Муниципальный бюджет как финансовая основа местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

МУНИЦИПАЛЬНЫЙ БЮДЖЕТ КАК ФИНАНСОВАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

MUNICIPAL BUDGET AS A FINANCIAL BACKGROUND OF LOCAL GOVERNMENT

Лян Н.А.

Дальневосточный федеральный университет

(филиал г. Находка), Россия



Центральное место в системе муниципального управления занимает формирование комплекса миссии и целей МО, а также задач, обеспечивающих их достижение [36].

Основной миссией муниципального управления является повышение уровня и качества жизни населения муниципального образования.

Цель развития муниципального образования - необходимый результат целенаправленных усилий, который предполагается достичь к определенному сроку в интересах населения [23].

Достижение данной цели разбито на 6 основных задач:

1 Жилищное строительство (расширение платежеспособного спроса на жилье, улучшение жилищных условий малообеспеченных и социально незащищенных граждан, привлечение внебюджетных средств, расширение частного строительства).

2 Улучшение городской среды, развитие жилищно-коммунального хозяйства МО (формирование конкурентной среды и эффективной системы управления содержанием и эксплуатацией жилого и нежилого фонда, привлечение дополнительных источников финансирования ЖКХ, реконструкция и развитие системы автомобильных магистралей, улучшение видеоэкологии, оптимизация работ по сезонной подготовке жилищного фонда, формирование зон активной градостроительной реконструкции, уменьшение удельного потребления энергетических и водных ресурсов, обеспечение охраны атмосферного воздуха от передвижных и стационарных источников загрязнения).

3 Формирование благоприятного социального климата, развитие социальной сферы МО (содействие занятости населения, укрепление системы профессиональной подготовки и переподготовки кадров, смягчение социальных последствий безработицы, обеспечение равных социальных возможностей лицам с особым статусом и потребностями (инвалиды, пожилые люди, дети-сироты и др.), укрепление системы адресной социальной помощи малоимущим слоям населения, создание эффективной системы охраны прав семьи и детства, системы сохранения и укрепления физического и психологического здоровья населения, укрепление базы отдыха детей, культурной, спортивной и досуговой жизни в МО, содействие привлечению грантов, благотворительных взносов на поддержку и развитие учреждений культуры, обеспечение права на образование и формирование системы социально-педагогической защиты детей, повышение качества школьного образования и степени вовлеченности, социализацию учащихся и молодежи в развитие МО).

4 Развитие экономики МО, формирование благоприятного хозяйственного климата, развитие инновационной деятельности (привлечение инвестиций на территорию, поддержка малого предпринимательства, ориентация научно-технического и образовательного потенциала на удовлетворение потребности рынка и повышение качества жизни населения, формирование инновационного менеджмента, ликвидация административных препятствий на пути развития предпринимательства, экономия и поиск дополнительных финансовых ресурсов, создание новых рабочих мест и диверсификация сфер бизнеса на территории, развитие рынка труда, стимулирование частных вложений в реальный сектор, расширение внутренних и внешних рынков промышленных предприятий МО, повышение уровня менеджмента, технического и технологического уровня производства, формирование системы взаимосвязанных инновационных центров, технологических парков, финансовых институтов, поддержка имиджа, т.е. образа города, как инновационного, научного и образовательного центра).

5 Укрепление правопорядка в МО, повышение социальной безопасности личности, семьи, общества (укрепление материально-технической базы правоохранительных органов, предоставление новых видов услуг, внедрение современных технических систем обеспечения безопасности).

6 Развитие сети потребительского рынка и сферы услуг МО (микрокредитование, создание залогового фонда, развитие инфраструктуры).

Развитие муниципального хозяйства, как любая деятельность, должно опираться на наличие вполне определенных ресурсов [37].

В бюджетной системе страны, являющейся главной финансовой базой деятельности государственных органов власти и органов местного самоуправления в сфере экономического и социального развития соответствующих территорий, местные бюджеты - самые многочисленные [24].

Являясь низовым звеном этой системы, они, образно говоря, представляют собой ее фундамент, от укрепления которого зависит прочность и надежность всей системы. В настоящее время около 60% всех бюджетных расходов на социальную сферу и более 40% расходов на народное хозяйство сосредоточено в местных бюджетах.

Местный бюджет - это централизованный фонд финансовых ресурсов отдельного муниципального образования, формирование утверждение и исполнение, а также контроль за исполнением которого, осуществляются органом местного самоуправления самостоятельно. Бюджетная система РФ, основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и государственных внебюджетных фондов [38].

Местные бюджеты, как и другие экономические категории, сознательно используются государственными органами власти для решения социально- экономических задач. В качестве экономического инструмента они характеризуются: во-первых, широкой сферой влияния, так как бюджетные отношения пронизывают все стороны территориального воспроизводственного процесса; во-вторых, высокой степенью действительности, обусловленной перераспределительной природой данной экономической категории, в третьих гибкостью, поскольку система бюджетных методов регулирования не как заданная раз и навсегда, а как динамичная, постоянно развивающаяся система, преобразующаяся в соответствии с изменением целей и задач регионального развития.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. В соответствии со статьей 15 Бюджетного Кодекса РФ от 31.07.1998 N 145-ФЗм (ред. от 28.12.2013, с изм. от 03.02.2014) «местный бюджет (бюджет муниципального образования) - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления» [1]

Традиционно, к местным бюджетом относились: районные, городские, сельские и поселковые бюджеты, районные бюджеты в городах. Местные бюджеты осуществляют важную роль в процессе социально-экономического развития России, обеспечивая финансирование основной сети детских дошкольных учреждений, школ, медицинских и социальных учреждений.

Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет муниципального района.

В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями.

Порядок разработки, утверждения и исполнения указанных смет определяется органами местного самоуправления соответствующих поселений самостоятельно.

Органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований [39].

Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и составление бюджетной отчетности осуществляется исполнительными органами государственной власти (исполнительно-распорядительными органами муниципальных образований) самостоятельно, с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации [1] и Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 27.05.2014) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1], а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

В целом система из многоканальной перешла в двухуровневый принцип организации: бюджет на региональном уровне; местный бюджет на районном (городском) уровне.

На современном этапе система организации местных финансов закреплена не только Федеральным законом №131-ФЗ, но и внесенными изменениями в Бюджетный и Налоговый кодексы России [3].

В качестве местных налогов Налоговым кодексом Российской Федерации (часть первая)» от 31.07.1998 N 146-ФЗ (ред. от 04.06.2014) определены только земельный налог и налог на имущество физических лиц.

В части межбюджетных отношений (применительно к уровням субъекта Федерации - городского округа, муниципального района - поселения) была сделана попытка перехода от финансовой поддержки местных бюджетов по усмотрению региональных властей к распределению финансовой помощи по единому федеральному стандарту, но с учетом региональных особенностей.

Однако вновь принятая модель создала основу для сохранения весьма серьезной вариативности моделей межбюджетных отношений внутри субъектов Федерации.

Местные налоги явно недостаточны для покрытия основных расходов бюджетов муниципальных образований, а нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов также не решают эту проблему (даже среди городских округов дотационными стали более 92%). Это было обосновано крайне высоким уровнем дифференциации налоговой базы в масштабе Российской Федерации, риском получить на практике показатели бюджетной обеспеченности одних муниципальных образований, многократно превышающей средние, при отсутствии в региональных бюджетах средств на выравнивание обеспеченности остальных муниципалитетов.

В то же время, за субъектами Федерации было закреплено право устанавливать единые для всех муниципальных образований нормативы отчислений в местные бюджеты от налогов, поступающих в региональный бюджет. Регионы могут вводить также и дифференцированные нормативы налоговых отчислений в счет финансовой помощи местным бюджетам.

Субъекты Федерации теперь предоставляют местным бюджетам дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. Кроме того, они вправе вводить дополнительно и дотации, рассчитанные исходя из численности населения муниципального образования.

Однако методики выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований утверждаются на региональном, а не на федеральном уровне (что оправдано явной неоднородностью экономической базы местного самоуправления в субъектах федерации).

Если в части выделения дотаций городским округам и муниципальным районам правила были определены федеральным законодателем в виде единой модели, то применительно к финансовой поддержке поселений предусмотрены 3 варианта:

1) предоставление подушевых дотаций с регионального уровня;

2) делегирование полномочий по расчету и выделению дотаций поселениям на уровень муниципальных районов с передачей им подушевых субвенций;

3) выделение дотаций за счет собственных средств муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений.

При этом, как показывают расчеты, комбинирование перечисленных выше механизмов выделения дотаций не всегда приводит к выравниванию бюджетной обеспеченности поселений в масштабе всего региона: возможно увеличение разрыва между финансовыми возможностями поселений, расположенными в разных районах субъекта РФ.

Значительная роль была отведена поддержке местных бюджетов из бюджетов вышестоящего уровня бюджетной системы с помощью целевых трансфертов - субсидий (для долевого финансирования приоритетных расходов) и субвенций (для финансирования расходов по переданным полномочиям).

На сегодняшний день трансферты из федерального бюджета субъектам РФ предоставляются через пять фондов [25]:

ѕ Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР) - основной инструмент выравнивания бюджетной обеспеченности регионов;

ѕ Фонд компенсаций (ФК) -- инструмент финансового обеспечения делегированных государственных полномочий (как правило, предусматривающих социальные выплаты (пособия) или льготы отдельным категориям населения);

ѕ Фонд софинансирования социальных расходов (ФССР) -- инструмент стимулирования субъектов РФ поддерживать на определенном уровне предоставление (финансирование) основных общественных услуг. Распределение средств (субсидий) из ФССР осуществляется на условиях долевого финансирования приоритетных социально-значимых расходов при соблюдении субъектом РФ определенного уровня финансирования соответствующих расходов;

ѕ Фонд регионального развития (ФРР) -- инструмент финансовой поддержки инвестиций субъектов РФ в региональную инфраструктуру;

ѕ Фонд реформирования региональных финансов (ФРРФ) - инструмент финансовой поддержки на конкурсной основе бюджетных реформ в регионах.

Применительно к субсидиям субъекты Федерации, по сути, получили свободу действий по выбору направлений финансирования.

Порядок выделения субвенций для финансового обеспечения выполнения органами местного самоуправления федеральных полномочий был регламентирован на федеральном уровне. Тем не менее, практическое определение источников и объемов покрытия расходов на исполнение переданных полномочий должно было определяться соответственно федеральными законами и законами субъектов РФ, которыми эти полномочия передавались.

При детальном регулировании процедур выделения финансовой помощи не было введено регулирование объема межбюджетных трансфертов, направляемых в местные бюджеты [40].

Таким образом, произошло окончательное правовое оформление системы бюджетного выравнивания, определенное как «система из трех фондов, соответствующих как трем основным формам финансовой помощи (дотации, субсидии и субвенции), так и целям предоставления финансовой помощи (общее выравнивание бюджетной обеспеченности, долевая обусловленная поддержка соблюдения общенациональных стандартов и приоритетов, финансирование «федеральных мандатов»)

Основные финансовые результаты муниципальной реформы могут быть представлены следующим образом [13].

Реализация на практике обозначенных решений привела, по мнению экспертов, к упорядочению бюджетной системы на фоне снижения фискальной автономии муниципальных образований, сохранения неоднородности региональных моделей межбюджетных отношений и консервации расходной структуры местных бюджетов.

В полевых исследованиях ИНСОР (Института современного развития) главы и иные представители муниципальных образований единодушно указывали на недостаточность муниципальных финансов [26]. В целом по стране в 2011 г. (первый год функционирования новой системы организации местных финансов) доля доходов местных бюджетов относительно других уровней бюджетной системы опустилась до самого низкого за последние истекшие 10 лет уровня (5,5% от ВВП, 39,57% от консолидированных региональных бюджетов). До этого имело место ежегодное снижение данных показателей (с 10,9% и 62,28% соответственно в 2003 г.). В 2012-2013 гг. наметился незначительный рост по сравнению с дном в 2011 г., однако этот рост не позволил даже вернуться на уровень 2010 г. (показатели 2010 г. - 6,1% и 43,88%, показатели 2013 г. - 5,9% и 40,14% соответственно).

Уровень финансовой обеспеченности муниципальных образований по-прежнему зависит от усмотрения региональных властей.

Структура доходов бюджетов муниципальных образований разных типов в динамике за 2012 -2013 гг. приведена в таблице 1.

Таблица 1 - Структура доходов бюджетов муниципальных образований в субъектах РФ, полностью сформировавших бюджеты поселений в 2012 -2013гг.

Показатель	Городские округа	Муниципальные районы	Поселения
	2012	2013	2012	2013	2012	2013
	млрд.р.	уд. вес, %	млрд.р.	уд. вес, %	млрд.р.	уд. вес, %	млрд.р.	уд. вес, %	млрд.р.	уд. вес, %	млрд.р.	уд. вес, %
Налоговые доходы	268,0	37,2	370,3	37,6	147,4	24,1	174,5	21,2	20,2	22,7	31,5	23,1
Неналоговые доходы	90,7	12,6	136,9	13,9	21,2	3,5	45,2	5,5	9,4	10,5	11,5	8,4
Безвозмездные поступления	341,3	47,4	448,3	45,5	433,8	70,9	587,7	71,4	58,2	65,4	92,5	67,7
Доходы от предпринимательской деятельности	20,5	2,8	29,2	3,0	9,3	1,5	15,2	1,9	1,2	1,4	1,2	0,9
Всего доходов	720,5	100	984,7	100	611,7	100	822,6	100	89	100	136,8	100

Анализ данной структуры позволяет дать общую характеристику доходной базы муниципалитетов каждого типа и их зависимости от межбюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов.

Данные о структуре доходной части бюджетов городских округов в 2012 2013гг., приведенные в таблице 1 показывают, что наиболее устойчивыми среди бюджетов муниципальных образований всех трех типов являются бюджеты городских округов.

Анализ структуры доходов бюджетов муниципальных районов показывает, что зависимость бюджетов муниципальных районов от безвозмездных поступлений из вышестоящих бюджетов в 2012 -2013 гг. была наиболее высокой, составляя в указанный период более 70% от общего объема их доходов.

Фактически можно говорить о том, что в ходе муниципальной реформы в России была закреплена модель трансфертозависимого муниципального района -- с высоким уровнем зависимости как от дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности и дополнительных нормативов отчислений по налогам, так и от субвенций при исполнении делегированных ему государственных полномочий.

Еще одной тревожной тенденцией выглядит снижение удельного веса налоговых поступлений в структуре доходов районных бюджетов.

Удельный вес межбюджетных трансфертов в структуре доходов бюджетов городских и сельских поселений сравним с удельным весом трансфертов в доходах муниципальных районов, и составил в 2012 - 2013гг. порядка 65% от общего объема доходов бюджетов поселений. Анализ структуры доходов бюджетов поселений в динамике за 2012 - 2013гг. свидетельствует о том, что поселения в Российской Федерации являются в высокой степени трансфертозависимыми, тогда как налоговые и неналоговые поступления играют второстепенную роль в наполнении бюджетов поселений, составляя в совокупности менее 1/3 общего объема их бюджетных доходов.

Итоги реформа местного самоуправления и межбюджетных отношений в 2009-2013 гг. позволили прийти к выводу, что она не привела к существенным изменениям в структуре расходов муниципальных бюджетов, таблица 2.

Как видно из таблицы, заметными изменениями стали только увеличение межбюджетных трансфертов с 2,4 млрд. р. в 2009 г. до 94,1 млрд. р. в 2013 г., что связано, видимо, с появлением поселений и районных фондов их финансовой поддержки, а также снижением расходов по разделу «Национальная экономика» [14].

муниципальный бюджет местное самоуправление

Таблица 2 - Динамика функциональной структуры расходов муниципальных бюджетов.

Показатели	2009 г.	2010 г.	2011 г.	2012 г.	2013 г.
	млрд. р.	уд. вес %	млрд. р.	уд. вес %	млрд. р.	уд. вес %	млрд. р.	уд. вес %	млрд. р.	уд. вес %
Всего расходов	862,8	100	1045,9	100	1197,8	100	1513,6	100	1936,3	100
из них:
Общегосударственные вопросы	89,3	10,4	114,7	11	113,1	9,4	133,4	8,8	174,7	9,0
Национальная оборона	0,0	0,0	0,0	0,0	0,1	0,0	0,8	0,1	1,2	0,1
Правоохран. деятельность	14,7	1,7	17,2	1,6	21,3	1,8	23,3	1,5	25,6	1,3
Нац экономика	87,1	10,1	107,2	10,2	57,8	4,8	72,3	4,8	108,5	5,6
ЖКХ	169,5	19,6	193,9	18,5	249,4	20,8	254,0	16,8	365,1	18,9
Охрана окруж. среды	1,0	0,1	1,2	0,1	2,3	0,2	3,4	0,2	3,7	0,2
Образование	271,8	31,5	339,6	32,5	425,1	35,5	539,5	35,6	674,3	34,8
Культура	28,3	3,3	35,2	3,4	50,9	4,2	59,6	3,9	77,3	4,0
Здравоохранение	130,6	15,1	149,6	14,3	173,3	14,5	200,3	13,2	256,1	13,2
Социальная политика	68,0	7,9	82,6	7,9	102,5	8,6	122,0	8,1	155,7	8,0
Межбюджетные трансферты	2,4	0,3	3,4	0,3	2,0	0,2	90,0	5,9	94,1	4,9

Анализ данных, представленных в таблице 2, позволяет сделать следующие выводы. В период с 2009 по 2013 годы расходы муниципальных бюджетов имели тенденцию к росту: от 862,8 млрд. р. до 1936, 3 млрд. р., что обусловлено, прежде всего, возрастанием доходной части бюджетов.

Анализ структуры расходов показывает, что наибольшая их часть приходится на образование - 271,8 млрд. р. в 2009 и 674,3 млрд. р. в 2013 г., следующей статьей расходов является ЖКХ - 169,5 млрд. р. в 2009 и 365,1 млрд. р. в 2013 г. Самой незначительной статьей расходов является оборона, в 2009-2013 гг. году на эту статью вообще не выделялись средства, но, начиная с 2012 г. ситуация изменилась и к 2013г. Расходы по этой статье составили 1,2 млрд. р. [27]

Стабильность расходов означает, по-видимому, что муниципальные образования пока активно не приступили к работе по оптимизации своих расходов - выделению эффективных и неэффективных трат и отказу от финансирования последних, что являлось одной из задач бюджетного реформирования. Обязательными предпосылками для таких изменений является известная самостоятельность муниципалитетов в определении бюджетных расходов и наличие стимулов в развитии своей доходной базы. На практике же недофинансированность местных бюджетов и целевой характер выделяемых сверху средств означают, что качество бюджетных расходов муниципалитетов не повышается [28].

Отчасти, разумеется, это является проблемой переходного периода. На 2009-2011гг. было дано право заменять часть дотаций муниципальным образованиям на выравнивание уровня их бюджетной обеспеченности дотациями, распределение которых возможно с использованием фактических и прогнозируемых доходов и расходов (доля последних в общем объеме дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений не должна была превышать 100% в 2009 г., 80% в 2010 г., 50% в 2011 г.; для районных фондов финансовой поддержки поселений эта доля могла достигать 100% на протяжении всего переходного периода). Начиная с 2012г. проявились некоторые позитивные изменения в этой части, связанные с окончательным переходом от выравнивания покрытия фактических расходов к выравниванию бюджетной обеспеченности.

Важно отметить, что сложившаяся в анализируемый период практика финансового обеспечения сильно дифференцирована по типам муниципальных образований (городские округа, муниципальные районы, поселения).

Рассматривая структуру доходов местных бюджетов за 2012 и 2013 гг., можно отметить следующие тенденции [41].

Очевидный разброс обеспеченности собственными доходами между городскими округами, с одной стороны, и муниципальными районами и поселениями, с другой. Так, безвозмездные перечисления в структуре доходов составили в городских округах только 45,5%, в то время как в районах - 71,4%, а в поселениях - 67,7%. Как представляется, это связано не столько с распределением доходных источников между уровнями бюджетов, сколько с характеристиками самой территории. По сути, можно говорить о дихотомии «город - село» применительно к экономической базе муниципалитетов.

Если городские округа и поселения еще обладают некоторой бюджетной автономией, то муниципальные районы все больше превращаются в придаток региональной власти и в финансовом плане. Они имеют в доходах своих бюджетов самые высокие доли и безвозмездных перечислений в целом (71,4% против 45,5% у городских округов и 67,7% у поселений), и, в частности, доли субвенций (37,6% против 23,04% у городских округов и 17,69% у поселений) и субсидий (14,25% против 13,18% у городских округов и 13,16% у поселений).

В 2012 г. в наибольшей степени рост налоговых доходов наблюдался в поселениях (+55,94%), меньше - в городских округах (+38,17%) и в наименьшей степени - в муниципальных районах (+18,39%). Можно выдвинуть предположение, что эта динамика фиксирует не только постепенную передачу полномочий от районов поселениям вместе с доходными источниками, но, в определенной степени, и эффективность работы муниципальных образований разных типов со своей экономической базой. Уместно отметить, что при рассмотрении роста доходов в целом тенденция в основном сохраняется - здесь рост составляет соответственно 53,7%, 36,67% и 34,48%.

В части неналоговых доходов наиболее сильная положительная динамика у районов (+113,2%), менее заметна она у городских округов (+50,94%) и незначительна у поселений (+22,34%). Можно предположить, что районы сосредоточили у себя наиболее ликвидное имущество, привязанное к решению вопросов местного значения менее жестко, и используют его для пополнения своих бюджетов, в то время как поселения оказались лишены такой возможности.

Безвозмездные поступления растут в наибольшей степени у поселений (+58,93), а у городских округов и районов рост сопоставим (+31,35% и +35,48% соответственно), несмотря на реальные различия в доходной базе.

Очевидной закономерностью является сокращение у муниципальных образований собственных доходных источников на фоне постоянного расширения перечня «собственных» вопросов местного значения в результате поправок, систематически вносимых законодательством в течение всего периода действия Федерального закона «О местном самоуправлении».

Завершая рассмотрение финансовых результатов муниципальной реформы, отметим ее недостатки, к которым относятся:

ѕ наличие федеральных и региональных полномочий, переданных муниципалитетам вне установленной процедуры и без финансовых средств;

ѕ отсутствие в субвенциях средств на финансирование отдельных статей расходов (например, передаются средства только на оплату труда, но не на содержание помещений, канцелярские товары, транспорт, связь и т.п.);

ѕ недостаточный объем средств по расходным статьям (например, средства на оплату труда закладываются по отдельному нормативу, а не по установленным для муниципальных служащих ставкам; количество штатных единиц недостаточно для работы и не соответствует отраслевым стандартам);

ѕ отсутствие у муниципалитета возможности не только согласования, но даже и обжалования размера субвенций, передаваемых на исполнение государственных полномочий (например, ввиду неясности методики).

Таким образом, можно констатировать, что результаты межбюджетной реформы оказались противоречивыми: в одних случаях удалось продвинуться в решении поставленных задач, хотя и не решить их полностью; в других - отмечается движение в направлении, обратном от запланированного. Последнее особенно ярко проявляется в части экономического стимулирования и финансовой автономии муниципальных образований.

Ссылаясь на статью 6 Бюджетного кодекса РФ, можно утверждать, что доходы бюджета - это те денежные средства, которые поступают в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления [1].

Доходы местных бюджетов подразделяются на собственные и субвенции от вышестоящих бюджетов на выполнение делегированных государственных полномочий. К собственным доходам относят [39]:

ѕ средства от самообложения граждан;

ѕ средства от местных, региональных и федеральных налогов и сборов;

ѕ безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, иные средства финансовой помощи из бюджетов других уровней и другие безвозмездные перечисления;

ѕ доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;

ѕ часть прибыли муниципальных унитарных предприятий и часть доходов от оказания платных услуг;

ѕ штрафы, устанавливаемые органами местного самоуправления;

ѕ добровольные пожертвования и иные поступления.

Понятие «собственные доходы» существенно изменилось, теперь оно включает поступления из вышестоящих бюджетов, хотя на их объем местное самоуправление влиять не может. Эти возможности распространяются на доходы, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе. Также исключены понятия «регулирующие доходы», «налоговые доходы», «неналоговые доходы».

Исходя из этого, можно подразделять собственные доходы муниципальных образований на регулируемые и нерегулируемые сверху, хотя смысл их в итоге не меняется. К первым относятся доходы от налогов по временным нормативам отчислений и финансовая помощь из бюджетов вышестоящего уровня. Вторую группу доходов составляют доходы от собственной производственно-финансовой деятельности и закрепленных на постоянной основе налогов.

Теперь подробнее рассмотрим структуру собственных доходов муниципального образования. Самообложение - принципиально новая форма пополнения местных бюджетов, которая заключается в разовых платежах граждан, осуществляемых для решения конкретных вопросов местного значения.

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются (передают во временное или в постоянное пользование) муниципальным имуществом. Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты. Значительное повышение уровня доходов от использования находящегося в муниципальной собственности имущества практически невозможно. Это связано с тем, что местное самоуправление не распоряжается значительными ресурсами, также ограничено в правах использования даже муниципальной собственности.

С ростом уровня жизни усиливается коммерциализация муниципального обслуживания, что означает увеличение доходов местного бюджета за счет оказания платных услуг. На развитие муниципальных образований направляется также часть финансовых ресурсов хозяйствующих субъектов. Это средства муниципальных предприятий и учреждений, значительная часть которых относится к сфере социальной и производственной инфраструктуры (школы, больницы, детские сады, ЖКХ и др.).

Кроме того, это часть финансовых ресурсов коммерческих организаций, которая направляется на социально-экономическое развитие территории. Десять-пятнадцать лет назад практически каждое крупное предприятие содержало объекты социально-культурного и жилищно-коммунального характера (детские сады, профилактории, дома отдыха, детские летние лагеря и т.п.).

В последние годы многие предприятия оказались не в состоянии финансировать эти расходы, и отказались от объектов, содержание которых пришлось взять на себя органам местного самоуправления. Однако организации нередко продолжают участвовать в благоустройстве, озеленении прилегающих к ним территорий, за счет средств хозяйствующих субъектов осуществляется обучение и повышение квалификации их персонала. Предприятиями, имеющими наиболее устойчивое финансовое положение, осуществляется строительство жилья для своих работников.

Тенденцией последних лет становится повышение доли финансовой помощи от бюджетов других уровней в бюджетах муниципальных образований, что усиливает зависимость местных бюджетов.

Согласно БК РФ, средства одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, принято называть трансфертами. Трансферты одновременно служат инструментом межбюджетного регулирования и источником доходов местного бюджета.

В соответствии со ст. 129 межбюджетные трансферты имеют следующие формы [40, с. 221]:

1 Дотации - средства, предоставляемые местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в порядке бюджетного регулирования без целевого назначения. На них приходится основная часть всех трансфертов.

2 Субсидии - денежные средства, пособия, финансовая помощь, выделенные из государственного бюджета местным органам власти, предприятиям, населению и предназначенные на строго определенные цели.

3 Субвенции - денежные средства, выделяемые на конкретные цели и на определенный срок муниципальным образованиям из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ и подлежащие возврату в соответствующий бюджет в случае неиспользования их по целевому назначению в установленный срок. Порядок предоставления субвенций устанавливается нормативными правовыми актами органов государственной власти.

4 Бюджетный кредит - форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам на возвратной и возмездной основах. Он предоставляется для покрытия кассовых разрывов в связи с несовпадением сроков финансирования расходов и наличием средств.

5 Трансферты в виде финансовой помощи бюджетам отдельных муниципальных образований и иные безвозмездные и безвозвратные перечисления.

Для обеспечения финансовых взаимоотношений между различными уровнями бюджетной системы РФ, то есть обеспечения межбюджетных отношений, в федеральном и региональных бюджетах образуются специальные фонды.

1 Фонд финансовой поддержки муниципальных образований. В федеральном бюджете образован Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ, в региональных бюджетах образуются региональные фонды финансовой поддержки поселений и муниципальных районов (городских округов), а в муниципальных районах - районный фонд финансовой поддержки поселений.

2 Фонд софинансирования социальных расходов предоставляет субсидии для долевого финансирования приоритетных социально-значимых расходов муниципальных образований, список которых часто формируется самим регионом, порой включает и вопросы местного значения, так как в законодательстве нет явного указания на возможность использования средств фонда на текущие расходы.

3 Региональный Фонд муниципального развития предоставляет муниципальным образованиям субсидии для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципального образования, инвестиций в собственность муниципального образования. Потребность в инвестициях определяется как стоимость предложенного муниципальными образованиями проекта, умноженная на долю софинансирования из фонда муниципального развития.

4 Фонд компенсаций служит для целей делегирования полномочий Центра на уровень субъектов РФ и местного самоуправления. Они связаны с предоставлением социальных льгот, которые могут устанавливаться на уровне региона и, тем не менее, финансирование которых может передаваться на муниципальный уровень.

С переходом России на рыночные основы хозяйствования доходы стали формироваться, главным образом, из налоговых поступлений, что означало их перевод на правовую основу, регулируемую законом. В настоящее время доходы от собственной производственно-финансовой и коммерческой деятельности муниципальных образований не превышают и 10% всех доходов, что означает: остальные более 90% доходов муниципальные образования получают благодаря налоговым поступлениям и финансовой помощи из других бюджетов, при этом важна пропорция между ними.

Статья 8 Налогового кодекса РФ определяет понятие налога - обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований [3].

Налоговая система РФ представлена федеральными, региональными и местными налогами.

Федеральные налоги устанавливаются федеральным законодательством и взимаются на всей ее территории (НДС, НДФЛ, налог на прибыль организаций, налог на добычу полезных ископаемых, водный налог, сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов, государственная пошлина). (Ст.13 НК РФ)

Статьями 55-59 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» установлено, что единые для уровня бюджетной системы нормативы отчислений от федеральных налогов устанавливают не ежегодные законы о бюджетах, а Бюджетный кодекс [2]. Это повышает предсказуемость и стабильность налоговых доходов каждого бюджетного уровня. Также законодательно запрещено установление нормативов отчислений в местные бюджеты на ограниченный срок.

Полномочия по установлению нормативов отчислений в местные бюджеты от региональных налогов переданы субъектам РФ, причем нормативы должны быть установлены исходя из зачислений в местные бюджеты не менее 20% налога на доходы физических лиц.

Региональные налоги устанавливаются федеральным законодательством и взимаются на всей ее территории, но конкретные их ставки определяются законами субъектов РФ. К ним относятся: транспортный налог; налог на игорный бизнес, налог на имущество организаций. (Ст.14 НК РФ) [3].

Доходы от региональных налогов и сборов зачисляются в местные бюджеты по налоговым ставкам, установленным законами субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, а также по нормативам отчислений. Законодательно запрещено установление нормативов отчислений в местные бюджеты на ограниченный срок.

Местные налоги устанавливаются федеральным законодательством и взимаются на всей ее территории, а их ставки конкретизируются нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. К местным относятся: земельный налог, налог на имущество физических лиц. (Ст.15 НК РФ) [3].

Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», доходы от местных налогов и сборов зачисляются в бюджеты муниципальных образований по налоговым ставкам, установленным решениями представительных органов местного самоуправления, в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, а также по нормативам отчислений, в соответствии с законодательством РФ [2].

Органы местного самоуправления городского округа обладают полномочиями по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов, установленными законодательством Российской Федерации о налогах и сборах для органов местного самоуправления поселений и муниципальных районов. Установление нормативов решением представительного органа муниципального района о бюджете муниципального района на очередной финансовый год или иным решением на ограниченный срок не допускается.

За счет механизма нормативов налоговых отчислений происходит перетягивание средств в региональные бюджеты за счет местных бюджетов. Это происходит из-за более высокого потенциала городов - столиц регионов, которые становятся донорами для региона - дотационера. Часто при росте налогового потенциала доходы городского бюджета могут сокращаться. Доля финансовой помощи в доходах бюджета значительна, что говорит о высокой централизации средств в региональных бюджетах.

При недостаточности бюджетных средств органы местного самоуправления вправе привлекать дополнительные источники, покрывающие дефицит бюджета, которые не включаются в общую сумму доходов бюджета муниципального образования. В качестве таких источников выступают внутренние и внешние муниципальные заимствования у физических и юридических лиц.

Для муниципального образования структура получаемых доходов важна, так как связана с возможностями самостоятельного использования средств, потенциалом их роста. Основная проблема, с которой сегодня сталкиваются руководители муниципальных образований - постоянная нехватка средств не только на развитие, но и на текущие нужды. Вопрос об удовлетворении финансовых потребностей муниципалитетов - это, прежде всего, вопрос о доходах местных бюджетов. Причем это не является особенностью России, а присуще всем странам без исключения.

Необходимость увеличения доходов бюджета является одной из актуальнейших задач современности. Исполнительные и законодательные органы России стремятся найти такое решение этой задачи, которое позволит преодолеть последствия системного кризиса и сопутствующих ему осложнений в экономике и приведет к значительному повышению реальной величины доходов бюджета на всех уровнях бюджетной системы страны.

Составление любого бюджета начинается с планирования расходов, поскольку в них отражается цель деятельности органа власти. Расходы бюджета, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, представляют собой денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и органов местного самоуправления [1].

Классификация видов расходов, прежде всего, исходит из того, на какие цели будут направлены бюджетные средства. Обычно бюджетные классификации выделяют две основные группы расходов: обязательные (на финансирование отраслей муниципального хозяйства, связанные с поддержанием определенного уровня его развития) и необязательные расходы (на мероприятия краткосрочного характера).

Не менее важным является деление расходов на текущие и капитальные расходы, так как данная классификация позволяет увидеть динамику развития муниципального образования. Капитальные (инвестиционные) расходы бюджетов представляют собой часть расходов бюджетов, обеспечивающую инновационную и инвестиционную деятельность. В составе капитальных расходов бюджетов может формироваться бюджет развития. К текущим расходам бюджетов относятся расходы, обеспечивающие текущее функционирование органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики.

Порядок исполнения расходной части местного бюджета устанавливается уставом муниципального образования или иным правовым актом органа местного самоуправления. Бюджетные расходы осуществляются в соответствии с расходными полномочиями и обязательствами, то есть правами и обязанностями органов власти в пределах своей компетенции. Каждый уровень власти имеет свои расходные полномочия, причем нормативные акты должны финансироваться принимающей их стороной, а не исполняющей. Перечень нормативных актов, заключенных договоров и соглашений, предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств местного бюджета, образует реестр расходных обязательств.

В соответствии с законодательством России, обязательными для муниципальных образований являются только такие расходы, которые в таком качестве определяет закон, а также расходы, необходимые для оплаты и обслуживания долгов и задолженности, появляющихся из договорных обязательств и судебных решений. Разнообразные расходы местных бюджетов отражают разделение компетенции между территориальными уровнями государственной власти. Исключительно из местных бюджетов финансируются следующие виды расходов:

ѕ содержание органов местного самоуправления;

ѕ формирование муниципальной собственности и управление ею;

ѕ организация, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, СМИ и т.д.;

ѕ содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;

ѕ организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;

ѕ муниципальное дорожное строительство;

ѕ благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований;

ѕ организация утилизации и переработки бытовых отходов;

ѕ содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов;

ѕ организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

ѕ обеспечение противопожарной безопасности;

ѕ охрана окружающей природной среды на территориях муниципальных образований;

ѕ реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;

ѕ обслуживание и погашение муниципального долга;

ѕ целевое дотирование населения;

ѕ содержание муниципальных архивов;

ѕ проведение муниципальных выборов и местных референдумов.

Помимо обязательных расходов, органы местного самоуправления могут самостоятельно назначать расходы при условии, что они не входят в перечень запрещенных, а все обязательные расходы предварительно были покрыты необходимым объемом поступлений. Требование сбалансированности местных бюджетов устанавливает пределы применения добровольных расходов. Наибольший удельный вес в расходах муниципальных бюджетов занимают расходы на социальную сферу. Формирование этих расходов должно осуществляться на основе минимальных государственных социальных стандартов (МГСС). Это государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории РФ.

Установление МГСС, норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставленных государственных или муниципальных услуг входит в компетенцию органов государственной власти РФ. Главной проблемой большинства местных бюджетов является бюджетный дефицит, то есть превышение расходов бюджетов над их доходами. Размер дефицита местного бюджета не может превышать 3% объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации.

В расходной части муниципального бюджета предусматривается создание резервных фондов исполнительных органов местного самоуправления, размер которых устанавливается представительными органами местного самоуправления при утверждении бюджета на очередной финансовый год. Средства резервных фондов расходуются на финансирование непредвиденных расходов (проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций). Порядок расходования средств резервных фондов устанавливается нормативными актами органов местного самоуправления. Исполнительный орган местного самоуправления обязан ежеквартально информировать представительный орган местного самоуправления о расходовании средств резервного фонда.

На сегодняшний день, исходя из сообщений пресс-службы Счетной палаты РФ, количество самодостаточных муниципальных образований не превышает 2% от их общего числа. Таким образом, по мнению СП РФ, местные бюджеты не располагают средствами на выполнение в полной мере мероприятий по реализации закона о местном самоуправлении.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет и право на получение в процессе осуществления бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъекта Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2] и законами субъекта Российской Федерации [15].

Формирование и исполнение местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования. Органы государственной власти гарантируют: право представительных органов местного самоуправления самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов; право представительных органов местного самоуправления самостоятельно распоряжаться свободными остатками средств местных бюджетов, образовавшимися в конце финансового года в результате увеличения поступления доходов или уменьшения расходов; компенсацию увеличения расходов или уменьшения доходов местных бюджетов, возникших вследствие принятия федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, а также иных решений органов государственной власти. Формирование местного бюджета осуществляется путем применения единой методологии, государственных минимальных социальных стандартов, социальных норм, устанавливаемых органами государственной власти.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в процессе осуществления бюджетного регулирования и органы местного самоуправления в процессе формирования местных бюджетов руководствуются государственными минимальными социальными стандартами, социальными нормами, нормативами минимальной бюджетной обеспеченности [16].

В качестве составной части местных бюджетов могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями. Порядок разработки, утверждения и исполнения этих смет определяется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования.

Глава муниципального образования, иные должностные лица местного самоуправления несут ответственность за исполнение местных бюджетов в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. Органы местного самоуправления представляют отчетность об исполнении местных бюджетов в установленном порядке.

Представительные органы местного самоуправления вправе [42]:

а) устанавливать местные налоги и сборы и предоставлять льготы по их уплате в соответствии с федеральными законами;

б) в соответствии с законодательством Российской Федерации принимать решения об установлении или отмене местного налога и сбора, о внесении изменений в порядок его уплаты.

Принятые решения подлежат официальному опубликованию не менее чем за один месяц до вступления их в силу [17].

Из приведенной выше таблицы 3 достаточно ярко видны коренные отличия полномочий органов местного самоуправления в области бюджетного процесса от аналогичных полномочий в этой области местных органов государственного управления. По сути дела, из таблицы 7 следует, что при государственном управлении на местах те финансы, которым распоряжается орган местного самоуправления, трудно назвать бюджетом.

Таблица 3 - Участие и роль местных органов власти в бюджетном процессе

Полномочия	Орган местного государственного управления	Орган местного самоуправления
Участие в планировании деятельности	Подготовка предложений для вышестоящего органа власти	Составление и утверждение планов развития территории муниципального образования
Участие в процессе исполнения бюджета	Регулирование всего процесса исполнения бюджета со стороны органов государственной власти вышестоящего уровня	Самостоятельное исполнение бюджета
Участие в оценке результатов исполнения бюджета	Утверждение отчета. Учет результатов исполнения проводится вышестоящим органом при планировании бюджета на следующий срок	Утверждение отчета. Анализ результатов. Принятие мер по изменению финансовой политики

Скорее это смета расходов на определенные нужды с передаваемыми под нее доходными источниками. Интересно, что при подобном подходе наиболее выгодной позицией является не сокращение затрат (оптимизация расходов), а, наоборот, их увеличение.

Поэтому главным признаком полноценного местного бюджета является возможность использования его как инструмента проведения вполне определенной хозяйственной и социальной политики.

Поскольку бюджет является отражением определенной деятельности органов местного самоуправления, его планирование, утверждение, исполнение и оценка результатов исполнения выступают как определенный процесс, так как эта деятельность растянута во времени. Этот процесс получил название бюджетного процесса.

Согласование бюджетных вопросов происходит и по горизонтали, и по вертикали. Соответственно субъектами бюджетного процесса выступают органы власти и управления [18].

...