Государственные доходы и расходы

9

Доходы, всего

14 496,9

15 082,4

12 539,7

15 795,5

13 958,8

16 547,8

14 916,6

15 932,7

%% ВВП

20,3

19,5

17,2

19,0

16,9

18,4

16,4

16,0

в том числе:

Нефтегазовые доходы

7 433,8

7 717,2

5 686,7

8 032,0

6 292,1

8 207,9

6 821,8

7 279,4

%% ВВП

10,4

10,0

7,8

9,7

7,6

9,1

7,5

7,3

в % от общего объема

51,3

51,2

45,3

50,9

45,1

49,6

45,7

45,7

Ненефтегазовые доходы

7 063,1

7 365,1

6 853,0

7 763,5

7 666,7

8 339,9

8 094,8

8 653,3

%% ВВП

9,9

9,5

9,4

9,3

9,3

9,3

8,9

8,7

в % от общего объема

48,7

48,8

54,7

49,1

54,9

50,4

54,3

54,3

Расходы, всего

14 831,6

15 513,1

15 215,0

16 271,8

15 865,0

17 088,7

16 650,5

16 598,6

%% ВВП

20,8

20,0

20,8

19,6

19,2

19,0

18,3

16,7

Дефицит (-) /профицит (+)

-334,7

-430,7

-2 675,3

-476,3

-1 906,2

-540,9

-1 733,9

-665,9

%% ВВП

-0,5

-0,6

-3,7

-0,6

-2,4

-0,6

-1,9

-0,7

Ненефтегазовый дефицит в %% ВВП

-10,9

-10,5

-11,4

-10,2

-9,9

-9,7

-9,4

-8,0

Прогноз доходов проекта федерального бюджета на 2016 - 2018 годы основан на сценарных условиях функционирования экономики Российской Федерации и основных параметрах прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов. налогообложение доход потребление бюджетный

Основные показатели, использованные для прогноза доходов проекта федерального бюджета на 2016 - 2018 годы, представлены в таблице 2.2.

Таблица 2.2. Основные показатели, использованные для прогноза доходов федерального бюджета

Показатель	Ед. изм.	2014 год	2015 год	2016 год	2017 год	2018 год
		Отчет	Оценка	Изменение г/г	Прогноз	Изменение г/г	Прогноз	Изменение г/г	Прогноз	Изменение г/г
1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11
Объем ВВП	млрд руб	71 406	74 745	104,7%	82 689	110,6%	91 050	110,1%	99 572	109,4%
Курс доллара США (среднегодовой)	рублей за долл. США	38,0	60,0	22,0	56,8	-3,2	54,5	-2,3	53,2	-1,3
Цена на нефть марки «Юралс»	долл./ барр.	97,6	50,0	-47,6	60,0	10,0	65,0	5,0	70,0	5,0
Цена на газ (среднеконтракт-ные, включая страны СНГ)	долл./ тыс. куб. м	317,1	218,0	-99,1	179,0	-39,0	208,0	29,0	225,0	17,0
Цена на газ (ДЗ)	долл./ тыс. куб. м	351,4	235,0	-116,4	187,0	-48,0	221,0	34,0	235,0	14,0
Объем импорта, всего	млрд долл.	285,9	202,9	-83,0	221,8	18,9	235,5	13,7	248,6	13,1
Налогооблагаемый объем импорта	млрд долл.	260,4	171,2	-89,2	187,2	16,0	200,1	12,9	212,5	12,4
Объем экспорта, всего	млрд долл.	497,6	348,0	-149,6	376,5	28,5	402,2	25,7	431,0	28,8
Объемы экспорта:
нефти	млн тонн	223,4	224,3	0,9	225,5	1,2	226,5	1,0	228,5	2,0
газа	млрд куб. м	172,6	178,0	5,4	180,8	2,8	182,0	1,2	183,4	1,4
нефтепродуктов	млн тонн	164,8	162,5	-2,3	158,0	-4,5	153,0	-5,0	147,5	-5,5
Налогооблагаемые объемы экспорта:
нефти	млн тонн	187,0	189,3	2,3	187,4	-1,9	187,4	0,0	189,8	2,4
газа	млрд куб. м	134,6	132,9	-1,7	135,3	2,4	136,5	1,2	138,1	1,6
нефтепродуктов	млн тонн	158,5	159,8	1,3	155,3	-4,5	150,3	-5,0	144,8	-5,5
Налогооблагаемые объемы добычи:
нефти	млн тонн	463,3	489,0	25,7	485,8	-3,2	482,7	-3,1	479,8	-2,9
газа	млрд куб. м	543,4	543,6	0,2	547,2	3,6	549,5	2,3	555,6	6,1
газового конденсата	млн тонн	22,0	22,1	0,1	22,3	0,2	22,5	0,2	22,7	0,2

Прогноз доходов федерального бюджета сформирован с учетом изменений в налоговом и таможенном законодательстве, а также иных нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации.

В частности, при формировании прогноза доходов федерального бюджета были учтены следующие изменения в законодательстве Российской Федерации.

1. Расчет НДС на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации, произведен с учетом пункта 51 Плана первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году (распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 января 2015 г. № 98-р), согласно которому в 2015 и 2016 годах установлены льготные ставки НДС для внутренних воздушных перевозок (10%) и пригородного железнодорожного сообщения (0%). Потери доходов по внутреннему НДС в результате данной меры оцениваются порядка 33,8 млрд. рублей в 2015 году и 40 млрд. рублей в 2016 году.

2. Расчет поступления акцизов в федеральный бюджет на 2018 год произведен с учетом индексации ставок акцизов на индекс потребительских цен, представленных в Основных параметрах прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2016 год и на плановый период 2017 - 2018 годов. В связи с этим поступления акцизов по подакцизным товарам, реализуемым и ввозимым на территорию Российской Федерации, по оценке, увеличатся на 29,7 млрд. рублей.

3. Расчет доходов от внешнеэкономической деятельности на 2015 год и последующие годы учитывает изменения, внесенные в Протокол о порядке зачисления и распределения сумм ввозных таможенных пошлин (иных пошлин, налогов и сборов, имеющих эквивалентное действие), их перечисления в доход бюджетов государств-членов (приложение № 5 к Договору о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года) и в Положение о зачислении и распределении специальных, антидемпинговых, компенсационных пошлин (приложение к приложению № 8 к Договору о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г.) в связи с присоединением Республики Армении к Евразийскому экономическому союзу. В частности, учтен новый норматив распределения ввозных таможенных пошлин в бюджет Российской Федерации и поступления по ввозным пошлинам между Российской Федерацией и Республикой Арменией.

Кроме того, прогноз данного вида доходов учитывает положения и средний уровень импортного тарифа, учтенный в Основных направлениях таможенно-тарифной политики Российской Федерации на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов.

4. Ранее учтенные в Федеральном законе от 1 декабря 2014 г. № 384-ФЗ «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» (далее также - Федеральный закон № 384-ФЗ) поступления доходов от экологического сбора в прогнозе не учтены в связи с принятым решением о моратории на увеличение неналоговых платежей предпринимателей и организаций.

В таблице 2.3. представлен прогноз по основным доходам федерального бюджета на 2016 - 2018 годы.

Таблица 2.3. Прогноз доходов федерального бюджета

Показатель	2014 год	2015 год	2016 год	2017 год	2018 год
	отчет	%% ВВП	Закон 93-ФЗ	%% ВВП	прогноз	%% ВВП	прогноз	%% ВВП	прогноз	%% ВВП
1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11
Доходы, всего	14 496,9	20,3	12 539,7	17,2	13 958,8	16,9	14 916,6	16,4	15 932,7	16,0
в том числе:
Нефтегазовые доходы	7 433,8	10,4	5 686,7	7,8	6 292,1	7,6	6 821,8	7,5	7 279,4	7,3
в том числе:
НДПИ	2 836,8	3,9	3 088,2	4,2	3 936,3	4,8	4 543,3	5,0	4 864,0	4,9
Таможенные пошлины	4 597,0	6,4	2 598,5	3,6	2 355,8	2,8	2 278,5	2,5	2 415,4	2,4
Ненефтегазовые доходы	7 063,1	9,9	6 853,0	9,4	7 666,7	9,3	8 094,8	8,9	8 653,3	8,7
в том числе:
Налог на прибыль организаций	411,3	0,6	421,7	0,6	499,8	0,6	553,3	0,6	606,4	0,6
НДС	3 931,7	5,5	3 714,8	5,1	4 463,1	5,4	4 969,3	5,5	5 491,4	5,5
Акцизы	592,4	0,8	558,3	0,8	600,0	0,7	656,3	0,7	670,0	0,7
НДПИ (без нефтегазовых доходов)	21,2	0,0	29,8	0,0	32,5	0,0	33,1	0,0	33,8	0,0
Таможенные пошлины (без нефтегазовых доходов)	692,6	1,0	667,3	0,9	656,1	0,8	618,4	0,7	606,8	0,6
Дивиденды по акциям, принадлежащим Российской Федерации	220,2	0,3	198,4	0,3	162,5	0,2	221,7	0,2	224,5	0,2
Прочие ненефтегазовые доходы	1 193,7	1,7	1 262,7	1,7	1 252,8	1,5	1 042,7	1,1	1 020,4	1,0

Увеличение сумм прогнозируемого поступления нефтегазовых доходов в 2016 - 2018 годах обусловлено предполагаемым ростом экспортных цен на нефть и природный газ, а также объемов добычи газа и газового конденсата, экспорта сырой нефти (к 2018 году) и природного газа. Положительный эффект от данных изменений перевешивает негативное влияние на нефтегазовые доходы, возникающее в результате ожидаемого снижения курса доллара США по отношению к рублю, сокращения объемов добычи нефти и экспорта товаров, выработанных из нее. При этом в 2018 году уровень нефтегазовых доходов к ВВП не восстанавливается до уровня 2014 года. Сокращение объема нефтегазовых доходов по отношению к ВВП связано с относительно стабильными физическими объемами налогооблагаемой добычи и экспорта данной продукции и, соответственно, сокращением доли нефтегазового сектора в структуре ВВП.

Необходимо также отметить, что существенное изменение структуры нефтегазовых доходов по сравнению с 2014 годом связано с реализацией начиная с 2015 года «налогового маневра», включающего постепенное (в период 2015 - 2017 годов) снижение ставок вывозных таможенных пошлин и перераспределением поступлений нефтегазовых доходов в пользу налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья.

Рост ненефтегазовых доходов в номинальном выражении преимущественно связан с ростом поступлений по НДС (как внутреннему, так и по НДС на импорт) и налогу на прибыль организаций на фоне восстановления экономической активности.

В то же время ожидается снижение объема ввозных таможенных пошлин на фоне сокращения доли импорта в ВВП, а также снижение среднего значения импортного тарифа в связи со вступлением России во Всемирную торговую организацию.

Резкое падение ненефтегазовых доходов (в части «прочих» доходов) в 2017 году по сравнению с 2015 и 2016 годами связано преимущественно с отсутствием поступлений дотации на сбалансированность, передаваемой федеральному бюджету из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования (далее также - ФФОМС) (116,4 млрд. рублей в 2015 году и 86,2 млрд. рублей в 2016 году).

5. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ РАСХОДЫ. ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ В РФ

5.1 Основные подходы к формированию расходов федерального бюджета

Предельные объемы бюджетных ассигнований федерального бюджета на реализацию государственных программ и направлений деятельности, не входящих в государственные программы, на 2016 - 2018 годы сформированы на основе следующих основных подходов:

1) в качестве «базовых» объемов бюджетных ассигнований на 2016 - 2017 годы приняты бюджетные ассигнования, утвержденные Федеральным законом № 384-ФЗ, «базовые» объемы 2018 года приняты равными «базовым» объемам 2017 года;

2) «базовые» объемы 2016 - 2018 годов уточнены на:

· уменьшение объемов бюджетных ассигнований, сокращенных в 2015 году Федеральным законом от 20 апреля 2015 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов»;

· уменьшение объемов бюджетных ассигнований по прекращающимся расходным обязательствам ограниченного срока действия, в том числе в связи с уменьшением контингента получателей;

· уменьшение бюджетных ассигнований в 2016 и 2017 годах в связи с «протяжкой» неиндексации расходов на оплату труда работников федеральных государственных учреждений, денежное содержание (заработную плату) судей, прокурорских работников и сотрудников Следственного комитета Российской Федерации, федеральных государственных гражданских служащих и других категорий работников федеральных государственных органов, денежное довольствие военнослужащих и приравненных к ним лиц, ввиду принятия решения об отказе в 2015 году от индексации на 5,5% указанных расходов;

· увеличение бюджетных ассигнований на индексацию расходов на оплату труда работников федеральных государственных учреждений с 1 октября 2016 года на прогнозный уровень инфляции 7,0%;

· увеличение межбюджетных трансфертов, передаваемых из федерального бюджета бюджету Пенсионного фонда Российской Федерации на обязательное пенсионное страхование и валоризацию величины расчетного пенсионного капитала в связи с проведенной в 2015 году индексацией на фактический уровень инфляции 2014 года (11,4%);

· увеличение бюджетных ассигнований на индексацию с 1 февраля социальных пенсий на 5,5% в 2016 году и на 4,5% в 2017 году, (в Федеральном законе № 384-ФЗ в 2016 году - 4,5% и в 2017 году - 4,0%), и индексацию с 1 февраля 2018 года на 4,0%;

· увеличение бюджетных ассигнований на ежегодное увеличение пенсий лицам, уволенным с военной и приравненной к ней службы на 5,5% в 2016 году и на 4,5% в 2017 году с 1 февраля соответствующего года (в Федеральном законе № 384-ФЗ в 2016 году - 4,5% и в 2017 году - 4,0%), и индексацию с 1 февраля 2018 года на 4,0%;

· увеличение бюджетных ассигнований на проведение в 2016 году доиндексации размеров социальных выплат до фактического уровня инфляции 2015 года (6,4% = 11,9% - 5,5%), (в Федеральном законе № 384-ФЗ - 4,5%), индексацию с 1 января в 2017 году на 4,5% (в Федеральном законе № 384-ФЗ - 4,0%), и индексацию с 1 января 2018 года на 4,0%;

· увеличение бюджетных ассигнований на индексацию стипендиального фонда для студентов федеральных образовательных учреждений профессионального образования, аспирантов, докторантов, интернов и ординаторов в 2016 году до фактического уровня инфляции 2015 года (6,4% = 11,9% - 5,5%), (в Федеральном законе № 384-ФЗ - 4,5%), индексацию с 1 сентября 2017 года на 4,5% (в Федеральном законе № 384-ФЗ - 4,0%), и индексацию с 1 сентября 2018 года на 4,0%;

· увеличение бюджетных ассигнований по мероприятиям «длящегося» характера;

· увеличение бюджетных ассигнований в связи с изменением прогнозируемого среднегодового курса доллара США по отношению к рублю в 2016 году с 38,7 рублей за доллар США до 56,8 рублей за доллар США, в 2017 году - с 39,5 до 54,5 рублей за доллар США и учет в 2018 году курса в размере 53,2 рублей за доллар США.

Кроме того, в соответствии со статьей 184.1 Бюджетного кодекса, в составе расходов федерального бюджета предусмотрены условно утверждаемые расходы, которые составили в 2017 году - 416,3 млрд. рублей (2,5% от общего объема расходов 2017 года) и в 2018 году - 829,9 млрд. рублей (5,0% от общего объема расходов 2018 года). В составе условно утверждаемых расходов предлагается учесть расходы на исполнение действующих расходных обязательств, бюджетные ассигнования по которым зависят от макроэкономических показателей и могут быть уточнены при формировании проекта федерального бюджета в следующем бюджетном цикле (таблица 2.4.).

Таблица 2.4. Условно утверждаемые расходы на плановый период 2017 и 2018 годов

№п/п	Показатель	2017 год	2018 год
1	2	3	4
	ВСЕГО	39,0	666,1
	в том числе:
1	Материальная мотивация на федеральной государственной гражданской службе	0,0	373,4
2	Индексация оплаты труда и денежного довольствия (с 1 октября 2017 года на 4,5% и с 1 октября 2018 года на 4,0%)	28,1	138,8
3	Трансферты Пенсионному фонду Российской Федерации (валоризация величины расчетного пенсионного капитала, компенсация выпадающих доходов в связи с установлением пониженных тарифов страховых взносов, возмещение расходов по выплате страховых пенсий в связи с зачетом в страховой стаж нестраховых периодов)	10,9	54,5
4	Социальная поддержка отдельных категорий граждан (субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, компенсационные выплаты по уходу за нетрудоспособными гражданами и детьми - инвалидами)	0,0	14,4
5	Предоставление материнского (семейного) капитала	0,0	27,8
6	Компенсация выпадающих доходов бюджету ФФОМС в связи с установлением пониженных тарифов страховых взносов	0,0	29,9
7	Восстановление финансирования объектов космодрома «Восточный»	0,0	20,1
8	Иные	0,0	7,3

В целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета формирование объема Федерального дорожного фонда осуществлено в соответствии с требованиями статьи 179.4 Бюджетного кодекса в 2016 году в сумме 627,8 млрд. рублей, в 2017 году - 657,7 млрд. рублей и в 2018 году - 708,9 млрд. рублей (таблица 2.5).

Таблица 2.5. Объем бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда на 2016 - 2018 годы

№п/п	Наименование	2016 год	2017 год	2018 год
	ВСЕГО	627,8	657,7	708,9
I	Минимальный размер Федерального дорожного фонда, установленный положениями Бюджетного кодекса	563,1	603,5	648,5
1	Базовый объем бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда (пункт 2 статьи 179.4 Бюджетного кодекса)	561,7	366,7	385,4
2	Доходы Федерального дорожного фонда (пункт 2 статьи 179.4 Бюджетного кодекса)		235,3	261,6
3	Прочие доходы	1,4	1,4	1,4
II	Строительство транспортного перехода через Керченский пролив	64,7	54,2	60,4

Кроме того, «базовые» объемы скорректированы в целях реализации отдельных мероприятий, обозначенных ниже в описании особенностей формирования предельных объемов по государственным программам и направлениям деятельности, не входящим в государственные программы.

Среднесрочные приоритеты государственных программ

На федеральном уровне реализация целей стратегического развития осуществляется в рамках государственных программ, объединяющих регулятивные инструменты и бюджетные ассигнования федерального бюджета для достижения целей и результатов государственной политики в соответствующих сферах.

К настоящему времени Правительством Российской Федерации утверждены 39 государственных программ из 43 (утверждение государственных программ «Развитие пенсионной системы на 2017 - 2025 годы», «Развитие оборонно-промышленного комплекса», «Обеспечение обороноспособности страны», «Социально-экономическое развитие Крымского федерального округа на период до 2020 года» планируется в более поздние сроки).

Динамика и структура расходов федерального бюджета в 2015 - 2018 годах в разрезе направлений реализации государственных программ и непрограммных направлений деятельности представлена в таблице 2.6.



Таблица 2.6. Параметры финансового обеспечения реализации государственных программ в 2015 - 2018 годах

Наименование	2015 год	2016 год	2017 год	2018 год
	Закон 93-ФЗ	%% к общему объему	Проект	%% к общему объему	%% к пред году	Проект	%% к общему объему	%% к пред году	Проект	%% к общему объему	%% к пред году
1	2	3	4	5	6=4/2	7	8	9=7/4	10	11	12=10/7
Расходы федерального бюджета, всего	15 215,0	100,0	15 865,0	100,0	104,3	16 650,5	100,0	105,0	16 598,6	100,0	99,7
из них:
Расходы на реализацию государственных программ, всего:	8 289,7	54,5	8 312,1	52,4	100,3	8 266,0	49,6	99,4	8 317,1	50,1	100,6
в том числе по направлениям:
I. Новое качество жизни (12 программ)	3 321,6	40,1	3 285,5	39,5	98,9	3 139,7	38,0	95,6	3 151,8	37,9	100,4
II. Инновационное развитие и модернизация экономики (17 программ), без закрытой части	2 167,4	26,1	2 046,7	24,6	94,4	2 053,1	24,8	100,3	2 025,7	24,4	98,7
III. Обеспечение национальной безопасности (1 программа), без закрытой части	1,3	0,02	1,3	0,02	100,0	1,2	0,01	92,1	1,2	0,01	100,0
IV. Сбалансированное региональное развитие (4 программы)	658,2	7,9	680,5	8,2	103,4	716,4	8,7	105,3	707,7	8,5	98,8
V. Эффективное государство (4 программы)	1 268,2	15,3	1 347,5	16,2	106,3	1 386,0	16,8	102,9	1 460,7	17,6	105,4
Расходы на реализацию государственных программ РФ (закрытая часть)	873,1	10,5	950,6	11,4	108,9	969,5	11,7	102,0	970,0	11,7	100,0
Расходы на непрограммную деятельность	6 925,3	45,5	7 552,9	47,6	109,0	7 968,2	47,9	105,5	7 451,5	44,9	93,5
в том числе:
Финансовое обеспечение развития пенсионной системы	2 759,4	39,8	3 447,3	45,6	124,9	3 555,6	44,6	103,1	3 518,9	47,2	99,0
Закрытые расходы, включая обеспечение обороноспособности страны	3 796,7	54,8	3 242,2	42,9	85,4	3 423,1	43,0	105,6	3 247,1	43,6	94,9
Прочие непрограммные расходы	369,2	5,4	863,4	11,4	232,9	989,5	12,4	114,6	685,5	9,2	69,3
Условно утверждаемые расходы						416,3	2,5		829,9	5,0

Расходы федерального бюджета на реализацию государственных программ в 2016 году вырастут по отношению к предыдущему году на 0,3%, в 2017 году сократятся на 0,6% по отношению к 2016 году, а в 2018 году увеличатся на 0,6% по отношению к 2017 году и на 0,3% относительно уровня 2015 года.

Расходы на непрограммные направления деятельности увеличиваются в 2016 году на 9,0% по отношению к 2015 году, в 2017 году - на 5,5% по отношению к предыдущему году, в 2018 году снижаются на 6,5% по отношению к 2017 году, а по отношению к 2015 году увеличиваются на 7,6%.

Структура расходов федерального бюджета характеризуется снижением доли программных расходов с 54,5% в 2015 году до 50,1% в 2018 году в общем объеме расходов федерального бюджета, что обусловлено опережающими темпами роста расходов на развитие пенсионной системы и обеспечение обороноспособности страны, до настоящего времени не включенных в государственные программы.

К 2018 году прогнозируется незначительное снижение доли расходов по направлениям «Новое качество жизни» и «Инновационное развитие и модернизация экономики», что связано в том числе с отнесением ряда расходов к условно утверждаемым расходам, в то же время несколько возрастет доля расходов по направлению «Эффективное государство». Вместе с тем в рамках каждого направления происходит изменение структуры распределения финансирования между государственными программами.

Сформированные предельные объемы бюджетных ассигнований на реализацию государственных программ на 2016 - 2018 годы будут доведены до их ответственных исполнителей, которые совместно с главными распорядителями средств федерального бюджета - соисполнителями и участниками государственных программ на последующих этапах должны осуществить распределение указанных предельных объемов по конкретным мероприятиям государственных программ (кодам бюджетной классификации). Таким образом, ответственные исполнители могут уточнить подходы к определению параметров финансового обеспечения конкретных мероприятий, самостоятельно определять расходные приоритеты в рамках соответствующих государственных программ, неся ответственность за достижение целевых индикаторов и ожидаемых результатов их реализации.

Необходимо также учитывать, что в последующих бюджетных циклах объемы финансового обеспечения реализации отдельных государственных программ будут уточнены за счет распределения условно утверждаемых расходов.



6. ФОНДЫ В СТРУКТУРЕ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ

6.1 Классификация фондов

Существуют фонды государственные и негосударственные, бюджетные и внебюджетные, национальные и международные, федеральные, территориальные и местные, отраслевые, межотраслевые и специальные, благотворительные, паевые, инвестиционные и т.д. Целый ряд фондов находятся в составе федерального бюджета, их размеры, источники наполнения и направления расходования утверждаются вместе с принятием самого бюджета. К ним относятся целевые бюджетные фонды, фонды межбюджетного регулирования и т.д. Несмотря на принадлежность к бюджету, деятельность этих фондов подчиняется особым правилам.

Наряду с бюджетными фондами существуют и довольно бурно развиваются многочисленные внебюджетные фонды - государственные социально-страховые, негосударственные страховые, отраслевые, территориальные и т.д.

В основу классификации фондов, действующих в настоящее время в России, могут быть положены самые различные критерии и их сочетание. Фонды различаются:

· по принадлежности - государственные, негосударственные, частные;

· по территориальному принципу - федеральные, региональные, межрегиональные, местные;

· по отраслевому принципу - отраслевые, межотраслевые;

· по признаку места в финансовой системе - бюджетные, внебюджетные;

· по конкретному назначению - под целевую программу (экологические, дорожные), для конкретной категории граждан (помощь малоимущим гражданам, инвалидам, спортсменам) и т.д.

Фонды можно также структурировать исходя из критерия их места в финансах общественного сектора. Тогда их классификация будет выглядеть следующим образом:

· бюджетные фонды:

- целевые бюджетные;

- резервные;

- инвестиционный фонд;

- фонд национального благосостояния;

- резервный фонд;

- фонды межбюджетного регулирования;

· внебюджетные фонды:

- государственные и муниципальные внебюджетные фонды (государственные внебюджетные социально-страховые фонды; внебюджетные фонды субъектов РФ; местные муниципальные фонды);

- экономические внебюджетные фонды: отраслевые, межотраслевые, специальные фонды; фонды поддержки предпринимательства, развития конкуренции; фонды поддержки науки; инвестиционные фонды (паевые, акционерные);

- негосударственные социальные внебюджетные фонды: негосударственные пенсионные фонды; благотворительные фонды; социальные инвестиционные фонды.

Доходы фондов сопоставимы с двумя третями доходной части федерального бюджета. Таким образом, наряду и параллельно с бюджетной системой в России функционирует сопоставимая с ней по масштабам система внебюджетных фондов.

6.2 Социально-экономическое содержание фондов

Фондам как особой форме финансов общественного сектора присущи общие и специфические черты, объясняющие их многообразие и энергичное развитие.

Фонд - это одновременно форма перераспределительных отношений, финансовый поток и, наконец, субъект финансовых отношений - финансовый институт.

Во-первых, формирование и использование фондов обусловлено вторичным и последующим перераспределением финансовых ресурсов. Вместе с тем фонды - финансовые структуры.

Во-вторых, важны цели, конечные задачи создания фондов. Речь идет об аккумулировании ресурсов для общественно значимых целей. Многовариантность общественно полезных задач (от строительства дорог до конкретных экологических и социальных проблем) порождает многообразие фондов.

В-третьих, это некоммерческий статус, т.е. деятельность ориентирована не на получение максимально возможной прибыли, а на выполнение другой целевой задачи, признанной обществом. В рыночных отношениях внебюджетные фонды обладают отличным от рыночного механизмом хозяйствования (некоммерческим).

В-четвертых, характер движения финансовых средств такой: первичны сбор, аккумулирование источников, вторично их распределение при обязательности целевого характера расходования.

В-пятых, имеет особое управление - обязательны наличие Попечительского совета, а также публичность отчетности об использовании своих средств и имущества.

В-шестых, имеет особый юридический статус. Гражданским кодексом РФ установлена норма, согласно которой фондом признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели. Однако существуют фонды, использующие все преимущества фондового формирования и распределения ресурсов, но не имеющие юридического лица. Так, целевые бюджетные, паевые и некоторые другие фонды не являются юридическими лицами и функционируют, например, как бюджетные или внебюджетные субсчета.

Энергичное развитие фондов за рамками бюджета во многом объясняется необходимостью общественно значимых видов деятельности, которые не могут быть обеспечены полностью на коммерческой основе или которые государство заинтересовано гарантировать. Экономическая теория называет эту деятельность производством общественных (смешанно-общественных) благ, или благ общественного пользования.

Фонды выступают реальным инструментом преодоления провалов рынка в сфере производства смешанных общественных благ и обеспечения дифференцированного спроса на эти блага.

Как доказано экономической теорией и практикой рыночных экономик, общество, эффективно развиваясь по законам рынка в производственной, банковской, инновационной, инвестиционной сферах, постоянно наталкивается на провалы рынка или его неэффективность в сферах социального обеспечения, социального страхования, образования, здравоохранения, экологии, т.е. в сфере производства основных видов общественных благ. С одной стороны, внебюджетные фонды выступают инструментами обеспечения дифференцированного спроса на общественные услуги, поскольку рынок берет на себя верхнюю часть максимального платежеспособного спроса, а государство - минимального либо усредненного спроса, добиваясь всеобщности охвата и доступности потребления основных общественных благ.

Фонды, как и некоммерческий сектор в целом, способствуют реализации потребностей, находящихся за рамками массового однородного спроса, обеспечивая дифференцированный доступ к общественным благам (например, негосударственные пенсионные фонды, негосударственные образовательные учреждения, благотворительные фонды и т.д.).

С другой стороны, особенно в переходной экономике, внебюджетные фонды являются формой неограниченной децентрализации государственных полномочий, передаваемых на территориальный уровень управления зачастую без соответствующего доходного обеспечения бюджетными ресурсами.

В странах с переходной экономикой на начальном этапе наблюдается резкое сокращение бюджета в силу разных причин - уменьшения налоговой базы из-за общего спада производства, разрыва сложившихся экономических связей, изменения цен не в пользу промышленной продукции, а на сырье, снижения монопольных прибылей в государственном промышленном секторе и т.д. Все эти типичные явления приводят к существенному снижению доли ВВП, перераспределяемой через бюджет.

Одной из существенных характеристик бюджетной системы, доставшейся Российской Федерации в наследство от Советского Союза, был значительный объем бюджетных расходов на субнациональном уровне и на уровне органов местного самоуправления, в первую очередь для обеспечения социальной сферы и общественной безопасности. Вместе с тем наследием предшествующего периода являются и весьма ограниченные полномочия органов субфедерального и местного самоуправления в налоговой сфере. Федеральные органы государственного управления стремятся, как правило, сохранить за собой монополию налоговой власти.

Напряженность в бюджетной сфере приводит к большей децентрализации расходных полномочий. Субфедеральные органы власти и управления несут ответственность за обеспечение значительной доли расходов, включая материальную поддержку лиц с минимальными доходами, обеспечение правопорядка, поддержание в рабочем состоянии инфраструктуры. На регионы и муниципалитеты возлагаются, как правило, нефинансируемые мандаты на социальные расходы государственных учреждений - функционирование учреждений здравоохранения, образования, социального обеспечения детей, стариков, а также развитие жилищного строительства.

При возрастании масштабов расходных полномочий субфедеральные органы власти и управления обладают минимумом полномочий в налоговой сфере, однако на их территории находятся зачастую весьма значительные активы - предприятия, земля, природные ресурсы. В данном случае речь идет об экономической базе внебюджетных фондов, которыми распоряжаются органы субфедеральной и местной власти. На практике многие виды внебюджетной деятельности являются спонтанной реакцией на недостатки бюджетного процесса, а потому не имеют прочного теоретического обоснования.

6.3 Особенности формирования источников фондов и направлений их расходования

Особенности формирования ресурсов фондов обусловлены многообразием их источников, а также их отличием от бюджетных. Как известно, основная доля доходов бюджетов формируется за счет налогов - инструмента внеэкономического, административного принуждения. Набор доходных инструментов фондов значительно разнообразнее, носит гораздо более выраженный экономический, добровольный характер. Это - налоги и платежи, близкие к налоговым, обязательные и добровольные страховые отчисления, а также добровольные пожертвования на конкретные цели (для каждой подгруппы фондов они различаются в деталях, здесь же речь идет об общих чертах).

Источниками внебюджетных фондов выступают целевые налоги, страховые платежи, относимые, как правило, на издержки, сборы за пользование, т.е. частичная оплата услуг (смешанно-общественных благ), а также добровольные перечисления из прибыли (дохода).

В 1990-е годы в США отмечалось общее увеличение использования целевых налоговых поступлений вместо общих налоговых поступлений, поскольку все сильнее ощущалось противодействие налогоплательщиков росту налогов для финансирования общественных услуг на фоне очевидной готовности платить целевые налоги для конкретных задач. В этих условиях политики стремились расширить применение целевых налогов для роста поступлений в целом без увеличения размера налогов (это, например, поощрялось администрациями Рейгана и Буша). Инициаторы целевых налогов даже стали называть их сборами за пользование, хотя между этими понятиями существует разница. Целевые налоги подобны сборам за пользование, поскольку и те, и другие основываются на обложении группы, получающей выгоды от определенных услуг, предоставляемых государством. Однако они имеют существенные различия, связанные с экономической природой налога и цены товара (услуги), базирующейся на возмещении издержек по производству товара и получении прибыли.

Поскольку производство общественных благ ввиду их нерыночного характера, особой специфики, необходимости обеспечения максимальной доступности потребления крайне сложно финансировать на основе рыночных отношений, государство может вводить налогообложение некоторых видов деятельности, связанных с обеспечением производства общественных благ и финансированием из полученного источника конкретной общественной услуги. Например, вводятся целевые налоги для строительства дорог. Поскольку в большинстве случаев невозможно собирать дорожные сборы, особенно внутри города. Органы власти могут использовать налог на топливо, на пользователей автодорог и т.п. для финансирования дорожного строительства. Другой пример - целевое резервирование начислений на заработную плату работающих по найму для системы социального страхования (страховые платежи). Здесь речь идет о страховых платежах, экономическое содержание которых существенно отличается от налогов.

Сборы за пользование представляют собой полное или частичное возмещение издержек по производству услуг, взимаемых государственным учреждением в обмен на предоставление благ или услуг, которые производятся данным учреждением (ведомством).

Сложность ситуации часто связана с тем, что сборы за пользование, взимаемые государством (плата за вход в музей, за пользование библиотекой, оплата детского сада и т.д.) не покрывают издержки и не предназначены для полного покрытия издержек. Такие сборы иногда используются как средство нормирования или как показатель уровня спроса, необходимый для государства.

Что же касается распределения финансовых ресурсов, то фонды обладают серьезными преимуществами, повышающими эффективность использования финансовых средств. Во-первых, это конкурентные начала - распределение ресурсов в различных формах (грантов, льготных кредитов и т.д.). Они, как правило, осуществляются на конкурсной основе. Во-вторых, достижение селективной поддержки наиболее приоритетных в данный конкретный момент направлений развития. В-третьих, это высокая степень адресности выделяемых ресурсов.

Каждая подгруппа фондов (бюджетные и внебюджетные) имеет свои, отличные от других:

1) нормативно-законодательную базу;

2) источники формирования доходов;

3) направления расходования собранных ресурсов;

4) государственно-общественные формы контроля за их деятельностью.

6.4 Бюджетные фонды

Законодательной базой деятельности всех бюджетных фондов (целевых, резервных, межбюджетного регулирования) являются Бюджетный кодекс РФ и ежегодно принимаемый закон о федеральном либо региональном бюджете, где закрепляются доходные источники и величина доходов для бюджетных фондов, а также их расходы и целевые задачи. Разработка и представление проекта закона о бюджете в законодательные органы власти предполагают и детальную проработку отчетов бюджетных фондов об их исполнении за предыдущий период, т.е. реализацию принципиальных положений о контроле и публичной отчетности.

Целевые бюджетные фонды являются важным средством решения общегосударственных целевых задач по развитию инфраструктуры народного хозяйства, охране окружающей среды, укреплению институтов общества. Понятие целевого бюджетного фонда введено ст. 17 Бюджетного кодекса РФ (статья утратила силу с 1 января 2008 года) как фонда денежных средств, образуемого в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов и используемого по отдельной смете.

Целевые фонды формируются, как правило, в территориальных бюджетах за счет специальных налогов, отчислений от некоторых налогов либо от части доходов (штрафов, санкций, дополнительных сборов).

С 1 января 2006 года формируется Стабилизационный фонд, формируемый за счет доходов от продажи энергоресурсов на основе так называемой «цены отсечения». С 1 января 2008 года Стабилизационный фонд РФ стал носить название нефтегазовых доходов федерального бюджета. Нефтегазовые доходы федерального бюджета используются для финансового обеспечения неф...