Історія становлення та розвитку Державного казначейства України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Історія становлення та розвитку Державного казначейства України



1. Історичні умови започаткування казначейства

Історія зародження, становлення i розвитку казначейства надзвичайно багата i тривала.

Термін «казначейство» походить від поняття «казна», яке в перекладі з тюркської означає сукупність фінансових ресурсів держави. Казначейство (the Treasury) в перекладі з англійської означає скарб, цінність.

Терміни «казна» i «казначейство» мають різні тлумачення в різних країнах. Це можна пояснити розвитком та еволюцією з роками казни як суспільного фінансового інституту, який є частиною спадку, традицій i культури в різних державах.

У найперших систематизованих працях, присвячених визначенню казни, цей термін використовується i в широкому, й у вузькому розумінні. Наприклад, в «Арташастрі» («Праця про гроші»), написаній в Індії дві тисячі років тому, казна в широкому розумінні - це багатство держави, до якого включалися, крім детально перерахованих доходів, золото, коштовне каміння i метали, а також усі види сільськогосподарської продукції. У рукописі зазначається, що армія i казна - найважливіші інструменти в руках монархії, тому вони мусять бути під прямим контролем керівника держави.

У вузькому розумінні казна - це місце, куди надходили гроші i звідки здійснювали платежі для конкретних цілей. В «Арташастрі» перераховані якості, якими повинен володіти головний скарбник для належного керівництва платіжним процесом.

Історично казначейство виконувало кілька функцій:

відповідало за збереження багатства держави;

було місцем, куди збиралися плaтeжi в державі i з якого держава здійснювала виплати;

відповідало (під королівським наглядом) за карбування монет;

виконувало функцію облікового відомства.

Тобто казначейство повинно було вести записи вcix операцій із зазначенням дати, характеру i кінцевого призначення платежів.

З часом функції казначейства в різних країнах змінювалися з урахуванням національних особливостей його діяльності: до функцій казни додавалися нові завдання, деякі обов'язки скасовувалися. По-перше, внаслідок затяжних війн, які зменшували багатства держави, казначейства почали виконувати нову функцію - випуск внутрішніх i зовнішніх боргових зобов'язань. По-друге, казначейства, у зв'язку зі збільшенням кількості i розширенням активності фінансових монополій, почали приймати на збереження їxнi акції. З цього часу в казні з'явилися гербовий папір, поштові марки, опіум, золото та інші активи. По-третє, виникнення центральних банків i відповідне зростання системи комерційних банків привели до змін у традиційній казначейській системі, а саме:

функцію емісії грошей та карбування монет було передано центральним банкам;

випуск боргових зобов'язань було також передано центральному банку;

функцію отримання i видачі платежів державою було передано банкам;

у деяких випадках казна працювала як банківська установа i приймала вклади від населення.

Наявність окремого уповноваженого органу в системі виконавчої влади держави, який покликаний відповідати за здійснення та формування державної фінансової політики, - це закономірність для вcix епох і країн.

Процес створення казначейства бере початок в ті часи управління казною, коли не існувало чіткого розмежування між особистою власністю титулованого володаря та власністю держави.

2. Державна казна за часів Київської Pyci

Утворення Київської Pyci як держави відбулося 882 року, коли новгородський князь Олег об'єднав Новгородське, Смоленське i Київське князівства. Biн переніс столицю в Київ i проголосив себе Великим київським князем. За період з кінця IX до другої половини XI століття Київська Русь перетворилася на одну з найбільших i наймогутніших держав середньовічної Європи.

Державна верховна влада в Київській Русі належала князеві, який видавав закони, здійснював виконавчу владу i чинив суд, призначав ycix урядовців, розпоряджався державною скарбницею, керував військом, вів міжнародну політику.

Великокняжий двір, за свідченнями літописців, являв собою справжню державну казну. На княжому дворі та при князеві низку функцій виконували різні княжі урядовці. Головним розпорядником при княжому дворі був двірський, або дворецький. Він здійснював нагляд за княжим двором, маєтками, чинив суд у відсутність князя або якщо князь сам не хотів судити, заступав особу князя під час воєнних походів. Основною функцією двірського було завідування княжою скарбницею. Але розпоряджатися скарбницею мав право тільки сам князь.

У Київській Pyci в період раннього феодалізму (IX-XII ст.) основним джерелом доходів скарбниці була данина від населення. Данину платили найчастіше натурою: хутром, медом, збіжжям, худобою, а вже пізніше - грошима. Головною особливістю такого виду платежу була його обов'язковість.

Деякі слов'янські племена, що жили у сусідстві з сильними й войовничими народами, ще задовго до заснування Київської Русі перебували від впливом сусідів: на півдні - хозар, на півночі - норманів - i платили їм данину. Звичайно, тимчасова данина не може бути названа фінансовою операцією, але вона важлива тим, що спосіб стягнення цієї данини послугував підґрунтям для пізніших способів стягнення податків. Так, у полян, які займалися землеробством i скотарством, знаходимо перші сліди земельної податі: вони платили хозарам данину від рала (плуга). Окремі племена, що переважно полювали на звірину та ловили рибу і то мандрували, то жили в печерах i землянках, платили данину то з людини, то з «диму».

Головною особливістю раннього етапу феодалізму було планування такої форми данини, як полюддя. Коли князь з військом об'їжджав свої землі, кожна околиця зобов'язана була певний час утримувати його двір i платити данину лише шкурами диких звірів, воском i медом.

Існували ще й окремі податки: ловче (утримання княжого двору під час полювання), повіз (плата за перевезення через річки), мито (плата за торгівлю в місті) та ін. В окремих випадках князі призначали нові види данини, щоб покарати населення за провини. Такі заходи були непопулярними серед простого люду й зустрічали відчайдушний опір.

Історія залишила немало прикладів непокори платників данини, коли розміри її виходили за межі здорового глузду. Один із них наведено в «Повісті минулих літ». Порушення князем Ігорем традиційної норми данини зумовило 945 р. повстання у Древлянській землі. Князь Ігор, зібравши звичайну данину, вирішив, за домовленістю з дружинниками, повернутися, щоб зібрати додаткову данину. Внаслідок цього спалахнуло повстання i князя Ігоря було вбито. Вдова Ігоря, Ольга, жорстоко придушила повстання, а древлян було обкладено новою важкою даниною.

Повстання древлян стало поштовхом до певної регламентації феодальних повинностей у державі. Княгиня Ольга встановила «устави й уроки», якими необхідно було керуватися під час збору данини й проведення суду. Це була перша податкова реформа, яка встановлювала норми данини, час i місце її збору. Запроваджувалася й одиниця стягнення: в одних місцях це був «дим» (родина), в інших - плуг або рало (окреме господарство). Дуже зрідка одиницею стягнення податі була людина. Реформа княгині Ольги - перша спроба упорядкування збору данини в Київській Русі.

Організацією збору данини займалися самі князі або їхні підлеглі. З історичних джерел відомо, що князі тримали велику армію чиновників, які збирали данину й різноманітні податки, тобто були своєрідними податковими інспекторами. В той час їх називали намісниками; вони мали свої озброєні загони і були адміністрацією князя в підпорядкованих областях. Намісниками призначалися, зазвичай, дружинники або сини чи родичі князя. Зокрема B.I. Сергієвич у своєму дослідженні «Віче i князь» (1867) пише: «Управління фінансами перебувало в безпосередньому віданні самого князя. Для збирання мита i данини він призначав особливих чиновників - митників... Різного роду урядові розпорядження робилися князем безпосередньо на їхнє ім'я, гроші, які вони збирали, вносилися самому Князеві або тому, кому він наказував; скарги на їxні неправильні дії подавалися безпосередньо князю. У пам'ятках іноді говориться про намісників i волостелів як ociб, які збирали відоме мито. У цих випадках намісники і волостелі є не фінансовими чиновниками князя, обов'язком яких є збір його мита, а управителями, яким князь дарував те чи інше мито на їхнє утримання i які стягували його для себе».

Данина до Києва надходила двома шляхами: або підвладні племена привозили її до Києва, або князі самі їздили по данину до племен.

Ще одним джерелом наповнення державної (княжої) скарбниці були штрафи (так звані вири) із судових зборів. До державної скарбниці надходила також більша частка воєнної здобичі та контрибуцій.

Прообразом казначейства можна вважати княжу казну Ярослава Мудрого i його спадкоємців, яка слугувала сховищем матеріальних цінностей.

Правління князя Ярослава Мудрого лишило на Русі пам'ятку, гідну великого монарха - збірку норм давньоруського законодавства, відому під назвою «Руська Правда». Цей документ захищав право на власність i князів, i простого народу.

«Руська Правда» вмістила цілу низку законів, серед яких:

закони карт (приймальні);

закон про грошову пеню за вбивство;

закон про виру (збip судових сплат);

закон про пеню за удари;

закон про кабалу;

закон про знаки межові (з того, хто переоре межу, зрубає дерево або стовп, які слугували межею, брали в казну 12 гривень);

закон про право спадкоємця;

статут промисловий;

статут церковний;

закон про борги.

Варто наголосити на тому, що в «Руській Правді» було вміщено закони і про міжнародну торгівлю та захист іноземних торгівців. За цими законами кривдників карали, а скривдженій особі виплачували «урок», тобто відшкодування. До таких заходів Ярослав Мудрий вдався з тим, щоб не боялися торгувати з Руссю.

Ще один важливий аспект законів «Руської Правди» - розміри штрафів. Так, за підпал i конокрадство покарання було суворішим, ніж за тілесні ушкодження, що свідчило про безпеку капіталу i гарантованість його державою.

Князь, скарбниця якого не була відділена від державної, мав великі видатки. Майже всі прибутки державної (княжої) скарбниці «поїдали» княжий двір i передусім військо. За кошти казни велося будівництво палаців, культових споруд, міст, укріплень, мостів, гребель, доріг. Значних витрат потребувало й ведення воєн, а також спорядження флоту при торговельних відносинах з морськими державами. А от судові й адміністративні урядовці не обтяжували державного скарбу - вони оплачували себе самі відсотками від стягнених податків, покарань і зборів.

Цілком зрозуміло, що прямого податку (данини) на всі державні потреби звичайно не вистачало. Тому, щоб поповнити князівську скарбницю, на населення накладалися різні додаткові повинності (відробітки) та непрямі податки. До непрямих податків належали різні мита (торгові та судові) за лиття срібла, утримання солеварень, корчем, а також штрафи.

Фінанси часів Галицько-Волинської держави суттєво не відрізнялися від фінансів доби Київської Русі, бо це була також князівська держава. Основним доходом держави, як і в Київській Русі, була данина натурою, а також грошима. Як і київські, галицькі князі накладали на населення різні податки. За виконанням повинностей стежили агенти князя: городники, мостові, митники та ін. Податки й повинності встановлювали окремі розпорядники князя.

Державними доходами в Галицько-Волинському князівстві розпоряджався князь. Як і в Київській Русі, поділу скарбу на державний i приватний (княжий) ще не було.

Основними видатками у князівстві були видатки на утримання війська, будівництво культових споруд, замків, мостів, доріг, на ведення воєн тощо.

Занепад державних фінансів України періоду княжої доби почався з 1349 року, коли польський король Казимир Великий завоював Галичину і частину Волині. З того часу Україна почала втрачати свою самостійність, а разом з нею - i свої державні фінанси.

3. Скарбниця та фінанси в Запорозькій Січі

Заснування Запорозької Січі пов'язане з ім'ям Дмитра Вишневецького. Під його керівництвом було побудовано фортецю, мури якої не тільки гарантували безпеку, а й стали надалі своєрідною базою, осередком згуртування запорозького козацтва.

У Запорозькій Січі сформувалася українська (козацька) державність, яку фахівці вважають прообразом справжньої держави. Для Запорозької Січі були притаманні вci ознаки держави:

існування особливої системи органів i установ, що виконують функції державної влади;

право, що закріплює певну систему норм, санкціонованих державою;

певна територія, на яку поширюється юрисдикція даної держави.

Вищим законодавчим, адміністративним i судовим органом Запорозької Січі виступала Січова рада, рішення якої були обов'язковими для виконання. Рада розглядала найважливіші питання

внутрішньої та зовнішньої політики, здійснювала поділ земель та угідь, чинила суд, обирала уряд Запорозької Ciчi - військову старшину, а також органи місцевої ради - паланкову або полкову старшину.

Чисельність козацької старшини становила 120-150 осіб. До цієї групи входили: військова старшина (кошовий отаман, військовий суддя, військовий осавул, військовий писар і курінні отамани); військові служителі (хорунжий, бунчужний, довбиш, канцеляристи й ін.); полкові та паланкові начальники (полковник, писар, осавул та ін.). Старшина зосереджувала у своїх руках адміністративну владу і судочинство, керувала військом, розпоряджалася фінансами, представляла Запорозьку Січ на міжнародній арені.

До фінансово-господарської старшини належали: шафар - січовий скарбник; кантаржей - наглядач за вагою i мірами; довбиш, який, окрім обов'язків оповісника, забезпечував збір хліба і підвід на потребу війська.

Кошовий отаман обирався більшістю голосів, поданих за нього на Січовій раді. Волею козаків кошовий наділявся значною владою. Щорічні вибори давали можливість контролювати дії кошового отамана. При кошовому діяла група радників, або стариків, до складу якої довічно входили старійшини - авторитетна військова та курінна старшина у відставці.

Велику суспільну вагу мали курінні отамани. Це пояснюється економічною незалежністю куренів та їхнім автономним життєзабезпеченням. В ухваленні рішень отамани виступали спільно, об'єднавшись у курію, або отаманію. Кошовий не мав права на політичні акції без погодження з отаманією. Він мусив оголошувати всі документи i дипломатичне листування на зборах отаманів. Таким чином, отаманія мала владу над кошовим.

Економіка Запорозької Січі складалася з двох секторів: колективно-січового та індивідуально-паланкового. Січове господарство поділялося на загальносічове та курінне. За такого розподілу козаки працювали або всім військом, або окремими куренями. Кожен курінь мав майно i доходи, які не належали Кошеві як центральному запорозькому урядові. У Запорозькій Ciчi зосереджувалося виробництво військового спорядження, возів, човнів, одягу та взуття, провадилися будівельні та фортифікаційні роботи. Kiш утримував загальновійськові табуни коней, череди худоби, отари овець i торгував ними. Індивідуально-трудовою діяльністю на приватному рівні запорожці займалися в паланках.

Найважливішим промислом в Запорозькій Січі було рибальство. Ікру та рибу козаки вивозили на продаж. Це становило велику вигоду, адже делікатесна риба коштувала дорого. Поширеними були бджільництво і полювання на хутрових звірів: лисиць, бoбpiв, куниць, вовків. Рибальство, бджільництво і мисливство тривалий час залишалися основними засобами існування і джерелами багатства Запорозької Січі.

Землеробство на Запорожжі довго відігравало другорядну роль - першорядна належала скотарству. Козаки розводили коней, овець, велику рогату худобу. Військо володіло землею, яка належала всім i кожному, зарахованому до війська. Загальне володіння землею не виключало індивідуального землекористування членами Запорозького війська і паланковими, здебільшого одруженими, козаками.

Право власності на здобич, отриману на війні, обмежувалося звичаєм. Перед походом кожний запорожець присягав, що не затаїть воєнної здобичі, а віддасть її всю для поділу на користь війську, курінному товариству, січовій церкві.

З часом у Запорозькій Січі почався процес переродження загальнокозацької власності, яка була у спільному неподільному користуванні всього війська, в її протилежність - приватну власність. Про повагу до власності як суттєвої риси економічної свідомості запорожців свідчить наявність суворих покарань за злочин проти власності. Злодійство поміж козаками, посягання на січове майно, розбійництво й пограбування «своїх» каралося стратою, прирівнюючись до порушення військових законів.

Торгівля i фінанси Запорозької Січі визначались особливостями її господарства. Розвитку торгівлі сприяло вигідне географічне й економічне розташування. Внутрішня торгівля обмежувалася продуктами харчування й предметами побутового вжитку. Найбільш розвиненою була зовнішня торгівля. Купці з Запорожжя перепродували в Крим хліб, тютюн, полотно, які закуповували в Гетьманщині. З Запорозької Січі в Туреччину і Крим завозили хутро, шкури, масло, рибу та ікру. Важливою статтею запорозького експорту були породисті коні, які постачалися на замовлення в Росію, Польщу, Крим.

У Запорозькій Січі існувало право вільного продажу спиртних напоїв, якими в Січі міг торгувати кожний, хто заплатив збір у військову скарбницю. Високоякісна i дешева горілка ввозилася на Січ з Гетьманщини. На січовому базарі рівень ціни на горілку регулював Кіш, i порушувати ціновий ліміт не міг ніхто.

Таким чином, Запорозька Січ значною мірою забезпечувала себе продукцією власних промислів i господарювання, а маючи надлишок одних благ i брак інших, вела активну зовнішню торгівлю. За відсутності приватної власності на землю в Запорозькій Січі не заборонялась i не обмежувалася рухома приватна власність.

Фінансова система Запорозької Січі сформувалася під впливом бюджетно-фіскальних інститутів польської, київської і литовської доби в Україні. На зразок скарбниці Литовського князівства в Запорозькій Січі скарбниця була сховищем не лише грошей, а й цінностей, які надходили в розпорядження Коша. Скарбниця слугувала також архівом і складом військових клейнодів i оздоб, виконувала роль арсеналу, де зберігалися бойові припаси i зброя.

Січова скарбниця функціонувала як касовий центр виконання запорозького бюджету, тобто як державна скарбниця, до якої стягували доходи. До службових обов'язків січового скарбника - шафаря - входило:

приймання доходів;

видача грошей і речей;

ведення обліку касових сум i матеріальних цінностей;

складання звітів кошовому та козацькій Раді.

Шафар виконував обов'язки державного скарбника та інтенданта. До складу скарбової старшини входили два шафарі, два підшафарі та кантаржей) з невеликим штатом канцеляристів.

Для характеристики Державної скарбниці Запорозької Січі розглянемо дохідні статті її бюджету, який витрачався на оплату січової та паланкової адміністрації, утримання церкви і шкіл, грошового й матеріального забезпечення козацької служби (табл. 1.3.1).

Головними джерелами прибутків Запорозької Січі, окрім природних багатств краю, були воєнна здобич, внутрішня i зовнішня торгівля, продаж вина, мито від товарів, подимний податок і царська плата. Першим i прямим джерелом прибутків запорозьких козаків була здобич, отримана у війнах з турками, татарами i поляками. Другим джерелом прибутків була внутрішня і зовнішня торгівля.

Усі торгівці, купці, промисловці, які вивозили з Січі i ввозили на Січ різний товар, вносили певну плату до скарбниці. На всіх запорозьких базарах були особливі начальники - військові кантаржеї, які стежили за дотриманням ваг i мір, призначали ціну на привезений товар, збирали мито з торгівців у військову скарбницю.

Особливо велике мито давали шинки, широко розповсюджені в Запорозькій Ciчi. За документами січового архіву 1770 року, в усіx володіннях запорозьких козаків налічувалося понад 370 шинків, які приносили війську загалом 1120 карбованців на рік. Крім того, торгівці, які привозили на Січ з України, Криму, Польщі біле вино чи горілку, також платили мито на церкву й старшину.

Вагомим джерелом прибутків запорозьких козаків було також мостове - плата з проїжджих купців, торгівців, промисловців i чумаків за перевезення через ріки. Це мито було неоднаковим у різні часи.

Чималу частку прибутків Запорозької Січі становив димовий податок, який запорозькі козаки збирали з так званих сиднів - одружених козаків, які жили в селах і зимівниках i вважалися підданими Січі.

Ще одним джерелом прибутку Запорозької Січі було грошове i хлібне утримання, яке брало початок від литовсько-польського, а потім від російського уряду. Вперше грошова плата була призначена Запорозькому війську від литовсько-польського уряду. За свідченнями літописців, 1576 року король Стефан Баторій започаткував запорозьким козакам плату по червінцю та по кожуху на рік. Проте призначена плата не видавалася, тому що державна казна Речі Посполитої часто бувала порожня. Через несплату грошей Запорозьке військо діяло інколи всупереч політичним розрахункам Речі Посполитої або ворожо виступало проти самої Польщі. Пізніше, коли запорожці налагодили стосунки з Москвою, вони почали одержувати випадкові грошові подарунки, а згодом i постійну, чітко обумовлену плату.

Таблиця 1.3.1

Державна скарбниця Запорозької Січі (кінець XV ст. - 1775 р.) Андрущенко В.Л., Феодосов В.М. Запорізька Січ як український феномен. - К.: Заповіт, 1985.

Джерела скарбниці	Характер доходів
Кошові регалії i домени	Доходи від промислової експлуатації рибальських i мисливських угідь, земель, зимівників i хуторів
Військова здобич	Військові трофеї
Королівська субсидія, царська та гетьманська плата	Допомога грішми, хлібом, горілкою, військовими припасами з боку Pociї й Гетьманщини, до 1648 року - Польщі
Військовий оклад	Податок на користь січової і паланкової старшини. Стягувався без імунітетів i неоподаткованого мінімуму з ycix козаків (курінних i одружених) по 1 крб. 50 коп. з душі (в другій половині XVIII ст.). Одружені козаки («гніздовики») вносили додатковий податок з сім'ї
Мито	За перевезення товарів із сусідніх країн транзитом через запорозькі землі. За перевезення горілки бралося натурою
Господарська десятина та медове	Стягувались у паланках від хуторів i млинів натурою, від промислів i пасік - грошима. За користування посполитими військовою землею - 10 відсотків урожаю
Торгове	Податок акцизного типу з крамарів, на січовому ринку - 10 відсотків вартості товарів
Куфовий збір	Від кожної привізної бочки (куфи) спиртних напоїв по одній кварті (близько 1 л) або її вартість грошима
Податок з шинків	По 2,50-5,00 крб. на рік сплачували в скарб господарі, які держали шинки (корчми) у Січі, паланках i зимівниках
Подимне	Податок з хат по селах поспільства (селянства), підданих війська, що жили в паланках
Мостове	Плата за перевезення по Дніпру та річках у межах Запорозьких Вольностей
Орендна плата	За крамниці та дуби (вантажні човни), що належали курінним. Витрачалася на потреби курінного товариства
Руга, роковщина	На утримання церкви i духовенства
Інші доходи	Безхазяйне, виморочне, конфісковане майно, викуп за полонених i засуджених, судові штрафи

Для збереження загальної військової казни у запорозьких козаків існувала так звана скарбниця - зведений особливий опис військових скарбниць i військовий табель. При січовій церкві під опікою військового суду зберігалась особлива нерухома скарбниця. Нею могли користуватися лише за спільною згодою старійшин старшина та курінні отамани.

Усі військові прибутки в Запорозькій Січі витрачалися передусім на громадські справи: купівлю бойових припасів, продовольчих товарів, на обладнання перевозів, утримання духовенства, побудову човнів, на утримання військової старшини. Частина військових прибутків осідала в окремих осіб.

В oбiгy Запорозької Січі були гроші різних країн: Туреччини, Pociї, Польщі та ін. Як свідчать літописці, у запорозьких козаків, крім червінців, були в обігу такі монети, як леви, орлянки, чвертки, півталярки, орти, тимфи, шостаки, шаги, чехи, галагани. Після Полтавської битви за розпорядженням російського царя Петра І всі ці гроші було виведено з обігу. Натомість Запорозьку Січ заполонили російські мідні й срібні монети.

4. Державна скарбниця часів Гетьманщини

За часів Богдана Хмельницького територія Української держави простягалася на 200 тис. кв. км i охоплювала Лівобережжя, частину Правобережжя та Степу. На цих землях проживало понад 3 млн. осіб. В основу адміністративного поділу було покладено структуру козацького війська: територія держави поділялася на полки та сотні.

Основним органом публічної влади була Військова (Генеральна) рада, яка вирішувала військові, політичні, господарські, правові та інші питання. З метою зміцнення гетьманської влади Б. Хмельницький частіше скликав Старшинську раду, до якої незабаром перейшла вся повнота влади в державі.

Главою і правителем України був гетьман, який очолював уряд і Державну адміністрацію. Як головнокомандувач, він скликав Ради, відав фінансами, керував зовнішньою політикою, мав право видавати загальнообов'язкові акти - універсали. Система органів публічної влади мала три рівні: генеральний, полковий, сотенний. Реальна вища влада у державі належала Генеральному урядові, до якого входили гетьман і генеральна старшина. Повноваження Генерального уряду поширювалися на всю територію України. На місцях управляли полкові та сотенні уряди.

Від початку Визвольної війни 1648-1654 років гетьман Б. Хмельницький прагнув проводити самостійну фінансову політику, вважаючи її однією з основних ознак державності. Фінансову сферу держави гетьман спочатку контролював особисто, а з 1654 року була введена посада Генерального підскарбія. Посада Генерального підскарбія була однією з найвищих посад у гетьманській адміністрації. Підскарбій відповідав за стан фінансів козацького війська, розподіл натуральних і грошових податків, встановлював мито, очолював скарбову канцелярію.

Державні фінанси підпорядковувалися гетьману, були невіддільні від його приватного господарства i мали натуральний характер. Доходи створеної за Б. Хмельницького державної скарбниці становили сотні тисяч золотих. Поповнення державної скарбниці здійснювалося з чотирьох основних джерел: земельного фонду, прикордонного мита, доходів від промислів і торгівлі та податків.

Основу державного господарства складали реквізовані в польської шляхти землі, які стали власністю Запорозького війська. Частина доходів надходила в державну скарбницю від земельних володінь - колишніх маєтків магнатів, шляхти i католицького духовенства. Ці землі частково були зайняті селянами й козаками, частково перейшли у відання військової скарбниці. Селяни, що мешкали на цих землях, платили скарбові податки.

Значні доходи до державної скарбниці надходили від сільськогосподарських промислів. У власність держави перейшли млини, винокурні, броварні, корчми та інші підприємства, які раніше належали шляхті.

Важливою статтею поповнення державної скарбниці були доходи від торгівлі. Існувала низка внутрішніх торгових зборів, що їx платили на торгах i ярмарках: возове (від кількості возів), помірне (від кількості мip збіжжя), повідерне (від кількості відер проданих спиртних напоїв), мостове, перевізне. Гроші від цих зборів великі міста брали на власні потреби, а містечка передавали до скарбниці.

Постійним джерелом прибутків військової скарбниці були податки. За податковою системою Гетьманщини оподатковувалося найменш заможне населення - селяни та міщани, які сплачували в казну побір, або подимне (постійний податок від хати, двору, землі), податок на утримання війська. Козаки та монастирі податків не платили.

На користь гетьманської адміністрації йшли також податок на виробництво горілки, тютюнова десятина, мито від продажу дьогтю, збір з млинів, які давали великі прибутки. Податки часто здавали на відкуп - в оренду окремим особам або організаціям. Орендарі звичайно збирали з населення більші суми, ніж треба було здати до скарбниці.

Кошти Державної скарбниці за часів Б. Хмельницького витрачали в основному на утримання послів i на військові потреби (табл. 1.4.1).

Таблиця 1.4.1

Статті витрат з Державної скарбниці часів Гетьманщини

Утримання послів
Утримання гетьмана
Плата вищій військовій старшині та адміністрації
Благодійні внески на церкву
Державне будівництво

Фінанси України в середині XVII ст. у цілому були добре організовані. Державна скарбниця, успішно долаючи труднощі, виконувала покладені на неї важливі функції. Проте державна скарбниця не була відмежована від приватної скарбниці гетьмана. Першу спробу відокремити державні фінанси від приватних, гетьманських, зробив гетьман Iван Брюховецький. Він вважав за доцільне передати державні фінанси до Московської царської скарбниці, встановив посаду Генерального підскарбія як керівника державних фінансів. З цього часу починається втручання Москви у фінансові справи України.

Неподільність особистих коштів гетьмана i державної скарбниці негативно відбивалася на українських фінансах. Так, 1687 року після арешту та заслання гетьмана Iвана Самойловича конфісковано i державну скарбницю, в якій були нерозподілені державні та власні кошти гетьмана. Половину вcix коштів узяла

Москва, а половина залишилася гетьману Іванові Мазепі, який широко використовував ці скарби. I. Мазепа повністю об'єднав державний і приватний фонд.

Козацька рада 1710 року обирає гетьманом в еміграції Пилипа Орлика, який змушений був витрачати на державні справи власні кошти. Новообраний гетьман уклав зі своїми виборцями та запорозькими козаками договір, який дістав назву «Конституція права i вольностей Війська Запорізького» (уривок з цього документа наведено в додатку 1.1). Ця Конституція передбачала, що військова

скарбниця (генеральська скарбниця) - це державна скарбниця. Керувати нею повинен Генеральний підскарбій. Конституцією встановлювався поділ між державною скарбницею та особистими коштами гетьмана, тобто державна скарбниця відокремлювалася від гетьманської і передавалася в розпорядження Генерального підскарбія. Для утримання гетьмана («на ранг гетьмана», «на булаву і особу його гетьманську») надавалися рангові маєтності, земельні володіння. Важливі скарбничі справи вирішувалися на зборах Старшинсько-козацької ради.

У роки правління Малоросійських колегій (1722-1727 pр. i 1764-1782 pр.) було встановлено контроль над фінансами України. Інструкції регламентували збирання податків. Щомісяця i кожну третину року у Колегії подавали рапорти про збори податків. 1725 року було відіслано до Росії податків на суму 244 255 крб.

Другу спробу реорганізувати українські фінанси зробив гетьман Д. Апостол (1727-1734). 1728 року у день коронації Петра I гетьман Д. Апостол подав петицію про повернення Україні колишніх прав і вольностей згідно з угодою 1654 року. Натомість одержав так звані «Решительные пункты», за якими:

гетьман не мав права вести дипломатичні переговори;

генеральну старшину та полковників затверджував цар;

для контролю за гетьманськими фінансами запроваджувалися посади не одного, а відразу двох підскарбіїв - росіянина та українця;

мито за товари, які ввозилися до України, мало йти у царську казну.

Таким чином, Державну скарбницю було передано під контроль російського уряду. Діяльність підскарбіїв регулювалася спеціальними інструкціями, які передбачали керівництво збиранням грошових і натуральних податків, їx витратами, контроль над підлеглими їм органами та фінансами магістратів. Підскарбії мали скарбові канцелярії та нову установу - «Счетную комиссию».

Останню спробу відстояти фінансову автономію України зробив гетьман К. Розумовський, проте вона не мала ycпixy. Царський указ від 1754 року вимагав від гетьмана складати фінансові звіти російському уряду про прибутки та витрати Гетьманщини. Зі скасуванням гетьманства (1764) фінансова система України була об'єднана з фінансовою системою Російської імперії.

5. Становлення та розвиток казначейської системи царської Росії

Процес створення i становлення казначейської системи в царській Pociї має багату i тривалу icтopiю. Упродовж ХІХ-ХХ століть управління фінансами в Російській державі є самостійною галуззю державної адміністрації.

У ХV-ХVII ст. урядовим органом в Росії, який займався наповненням і збереженням царської казни, був Казенний приказ. Очолював його скарбник. Система управління державною казною була заснована на системі особистих доручень тій чи іншій особі вести збір оброків (податків).

Ідея замінити систему особистих доручень системою державних установ належала Петру I, під час правління якого суттєвих змін зазнала i система управління фінансами.

У 1700-1704 pоках була проведена реформа монетного двору, передбачалося карбування золотих, срібних i мідних монет. Карбування монет стало монополією держави. Петро I заборонив вивезення за кордон золота і срібла.

Структура системи державного управління пережила низку послідовних перетворень: спочатку Боярська дума стала Ближньою канцелярією, потім - Урядовим сенатом (1711). Сенат нараховував 9 членів, які призначалися царем особисто відповідно до їxніх ділових якостей. Сенат займався наповненням державного бюджету, здійснював нагляд за державним апаратом, в його віданні було затвердження нових податків і монетна справа. Тобто це був перший колективний орган управління фінансами.

Петро I зробив вагомий крок до розмежування окремих галузей управління, виділивши низку колегій: Колегія іноземних справ, Військова колегія, Адміралтейство, Камер-колегія, Мануфактур-колегія, Штатс-контора та ін. Він підписав законодавчий акт «Учреждение и регламент Камер-коллегии», за яким Камер-колегія повинна була збирати доходи, а також шукати додаткові джерела надходження грошових коштів до казни держави, а Штатс-контора - розпоряджалася державними коштами. Першим президентом Камер-колегії був князь Д. Голіцин.

1731 року прийнято новий «Регламент Камер-коллегии», який знаменував відмову уряду від намірів зосередити державне управління фінансами в межах окремої самостійної установи.

Камер-колегія, що забезпечувала розвиток економічних сил країни, мала безпосередній стосунок до управління державними зборами. За поставленими завданнями (а не способами управління) вона становила прообраз сучасного Міністерства фінансів і в Росії, і в Україні.

За часів правління Петра І в Росії було проведено новий адміністративний поділ країни. 1719 року країну було поділено на 11 губерній i 50 провінцій. Своєю чергою провінції, очолювані воєводами, були поділені на повіти. 1719 року у провінціях при воєводах було запроваджено посаду скарбника, який підпорядковувався Штабс-колегії та приймав уci надходження.

Головним джерелом наповнення державної скарбниці Росії було обкладання населення прямими зборами та різного роду податками. За Петра I вони досягли значних розмірів - 30-40%. Це прямі, непрямі звичайні та надзвичайні податки; борошномельний, трубний податок, податок з ласощів i приправ, з судів, крамниць, лазень, обрядовий податок, існував навіть податок з бороди. Непрямі податки забезпечували до 40% дохідної частини казни. Поряд з непрямими зборами широко застосовувались i прямі податки: рекрутський, драгунський, корабельний тощо.

Одним із джерел поповнення бюджету було монопольне право держави на карбування монет.

Велике значення для поповнення бюджету мала заміна Петром I подвірного податку подушним обкладанням податного населення. Подушний податок сплачувало все чоловіче населення країни, крім духовенства та ociб, які перебували на державній службі. Розмір податку визначався сумою, необхідною для утримання армії i флоту.

Принципи нової податкової системи, проведеної в часи правління Петра І, було викладено в Указі від 26 листопада 1718 року. Складниками цієї реформи були: перепис населення, перевірка поданих списків населення, розкладка i розміщення полків по губерніях.

1764 року Катерина II призначає президентом Камер-колегії князя Б. Куракіна і видає Указ про завдання фінансового управління взагалі та Камер-колегії зокрема.

Для управління всіма справами, що раніше були у компетенції Камер-колегії, 1775 року в губернських містах утворено казенні палати - губернські фінансові органи. У кожному обласному місті впроваджено посаду скарбника. Початково функції казенних палат полягали в «казенному управлінні» губернією: збір даних про чисельність населення, облік доходів, прийом та зберігання грошових коштів, що надходили до казни. У подальшому за казенними палатами залишилися тільки фінансові функції: нагляд за своєчасним надходженням доходів до бюджету та витрачанням коштів у межах асигнувань, передбачених для губернії, складання відомостей доходів i видатків, ревізія звітності. При казенних палатах перебували податкові інспектори. У підпорядкуванні казенних палат були губернські та повітові казначейства. 1782 року утворено казенні палати Чернігівської та Новгород-Сіверської губерній. 1796 року у зв'язку зі створенням Малоросійської губернії Новгород-Сіверська казенна палата була ліквідована, а Чернігівська до 1802 року називалася Малоросійською. Палата здійснювала облік ycix доходів i видатків державних установ губернії та звітність з них, перепис населення для стягнення подушних зборів, облік податкових об'єктів, контроль за стягненням податків. Цього ж poку було створено Чернігівське губернське казначейство та 8 повітових казначейств.

В офіційному акті «Учреждения о губерниях» казенна палата була представлена як департамент, що виконує функції Камер-колегії, Ревізіон-колегії і такі обов'язки:

а) збір доходів у повному обсягу i в певний час;

б) доставка зібраних доходів до пунктів призначення;

в) складання щорічних реєстрів про доходи кожного повіту губернії, при цьому наведена інформація повинна бути точною;

г) доведення ycix відомостей про доходи та витрати до відома Державного казначейства.

Крім того, до обов'язків казенної палати входив суворий контроль за тим, щоб у губерніях з населення не стягувалися будь-які додаткові, а отже, заборонені збори.

Повітові скарбники, на підставі вказівок, частину казенних коштів залишали місцевим органам, а частину надсилали до Комісаріату та Адміралтейства. Суми, що залишалися після проведення цих операцій, надходили в казначейства на рахунки для залишкових сум, які були засновані в Петербурзі та Москві 4 серпня 1780 року, i в казначейства на рахунки для штатних сум, які були засновані там же 24 жовтня 1780 року. Останні отримували у своє розпорядження гроші на всі витрати, визначені по штатах, крім тих сум, які вже йшли на фінансування місцевої адміністрації. З казначейства для залишкових сум фінансувалися або нові, недавно встановлені, або понадштатні надзвичайні витрати. В обох випадках гроші виділялися тільки на підставі іменних указів.

Сфера управління державними фінансами гостро потребувала певних змін, які відбулися тільки за часів правління iмпepaтopa

Павла. 1797 року за царювання Павла в Pociї була офіційно введена посада державного скарбника, на яку призначено A. Васильєва. Під час перебування на цій посаді він упорядкував систему складання кошторису доходів, видатків i звітів з казначейства, а також систему бухгалтерського обліку. Таким чином, фінансове управління в країні, як i раніше, здійснювалося казенними палатами, але тепер під наглядом державного скарбника, посада якого прирівнювалась імператором Павлом до посади міністра фінансів. 1802 року прийнято Указ про заснування міністерств, що започаткував нову еру вищого устрою та управління в державі.

Після A. Васильєва посаду державного скарбника обіймав Ф. Голубцов, а потім Д. Гур'єв, який ставив за мету збільшення коштів Державного казначейства. Він розробив i впровадив низку заходів з поліпшення управління фінансами. Так, за пропозицією Д. Гур'єва, імператор Олександр I видав Указ від 2 лютого 1821 року про створення Департаменту державного казначейства в складі Міністерства фінансів. Департамент державного казначейства складався з 14 відділень, поділених на:

а) розпорядчі, що відали всіма справами прийому, збереження доходів та обернення їx на видатки;

б) облікові, що рахували обороти з доходів i видатків Головного i губернського казначейств, а також здійснювали перевірку всіх їxнix рахунків.

Основними завданнями Департаменту державного казначейства були:

а) контроль за надходженням і витратами ycix казначейств;

б) здійснення головного обліку вcix надходжень і витрат держави.

Саме з цього періоду i почалося становлення системи Державного казначейства, яка згодом набула державної значущості.

1822 року у Санкт-Петербурзі створено Головне казначейство Pociї, до функцій якого входили прийом, зберігання та видача коштів на видатки з уcix видів державного управління, а також облік цих коштів. Крім цього, Головне казначейство оплачувало видатки імператорського двору i міністерств, пенсії, надавало фінансову допомогу мешканцям столиці.

Головне казначейство складалося з:

правління (управляючий i 4 представники Міністерства фінансів);

6 відділень: касового, бухгалтерії, контрольного, контрольно-прибуткового, контрольно-видаткового i контрольно-обігового;

канцелярії, яка займалася оформленням документів, листуванням, кадровою політикою.

До Головного казначейства надходили залишки від видатків ycix установ, штатні та випадкові доходи, кредитна допомога i зворотні капітали, а фінансування спрямовувалося на покриття видатків на утримання центральних установ i виплати усіляких допомог із бюджету фізичним особам. Отже, зі створенням Департаменту державного казначейства посаду головного скарбника було ліквідовано, а Департамент підпорядковано міністру фінансів.

Водночас із Головним казначейством було засновано повітові та губернські казначейства.

Новий Департамент з метою поліпшення виконання запроваджених кошторисів з касових видатків з 1823 до 1824 року застосовував порядок видачі сум безпосередньо з казначейств, що були розташовані за місцезнаходженням розпорядника управлінь, військових частин. Це нововведення дало змогу ліквідувати існуючу систему пересилання грошей із повітових казначейств у Головне i навпаки.

Нововведення відбулися i в звітності. Так, відповідно до правил, затверджених 1830 року, Департамент державного казначейства повинен був надавати державному контролеру не пізніше 3-го числа наступного місяця звітного періоду генеральний звіт про надходження загальних державних доходів i здійснення видатків у всіх касах імперії, а також окремі звіти власних оборотів, наприклад, звіт про витрати через воєнні обставини, за винятком сум Державного казначейства за кордоном. Для таких сум існували особливі правила звітності.

1837 року казначейства отримали затверджену імператором інструкцію, яка докладно регламентувала їхню діяльність: предмет, повноваження, порядок прийому платежів, видачі та зберігання коштів, ведення звітності. Очолювали казначейства відповідного рівня скарбники, підпорядковані безпосередньо казенній палаті як органу Міністерства фінансів. Призначення на посаду скарбника залежало від рішення казенної палати. Скарбники тримали печатку i ключі казначейств, а також відповідали за збереження ввірених їм сум. Зі скарбників брали заставу i підписку про те, що без дозволу казенної палати вони (та їxні родичі) не будуть відчужувати майно, яке їм належить, або давати гpoші під відсотки.

Повноваження повітових i губернських казначейств були досить широкими i передбачали:

1) Збip державних доходів, їx зберігання, здійснення платежів i перерахування грошових сум з одного казначейства в інше або в державний банк.

2) Прийом, зберігання i використання спеціальних коштів i депозитів урядових установ.

3) Продаж гербового паперу, марок, бланків, бандеролей, свідоцтв i патентів з акцизних зборів.

4) Видачу свідоцтв на право торгівлі та промислів, білетів на торгові та промислові заклади i паспортів міщанам.

5) Прийом і тимчасове зберігання сум суспільних установ i посадових осіб, а також переказ (за рішенням мiністра фінансів) приватних грошових сум з одного міста в інше.

6) Облік за всіма видами доходів i видатків з наданням звітів казенній палаті та установі державного контролю.

Внаслідок реформ суттєвих змін зазнала вся система прямих податків. Найважливішою рисою нового оподаткування стало те, що було запроваджено єдиний грошовий податок, який замінив десятки дрібних подвірних зборів i повинностей. Подушна подать у розмірі 70 копійок стягувалася понад 70 років. Впровадження постійного прямого податку дало змогу стабілізувати й уніфікувати фінанси в цілому, оскільки уряд у своїх розрахунках міг спиратися на реальні бюджетні дані. Завдяки новій системі збору податків оподаткування стало гнучкішим i оперативнішим. Усе це й зумовило збереження подушної системи збирання податків упродовж довготривалого періоду. У XIX ст. з розвитком обкладання непрямими податками частка подушної податі зменшилася. 1776 року від подушної податі було звільнено купців, а 1863 року - цехових ремісників i міщан. На європейській території Pociї, у тому числі і в Україні, подушну подать було скасовано 1887 року.

Найбільшим i безперервно зростаючим джерелом надходження грошей до казни був дохід від спиртних напоїв («від питва»), що становив майже 40% yciєї дохідної частини державного бюджету.

У 1862 році уряд замінив винний відкуп акцизом на вино. Із впровадженням акцизної системи збільшилися доходи казни: якщо відкупники 1862 року внесли до казни 126 млн. руб. «питного» (горілчаного) доходу, то 1878 року казна отримала його 198 млн. руб., тобто частина грошей, що осідала у відкупників, перейшла до казни.

Існував також акциз на тютюнові вироби, цукор, гас. Встановлення акцизів на предмети широкого вжитку стало першим кроком у розвитку системи непрямих податків.

Майже половину доходів, що надходили до казни Росії з України, давав саме «питний» (горілчаний) податок. Це становило 45,2% вcix податків, які збиралися в Україні.

За підрахунками, 1880 року населення України становило 20,23% усього населення Pociї, а доходи, зібрані в Україні, у співвідношенні до зібраних у Pociї, становили: податок на цукор - 59,7%; тютюновий податок - 33,8%; податок на горілку - 22,4%; доходи від регалій - 19,4%; збори від торгівлі та промислів - 19,3%; мито - 18,4%.

Важливо відзначити, що Україна ніколи не мала в державному бюджеті Pociї дефіциту, а навпаки - давала доходи, які завжди перевищували витрати, здійснені в Україні.

Враховуючи обтяжливість податків, які сплачували здебільшого селяни, а також селянські бунти, що виникали, уряд Pociї, починаючи з 80-х pоків ХІХ століття, вносить деякі зміни до податкового законодавства. З січня 1887 року було призупинено збір подушного. Прямі податки на той час складаються із земельного, державного промислового податку i збору з доходів від грошових капіталів.

Особливістю податкової системи Pociї було постійне збільшення непрямих податків, акцизи на дешеві товари встановлювалися вищі, ніж на дорогі. У межах загальної бюджетної реформи уряд розглянув питання бюджетних прав земств i міст. 1864 року, водночас з упровадженням у дію Положення «Про губернські та повітові установи», було переглянуто законодавство про земські установи. Згідно із цим законодавством земські установи отримали право збору i витрачання коштів. Чіткіше було визначено бюджетні права органів місцевого самоврядування. Так, міська дума отримала право:

визначати власні видатки на ведення міського господарства, забезпечення продовольства, охорони здоров'я, народної освіти;

затвердження міських кошторисів;

встановлення оціночного збору з нерухомого майна;

встановлення збору з документів на право торгівлі та промислів, збір з трактирів, заїжджих дворів і крамниць.

Таким чином, бюджетна реформа трохи поліпшила організацію та управління державними фінансами, внаслідок чого було досягнуто відносну бюджетну рівновагу.

1863 року Комісія з розробки кошторисних, касових i ревізійних правил розробила Правила про порядок надходження державних доходів i переведення державних видатків. Ці Правила було затверджено імператором Олександром ІІ i з 1866 року впроваджено в дію. Цими Правилами в історії управління державними фінансами вперше послідовно проводився принцип єдності каси, який означав таке. По-перше, вci державні доходи повинні були акумулюватися в касах Міністерства фінансів, тобто в казначейських установах. По-друге, казначейські установи здійснюють, відповідно до затверджених у встановленому порядку кредитів, фінансування вcix видатків каси.

За часів правління Олександра ІІ в складі Департаменту державного казначейства відбулися деякі зміни. Так, 22 квітня 1864 року монетне відділення з монетної частини було передано до особливої канцелярії кредитної частини, а з пробірної частини - у ведення Департаменту торгівлі і мануфактури. Всі інші обов'язки і права Департаменту державного казначейства розширювалися паралельно зі зростанням державного бюджету.

Внаслідок фінансових реформ у другій половині 80-х років XIX ст. російське казначейство опинилося в тяжкому становищі. Так, з 1878 до 1898 року кількість прибутково-видаткових рахунків у Казначействі збільшилася з 6,6 млн. до 17 млн., a обіг зменшився з 36,2 млрд. до 13 млрд. руб. За раніше існуючими правилами 1874 року земським установам було надано право на їхній розсуд передавати Казначейству частину операцій i облік земських сум. Але, за невеликим винятком, земські установи через бажання мати безпосередній контроль над доходами i видатками зосереджували ці операції в земських управах. Водночас Положенням «Про земські установи» від 12 липня 1890 року на казначейства було покладено обов'язок приймати i зберігати вci земські суми. Згідно із Законом від 22 березня 1889 року казначейства були зобов'язані перерозподіляти між казною i земством у певному процентному співвідношенні вci суми земельного податку. Ще більших зусиль від казначейств потребувало виконання завдань з розвитку ощадних кас i ведення банківських операцій. Перші ощадні каси при казначействах були організовані 1885 року.

1898 року було встановлено нові форми бухгалтерського обліку i звітності, які ще більше утруднювали діяльність казначейств. Так, звітність для повітового казначейства складалася приблизно з 1200 звітних відомостей на рік. Враховуючи всю важливість для держави казначейської системи, 1895 року було збільшено видатки на утримання казначейств, а 10 липня 1900 року запроваджено новий штатний розпис Департаменту державного казначейства. Згідно з цим розписом, залежно від кількості населення в пунктах розташування казначейств i за рішенням Міністерства фінансів вони стали поділятися на 7 розрядів.

Уci кошти, які раніше були відпущені на утримання казенних палат i казначейств за різними кошторисами, було об'єднано в єдиний кошторис Департаменту державного казначейства. З метою успішного розвитку економіки околиць i збільшення зборів до казни почалося заснування казначейств i казенних палат на окраїнах імперії, передусім на Кавказі, в степових областях i Причорномор'ї.

...