2

1. Бюджетная система и бюджетный процесс

Размещено на http://www.allbest.ru/

1

Бюджетная система и бюджетный процесс



1. ТЕОРИИ БЮДЖЕТА

1.1 Бюджет как историческая категория

Бюджет - одно из центральных понятий науки о финансах государства.

С конца XVII в. бюджетом стал называться документ, который утверждался парламентом и представлял собой план доходов и расходов государства с подведением баланса.

История финансов свидетельствует о том, что бюджет не является институтом, присущим государству на всех этапах его развития. Бюджет в его современных формах появился только в самом начале XIX в.

Долгое время государство не имело бюджета. Однако во всех европейских государствах, в России в длительном историческом периоде собирались доходы, осуществлялись расходы, и все это происходило по закону, т.е. имело юридическую силу.

Бюджет исторически появился тогда, когда государство не только стало собирать доходы и производить расходы, но и начало планировать свою деятельность на будущий период времени, составляя смету доходов и расходов на определенный период. Таким образом, исторически появление бюджета связано с планированием ресурсов и расходов на ближайший период времени, как правило год. Поэтому планирование на будущий период является первой сущностной характеристикой бюджета как категории.

Вторая сущностная характеристика бюджета как исторической категории связана с появлением бюджетного права, т.е. права одобрения бюджета со стороны представительной власти.

Слово «бюджет» английского происхождения и интерпретируется как «чемодан, мешок». В Средние века фактически не проводилось различия между ресурсами государства и монарха. Но история возникновения английского парламента берет свое начало как раз из желания дворян ограничить расходы короля и его право вводить все новые и новые поборы по своей прихоти. Можно сказать, что бюджет во многом послужил развитию парламентаризма.

Когда палата общин в Англии в XVI - XVII вв. стала утверждать субсидию (средства на содержание) королю, перед окончанием заседания канцлер казначейства (министр финансов) открывал портфель, в котором хранилась бумага с соответствующим законопроектом. Это называлось «открытием бюджета». Позже название портфели было перенесено на сам документ. С конца XVII в. бюджетом стал называться закон, который заключал в себе утверждаемый парламентом план доходов и расходов государства.

Становление бюджетного права проходило несколько стадий.

Вначале налог (налоги) должен был быть одобрен представителями налогоплательщиков. Как правило, это проходило весьма болезненно. Представители налогоплательщиков стали доказывать, что право вотирования налогов включает и право контроля за расходованием собранных налогов и обсуждения мотивов введения тех либо иных налогов. Затем они добились права обсуждать все доходы и все расходы без исключения. Именно с этого момента стал существовать настоящий бюджет.

В разных странах бюджетный процесс, его стадии и формы организации имеют различия, однако эталоном всегда выступала английская бюджетная система ответственного перед парламентом и страной, но обладающего правом законодательной инициативы правительства. Ведь именно в Англии в ходе ожесточенного противостояния представители сословий в Средние века получили право утверждать субсидии королю. Англия стала первой страной, где после безграничного произвола короля, после революции 1648 г. был провозглашен принцип, по которому все налоги должны вводиться с согласия парламента. При Вильгельме III Билль о правах 1689 г. окончательно закрепил за парламентом право утверждения всех государственных доходов и расходов.

Ведущую роль в становлении бюджетного права сыграли попытки законодательного ограничения (вотирования) со стороны различных сословий, в первую очередь, - нарастающего класса буржуазии, размеров насильственных изъятий в виде налогов, существенно ограничивающих развитие торгового, а затем и промышленного капитала.

Обычно утверждение бюджета проходило весьма болезненно. История бюджета свидетельствует о борьбе различных групп и сословий за право воздействовать на экономическую политику страны. В конце XX в. возникла еще одна базовая характеристика бюджета - его единство.

Единство бюджета - это единство бюджетного законодательства, правил организации и функционирования бюджетной системы, формирования доходов и осуществления расходов, ведения отчетности на территории государства, что в развитых странах нашло логическое завершение в консолидированном бюджете - своде всех бюджетов на территории государства.

Во Франции бюджетное право утвердилось после Великой французской революции, когда конституция 1791 г. определила порядок утверждения парламентом бюджета. Затем эта практика была перенесена в другие европейские государства

Бюджетное право определяет порядок составления, рассмотрения, утверждения, исполнения бюджета и контроля на всех этапах бюджетного процесса, возведенный в рамки закона. По сути, речь идет о разграничении функций законодательной и исполнительной власти.

Вначале в государственные планы вносились только чистые доходы государства, без учета издержек по взиманию доходов. Это не давало полной объективной картины и создавало объективные условия для злоупотреблений. Все эти недостатки вынудили правительства европейских стран перейти к системе валовых бюджетов, брутто-бюджетов. Брутто-бюджет регистрировал все доходы и расходы, что позволяло узнать, сколько платят налогоплательщики и какая доля сборов поступает в государственную казну.

В конце XX в. принцип единства бюджета в развитых странах нашел логическое завершение в консолидированном бюджете.

1.2 Бюджет как социально-экономическая категория. Функции бюджета

Бюджет представляет собой денежные отношения, которые возникают у государства с фирмами, домашними хозяйствами, территориями по поводу образования и распределения бюджетного фонда в ходе производства, распределения и использования внутреннего валового продукта (ВВП) для целей социального, экономического и территориального развития в рамках конкретного временного периода (как правило - годового либо трехлетнего). Он разрабатывается и принимается различными ветвями публичной власти в форме закона.

Для любого государства бюджет является важнейшим «странообразующим» институтом. В современных учебниках по финансам можно найти другие определения бюджета, однако они совпадают с приведённым определением в его главных, важнейших функция.

Таким образом, бюджет в современном его понимании должен представлять собой финансовый план управления ключевыми параметрами социально-экономического развития страны на будущий период, предложенный правительством и одобренный парламентом, на основе его составляющих - доходов, расходов, дефицита либо профицита.

Представляющие государство органы власти и управления, в отличие от других субъектов рынка, обладают особыми правами или преимуществами - правом принуждения, причем на основании закона. Именно государство устанавливает и поддерживает экономический порядок, защищает права других субъектов - предприятий, домохозяйств, некоммерческих организаций. Для реализации этих прав, а также для других функций, делегированных обществом, государство аккумулирует государственные финансовые ресурсы на основе законного изъятия (налогообложения) части дохода других субъектов рыночных отношений. Концептуальной задачей для экономической теории и хозяйственной практики является определение возможности оптимизации принудительного перераспределения ресурсов для достижения оптимальных параметров экономической и социальной эффективности.

Как политэкономическая категория бюджет обладает двойственным содержанием:

· во-первых, он является формой распределительных отношений, составной частью финансовых отношений в целом с присущими им свойствами, но обладает при этом рядом специфических особенностей;

· во-вторых, бюджет является формой образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления, принимается в виде закона.

Роли бюджета в административно-плановой и рыночной экономике существенно различаются. В централизованной плановой экономике формирование бюджета подчинено требованиям централизованного государства, которое владеет и распоряжается львиной долей создаваемого продукта, принудительно изымая большую его часть на цели, установленные планом, а также контролирует эту долю.

В рыночной экономике институциональной основой бюджета, бюджетных отношений, определяющих бюджетную политику государства, должно стать формирование предпочтений граждан, территориальных сообществ и хозяйствующих субъектов, выражающихся в получении от государства полноценного набора общественных благ и услуг, оплачиваемых путем передачи государству в его бюджетную систему существенной части создаваемого продукта в виде налогов и других обязательных платежей.

Таким образом, определим специфические черты бюджета как социально-экономической категории:

1) бюджет является особой формой перераспределительных отношений, основанных на изъятии в пользу государства части создаваемого ВВП для удовлетворения спроса на общественные блага (блага коллективного использования) для всех секторов общественного воспроизводства, для составляющих государство административно-территориальных образований и населения;

2) в рыночной экономике бюджет служит важным механизмом реализации потребностей расширенного воспроизводства в целом на каждом историческом этапе развития государства;

3) бюджет представляет собой систему централизованных фондов в рамках государственных и муниципальных финансов, которая обладает особым набором количественных и качественных характеристик:

· концентрацией существенного объема ресурсов (от трети до двух третей ВВП в развитых странах);

· масштабностью межотраслевого и межтерриториального перераспределения ресурсов;

· перераспределением и выравниванием доходов домохозяйств;

4) бюджет, бюджетно-налоговая политика наряду с другими инструментами способствуют реализации задач экономической политики государства в целом в рамках выбранной модели социально-экономического развития.

Содержание бюджета как социально-экономической категории раскрывается через его функции: распределительную (регулирующую), фискальную и контрольную.

Распределительная (регулирующая) функция бюджета имеет экономическую и социальную составляющие.

Экономическая составляющая регулирующей функции проявляется в существенном влиянии на ключевые пропорции отраслевого, межотраслевого и межрегионального развития путем распределения и перераспределения бюджетных ресурсов, воздействии как на основные пропорции общественного воспроизводства, так и на основные макроэкономические параметры развития страны. Безусловно, в рыночных условиях, когда преобладают размеры частного сектора и масштабы его финансовых ресурсов, основная производственная, инвестиционная инициатива переходит к рыночному сектору, однако большинство развитых стран оставляет за собой контроль за ключевыми макроэкономическими параметрами развития путем координации деятельности государственных и частных структур, инвестируя бюджетные средства в развитие инфраструктуры (транспортной, коммуникационной, информационной и т.д.), фундаментальные и прикладные исследования, отрасли, определяющие инновационные технологии (космос, развитие программных продуктов и т.д.).

Социальная составляющая регулирующей функции бюджета выражается, во-первых, в выравнивании доходов между территориями и домохозяйствами, а во-вторых, в обеспечении доступности потребления населением основных общественных благ в сфере образования, здравоохранения, социальной защиты, правоохранительной деятельности и т.д.

Фискальная функция бюджета, содержание которой традиционно понималось как обеспечение ресурсами государства с помощью форм внеэкономического принуждения (налогов), существенно изменяется в современных рыночных условиях. Опасность снижения общей экономической эффективности при чрезмерном налогообложении, вызванном даже самыми благими целями роста социальной эффективности, доказана современной экономической теорией и подтверждена практикой развитых рыночных экономик. Современные исследования фискальной функции бюджета исходят из необходимости поиска оптимального налогообложения, стимулирующего предпринимательскую инициативу, однако дающего возможность государству эффективно корректировать провалы рынка в сфере производства общественных благ.

Контрольная функция бюджета призвана решать задачи эффективного расходования ограниченных финансовых ресурсов, объективно отражая направления формирования и расходования бюджетных средств в рамках выбранных государством стратегических и тактических приоритетов на всех стадиях бюджетного процесса: составления проекта бюджета, его рассмотрения и утверждения парламентом, исполнения бюджета, государственного и муниципального контроля.

1.3 Бюджет как инструмент государственного регулирования социально-экономического развития страны

Бюджет - это фонд, через который государство собирает налоговые и другие доходы для выполнения государственных функций. Таким образом, бюджет является механизмом перераспределения ресурсов в стране, определяя во многом отраслевые и межотраслевые пропорции, уровень доходов населения, размеры региональной асимметрии и т.д. Чем больше бюджет, тем большая часть созданных в экономике доходов перераспределяется государством в соответствии с выбранными приоритетами. Наоборот, чем меньше доля бюджета в ВВП, тем большая часть общественных благ производится не только государством, но и рынком, некоммерческим сектором.

Например, предоставление общественных услуг в образовании, здравоохранении может осуществляться как государством через бюджетную систему, так и рынком, некоммерческими организациями в рамках негосударственных образовательных и здравоохранительных структур. Расходы на образование могут осуществляться как государством, так и населением, получающим это образование. Строительство дорог в сельской местности может финансироваться как государством, так и сельской общиной или же с помощью бизнес-структур в агропромышленном секторе. Благосостояние граждан и частных компаний, с одной стороны, уменьшается при уплате налогов, а с другой стороны, увеличивается за счет использования общедоступной инфраструктуры, социальных и других благ коллективного пользования. Вопрос об оптимальной роли государственных расходов в экономике не имеет однозначного ответа. Каждая страна отвечает на него по-своему, в соответствии с собственной моделью развития. Как в экономической теории, так и на практике существуют различные модели, обосновывающие роль государства и масштабы государственного сектора в экономике. Сторонники либерального подхода выступают за снижение роли государственного регулирования и государственных расходов, в то время как «государственники», или неокейнсианцы, последователи экономики общественного сектора, считают необходимым выполнение государством многих социальных функций и, соответственно, обеспечение высокой доли бюджетной системы по отношению к ВВП. Дискуссии об оптимальных размерах государственного бюджета ведутся во всех странах, обостряясь в периоды предвыборных кампаний.

Искусство управления государственными финансами как раз и состоит в том, чтобы обеспечить разумный компромисс: бюджет должен быть таким, чтобы обеспечивать низкую налоговую нагрузку на экономику, и в то же время достаточным для реализации не только минимальных, средних, но и наиболее сложных функций государства в рыночной экономике.

Можно предположить, что в стабильно развивающейся рыночной системе компромисс обеспечивается, когда доля бюджетной системы во всей экономической деятельности в стране (по отношению к производимому ВВП) остается постоянной, т.е. размер бюджета растет приблизительно теми же либо более высокими темпами, что и вся экономика в целом. Поиском данного компромисса (либо оптимума) и занимается теория эффективного государства - экономика общественного сектора.



1.4 Дефицит бюджета. Временные рамки бюджета

Важнейшей характеристикой бюджета является его сбалансированность.

Сбалансированность бюджета означает, что совокупность всех запланированных расходов полностью покрывается собираемыми доходами.

Однако в силу многих причин (например, мировой конъюнктуры цен на основные экспортные товары, различий в демографическом, социально-экономическом, природном потенциале регионов) добиться такого соответствия бывает довольно сложно. В бюджетной практике используются дефицит и профицит бюджета.

Дефицит бюджета означает превышение расходов над доходами, что требует его покрытия.

Если бюджет оказывается дефицитным в течение нескольких лет, государство должно привлекать внешние или внутренние источники его покрытия - кредиты и займы зарубежных стран, международных организаций, собственного населения и субъектов хозяйствования. Накопление таких долгов ведет к отвлечению получаемых бюджетных доходов на их выплату. Кроме того, растут проценты по кредитам и займам, а значит, необходимо расходовать все возрастающий объем бюджета на их обслуживание (выплату процентов). Отсутствие эффективной системы управления долгом может привести к дефолту - вынужденному отказу страны от выплаты своих долговых обязательств.

Для преодоления дефицита государство может пойти на сокращение бюджетных расходов. Этот путь выглядит самым простым, но для населения и экономики оказывается весьма болезненным. Решение вопроса о том, какие именно направления расходов следует сократить, в мировой практике нередко приводит к острым дискуссиям и политическим разногласиям, вплоть до отставок правительства.

Еще одним способом преодоления дефицита является выпуск (эмиссия) дополнительных денег. Однако такой способ крайне опасен: он временно снимает проблему, позволяя частично решить наиболее острые финансовые проблемы, однако стимулирует рост инфляции.

Наконец, государство может попытаться найти дополнительные источники бюджетных доходов: либо это повышение налогов, что крайне болезненно и непопулярно и для населения, и для бизнес-структур; либо это продажа государственных активов, в первую очередь, собственности.

Профицит бюджета - превышение доходов над расходами.

Профицит бюджета финансовая наука трактует как временный излишек, полученный от случайных обстоятельств. Его необходимо использовать для удовлетворения чрезвычайных потребностей либо для формирования резервного фонда на непредвиденные случаи. Если же излишек носит постоянный характер, лучше всего снизить налоги, поскольку получение регулярных избытков противоречит сущности и целям финансового хозяйства

Бюджетный профицит представляет собой превышение финансовых ресурсов государства над его расходами и так же не свободен от критики, как и дефицит. Профицит бюджета связан с мерами сдерживающей бюджетно-налоговой политики, которая ограничивает циклические подъемы экономики путем сокращения бюджетных расходов, перераспределения их на выплату внешнего долга, увеличения налогов либо сочетания этих мер. В краткосрочной перспективе такая политика способствует снижению инфляции, однако в долгосрочной перспективе, особенно при минимизации бюджетных инвестиций и жесткой денежно-кредитной политике, создает предпосылки для стагнации, спада в экономике.

Вплоть до Дж. М. Кейнса финансовая наука считала непреложной аксиомой закон о равновесии бюджета, его бездефицитность. Достижение равновесия бюджета - крайне сложная финансово-политическая задача, которая остается предметом острейших дискуссий до настоящего времени.

Ряд современных экономистов считает, что небольшой уровень бюджетного дефицита может быть даже полезен для экономики, поскольку в этих условиях правительство вынуждено работать с утроенной силой и делает все возможное и невозможное для роста экономики и решения социальных проблем. Многие государства, в том числе Россия, на протяжении своей истории, так или иначе, испытывали бюджетный дефицит. Например, в США со времен Великой депрессии 1929 г. было всего десять годовых бездефицитных бюджетов.

Однако управление дефицитом требует отлаженной и гибкой системы государственных финансов и управления государственным долгом. Кроме того, нередко ситуацию ухудшают изменившиеся внешнеэкономические факторы (цены на нефть, курсы мировых валют). Поэтому на практике борьба с бюджетным дефицитом оказывается зачастую более сложной и длительной, чем это может представляться вначале.

Большинство стран стремится к минимизации или отсутствию бюджетного дефицита. Это позволяет избегать продажи государственного имущества, отвлечения дополнительных средств на выплату государственного долга и создает предпосылки для увеличения расходов бюджета.

Во всех развитых странах в последние годы используется политика минимизации дефицитного финансирования. Для членов Евросоюза поддержание бюджетного дефицита на уровне не выше 3 % расходов бюджетов является обязательным условием, хотя в марте 2005 г. страны Европейского Союза (ЕС) пересмотрели в сторону смягчения положения Пакта стабильности и роста от 1997 г., касающиеся ограничений на дефициты бюджетов.

Что касается временных рамок, то, как любой план, бюджет должен составляться на определенный период. В большинстве стран таким периодом стал год, который получил название финансового.

Финансовый год - период времени между открытием и закрытием государственных счетов, государственного счетоводства.

В начале XX в. финансовый год совпадал с календарным во многих странах - Франции, Австро-Венгрии, Бельгии, Голландии, Люксембурге, Швеции, России, Финляндии. Отличие финансового года от календарного объясняется желанием приспособить начало бюджетного периода ко времени наибольшей платежеспособности тех групп населения, с которых собирается большая часть государственных поступлений. Именно поэтому некоторые страны стали переносить начало финансового года на первое апреля либо первое июля.

И в наше время различие финансового и календарного годов сохраняется. Например, в США финансовый год начинается 1 октября и заканчивается 30 сентября; в Швеции - с 1 июля до 30 июня; в Японии, Канаде - с 1 апреля до 30 марта. В России финансовый год совпадает с календарным.

Вместе с тем в рамках годового периода не всегда возможно эффективное решение масштабных задач, стоящих перед любым государством. Именно поэтому в большинстве развитых стран используется бюджет среднесрочный - как правило, трехлетний план развития страны, в рамках которого ставятся и реализуются общенациональные приоритеты.

В советское время принимались пятилетние планы развития экономики в целом, бюджет в условиях жесткого планирования и закрепления цен играл второстепенную роль. В новых рыночных условиях именно бюджет становится ключевым инструментом государственного регулирования территориального и социально-экономического развития страны. Он все более наполняется адекватным рыночным отношениям содержанием: происходит переход от планирования по затратам к планированию по конкретным измеримым результатам в среднесрочных рамках на основе программно-целевого подхода, измерения и оценки результатов с учетом поставленных целей (бюджетирование, ориентированное на результат).



1.5 История бюджета России

В России длительное время не существовало бюджетного права. В Средние века государственные доходы и расходы не отделялись от доходов и расходов великого князя, царя, главы государства, причем доходы поступали как в натуральной, так и в денежной форме.

Серьезные преобразования всей финансовой системы связаны с именем Петра I. Именно при нем расширяются мануфактурное производство, торговля, развиваются города, ведутся войны за расширение и укрепление границ империи. Для этого были необходимы существенные средства, поэтому укрепляются товарно-денежные отношения, основанные уже не на натуральной, а на денежной налоговой системе, усиливается прямое налогообложение, развиваются и косвенные налоги.

Денежные налоги в эпоху Петра I резко возросли, особенно для народов Поволжья и Приуралья: на них было возложено 72 налога.

С именем Екатерины II связано появление Министерства финансов России.

В России составление бюджета как государственной росписи или сметы доходов и расходов началось с 1863 г., в период реформ после Крымской войны с учреждением специальной комиссии под руководством В.А. Татаринова. Он внедрил в российскую практику рациональные основы бюджета, разработанные на Западе.

Бюджетная реформа 1862 г. положила начало развитию российского бюджетного законодательства, а введение Конституции и учреждение Государственной думы дали этим процессам сильнейший импульс. Вместе с тем в России порядок составления государственной росписи или сметы доходов и расходов государства ведет свое начало с 1863 г. До бюджетной реформы 1862 г. государственные доходы сосредоточивались в руках отдельных управлений, которыми они распоряжались, по существу, бесконтрольно. Остатки от сметных назначений не вносились в сметы будущего года, поэтому Министерство финансов не имело полных данных о бюджетных финансовых потоках. С изданием в 1906 г. Правил о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов в России возникает бюджетное право, и государственный бюджет принимает окончательное оформление.

Большую роль в истории финансов России сыграли реформы С.Ю. Витте - одного из наиболее известных русских финансистов XIX - начала XX в

Витте возглавлял Министерство финансов России в течение 11 лет (с 1892 по 1903 гг.). Самыми знаменитыми его успехами стали:

1) денежная реформа, суть которой состояла во введении свободного обмена бумажных (кредитных) денег на золотую валюту. В феврале 1895 г. С. Витте в докладе царю предложил ввести золотое денежное обращение. Кредитный рубль приравнивался к 66,7 коп. золотом, и при этом на треть снижался вес золотого рубля, поэтому девальвация носила скрытый характер, прошла безболезненно, не вызвав изменения цен на товары. Система налогов и таможенных пошлин была нацелена на поощрение экспорта. Использовались и административные ограничения внутреннего потребления некоторых продуктов, например сахара. Лозунг «Недоедим, а вывезем» стал знаменит по всей стране;

2) введение винной монополии (производство спирта оставалось в частных руках, но по заказу и при строгом наблюдении государственного акцизного надзора, а вот продажа стала исключительно государственной монополией);

3) изменение источников доходной базы бюджета. Вершинами много-угольника, положенного в основание денежной реформы, стали интенсивное строительство железных дорог (российские железные дороги во времена Витте считались лучшими в мире, а по отношению к Великой Транссибирской магистрали впервые были применены расхожие потом слова «русское чудо»), разработка основ земельной реформы, введение винной монополии и меры по расширению технического образования.

В бытность Витте министром финансов протяжённость сети железных дорог России удвоилась, промышленное производство страны утроилось. Темпы прироста ВВП стали в то время были одними из самых высоких в мире - 12 %. С 1865 по 1890 гг. увеличились: добыча угля - в 42 раза, выплавка чугуна - в 10 раз, длина железных дорог - в 14 раз, грузооборот - в 14 раз. При С. Витте не только широко развернулось железнодорожное строительство, но в руках государства сосредоточились и дороги (отчего казна получала большие доходы), а также организация государственных кредитных учреждений, широкая система казенных заказов и субсидий производителям. Государственная поддержка обусловила мощный подъем промышленности. Баланс между импортом и экспортом оказался самым высоким. А обслуживание внешнего долга не было обременительным для отечественной экономики.

Осуществляемая финансовая политика привела к огромному притоку иностранных капиталов в экономику России. Если в 1890 г. в нее было вложено 214,7 млн. р. иностранного капитала, то в 1900 г. - 911 млн. р. В результате такой финансовой политики в России к началу XX в. была достигнута определенная финансовая стабилизация.

Анализ доходов российского бюджета 1906 г. (табл. 1.1) показывает, что доля чистых налогов составляла 25 %, а если добавить доходы фискальных монополий, она повысится до 65 %. Для сравнения - в бюджете Италии за 1925 - 1926 гг. из общей суммы обыкновенных доходов бюджета 16,97 млрд. лир налоги вместе с фискальными монополиями составили 85 % всей суммы доходов, в США в 1984 г. налоговые поступления составили 93,8 % от общей суммы.

Таблица 1.1 Государственные доходы России в 1906 г.

Вид доходов	Значение, млн. р.
1. Обыкновенные доходы	2271,2
В том числе:
· доход от винной операции	697,5
· сбор с пива, водочных изделий	39,1
Всего	736,0 (треть всего бюджета)
2. Казенные железные дороги	491,0
3. Таможенные обложения	243,0
4. Обложение табака	60,0
5. Обложение торговли и промышленности	82,0
6. Почта, телеграф, телефон	74,0
7. Обложение спичек	15,0
8. Акциз на керосин	30,0
9. Обложение денежных капиталов	20,0
10. Лесной доход	58,0
11. Налог поземельный, с недвижимых имуществ и подати	60,5
12. Капиталы, принадлежащие казне, операции госбанка	17,5
13. Гербовые, судебно-канцелярские пошлины	54
Пошлины и налоги -- всего	458
Доходы от фискальных монополий (регалий)	741

После революции 1917 г. в России бюджет и бюджетное право претерпели существенные изменения. В январе 1918 г. был издан первый акт советского бюджетного права - Правила составления, рассмотрения и утверждения смет на первое полугодие 1918 г. Первый советский бюджет, составленный в соответствии с Правилами, был полугодовым, однако в 1920 - 1921 гг. вернулись к составлению годовых бюджетов.

В российской финансовой энциклопедии 1924 г. бюджет определяется как утвержденное в законодательном порядке общее предположительное исчисление в принятой денежной единице предстоящих в определенном периоде времени государственных расходов и ожидаемых для покрытия их доходов с подведением баланса.

В советский период союзный бюджет становится важным элементом финансовой системы страны. Государственное имущественное и личное страхование, социальное страхование и обеспечение, кредитная система хотя теоретически и считались самостоятельными звеньями общегосударственных финансов, на практике выступали вспомогательными звеньями, подчиненными бюджетной политике. Финансы предприятий и отраслей народного хозяйства также были лишь относительно самостоятельными - сфера их финансовых прав ограничивалась практически лишь распределением той части прибыли, которую государство оставляло предприятиям для их нужд. Порядок распределения прибыли и организация финансовых отношений жестко регламентировались государством, т.е. преобладали не рыночные, а административные методы изъятия прибыли предприятий и перераспределения финансовых ресурсов в бюджет.

В советский период несколько раз предпринимались попытки реформирования финансов с целью роста их эффективности и адаптации к реалиям рыночных отношений в большинстве развитых стран. Так, в 1965 г. Россия по уровню развития промышленности становится одним из крупнейших государств мира. В 1967 г. число отраслей промышленности возрастает с 80 - 87 до 300, что требует децентрализации в управлении экономикой. Целью реформы становится оптимизация централизованного планирования и управления с хозяйственной самостоятельностью и инициативой предприятий как основных субъектов хозяйствования и плательщиков налогов.

Перестраиваются финансовые отношения, связанные с распределением прибыли, - первоочередными становятся платежи в бюджет в виде платы за основные фонды и оборотные средства, а также платежи банку процентов за кредит. Оставшаяся часть прибыли по установленным нормативам направлялась в децентрализованные фонды предприятия (фонд материального поощрения, социально-культурных мероприятий и жилищного строительства и фонд развития производства).

Однако с поставленными задачами в ходе реформы справиться не удалось - если в начале 1930-х годов, в период жесткой централизации, государство оставляло в распоряжении предприятий 19 % прибыли, то на этапе децентрализации управления - не более 40 %, что снижало заинтересованность хозяйствующих субъектов в эффективной деятельности.

В конце 1950-х годов стала наблюдаться несбалансированность бюджета в связи с направлением огромных дотаций убыточному сельскому хозяйству, а также ростом расходов на оборону. Впервые дефицит бюджета был признан в 1988 г. За 1985 - 1989 гг. дефицит государственного бюджета СССР вырос с 2,4 до 8,5 % ВВП. Его основными причинами академик Н.Я. Петраков назвал неэффективность государственных расходов за последние двадцать лет, расходы, связанные с ликвидацией последствий аварии на Чернобыльской АЭС, землетрясения в Армении, падение мировых цен на нефть, войну в Афганистане, снижение налоговых поступлений в бюджет. Если в 1985 г. внешний долг составлял 26 млрд. долл. США, то к 1991 г. - 80 млрд. долл., при этом 75 - 80 % займов уходило на его обслуживание и не позволяло улучшить состояние внутреннего рынка.



2. БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА РОССИИ

2.1 Бюджетное устройство

Ведущая роль в финансовой системе страны принадлежит государственным и муниципальным финансам, которые включают бюджетную систему, в том числе - государственные внебюджетные социально-страховые фонды (Пенсионный фонд России, Фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования), а также государственный кредит (государственный долг).

Бюджет в государствах с различным устройством представлен бюджетной системой, имеющей несколько уровней. В унитарном государстве это, как правило, два уровня бюджета - центральный и местные бюджеты; при федеративном государственном устройстве бюджетная система имеет больше уровней - федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации, местные бюджеты.

Бюджетная система РФ строится на принципах бюджетного федерализма, под которым понимается обеспечение баланса интересов между Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением с помощью инструментов бюджетно-налоговой политики.

Бюджетная система Российской Федерации включает следующие уровни: бюджет финансовый расход обязательство

1) федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

2) бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

3) местные бюджеты, в том числе бюджеты:

· муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя(территориальный уровень местных бюджетов);

· городских и сельских поселений (поселенческий уровень местных бюджетов).

Новым в бюджетной системе РФ является принятое решение о выделении двух уровней местных бюджетов - муниципальных районов и городских округов, а также бюджетов городских и сельских поселений.

Основная координирующая роль в бюджетной системе принадлежит федеральному бюджету. Федеральный бюджет и свод бюджетов других уровней бюджетной системы образуют консолидированный бюджет Российской Федерации.

Федеральный бюджет - это основной финансовый план правительства на текущий финансовый год, имеющий силу закона, и основной фонд денежных средств федерального правительства. Федеральный бюджет утверждается Федеральным собранием РФ и является главным звеном бюджетной системы федеративного государства.

Проект федерального бюджета на 2016 год показывает, что доходы бюджета рассчитаны на основе консервативного макропрогноза. Общий объем расходов, как и в 2015 году, не должен превысить 3% ВВП.

При подготовке федерального бюджета основной проблемой является приведение в соответствие доходов и расходов в условиях резкого падения цен на нефть. Проект бюджета на 2016 год показывает, что решение этой проблемы отложено на последующие годы, несмотря на то, что согласно прогнозным расчетам, уже в 2017 году ресурсы Резервного фонда иссякнут, и придется либо использовать средства Фонда национального благосостояния для финансирования бюджетного дефицита, либо вновь сокращать какие-то виды расходов.

Часть расходов федерального бюджета направляется на обслуживание государственного долга, т.е. выплату процентных платежей по нему.

Процентными расходами федерального бюджета называются расходы, направляемые на обслуживание государственного долга.

Непроцентными расходами федерального бюджета называются расходы, направляемые на финансирование всех других, кроме обслуживания государственного долга, платежей.

Непроцентные расходы составляют основную часть федерального бюджета и направляются на финансирование ключевых обязательств государства перед гражданами.

В контексте национальных стратегических приоритетов в структуре непроцентных расходов наибольшая доля будет направлена на повышение качества жизни населения; почти треть расходов пойдет на повышение уровня национальной безопасности; 10 % - на обеспечение высоких темпов устойчивого экономического роста; 7 % - на создание потенциала для будущего развития.

К территориальным бюджетам относятся бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты.

Бюджеты субъектов Федерации (республик, краев, областей, автономных округов), иначе называемые региональными бюджетами, образуют второй уровень бюджетной системы.

Межбюджетные трансферты - финансовая помощь из вышестоящих бюджетов нижестоящим для выравнивания уровней бюджетной обеспеченности.

В рамках распределения расходных полномочий за каждым уровнем бюджетной системы закреплены определенные расходы.

В главе 11 Бюджетного кодекса РФ (БК РФ) устанавливаются расходные обязательства Российской Федерации, ее субъектов, расходные обязательства муниципального образования на основе общего принципа. Согласно ему тот уровень власти, который устанавливает расходное обязательство, должен обеспечивать его выполнение либо непосредственно из своего бюджета, либо путем передачи целевых средств бюджетам других уровней. Например, национальная оборона, судебная власть, международная деятельность, обслуживание и выплата государственного долга преимущественно финансируются из федерального бюджета.

За бюджетами субъектов Федерации закреплены в первую очередь расходы на социальную политику. Они ответственны за осуществление учебного процесса и выплату заработной платы учителям в общеобразовательных школах, за выплату адресных жилищных субсидий населению, обеспечение платежей за неработающее население в систему обязательного медицинского страхования, обеспечение социальной защиты и социального обслуживания населения. Кроме того, они обеспечивают противопожарную безопасность, поддержку сельскохозяйственного производства и т.д.

Местные бюджеты отвечают за реализацию вопросов местного значения, т.е. непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. Речь идет об обеспечении граждан электричеством, теплом, водой; распоряжении муниципальным имуществом; содержании и строительстве автомобильных дорог; обеспечении малоимущих граждан жильем; предоставлении услуг связи, транспорта, общественного питания и бытового обслуживания; организации досуга; благоустройстве территории; вывозе мусора и т.д.

Вместе с тем значительная часть расходов осуществляется из нескольких бюджетов. Например, социальные расходы финансируются из нескольких уровней бюджетной системы, а также из государственных внебюджетных социально-страховых фондов (Пенсионного, Фонда социального страхования, Фонда обязательного медицинского страхования), поэтому необходимо учитывать ресурсы на социальные нужды из всех источников.

2.2 Бюджетный процесс и его участники

Каждый российский бюджет проходит ряд стадий, которые называются бюджетным процессом. Бюджетный кодекс РФ четко определяет порядок бюджетного процесса, его участников и их полномочия.

Бюджетный процесс включает: составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджета, отчет об исполнении бюджета, государственный и муниципальный финансовый контроль.

Участниками бюджетного процесса являются:

1) Президент РФ;

2) органы законодательной и исполнительной власти, денежно-кредитного регулирования (Банк России);

3) органы государственного и муниципального финансового контроля (Счетная палата Российской Федерации, Министерство финансов РФ и его структуры, к которым относятся Федеральное казначейство, соответствующие департаменты, контрольные и финансовые органы исполнительной власти, контрольные органы законодательных и представительных органов субъектов РФ и местного самоуправления);

4) государственные внебюджетные фонды, главные распорядители и распорядители бюджетных средств (министерства, ведомства, органы государственной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления, имеющие право распределения бюджетных средств бюджетополучателям);

5) бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия.

В демократическом обществе бюджетные приоритеты отражают волю граждан, выраженную через представителей политических партий в органах законодательной власти. От того, насколько продуманы и корректно встроены в структуру общегосударственной политики бюджетные отношения и бюджетные приоритеты, во многом зависит реальный баланс общегосударственных и региональных интересов, а значит, и целостность государства, стабильность состояния общества.

Исходной точкой отсчета для начала бюджетного процесса является ежегодное Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ. В нем обозначаются важнейшие приоритеты бюджетной политики на очередной финансовый год и на трехлетнюю среднесрочную перспективу. На основании этого послания с учетом прогнозов социально-экономического развития страны и ее регионов Правительство России, органы исполнительной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления приступают к составлению проектов своих бюджетов.

За составление проекта федерального бюджета в Правительстве РФ отвечает Министерство финансов. Министерство финансов на основе макроэкономических показателей развития страны, рассчитываемых Министерством экономического развития и торговли, важнейших направлений денежно-кредитной политики, разрабатываемых Банком России, и других данных составляет проект федерального бюджета. Его основными характеристиками являются: общий объем доходов, общий объем расходов и дефицит (профицит) бюджета.

Следующий этап - рассмотрение и утверждение бюджета. До 24 часов 26 августа текущего года Правительство России вносит на рассмотрение Государственной Думы проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. В течение суток Совет Думы на основании заключения Комитета по бюджету решает, принимать ли документ к рассмотрению либо возвращать Правительству РФ на доработку.

Если документ принимается к рассмотрению, его сразу рассылают во все комитеты Госдумы, в Совет Федерации, Счетную палату и другие ведомства для обсуждения и предоставления заключения.

Рассмотрение и утверждение федерального бюджета осуществляются вначале нижней палатой Федерального Собрания РФ - Государственной Думой, затем он передается на рассмотрение в верхнюю палату - Совет Федерации и, наконец, - Президенту РФ.

Государственная Дума рассматривает законопроект о федеральном бюджете в трех чтениях.

В первом чтении (оно должно состояться не позднее 30 дней со дня внесения проекта федерального бюджета Правительством РФ) главным является обсуждение и принятие основных характеристик федерального бюджета, которые будет невозможно изменить при последующих чтениях. К ним относятся общий объем расходов, доходов федерального бюджета, дефицит и источники его покрытия. Помимо этого, рассматриваются прогноз социально-экономического развития России, основные направления бюджетной и налоговой политики, принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета с бюджетами субъектов Федерации, программы внешних заимствований.

Во время первого чтения Госдума не имеет права увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета, если на эти изменения отсутствует положительное заключение Правительства РФ. В случае отклонения законопроекта в первом чтении формируется согласительная комиссия совместно с Правительством РФ либо Государственная Дума может поставить вопрос о доверии Правительству РФ.

Во втором чтении (в течение 35 дней после его принятия в первом чтении) утверждаются расходы федерального бюджета, т.е. определяются приоритеты по функциям государства: сколько будет потрачено на оборону, национальную экономику, социальную сферу, межбюджетные трансферты и пр.

В третьем чтении (в течение 15 дней со дня принятия законопроекта во втором чтении) утверждаются расходы по подразделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ и главным распорядителям средств федерального бюджета. Именно в рамках третьего чтения сильно влияние отраслевых и региональных лоббистов, поскольку рассматривается множество поправок в рамках конкретного распределения бюджетных средств.

Термин «лобби» произошел от английского «division lobby» -- по названию коридора в английском парламенте, в который депутаты выходят при голосовании. Термин «лоббизм» существует с 1830 г. Принято считать, что он наиболее развит в США, где с 40-х годов XX века действует специальный закон о лоббизме.

Лобби - это система групп с особыми интересами, которые оказывают влияние на представителей власти (законодательной, исполнительной, реже судебной) с целью принятия выгодного для них решения. Эти решения могут быть направлены на поддержку отдельных отраслей, регионов, предприятий, социальных групп и продиктованы заинтересованностью, а иногда и подкупом должностных лиц.

По сути, «лоббизм» и «лоббисты» существуют при любом политическом режиме. Однако только в условиях демократии возможно, чтобы легальный и профессиональный лоббизм стал одним из инструментов снятия конфликтов интересов и фактором повышения качества законодательного процесса.

Для рассмотрения в третьем чтении законопроект выносится на голосование в целом.

Принятый Государственной Думой закон о бюджете направляется на рассмотрение в верхнюю палату Федерального Собрания - Совет Федерации и в случае его одобрения передается Президенту для подписания.

Аналогичным образом согласно Бюджетному кодексу РФ происходит принятие бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Следующим этапом бюджетного процесса является исполнение федерального и других бюджетов. Оно осуществляется всеми ветвями органов исполнительной власти Российской Федерации. Исполнение обеспечивается Правительством РФ, высшими исполнительными органами регионов, местной администрацией.

В мире существует несколько видов исполнения бюджета - банковский (через систему уполномоченных государством, т.е. специально отобранных, частных банков) либо казначейский - через систему специально создаваемых государственных структур - казначейств.

Организация исполнения бюджета в России возложена на соответствующие финансовые органы на основе казначейского метода - через органы федерального казначейства либо специально созданные региональные казначейства, подчиненные государству. Опыт перехода от плановой к рыночной экономике в России показал, что банковская система позволяет более эффективно использовать финансовые ресурсы, однако она ориентирована на получение максимальной коммерческой прибыли, что противоречит сути бюджетного процесса - своевременному и целевому финансированию малоприбыльных либо неприбыльных бюджетных расходов.

После кризиса 1998 г. был осуществлен переход от банковского к казначейскому исполнению бюджетов, что позволило существенно повысить своевременное, целевое расходование средств, прозрачность и сохранность бюджетных ресурсов.

Завершается исполнение бюджетов составлением отчетов об использовании средств. Далее эти отчеты передаются в соответствующий представительный орган в форме проекта закона (решения) для утверждения как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях. Ежегодно Правительство России представляет в Государственную Думу и Счетную палату отчет об исполнении федерального бюджета за прошедший год в форме федерального закона.

На всех этапах бюджетного процесса осуществляется государственный и муниципальный финансовый контроль. Этим заняты Счетная палата России и ее региональные аналоги, осуществляющие внешний финансовый контроль, Федеральное казначейство, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, а также другие структуры внутреннего ведомственного финансового контроля, органы федеральной и региональной исполнительной власти, органы местного самоуправления.



2.3 Бюджетная классификация

Формирование и распределение государственных расходов, как и формирование доходов бюджета, происходит посредством бюджетной классификации.

Бюджетная классификация представляет собой систематизированную группировку доходов и расходов бюджетов всех уровней, источников финансирования дефицитов бюджетов всех уровней, а также государственных долгов и используется для их составления и исполнения, обеспечения сопоставимости бюджетных показателей всех уровней бюджетной системы РФ путем присвоения объектам классификации установленных групп кодов.

Бюджетная классификация РФ включает:

1) классификацию доходов бюджетов РФ;

2) классификацию расходов бюджетов;

...