Внебюджетные фонды Российской Федерации

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

СОДЕРЖАНИЕ

• ВВЕДЕНИЕ
• Глава 1. Теоретические и правовые основы системы внебюджетных фондов
• 1.1 Экономическое содержание и необходимость создания внебюджетных фондов в Российской Федерации
• 1.2 Сущность и нормативно-правовое регулирование внебюджетных фондов в Российской Федерации
• 1.3 Виды действующих внебюджетных фондов
• Глава 2. Анализ деятельности внебюджетных фондов в Российской Федерации
• 2.1 Состав и структура бюджета Пенсионного фонда РФ
• 2.2 Состав и структура бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования
• 2.3 Состав и структура бюджета Фонда социального страхования
• Глава 3. Тенденции развития системы внебюджетных фондов в Российской Федерации
• 3.1 Направления реформирования пенсионной системы
• 3.2 Повышение эффективности деятельности Фонда социального страхования
• 3.3 Направления развития федерального фонда обязательного медицинского страхования
• ЗАКЛЮЧЕНИЕ
• СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
• ПРИЛОЖЕНИЯ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования. Внебюджетные фонды выступают в качестве важного элемента государственной бюджетной системы. Они являются второй по значимости (после бюджетов публично-правовых образований) формой образования и использования денежных средств, которые предназначены для того, чтобы финансировать обеспечение функций государства (местного самоуправления) по вопросам социальной защиты населения, а также по развитию экономики страны.

В финансовой системе Российской Федерации внебюджетные фонды функционируют с начала 90-х годов. С момента создания фондов и до настоящего времени их сущность авторами различных публикаций рассматривалась прежде всего с функциональной точки зрения. Так, в Большом юридическом словаре внебюджетный фонд в Российской Федерации определяется в качестве «целевого государственного, регионального или местного финансового фонда, образуемого для того, чтобы осуществлять накопления и дальнейшее целевое использование денежных средств согласно потребностей социально-экономического развития государства, субъектов РФ, регионов, муниципальных образований либо определенных сфер управления или отраслей экономики» Большой юридический словарь / под ред. А. Сухарева. - М.: ИНФРА-М, 2010. с.178.

Цель данного исследования - изучить систему внебюджетных фондов и тенденции ее развития.

Для достижения цели исследования, необходимо решение следующих задач:

- рассмотрение теоретических и правовых основ системы внебюджетных фондов;

- проведение анализа деятельности внебюджетных фондов в Российской Федерации;

- рассмотрение тенденций развития системы внебюджетных фондов в Российской Федерации.

Объект исследования - внебюджетные фонды РФ.

Предмет исследования - система внебюджетных фондов и тенденции ее развития.

Структуру работы составляют введение, основная часть, заключение и список литературы.

Теоретическая и методологическая база данного исследования основывается на трудах российских и зарубежных авторов в таких областях, как экономика, государственное управление, социальное обеспечение, материалах периодических изданий и сети Интернет.

Глава 1. Теоретические и правовые основы системы внебюджетных фондов

1.1 Экономическое содержание и необходимость создания внебюджетных фондов в Российской Федерации

В рамках экономической литературы понятие и сущность внебюджетных фондов разные авторы трактуют неоднозначно. Так, как считает профессор В.В. Ковалев, внебюджетные фонды - это специфическая форма перераспределения и использования финансовых ресурсов страны необходимая для того, чтобы финансировать конкретные социальные и экономические потребности общегосударственных либо региональных значений Финансы: учебник / под ред. В.В. Ковалева. - М.: Проспект, 2009. с.284. Эта трактовка внебюджетных фондов (как и многие другие публикации) подчеркивает их функциональную роль. Ввиду этого обычно происходит подразделение всех внебюджетных фондов по их функциональному назначению на социальные и экономические. В России социальные внебюджетные фонды (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ и фонды обязательного медицинского страхования) создавались для того, чтобы снизить зависимость финансирования социальной сферы от бюджета, поскольку его дефицит всегда оказывал болезненное влияние на отрасли этой сферы. Фонды экономического назначения (дорожные, экологические, жилищные и другие фонды) создавались для того, чтобы привлечь дополнительные финансовые ресурсы и усилить контроль за их использованием.

По такому критерию, как форма собственности, внебюджетные фонды обычно подразделяются на государственные и негосударственные. Большинством авторов публикаций по внебюджетным фондам ограничивается их сущностная характеристика лишь одним видом - государственные внебюджетные фонды. К примеру, профессором П.Н. Шуляк Финансы; учебник для бакалавров / под ред. П.Н. Шуляк. - М.: Изд-во.: Дашков и К, 2012. с.205, профессором В. Карчевский Целевые бюджетные и внебюджетные фонды: учебное пособие / под ред. В.В. Карчевского. - М.: Вузовский учебник, 2009. с.7 и другими. Причем в определениях внебюджетных фондов вышеназванных ученых отражается лишь их финансовая сущность.

Институциональный подход, в отличие от функционального, позволяет рассматривать внебюджетные фонды с точки зрения субъектов, осуществляющих определенные функции по оперативному управлению сформированными ими фондами денежных средств. В соответствии с таким подходом внебюджетный фонд рассматривается как отдельная институциональная (хозяйственная) единица, которая от своего имени имеет право на владение и распоряжение своими активами и доходами, осуществление экономических отношений с другими хозяйственными единицами, принятие на себя финансовых обязательств, принятие экономических решений, за которые она ответственна согласно действующего законодательства. В положениях по каждому государственному внебюджетному фонду Российской Федерации Фонд характеризуется в качестве специализированного финансово-кредитного учреждения (т.е. самостоятельной институциональной единицы). Подобной характеристики внебюджетных фондов придерживаются и авторы некоторых публикаций. Например, профессором Лушиным И. дается определение внебюджетных фондов как самостоятельным финансово-кредитным учреждениям и организациям, которые в большинстве своем наделены статусом юридического лица, не зависимы в правовых и экономических отношениях от федерального бюджета и бюджетов административно-территориальных объединений Финансы: учебник / под ред. д.э.н., проф. С.И. Лушина, д.э.н., проф. В.А. Слепова. - М.: Экономистъ, 2012. с. 245.

По нашему мнению, сущность внебюджетных фондов необходимо рассматривать с разных точек зрения, то есть как с финансово-экономической (функциональной), так и организационно-правовой (институциональной). Мы считаем что, будучи финансово-экономической категорией, внебюджетные фонды являются совокупностью экономических перераспределительных отношений, которые возникают в ходе движения финансовых ресурсов, обладающих строгими целевыми источниками формирования и направления использования. С организационно-правовой позиции, внебюджетными фондами являются специализированные учреждения некоммерческого характера, которые занимаются аккумуляцией государственных и негосударственных финансовых ресурсов и используют их на для того, чтобы финансировать определенные целевые программы, имеющие социально-экономическое назначение. В этом заключается двойственность характера внебюджетных фондов: будучи экономической категорией фонды выступают в качестве объектов управления финансовыми отношениями по формированию и использованию их средств, а в организационном плане фонды - это субъекты этих отношений - специализированные целевые финансовые институты, важнейшая специфическая особенность которых это некоммерческий характер их деятельности, ориентированная не на то, чтобы получить максимальную возможную прибыль, а на то, чтобы выполнить другую целевую задачу, признанную обществом.

Подытожив вышеизложенное, можно охарактеризовать внебюджетные фонды в качестве целевых фондов денежных средств, создаваемых органами государственной (муниципальной) власти для того, чтобы финансировать важные социально-экономические задачи, оперативно управлять средствами, специально созданными для этого некоммерческими учреждениями. С учетом такой трактовки сущности внебюджетных фондов можно отнести к их числу не только государственные, но и негосударственные внебюджетные фонды как особые организационно-правовые формы некоммерческих организаций целевого назначения, имущество которых формируют специальные целевые взносы вкладчиков и находится в частной или корпоративной собственности.

Внебюджетные фонды - это составная часть национальной финансовой системы. С институциональных позиций в рамках структуры финансовой системы страны государственные внебюджетные фонды относят к звеньям публичных (или общегосударственных) финансов, а негосударственные внебюджетные фонды - финансов хозяйствующих субъектов.

В национальной экономике публичные финансы относятся к сектору государственного управления, включающему в себя два типа институциональных единиц: во-первых, органы государственной власти и управления всех уровней (министерства, ведомства, службы, агентства), во-вторых, нерыночные некоммерческие организации, финансируемые и контролируемые государством (школы, больницы, организации культуры и т.п.). Согласно классификатору институциональных единиц по секторам экономики, утвержденному Приказом Федеральной службы государственной статистики №110 от 2 августа 2004 года, в состав сектора государственного управления включаются и фонды государственного социального обеспечения. В Российской Федерации к ним относят ряд государственных внебюджетных фондов, основная функция которых - осуществлять государственные программы социального обеспечения Классификатор институциональных единиц по секторам экономики (КИЕС), утв. Приказом Федеральной службы государственной статистики №110 от 02.08.2004 г. с.10. Путем регуляции социальных пропорций, государством через эти фонды создаются условия для того, чтобы воспроизводить рабочую силу, поддерживать здоровье и работоспособность, пенсионное обеспечение, занятость населения, отдых, содержание нетрудоспособных граждан. Так, государство удовлетворяет социальные потребности и сочетание интересов различных слоев населения.

В мировой экономике такие социально-экономические институты государства, как фонды общественного страхования и обеспечения, являются мощными рычагами воздействия на финансовую, общественно-политическую ситуацию в стране. Связано это с тем, что в руках государственных социальных фондов сосредоточены значительные денежные средства. Например, в США их сумма достигает 25 процентов всех поступлений в бюджетную систему страны. В России же финансовые потоки государственных внебюджетных фондов находятся вне статей государственного бюджета. Однако они также занимают значительное место в структуре общегосударственных доходов и расходов - доля бюджетов только федеральных фондов (без территориальных фондов обязательного медицинского страхования) составляет около 40 процентов всех бюджетов федерального уровня.

Основа финансовой системы любой страны - это финансы хозяйствующих субъектов, поскольку именно эта сфера формирует преобладающую долю финансовых ресурсов в государстве. Часть этих ресурсов перераспределяется в соответствии с нормами финансового права в доходы бюджетной системы страны. Подсистема финансов хозяйствующих субъектов в финансовой системе страны включает в себя секторы финансов корпораций (нефинансовых и финансовых) и финансов до- мохозяйств. В сектор нефинансовых корпораций включены также и некоммерческие организации, которые могут быть рыночными и нерыночными. Рыночные некоммерческие организации финансируются и контролируются корпорациями, а нерыночные - органами государственного управления или домашними хозяйствами. Поскольку все внебюджетные фонды являются некоммерческими организациями, то в зависимости от источников их финансирования они могут быть отнесены либо к сектору государственных нефинансовых корпораций, либо к сектору национальных частных нефинансовых корпораций. В то же время негосударственные пенсионные фонды отнесены к сектору финансовых корпораций, функцией которых является оказание услуг финансового посредничества или вспомогательная деятельность в сфере финансового посредничества. На наш взгляд, к этому же сектору можно отнести и другие виды негосударственных фондов социального страхования, так как негосударственные внебюджетные социальные фонды - это особые организационно-правовые формы некоммерческих организаций социального обеспечения. Если в России такие фонды представлены только негосударственными пенсионными фондами, то практически во всех странах Западной Европы, в США, Японии, Австралии широко распространены и социальные фонды медицинского, социального страхования и обеспечения. Эти фонды - дополнительный инструмент при решении крупных социальных вопросов, таких как здравоохранение, пенсионное обеспечение, отдых, содержание нетрудоспособных.

Зарубежные страны обладают огромным опытом в создании не только социальных, но и экономических внебюджетных фондов, которыми расширяется возможность государства влиять на процессы развития хозяйственной и социальной жизни общества. Ряд подобных экономических фондов функционирует в рамках финансовых систем многих европейских стран. В России к концу XX века удалось создание множества таких фондов: дорожных, экологических, жилищных фондов, фондов научно-исследовательских и опытно конструкторских работ - НИОКР и многих других. Создание их происходило в рамках федеральных и территориальных уровней, где их надели статусом государственных внебюджетных фондов. С 1995 года для того, чтобы усилить контроль за деятельностью этих фондов, началась консолидация средств в соответствующие бюджеты, а позднее эти фонды стали целевыми бюджетными фондами, что закрепляет статья 17 Бюджетного кодекса РФ. Финансовая система этих фондов включает в состав общегосударственные финансы, так как их средства, по своей сути, это бюджетные средства. Однако процесс консолидации средств целевых бюджетных фондов в рамках государственного бюджета противоречил одному принципу бюджетной системы Российской Федерации, зафиксированному в Бюджетном кодексе РФ. Речь идет о принципе общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов, в связи с чем в 2008 года статью 17 Кодекса отменили. Также упразднилась статья 13 Бюджетного кодекса, в которой государственный внебюджетный фонд определялся как фонд денежных средств, который образуется вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, предназначенный для того, чтобы реализовывать конституционные права граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь. Так, в 2008 году понятия «государственный внебюджетный фонд» и «целевой бюджетный фонд» изъяли в российском законодательстве. По итогам таких преобразований все целевые программы, реализацией которых занимались эти фонды, начали получать финансирование за счет государственного бюджета или бюджетов муниципальных образований. Однако практикой зарубежных стран показано, что нельзя признать оправданными процессы противопоставления таких форм финансирования государственных расходов, как целевые бюджетные фонды и целевые программы. Наоборот, путем использования целевых бюджетных фондов в совокупности с применением программно-целевого метода значительно повышается уровень эффективности как бюджетного планирования, так и использования государственных финансовых ресурсов. Подтверждение вышесказанному - в 2011 году в Российской Федерации удалось воссоздать Федеральный дорожный фонд в рамках бюджетной системы РФ, в рамках которого происходит аккумуляция минимальных средств для того, чтобы строить и поддерживать дорожную сеть страны в надлежащем состоянии. Право на создание аналогичных региональных фондов предоставляется и субъектам Российской Федерации. Тем самым происходит возвращение прежней системы финансирования содержания и строительства автомобильных дорог. Как считают эксперты, с повторным созданием Федерального дорожного фонда минимизируются риски недофинансирования развития транспортной сети, благодаря чему к 2015 году содержание в пределах нормативов российских дорог составило 85 процентов.

Кроме государственных (централизованных) экономических внебюджетных фондов, в национальных финансовых системах создаются и децентрализованные внебюджетные фонды для того, чтобы решать территориальные, отраслевые, межотраслевые и другие задачи. Следует отметить, что в зарубежных странах широко распространены венчурные фонды дочерних структур коммерческих и инвестиционных банков, страховых компаний, филиалов промышленных компаний. Они обеспечивают реализацию результатов научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработок в области телекоммуникаций, сетей связи, компьютерной техники, микроэлектроники, биотехнологии и других наукоемких отраслей производства.

В России создаются отраслевые и межотраслевые внебюджетные фонды научно-исследовательских и опытно- конструкторских работ (НИОКР). Подобные фонды не наделяют правами юридического лица и они осуществляют свою деятельность от имени тех министерств, ведомств и объединений, в которых они образованы. Поэтому в институциональной экономике такие фонды также могут быть отнесены к публичным финансам (к сектору государственного управления). В последнее время в научных публикациях разных авторов все чаще звучат предложения о восстановлении экономических внебюджетных фондов в российской экономике, которые, на наш взгляд, вполне обоснованы, и эти фонды должны найти свое достойное место в институциональной экономике.

1.2 Сущность и нормативно-правовое регулирование внебюджетных фондов в Российской Федерации

Внебюджетные фонды - это форма перераспределения и применения финансовых ресурсов, вовлекаемых государством для финансирования каких-либо социальных потребностей. В нашей стране к таковым относятся: Фонд социального страхования, Пенсионный фонд, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования. Законодательная основа деятельности внебюджетных фондов Российской Федерации представлена Конституцией Российской Федерации, Бюджетным Кодексом Российской Федерации, Налоговым Кодексом Российской Федерации, Указами Президента Российской Федерации, Федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, а также иными нормативными актами.

Финансовое обеспечение конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное и медицинское страхование в рамках современных экономических и правовых условий, который сложились в нашей стране, сложно представить без осуществления результативной деятельности государственных внебюджетных фондов, которые созданы, как правило, для того, чтобы управлять публичными финансами системы обязательного социального страхования Ногина О.А. Государственные внебюджетные фонды в составе бюджетной системы России. автореф. дис. - Москва. - 2013. - С. 45.. В нашей стране государственные внебюджетные фонды существуют не так давно, а именно с 90-е годов двадцатого столетия. Возможно поэтому их деятельность находится в состоянии становления и coпpoвoждaeтся целым рядом проблем.

На мой взгляд главным преимуществом государственных внебюджетных фондов перед государственным бюджетом является оперативность управления средствами фонда. Внебюджетные фонды подлежат меньшей урегулированной, меньшему контролю со стороны органов государственной власти. Однако данное преимущество можно рассматривать и как недостаток, так как это приводит к неоднократным случаям злоупотреблений органами управления фонда и отвлечения внебюджетных средств на личные нужды работников фонда.

Кроме того, в рамках Бюджетного кодекса точно определяется, что расходование средств государственных внебюджетных фондов возможно осуществлять исключительно на цели, которые определило законодательство, что фактически, наделяет гарантией самостоятельности указанные фонды. На деле у государственных внебюджетных фондов нет должной самостоятельности Грудцына Л.Ю., Проблемы пенсионной реформы в современной России // Адвокат. - 2012. - №4. - С.18. Данный вывод следует из того, что они (Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования) финансово зависят от публичного субъекта, поэтому в настоящий момент они не готовы к полному самостоятельному осуществлению своей финансовой деятельности без существенных по своему объему межбюджетных трансфертов, которые передает в бюджет фондов федеральный бюджет Ногина О.А. Внешний и внутренний финансовый контроль в отношении формирования, распределения и использования средств бюджетов государственных внебюджетных фондов. В коллективной монографии «Очерки бюджетно-правовой науки современности. Монография / Под. ред. Е.Ю.Грачевой и Н.П. Кучерявенко. - Москва; Харьков: Право, 2012. - С.242-258..

Также важным аспектом на мой взгляд является перераспределение средств фондов. Ограниченность финансовых ресурсов в любой момент вызывает необходимость их перераспределения. Происходит существенный рост потребности перераспределения тогда, когда экономика страны характеризуется сложным финансовым состоянием. Государственный бюджет во многом способствует мобильности финансовых средств благодаря тому, что доходы не закреплены за конкретными видами расходов. Однако в бюджете всегда существует опасность излишнего перераспределения бюджетных средств по статьям расходов; в частности, особое значение приобретают социальные потребности, так как всегда существует вероятность урезания расходов именно на эти цели. Поэтому очень важно определение наиболее острых участков развития государства и обеспечение целевого направления и использования поступающих средств путем создания отдельных внебюджетных фондов, призванных к обеспечению реализации конкретных задач в рамках народнохозяйственного комплекса страны.

В каждом фонде непосредственно существует своя проблема. Одной из самых значимых проблем в деятельности Пенсионного Фонда является инвестирование пенсионных денег. Кроме этого в настоящее время существует проблема низкого уровня пенсионного обеспечения. Решения вышеперечисленных проблем можно добиться двумя действенными способами. Первый - это уменьшение требований законодательства к надежности финансовых инструментов и тем самым увеличение масштаба базы инвестиционных инструментов для использования пенсионной индустрии. Второе - это совершенствование рынка финансовых активов, способных в полной мере удовлетворить потребности пенсионных фондов для инвестирования пенсионных накоплений. Что касается проблем, связанных с деятельностью Фонда социального страхования, прежде всего стоит отметить, что из распределителя средств он превратился в контрольный орган. Как следствие, происходит сокращение бюджетных выплат, которые направляются в социальную сферу, уменьшение шансов населения в трудоустройстве, значительном снижении доходов социально незащищенных прослоек, в нарастании количества маргинальных групп Кривошеева В.А. Проблемы функционирования внебюджетных государственных фондов России на современном этапе // Молодой ученый. - 2015. - №9. - С. 642-644.. Одной из наиболее острых проблем обязательного медицинского страхования является то, что программа ОМС исходит не из потребностей населения в медицинской помощи и из финансовых возможностей людей, а из довольно суровых ограничений в объеме финансовых ресурсов.

Из всего сказанного выше следует прийти к выводу, что на данном этапе существует не малое количество проблем, связанных с функционированием социальных внебюджетных фондов, но они вполне могут быть решены путем принятия новых нормативных актов, проведения реформ в комплексе с государственной социальной политикой.

Основное право гражданина, закрепленное и в рамках Основного закона Российского государства, это право на социальное обеспечение, которое реализуется в ходе функционирования России как социального государства.

Представление Российской Федерации полноправным членом мирового правового пространства, приведение законодательных основ в соответствие с общемировыми стандартами, вступление в рамки Всемирной торговой организации и иных наднациональных объединений актуализируют удовлетворение потребности в исследовании теории и практического функционирования социальных государственных внебюджетных фондов.

Проанализировав международный опыт, можно констатировать, что основные элементы социальной защиты представлены пенсионным обеспечением и социальным страхованием, государственными пособиями, социальной помощью.

Подобное право закрепляются следующими универсальными международными актами:

- Всеобщей декларацией прав человека от 10 декабря 1948 г.;

- Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г.;

- Европейской социальной хартией от 03 мая 1996 г. и прочими.

Особый анализ необходим для международных документов, принятых в рамках функционирования Содружества независимых государств, поскольку у государств-членов в той или иной мере имеются общие истоки самостоятельного существования, а также схожести в определяющих основах развития национальной экономики и социальной сферы.

Итак, первоочередный акт, цель регулирования которого - социальная сфера в ее широком смысле, это принятая в 2007 г. Концепция формирования правовых основ и механизмов реализации социального государства в рамках стран Содружества (далее - Концепция). Она базируется на европейских документах, а также на национальных конституциях стран-участниц Содружества.

Преамбулой (введением) указанного документа обосновывается значимость перманентно повышать эффективность реализации социальной политики, называя определенные этапы данного процесса, и определять при этом ряд задач каждого из таких этапов. Отмечается, что основное мерило уровня социального развития государства - это благополучие каждого отдельно взятого члена общества и всего социума в целом.

В момент принятия рассматриваемой Концепции уже состоялось формирование определенной правовой базы по вопросам развития социального государства, в которую включен ряд международных пактов, а также документов, изданных Международной организацией труда.

Концепцией рассматривается социальное государство в качестве правового демократического государства, провозглашающего человека высшей ценностью и создающего условия для того, чтобы обеспечить достойную жизнь, свободное развитие и самореализацию творческого (трудового) потенциала личности. Следует заметить, что у позиции Концепции имеется множество схожих позиций с научными точками зрения по вопросам определения социального государства. К примеру, М.В. Баглаем было отмечено, что социальное государство является государством, которое создает условия по обеспечению граждан работой, перераспределяет доходы через государственный бюджет, обеспечивает людей прожиточным минимумом и содействует процессам увеличения мелких и средних собственников, охраняет наемный труд, заботится об образовании, культуре, семье и здравоохранении, постоянно улучшает социальное обеспечение, отрицает чрезмерный этатизм в распределении благ, поощряет социальную функцию частной собственности.

Основной принцип реализации социального характера государств СНГ Концепция - принцип социальной справедливости, который наиболее спорным в рамках национальной правовой науки. С позиции Концепции, социальную справедливость и социальную солидарность общества необходимо обеспечивать, основываясь на развитии акционерной собственности работников, а также осуществляя налоговое перераспределение доходов от богатых к бедным и большую загрузку наиболее трудоспособных членов общества для того, оказать поддержку менее трудоспособным.

Справедливость считается достаточно неоднозначным понятием, находящимся в постоянном динамизме не только во временных и пространственных рамках, но и в рамках общества, различных социальных кругах, человеческого массива. То, что является справедливым для одного, является абсолютно несправедливым для другого, или же то, что справедливо с экономической точки зрения будет обязательно противоречить справедливости в моральном, социальном, этическом плане. Не может быть выведена универсальная формула справедливости. На каждом этапе, когда развивалось человечество и социум, формировались мировоззренческие позиции, сущность и смысловое наполнение понятия «справедливость» были неоднозначны.

При этом возможно определение и формулировка ряда признаков, при наличии возможен разговор относительно справедливого характера тех или иных общественных отношений или явлений.

Такие признаки с определенной долей относительности представлены:

- законным характером;

- наличием результативности, которая удовлетворяет интересы социума;

- наличием результата, который соразмерен с осуществленными затратам на его получение.

Учитывая выше представленные критерии, возможна констатация факта функционирования социальных государственных внебюджетных фондов в рамках обозначенной справедливости, поскольку она:

- осуществляется, основываясь на целом комплексе нормативно-правовых актов, которые находятся в рамках системного взаимодействия между собой;

- соответствует целям реализации основных социальных прав, которые закреплены в Конституции РФ;

- результативна, так как аккумулированные в фонды средства полностью удовлетворяют потребности в социальной защите всех нуждающихся.

Соответственно для любого отношения или явления требуется справедливое правовое регулирование, что включает в себя:

- наличие соразмерности такого регулирования его предмету;

- равное подобное регулирование для всех участников общественных отношений;

- недопустимость превышать рамки правового регулирования;

- недопустимость применять правовое регулирование без нужды;

- недопустимость злоупотреблять возможностями осуществления такого правового регулирования.

Следует присоединиться к позиции некоторых ученых, которые утверждают, что процесс реализации принципа справедливости сложен и противоречив, поскольку механизм его реализации во многом определяется уровнем развития демократии в стране, правосознанием, общей и правовой культурой и целым рядом других факторов.

Рассматривая справедливость в качестве принципа функционирования социальных государственных внебюджетных фондов, кажется верной точка зрения В.П. Малахова, который утверждал, что нормативное определение идеи никогда не может быть полной, поскольку нельзя четко и однозначно формулировать чувственно-иррациональный компонент идей.

Особое внимание в рамках Концепции уделяется особенности правового регулирования в социальной сфере, отмечается важность его постоянной динамики. Правовое обеспечение должно подлежать трансформации вслед за процессом трансформации общества и экономики, чем обеспечивается постоянная связь между ними, а также баланс между интересами публичными и частными.

В современное время в России нет единого нормативного правового акта, закрепляющего основы функционирования социальных государственных внебюджетных фондов, чем, разумеется, создается ряд дополнительных трудностей. Позиция Концепции относительно необходимости проводить адекватное правовое регулирование социального развития государства рассматривается в качестве прямого руководства к действию и принятию искомого акта.

Предлагаемому к принятию закону необходимо основываться на доктринальных положениях развития РФ как социального государства, при закреплении следующих определяющих положений:

- государством в рамках системы социального обеспечения и страхования должны заниматься авангардные позиции;

- адресную материальную помощь отдельным гражданам должна заменить система комплексных мероприятий, которую проводят социальные государственные внебюджетные фонды в социальном обеспечение;

- необходимо создавать условия для того, чтобы увеличить степень участия частных хозяйствующих субъектов в рамках системы социального обеспечения, формируя комплекс стимулов для осуществления последними действий по защите малообеспеченных граждан, созданию рабочих мест и т. д.;

- необходимо обязательно закрепить принципиальные установки функционирования социальных государственных внебюджетных фондов.

Концепцией акцентируется свое внимание также на институт социальной ответственности всех членов общества и государства, который законодателем зачастую обходится стороной. Отметив необходимое усиление ответственности государственных органов за своевременное и законное осуществление мероприятий по программе реализации направлений функционирования государства, Концепцией указывается значимость корпоративной социальной ответственности, которую практически не упоминает действующее российское законодательство. Согласно ч. 9.2 Концепции, под социальной ответственностью бизнеса понимается его активная роль в процессах финансирования социальной сферы дополнительно с социальными затратами государства.

Считается, что эффективно развивать Российскую Федерацию как социальное государство возможно лишь в случае наличия в рамках законодательства императивных норм относительно создания внутри ряда организаций соответствующих фондов, средства которых будут расходоваться по таким направлениям, как пенсионное, социальное и медицинское обеспечение их работников. Благодаря данному нововведению разгрузятся бюджеты государственных внебюджетных фондов и повысится ответственность работодателя за своих сотрудников.

При рассмотрении международных соглашений в качестве источников правового регулирования функционирования социальных государственных внебюджетных фондов, непосредственных элементов финансовой системы государства, необходим анализ принятого в 2008 г. Модельного налогового кодекса, предназначенного государствам-участникам СНГ (далее - Кодекс), в рамках которого главой 9 закрепляются взносы в рамки социальных государственных внебюджетных фондов, именуемых параллельно их социальным налогом.

В соответствии сч. 1 Кодекса, взносы в государственные социальные внебюджетные фонды или социальный налог являются обязательными платежами, которые устанавливает законодательство страны для того, чтобы сформировать финансовые ресурсы системы социальной защиты населения.

Основным предназначением таких взносов считается сформировать фонды, используемые для того, чтобы компенсировать последствия социальных рисков.

Примечательно, что в Кодексе используют такой термин, как государственные социальные внебюджетные фонды, в то время как в рамках российских нормативных актов они носят название - государственные внебюджетные фонды. Таким акцентированием на слове «социальные» обуславливается усиление внимания правоприменителей на природу и сущность их функционирования, их целевое назначение и задачи, стоящие перед такими фондами.

Стоит заметить, что в российском национальном правовом регулировании функционирования социальных государственных внебюджетных фондов существует полное соответствие международным положениям.

Одна из ведущих идей, которая должна быть отражена в рамках как международного, так и национального законодательства, закрепляющего функционирование социальных государственных внебюджетных фондов, это позиция о введении обязательного учета интересов как государства, так и общества и его отдельных членов, которая выражается в правовом отражении происходящих социально-экономических изменений при недопущении влияния рыночных механизмов на социальные устои и нормы, т.е. Российской Федерации необходим учет динамики экономических явлений, но ни в коем случае не придание им первоочередного, первостепенного значения в ходе формирования социальной политики и выработки стратегий функционирования социальных государственных внебюджетных фондов.

1.3 Виды действующих внебюджетных фондов

Внебюджетные фонды можно классифицировать по различным критериям: по назначению, по правовому положению, по периоду функционирования, по охвату проблем и по форме собственности.

Традиционно внебюджетные фонды подразделяют по критерию их зависимости от их целевого назначения: на социальные, экономические, научно-технические, внешнеэкономические, экологические, культурно-просветительские и т.п., с последующим их подразделением по конкретным функциональным, отраслевым и прочим признакам.

В зависимости от правового положения все внебюджетные фонды можно подразделить на три группы.

К первой группе относятся фонды, консолидированные в государственном бюджете или бюджете муниципального образования.

Вторая группа внебюджетных фондов наделена юридической самостоятельностью.

Внебюджетные фонды третьей группы являются отраслевыми или межотраслевыми, поскольку они находятся в распоряжении министерств и ведомств.

В зависимости от того, насколько предполагается период функционирования программы или условно намечено временя для того, чтобы осуществить конкретные цели фонды могут быть бессрочное, долгосрочное или краткосрочное действие.

Учитывая форму собственности внебюджетные фонды подразделяются на государственные и негосударственные.

К государственным внебюджетным фондам относят те фонды, средства которых располагаются в ведение государственной собственности. В рамках бюджетной системы Российской Федерации государственные внебюджетными фондами являются фонды денежных средств, которые образованы за рамками федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, предназначенные для того, чтобы реализовывать конституционные права граждан на такие виды обеспечения, как пенсионное, социальное страхование, охрана здоровья и медицинская помощь. В России к таким фондам относятся Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ и фонды обязательного медицинского страхования.

Глава 2. Анализ деятельности внебюджетных фондов в Российской Федерации

2.1 Состав и структура бюджета Пенсионного фонда РФ

В условиях экономической рецессии и высоких макроэкономических и бюджетных рисков, одной из первоочередных задач, требующих решения, является обеспечение устойчивости пенсионной системы Российской Федерации и гарантий социально приемлемого уровня пенсионного обеспечения в текущем периоде и среднесрочной перспективе. Представляется, что в сложившихся непростых макроэкономических условиях при прогнозируемом дефиците средств федерального бюджета и росте расходов Пенсионного фонда РФ, одновременное достижение целей достойного уровня пенсионного обеспечения граждан Российской Федерации, и долгосрочной финансовой устойчивости национальной пенсионной системы, является малореалистичным, несмотря на значительный объем расходов Пенсионного фонда РФ (далее - ПФР).

Так, анализируя динамику расходов ПФР, можно отметить тенденцию их роста: в 2013 году их уровень составил 9,6% ВВП, в 2014 году они были запланированы в объеме, равном 8,8% ВВП Рассчитано на основе данных Федерального закона от 02.12.2013 г. №320-Ф3 «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2014 год и на плановый период и 2016 годов»., а на 2015 г. прогнозируются в объеме 9,8% ВВП.

Представляется труднодостижимым, в условиях экономической рецессии и финансового кризиса в России, изменение данного тренда и снижение доли расходов ПФР в ВВП в 2016-2017 гг., как это прогнозируется Правительством РФ (табл. 1).

При этом размер пенсий в Российской Федерации остается крайне низким и не обеспечивает текущие потребности пенсионеров. Согласно официальным данным Росстата, в составе доходов домохозяйств, состоящих из пенсионеров, пенсии составляют 56,1%, пособия и другие социальные выплаты - 11,3% располагаемого денежного дохода.

Таблица 1

Динамика доходов и расходов Пенсионного фонда РФ в 2013-2017 гг.

Показатели	2013 г.	2014 г.	2015 г.	2016 г.	2017 г.
	млрд. руб.	% ВВП	млрд. руб.	% ВВП	млрд. руб.	ВВП	млрд. руб.	% ВВП	млрд. руб.	% ВВП
Доходы	6388,4	9,6	6290,0	8,6	6995,2	9,0	7895,2	9,5	8372,2	9,3
Расходы	6378,5	9,6	6416,4	8,8	7618,1	9,8	7802,1	9,3	8202,8	9,1
Дефицит	-	-	- 126,4	-	- 622,9	0,8	-	-	-	-

Достаточно большую долю - 29,5% в доходах домохозяйств, состоящих из пенсионеров, занимает доход от трудовой деятельности (рис. 1).

Рис. 1. Доходы домохозяйств, состоящих из пенсионеров

В ходе анализа структуры расходов Пенсионного фонда РФ было условно выделено две основные группы. Доминирующее положение занимают расходы на пенсионное обеспечение (в эту группу расходов включаются расходы по обязательному пенсионному страхованию, финансируемые за счет страховых взносов и расходы по государственному пенсионному обеспечению, финансируемые за счет трансфертов из федерального бюджета), доля которых за последние годы стабильно увеличивалась и в 2014 г. составила 86,3% от общей величины расходов ПФР. Вторую группу составляют расходы на социальное обеспечение населения, охрану семьи и детства и т.д., суммарная доля которых за последнее время незначительно сократилась: с 15,8% от общего объема расходов ПФР в 2012 г., до 13,7% в рассматриваемом периоде (табл.2).

Таблица 2

Структура расходов Пенсионного фонда РФ в 2011-2014 гг., % Составлено по: С.В. Морозова О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов. // Пенсия. - №1, 2014. - С.43.; Об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов в 2013 году (аналитическая записка)

	2011 г.	2012 г.	2013 г.	2014 г.
Пенсионное обеспечение	82,7	82,3	82,8	86,3
Расходы на социальное обеспечение населения, охрану семьи и детства и т.д.	15,7	15,8	16,2	13,7
Прочие расходы	1,6	1,9	1,0	2,7
Расходы, всего	100	100	100	100

Анализируя структуру доходов Пенсионного фонда РФ, можно отметить рост доли страховых взносов в общем объеме доходов ПФР с 51,6% в 2012 г. до 60,2% в 2014 г. (табл. 3).

Таблица 3

Структура доходов Пенсионного фонда Российской Федерации в 2012-2014 г., % Рассчитано на основе данных федеральных законов о бюджете Пенсионного фонда РФ на текущий финансовый год и плановый период, принятых в 2012-2014 гг.

	2012 г.	2013 г.	2014 г.
Доходы, всего	100,0	100,0	100,0
Страховые взносы	51,6	54,5	60,2
Трансферты из федерального бюджета	47,9	44,6	38,9
Прочие доходы К прочим доходам ПФР относятся трансферты из региональных бюджетов, доходы от временного размещения и переданные от Управляющей компании и НПФ и др.	0,5	0,9	0,9

При этом достаточно существенная часть пенсионных выплат (и около 39% общего объема расходов ПФР в 2014 г.) финансируется за счет трансфертов из федерального бюджета (табл. 4), что свидетельствует о серьезной зависимости Пенсионного фонда РФ от устойчивости федерального бюджета, его стабильного и своевременного исполнения по доходам и расходам.

Таблица 4

Доля средств федерального бюджета в доходах бюджета Пенсионного фонда РФ в 2014 г.

	2014 г. Бюджет ПФР, млрд. руб.	Удельный вес, %
Общий объем доходов	6290,0	100,0
из них:
Межбюджетные трансферты из федерального бюджета, всего	2448,18	38,9
в том числе:
по обязательствам Российской Федерации	2111,86	33,6
на валоризацию пенсионных прав	624,31
на федеральную социальную доплату к пенсии	40,50
на компенсацию выпадающих доходов бюджета ПФР	288,22
на ЕДВ (с учетом НСУ)	401,02
на государственное пенсионное обеспечение	423,10
на предоставление материнского (семейного) капитала	300,96
на софинансирование формирования пенсионных накоплений	9,37
на другие выплаты (ДЕМО, проезд северян, меры социальной поддержки, обеспечение специалистам ЯОК и др.)	24,38
на обеспечение сбалансированности бюджета ПФР по выплате страховой части трудовой пенсии	336,32	5,3

Зависимость российской пенсионной системы от состояния федерального бюджета наглядно демонстрируют данные Министерства финансов Российской Федерации об исполнении бюджета ПФР в 2014 г.: по состоянию на 01 декабря 2014 г. бюджет ПФР исполнен по доходам на 70,3%, а по расходам на 66,9%. Таким образом, за месяц до окончания финансового года в бюджет ПФР не поступило почти 30% запланированного объема доходов, что было обусловило несвоевременное финансирование расходов ПФР и необходимость финансирования трети расходов ПФР в последнем месяце финансового года (табл. 5).

Таблица 5

Исполнение федерального бюджета и бюджета Пенсионного фонда РФ по доходам и расходам, в %

Показатели бюджета	Федеральный бюджет (по состоянию на 01.10.2014)	Бюджет ПФР (по состоянию на 01.12.2014)
Доходы	78,83	70,3
Расходы	68,25	66,9

Таким образом, расходуя на пенсионное обеспечение значительную долю ВВП, пенсионная система России обеспечивает низкий уровень пенсий как в абсолютном выражении (в 2013 г. средняя величина трудовой пенсии составила лишь 10,3 тыс. руб., а в 2014 г. ее плановый показатель составляет 11,6 тыс. руб.), так и по отношению к средней заработной плате (в 2013 г. коэффициент замещения составил 34,4%), что говорит о ее низкой результативности.

Основными причинами недостаточной эффективности пенсионной системы РФ в современных условиях являются:

- большая зависимость пенсионной системы Российской Федерации от состояния федерального бюджета, что связано с большим удельным весом трансфертов федерального бюджета в общем объеме доходов Пенсионного фонда РФ;

- существенная для бизнеса страховая нагрузка при уплате страховых взносов в ПФР. Так, действующая в Российской Федерации номинальная ставка тарифа страховых взносов в ПФР составляет 22% плюс 10% свыше установленной предельной величины базы для начисления страховых взносов, что превышает средний уровень по ОЭСР, составляющий 19,6%. Учитывая, что в период экономической рецессии и финансового кризиса доходы бизнеса и оплата труда наемных работников сокращаются, можно прогнозировать снижение объема поступлений страховых взносов в 2015 г. и среднесрочной перспективе;

- отсутствие действенных стимулов и механизмов их реализации, направленных на легализацию занятости и, соответственно, полную оплату страховых взносов;

- негативный тренд соотношения численности лиц, которые уплачивают пенсионные взносы и числа получателей пенсий, что обусловлено неблагоприятной демографической ситуацией. Согласно прогнозу Росстата (2010) к 2030 году численность населения в трудоспособном возрасте снизится на 11 млн., а населения старше трудоспособного возраста вырастет на 9 млн. По прогнозам Росстата, соотношение между числом работников, за которых платятся взносы в пенсионную систему и числом пенсионеров снижается с 1,3 в 2013 г. до 1,2 в 2020 г, 1,04 - в 2030 г., 0,95 - 2040 г., 0,9 - в 2050 г.;

- большая доля пенсионеров (9,4%), выходящих на пенсию ранее общеустановленного возраста (досрочно): в 2013 г. расходы на финансирование досрочных пенсий составили 0,5% ВВП;

- более низкий, по сравнению с большинством стран с развитой рыночной экономикой, пенсионный возраст (55 лет для женщин и 60 лет для мужчин), что в совокупности с большой долей досрочно вышедших на пенсию приводит к большой доле пенсионеров в общей численности населения Российской Федерации;

- непроработанность механизма негосударственного пенсионного обеспечения, выплаты в рамках которого, составляют значительную долю в совокупном доходе пенсионера в странах с развитой рыночной экономикой.

Рассмотрим в качестве примера пенсионную систему ФРГ. Обязательное пенсионное страхование в Германии - сердцевина всей системы социальной защиты и одновременно сфера, в которой оказывается большинство услуг со стороны государства и частного сектора. Для того, чтобы работники после прекращения трудовой деятельности могли сохранить адекватный уровень жизни, была создана система, насчитывающая около 50 миллионов застрахованных и имеющая ежегодный бюджет, превышающий 230 миллиардов евро. Около 80% работающего населения ФРГ охвачены системой обязательного пенсионного страхования. В целом, основные звенья системы пенсионного обеспечения в Германии представлены на рис. 2.

Рис. 2. Элементы пенсионного обеспечения в Германии

Государственная пенсия по возрасту до настоящего времени составляет основу немецкой системы поддержки пожилых граждан. Она рассчитана на то, что работающее население с помощью отчислений в пенсионную кассу финансирует нынешних пенсионеров. На практике это означает, что внесенные деньги не накапливаются, а сразу же используются для осуществления текущих выплат. Частное пенсионное страхование помогает дополнительно увеличить размер выплат пожилым людям. Оно традиционно пользуется в ФРГ большой популярностью. При этом говорить о том, что договоры о дополнительном пенсионном страховании заключают люди только определенных социальных групп, нельзя. В этих программах участвуют представители почти всех слоев населения.

Сравнивая отдельные показатели пенсионных систем ФРГ и Российской Федерации, можно отметить, что по ряду из них российская пенсионная система значительно отстает (табл. 6).

Таблица 6

Сравнение отдельных показателей пенсионных систем ФРГ и Российской Федерацией

Показатели	Россия	Германия
	мужчина	женщина	мужчина	женщина
Минимальный возраст выхода на пенсию, годы	60	55	65	65
Средняя продолжительность жизни пенсионера после выхода на пенсию, годы (2013 г.)	15,7	25,4	15,6	19,3
Коэффициент замещения, %	34,4	64
Тариф страхового взноса, %	22	19,9
Средний размер пенсий	11 тыс. руб. (2014 г.)11	1200 евро

Анализируя статистику пенсионного обеспечения по странам ОЭСР можно отметить, что, несмотря на сопоставимую с Россией долю расходов на пенсионную систему в общем объеме ВВП (средний показатель по странам ОЭСР - 8,4% ВВП), средний размер пенсий там составляет 384 евро, а коэффициент замещения в среднем равен 60,8%.

В целях обеспечения стабильности функционирования пенсионной системы Российской Федерации в условиях экономической рецессии и в долгосрочной перспективе нам представляется необходимым провести ряд процедур, часть из которых уже была осуществлена в странах с развитой рыночной экономикой:

- разработать действенные стимулы более позднего выхода на пенсию после достижения пенсионного возраста, что непосредственно связано с адекватным ростом величины предполагаемой пенсии;

- поэтапно увеличить число лет требуемого страхового стажа до 15 лет, вместо действующей нормы - 5 лет: в настоящее время при таком минимальном стаже сумма выплачиваемой пенсии (даже минимальной) многократно превышает вклад застрахованного лица в части уплаченных страховых взносов за 5 лет, что усугубляет несбалансированность пенсионной системы по доходам и расходам;

...