соглашений) о займе.

4. Государственные эмиссионные ценные бумаги по сроку действия подразделяются на:

1) краткосрочные, со сроком обращения до 1 года;

2) среднесрочные, со сроком обращения от 1 года до 10 лет;

3) долгосрочные, со сроком обращения свыше 10 лет.

Государственные эмиссионные ценные бумаги могут выпускаться в документарной и бездокументарной форме. Государственные эмиссионные ценные бумаги на предъявителя могут выпускаться только в документарной форме. Государственные эмиссионные ценные бумаги могут выпускаться по номинальной и дисконтированной стоимости, с фиксированной и нефиксированной (плавающей) ставкой вознаграждения (интереса).

Порядок привлечения государственных займов

1. Порядок проведения переговоров, подписания договоров (соглашений) о займе Правительства Республики Казахстан, порядок выпуска, размещения, обращения, погашения и обслуживания государственных эмиссионных ценных бумаг, эмитируемых от его имени, устанавливаются Правительством Республики Казахстан.

Привлечение займов от имени Правительства Республики Казахстан осуществляется Министерством финансов Республики Казахстан на основании решения Правительства Республики Казахстан по каждому отдельному договору (соглашению) о займе или виду государственных эмиссионных ценных бумаг.

Эмитентом государственных ценных бумаг Правительства Республики Казахстан является Министерство финансов Республики Казахстан, которое определяет объемы, сроки и условия каждой эмиссии таких государственных ценных бумаг.

2. Порядок привлечения займов Национальным Банком Республики Казахстан определяется законодательством о Национальном Банке Республики Казахстан.

3. Привлечение конкретного займа местным исполнительным органом производится с обязательной правовой экспертизой договоров (соглашений) о займе местных исполнительных органов, осуществляемой Министерством юстиции Республики Казахстан, и финансовой экспертизой условий займа, осуществляемой Министерством финансов Республики Казахстан.

При положительных результатах экспертизы Министерства юстиции и Министерства финансов Республики Казахстан привлечение займа местного исполнительного органа Республики Казахстан, включая проведение переговоров, оформление и подписание договоров (соглашений), подготовку и проведение эмиссии государственных ценных бумаг, осуществляется местным исполнительным органом.

Ограничения государственного заимствования

1. Государственное заимствование Правительством Республики Казахстан ограничивается установленными Законом Республики Казахстан о республиканском бюджете на соответствующий год лимитом правительственного долга и объемом средств, направляемых на обслуживание правительственного долга.

2. Государственное внешнее заимствование Национальным Банком Республики Казахстан ограничивается лимитом внешнего долга Национального банка Республики Казахстан, который устанавливается на уровне не более 50 процентов его чистых золотовалютных активов, кроме случаев привлечения Национальным Банком Республики Казахстан программных займов от международных финансовых организаций.

3. Государственное заимствование местным исполнительным органом ограничивается установленными лимитами заимствования и долга местного исполнительного органа и объемом средств местного бюджета, направляемых на погашение и обслуживание долга местного исполнительного органа.

Лимит заимствования местного исполнительного органа на соответствующий финансовый год не должен превышать 10 процентов доходов местного бюджета на этот год. Лимит долга местного исполнительного органа не должен превышать 25 процентов доходов местного бюджета на соответствующий финансовый год. Объем расходов на погашение и обслуживание долга местного исполнительного органа не должен превышать 10 процентов доходов местного бюджета на соответствующий год.

Порядок использования государственных займов

1. Средства, полученные по правительственным займам, направляются на покрытие дефицита республиканского бюджета и используются в порядке исполнения республиканского бюджета на соответствующий год.

2. Средства, полученные по займам Национального Банка Республики Казахстан, используются на цели поддержки платежного баланса Республики Казахстан и пополнения золотовалютных активов Национального Банка Республики Казахстан в порядке, установленном законодательством о Национальном Банке Республики Казахстан.

3. Средства, полученные по займам местного исполнительного органа, направляются на финансирование региональных инвестиционных программ и используются в порядке исполнения местного бюджета на соответствующий год.

За использованием средств займов местного исполнительного органа осуществляется контроль в порядке, устанавливаемом Правительством Республики Казахстан.

Погашение и обслуживание государственного долга

1. Погашение и обслуживание правительственного долга Республики Казахстан осуществляются Министерством финансов Республики Казахстан за счет средств, предусмотренных в Законе Республики Казахстан о республиканском бюджете на соответствующий год через Национальный Банк Республики Казахстан.

2. Погашение и обслуживание долга Национального Банка Республики Казахстан осуществляются Национальным Банком Республики Казахстан за счет активов, находящихся в его распоряжении.

3. Погашение и обслуживание государственного долга местного исполнительного органа Республики Казахстан осуществляются им за счет средств, предусмотренных в местном бюджете на соответствующий год, через привлекаемые по согласованию с Национальным Банком Республики Казахстан для обслуживания займов местного исполнительного органа банки второго уровня.

Учет государственного долга

Все государственные займы подлежат регистрации и учету в Министерстве финансов Республики Казахстан в порядке, установленном Правительством Республики Казахстан.

Для учета государственного долга Республики Казахстан Национальный банк Республики Казахстан и местные исполнительные органы в согласованном порядке представляют Министерству финансов Республики Казахстан информацию об условиях, получении, обслуживании и погашении своих займов. Но есть еще способ, предусматривающий увеличение денежной массы в обращении, - это собственное производство денег, или "сеньораж". "Сеньораж" сегодня не принимает форму простого печатания денег, так как это слишком явно связано с инфляцией. В настоящее время "сеньораж" реализуется посредством создания резервов коммерческих банков.

Предположим, что Казначейству США необходимо 100 млн. долл. на покрытие определённых правительственных расходов. Оно печатает на эту сумму казначейские векселя и продаёт их ФРС, которая покупает их. расплачиваясь за векселя размещением кредита за счёт Казначейства. Казначейство, в свою очередь, выписывает чеки на этот счёт. Получатели чеков вкладывают полученные средства в коммерческие банки. По окончанию процесса клиринга чеков оказывается, что создано на 100 млн. долл. новых банковских резервов. Они и становятся основой многократного увеличения количества денег в обращении.

Национальный банк Республики Казахстан также использует последний метод: путем выпуска казначейских обязательств и реализации их коммерческим банкам, которые увеличивают свои резервы, посредством банковского мультипликатора увеличивают количество денег в обращении. Законом установлено, что покрытие бюджетного дефицита за счет эмиссии денежных средств не допускается. Основными формами покрытия дефицита бюджета являются: выпуск государственных займов и использование кредитных ресурсов.

С целью уменьшения дефицита или его устранения используется секвестр - пропорциональное снижение государственных расходов на определенный процент по всем статьям (кроме защищенных) в течение оставшегося времени текущего финансового года. Состав защищенных статей определяется Парламентом республики и местными органами власти.

Начиная с 1998 г. предельный размер дефицита увязывается с валовым внутренним продуктом: в 2001 г. - 3,66%, в 2002 г. -5,5%, в 2005 г. - 3,7% к валовому национальному продукту. При первоначальном варианте бюджета 2005 г. предельный дефицит был предусмотрен в размере 3,1% ВВП.

Дефицитность государственного бюджета является следствием несбалансированности экономики еще со времени существования СССР. Он покрывался крупными дотациями, а позднее субвенциями из союзного бюджета. Дефицитность бюджета сохраняется и в последние годы: в 1991 г. -20.4% к расходной части, в 1993 - 8,6. в 1994 - 1 1,9, в 1996 - 10,2, в 1999 -17,4, в 2000-15,4, в 2001-16,1, в 2002-39,3, в 2005-19,8.

Фискальная политика в отношении бюджетного дефицита основывается на трех концепциях:

Ежегодно балансируемый бюджет. Подобный бюджет до последнего времени считался целью фискальной политики. Однако такое состояние бюджета уменьшает стабилизирующую, антициклическую направленность фискальной политики. Сбалансирование бюджета может даже усугубить колебания экономического цикла.

При наличии безработицы и падении доходов населения налоговые поступления автоматически сокращаются. В этом случае для сбалансирования бюджета государству необходимо либо повысить ставки налогов, либо сократить государственные расходы, либо осуществить оба эти действия. Итогом будет сокращение совокупного спроса и еще большее падение производства. Политика сбалансирования бюджета может также усилить инфляцию. При наличии инфляции повышение денежных доходов автоматически увеличивает налоговые поступления. Для ликвидации бюджетного излишка государство должно принять следующие меры: либо снизить ставки налогов, либо увеличить государственные расходы, либо использовать сочетание этих двух мер. В любом из этих случаев усилится инфляция.

Бюджет, балансируемый на циклической основе. Согласно этой концепции бюджет балансируется в ходе экономического цикла, а не ежегодно. Для предотвращения спада производства государство снижает налоги и увеличивает расходы, намеренно создавая дефицит. При последующем подъеме экономики государство увеличивает налоги и сокращает расходы, а возникающие бюджетные излишки направляются на погашение дефицитов в годы спада.

Таким образом, проводятся антициклическая фискальная политика и балансирование бюджета в течение экономического цикла. Слабым звеном этой концепции является то, что спады и подъемы могут быть неодинаковыми но глубине и длительности, что может нарушить циклическую сбалансированность бюджета. Концепция функциональных финансов состоит в том, что их целью является балансирование экономики в целом для достижения макроэкономической стабильности, обеспечение неинфляционной полной занятости.

Балансирование бюджета при этой концепции является второстепенной задачей, допускается как наличие дефицитов и государственного долга, так и бюджетных излишков. В данном случае предполагается, что налоговая система обеспечит поступления в бюджет автоматически по мере экономического роста, а макроэкономическая стабильность будет стимулировать этот рост, в результате чего дефицит будет самофинансироваться. Помимо этого, государство практически неограниченно может манипулировать налогами и покрывать дефицита бюджета. В данной концепции предполагается также, что наличие дефицитов и крупного государственного долга для нормальной экономики не опасны. Фискальная политика, ориентированная на концепции бюджета, балансируемого на циклической основе, и функциональных финансов предполагает разработку обоснованной программы финансовых мероприятий, учитывающей состояние денежного обращения, обеспечивающей контроль за формированием бюджетных дефицитов, финансирование эффективных мероприятий по направлениям государственных расходов.

ГЛАВА III. БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС И ЕГО СТАДИИ

3.1 Бюджетное планирование и бюджетный процесс

Бюджетное планирование - важнейшая составная часть финансового планирования, подчиненная требованиям финансовой политики государства. Его экономическая сущность заключается в централизованном распределении и перераспределении стоимости общественного продукта и национального дохода между звеньями финансовой системы на основе государственной социально-экономической программы развития страны в процессе становления и исполнения бюджетов и внебюджетных фондов разного уровня. Бюджетное планирование осуществляется уполномоченными законом органами государственной власти и включает в себя бюджетный процесс, его нормативно-правовую базу и организационную основу, а также вопросы теории и методологии составления бюджетов государства. В качестве принципов бюджетного планирования выделяют, в частности,

единство правового регулирования,

непрерывность планирования годового бюджета,

адресный и целевой характер направления бюджетных средств;

стабильность финансовых показателей

балансовый метод и др.

Бюджетный процесс - регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетной пролитики по составлению и рассмотрению проектов бюджеты, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением (ст. 6 БК РК).

Бюджетный процесс включает в себя 4 стадии бюджетной деятельности:

составление проектов бюджетов;

рассмотрение и утверждение бюджетов;

исполнение бюджетов;

составление отчетов об исполнении бюджетов и их утверждение.

Составной частью бюджетной пролитики является бюджетное регулирование - перераспределение финансовых ресурсов меду бюджетами разного уровня.

В настоящее время нормы, касающиеся осуществления бюджетной пролитики, содержатся в ряде законов РК, нормативно-правовых актов, издаваемых исполнительной властью (например, в Правилах о порядке составления и исполнения бюджетов, разрабатываемых Министерством финансов РК).

В систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, Закон о бюджетной системе РК включает: финансовые органы, органы денежно-кредитного регулирования, органы государственного финансового контроля (контрольные и финансовые органы исполнительной власти, контрольные органы региональных и местных представительных органов).

Участниками бюджетной пролитики являются:

Президент Республики Казахстан;

органы законодательной (представительной) власти;

органы исполнительной власти, (главы местного самоуправления, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные органы);

органы денежно-кредитного регулирования;

органы государственного финансового контроля;

государственные внебюджетные фонды;

главные распорядители и распорядители бюджетных средств;

иные органы, на которые законодательством РК, возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия;

бюджетные учреждения, государственные предприятия, другие получатели бюджетных средств, а также кредитные организации, осуществляющие операции со средствами бюджетов.

Основные задачи бюджетной пролитики:

выявление материальных и финансовых резервов государства;

максимально приближенный к реальности расчет доходов бюджетов;

максимально точный расчет расходов бюджетов;

обеспечение максимальной сбалансированности бюджетов;

согласование бюджетов с реализуемой экономической программой;

осуществление бюджетного регулирования в целях перераспределения источников доходов между бюджетами разного уровня, отраслями хозяйства, экономическими регионами и др.

Принципы организации бюджетной политики:

единство - единая правовая база, единая бюджетная классификация, единство форм бюджетной документации, для статистической и бюджетной информации;

самостоятельность бюджетной пролитики каждого законодательной и исполнительной власти - обеспечивать наличием собственных источников доходов и правом определять направления их использования;

реальность, гласность;

балансовый метод - установление правильного соотношения между доходами и расходами всех бюджетов, а также между натуральными и финансовыми показателями.

Составление и исполнение бюджетов являются функциями органов исполнительной власти, рассмотрение, утверждение и контроль за исполнением законодательной власти.

3.2 Составление проектов бюджетов

Непосредственная работа по составлению проектов бюджетов проводится Министерством финансов РК и его финансовыми органами, а также налоговыми и таможенными органами. При составлении бюджетов на предстоящий год используются разные методы:

метод экономического анализа - определяет степень исполнения бюджета за прошлый год и устанавливает степень выполнения за текущий год, выявляя причины отклонения.

нормативный метод, в основе которого лежит норма определенной статьи расхода. Умножением натуральной единицы на норму устанавливается общая сумма расхода;

экстраполяционный метод - определяет финальные показатели на основе их динамики исходя из отчетных данных за предыдущие годы и распространяет полученные суммы на будущий год.

Первый этап бюджетной пролитики - составление проектов бюджетов. Составлению проектов бюджетов предшествует разработка прогнозов социально-экономического развития РК, отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов.

Проекты бюджетов составляются с учетом необходимости достижения минимальных государственных социальных стандартов на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг и иных установленных нормативов.

Составление проектов бюджетов - исключительная прерогатива Правительства РК, соответствующих органов исполнительной власти РК и органов местного самоуправления.

Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов РК, областные финансовые органы.

Составление бюджета основывается на:

Бюджетном послании Президента РК;

прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год;

основных направлениях бюджетной и налоговой политики соответствующей территории на очередной финансовый год;

прогнозе сводного финансового баланса по соответствующей территории на очередной финансовый год;

плане развития государственного сектора экономики соответствующей территории на очередной финансовый год.

Одновременно с проектом бюджета на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития РК (региона, территории) формируется перспективный финансовый план, содержащий данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета. Перспективный финансовый план законодательно не утверждается.

Цели разработки перспективного финансового плана: информирование законодательных (представительных) органов о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы, прогнозирования финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, законов, отслеживания долгосрочных негативных тенденций и своевременного принятия необходимых мер. Перспективный финансовый план разрабатывается на три года (первый - год, на который разрабатывается бюджет, два следующих - плановый период, на протяжении которого прослеживаются результаты заявленной экономической политики).

В качестве основы для составления бюджетов используется баланс финансовых ресурсов - баланс всех доходов и расходов РК. Баланс финансовых ресурсов составляется на основе отчетного баланса за предыдущий год и ПСЭР соответствующей территории.

Финансовые органы вправе получать необходимые сведения от финансовых органов другого уровня бюджетной системы РК, а также от иных государственных и местных органов власти и юридических лиц.

Первый этап формирования республиканского бюджета - разработка республиканскими органами исполнительной власти и выбор Правительством РК плана-прогноза функционирования экономики на очередной финансовый год.

На основе данных плана-прогноза МФ РК разрабатывает основные характеристики бюджета и распределение расходов бюджета. Правительство РК рассматривает предложения об увеличении (сохранении) минимальных размеров оплаты труда и пенсий, их индексации.

МФ РК в двухнедельный срок со дня принятия Правительством основных характеристик бюджета и распределения расходов бюджета направляет проектировки основных показателей бюджета республиканским исполнительным органам для распределения по конкретным бюджетополучателям и уведомляет исполнительные органы о методике формирования межбюджетных отношений РК.

Второй этап формирования республиканского бюджета - распределение государственными исполнительными органами предельных объемов бюджетного финансирования в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов и по получателям средств, разработка указанными органами предложений о проведении экономических преобразований, отмене нефинансируемых нормативных актов, а также подготовка перечня финансируемых республиканских целевых программ.

Несогласованные вопросы подлежат рассмотрению межведомственной комиссией, возглавляемой министром финансов РК.

Государственные исполнительные органы должны завершить разработку и согласование показателей бюджета, представляемых одновременно с ним документов и материалов (прогноз консолидированного бюджета, адресная инвестиционная программа, план развития государственного сектора экономики, структура государственного долга и программа заимствований для его покрытия, программа предоставления государственных гарантий, оценка потерь бюджета от налоговых льгот, оценка ожидаемого исполнения бюджета текущего года и др.), проектов законов по минимальным размерам оплаты труда, пенсий, их индексации, отмене нефинансируемых актов.

На основе представленных государственными исполнительными органами документов Правительство Республики Казахстан должно утвердить проект закона о республиканском бюджете

3.3 Рассмотрение и утверждение бюджетов

Проект закона о республиканском бюджете на предстоящий финансовый год представляется Правительством РК в Парламент РК не позднее 15 сентября года, предшествующего планируемому. Правительство Республики Казахстан одновременно с проектом закона о республиканском бюджете на предстоящий финансовый год представляет прогнозные показатели государственного бюджета РК на предстоящий трехлетний период. Утверждение республиканского бюджета и внесение в него изменений и дополнений происходят на совместном заседании палат после их последовательного рассмотрения вначале в Мажилисе, а затем в Сенате.

Обсуждение включает доклады: уполномоченного Правительством лица по индикативному плану социально-экономического развития РК, министра финансов, председателя Национального Банка РК, а также ли, уполномоченных палатами Парламента РК, с заключением по рассматриваемому вопросу.

Республиканский бюджет на предстоящий финансовый год утверждается на уровне республиканских бюджетных программ на совместном заседании палат Парламента Республики Казахстан не менее, чем в двух чтениях и не позднее 15 декабря текущего года.

В ходе обсуждения республиканского бюджета на предстоящий год Правительство Республики Казахстан представляет Парламенту РК расчеты направления средств на уровне подпрограмм.

В случае, если Парламентом РК в срок до 15 декабря не будет принят закон о республиканском бюджете на очередной финансовый год Президент РК вправе издать Указ «О республиканском финансовом плане на 1 квартал предстоящего финансового года», который действует до утверждения Парламентом республиканского бюджета.

Орган исполнительной власти, орган местного самоуправления вносят проект закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год (вместе с вышеназванными документами и материалами) на рассмотрение законодательного (представительного) органа, представительного органа местного самоуправления в срок, определенный для республиканского бюджета - БК РК, местного бюджета - правовыми актами местного самоуправления. Указанными же законодательными (правовыми) актами определяется и порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения.

Одновременно с проектом закона о бюджете рассматриваются проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондах. В процессе рассмотрения в проект закона (решения) могут быть внесены изменения.

Уточнение республиканского бюджета в ходе его исполнения осуществляется на основании предложений Правительства РК или других законодательных инициатив, в соответствии с законодательными актами.

Статья 1. Закона Республики Казахстан «О республиканском бюджете на 2007 год»

Утвердить республиканский бюджет на 2007 год согласно приложению 1 в следующих объемах:

доходы - 326 843 054 тыс. тенге;

полученные официальные трансферты (гранты) - 78 865 014 тыс. тенге;

погашение основного долга по ранее выданным из бюджета кредитам 6 745 918 тыс. тенге;

расходы - 441 244 491 тыс. тенге;

кредитование - 27 009 495 тыс. тенге;

дефицит - 55 800 000 тыс. тенге, или 2,2 процента к валовому внутреннему продукту страны.

Правительству Республики Казахстан обеспечить финансирование дефицита республиканского бюджета в соответствии с законодательством Республики Казахстан.

3.4 Исполнение бюджетов

Исполнение бюджетов начинается после их утверждения в установленном порядке (для республиканского бюджета - подписания Президентом РК).

В настоящее время осуществляется переход от банковской системы кассового исполнения бюджета к казначейской - первоначально на эту систему перейдет республиканский бюджет, затем - бюджеты более низких уровней.

На органы исполнительной власти возлагается организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.

Особая роль определена республиканскому казначейству Министерства финансов РК - именно этот орган обеспечивает соблюдение принципа единства кассы - зачисление всех поступающих доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета на единый счет бюджета и осуществление всех предусмотренных расходов с единого счета бюджета.

Осуществление бюджетных операций через счета казначейства позволит обеспечить полный учет и контроль каждого этапа исполнения бюджета.

Исполнение бюджетов всех уровней осуществляется на основе бюджетной росписи - документа о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающего распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией РК.

Исполнение бюджета по доходам предусматривает:

перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета;

распределение в соответствии с бюджетом регулирующих доходов;

возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов;

учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах бюджета.

Бюджеты по расходам исполняются в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета с соблюдением процедур санкционирования и финансирования.

Основные этапы санкционирования: составление и утверждение бюджетной росписи утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях до распорядителей и бюджетополучателей, утверждение смет доходов и расходов распорядителям бюджетных средств и бюджетным учреждениям, утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и бюджетополучателей, принятие денежных обязательств бюджетополучателями, подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств.

Процедура финансирования заключается в расходовании бюджетных средств.

За исполнение доходной части бюджета отвечают Государственная налоговая служба и Государственный таможенный комитет (и их органы на местах), которые, помимо сбора налогов и других платежей в бюджет обязаны представлять информацию об исполнении бюджетов в казначейство, а также органы, распоряжающиеся государственным (муниципальным) имуществом.

Уполномоченный исполнительный орган представляет ежеквартальные, полугодовые и годовые отчеты об исполнении бюджета в представительный, контрольный орган и казначейство. Годовой отчет подлежит утверждению представительным органом.

Важнейшая задача исполнения бюджета - обеспечение полного и своевременного поступления налогов и других доходов в целом и по каждому источнику, а также финансирование мероприятий в суммах и сроки, утвержденные бюджетом. Однако исполнение бюджета Республики Казахстан сталкивается с большими трудностями. Из-за финансового кризиса ухудшились макроэкономические показатели. Прекратился рост производства, перестал выполняться план по доходам бюджета.

Продолжающийся кризис неплатежей и ухудшение конъюнктуры на мировых товарных и финансовых рынках также оказали свое негативное воздействие. Крайне негативное влияние имел резкий рост процентных расходов.

В результате Казахстан вплотную подошел к угрозе невыплаты долговых обязательств, вследствие чего девальвация тенге стала почти необходимостью. С целью исправить положение Правительством РК были приняты жесткие решения (главное из них - реструктуризация внутреннего долга). Однако эти решения вкупе с политическим кризисом спровоцировали обвал валютного курса тенге и новый виток инфляции. Как следствие, реальное исполнение бюджета опять отложено «до лучших времен».

3.5 Составление отчетов об исполнении бюджетов и их утверждение

Рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджетов является одной из форм финансового контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами власти (последующий контроль).

Отчет об исполнении бюджета готовит орган, исполняющий бюджет, на основании отчетов главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств. Ответственным за составление отчета об исполнении республиканского бюджета является Министерство финансов РК.

Отчет об исполнении республиканского бюджета представляется в форме закона вместе с отчетами об исполнении внебюджетных фондов и следующими документами и материалами:

отчетом о расходовании средств резервных фондов Правительства и Президента РК;

отчетами МФ РК и иных уполномоченных органов о предоставлении и погашении бюджетных ссуд и кредитов и о предоставленных государственных гарантиях;

отчетом о внутренних и внешних заимствованиях РК по их видам;

отчетом о доходах, полученных от использования госимущества;

сводными отчетами о выполнении плановых заданий по предоставлению государственных услуг;

годовыми отчетными сметами доходов и расходов бюджетных учреждений по главным распорядителям бюджетных средств;

реестром республиканской государственной собственности и отчетом о состоянии внешнего и внутреннего долга РК на первый и последний день отчетного финансового года;

...