Історія становлення та розвитку Державного казначейства України

1894 року Статут Державного банку передбачав здійснення кредитних операцій i сприяння дрібному кредиту, але цей процес виявився для нього дуже трудомістким. З огляду на це для більшого задоволення потреб населення в банківських послугах Міністерству фінансів було надано право, не засновуючи банківських організацій, здійснювати в регіонах найпростіші банківські операції, використовуючи можливості місцевих казначейств. Ці пропозиції було розглянуто Державною радою i затверджено імператором Миколою ІІ 29 квітня 1896 року.

Спочатку на Казначейство було покладено проведення таких банківських операцій:

розмін грошей;

купівля та продаж білетів Державного казначейства;

оплата відсотків за купонами від найголовніших відсоткових паперів i капіталу з паперів, які вийшли в тираж, і білетів Державного казначейства, термін яких закінчився;

операції з переказів;

операції ощадних кас;

прийом i видача сум за рахунок установ Держбанку.

Усі ці операції здійснювалися лише в казначействах тих міст, в яких не було установ Держбанку. Таких казначейств 1897 року було 594. У 110 казначействах, які розміщувалися в одних містах з установами Держбанку, запроваджено лише деякі із зазначених операцій, до того ж операції ощадних кас виконувалися тільки тими казначействами, при яких ощадні каси були засновані раніше, а оплата відсотків дозволялася лише з білетів Державного казначейства. Із запроваджених у казначействах банківських операцій найбільшого розвитку набула операція з переказів, яка ліквідувала поштове пересилання грошей у великих сумах. З огляду на розширення обсягів, які виконували казначейства за цими oпepaціями, такий захід вплинув на стан грошових ринків, які завдяки операціям з переказування коштів одержали можливість оперувати великими сумами, що раніше перебували в дорозі. Завдяки таким заходам населення Росії одержало додатково 600 банківських кас, i в перший же рік (1897) казначейства оплатили переказів на 372,8 млн. руб., а через 4 роки ця сума збільшилась до 662,7 млн. руб. Крім того, 1898 року в містах, де не було установ Держбанку, казначейства одержали право на інкасацію векселів, врахованих установами Держбанку, i купівлю-продаж 4-відсоткової державної ренти. 1899 року казначейства почали розподіляти між державною скарбницею i земствами у відповідному відсотковому співвідношенні надходження від земельних зборів. У містах, де не було контор або відділень Державного банку, місцеві казначейства виконували також банківські операції.

До 1917 року нараховувалося 728 казначейств, які підпорядковувалися Департаменту державного казначейства i Казенній палаті.

З 1900 до 1917 року жодних змін у розвитку казначейської системи Росії не відбулося.

Після 1917 року на основі російського казначейства створено прибутково-видаткові каси Народного комісаріату фінансів, а в середині 20-х років функції казначейства було в основному передано Держбанку СРСР.

державне казначейство

6. Становлення та розвиток Державного казначейства України

Зміни в бюджетній системі України, спричинені значними перетвореннями в політичному, економічному та соціальному житті держави, зробили очевидною необхідність створення, а точніше відновлення системи казначейських органів.

Казначейство як структура для нашої держави не нова. Казначейство як спеціальний державний фінансовий орган, що здійснює касове виконання державного бюджету, було засновано 1822 року, коли у складі Міністерства фінансів Росії було створено Департамент державного казначейства. Йому були підпорядковані місцеві органи - губернські та повітові казначейства. Усі зібрані казначейською системою доходи записувалися на єдиний рахунок у Державному банку.

З жовтня 1917 року було розпочато численні перетворення фінансового апарату, якому було визначено роль виконавця загального обліку народного господарства. Декретом Ради народних комісарів від 4 травня 1919 року Департамент державного казначейства було скасовано і злито з Народним банком РРФСР, у складі якого було утворено особливий кошторисний підрозділ з обслуговування вищих і центральних установ держави. Суміщення функцій казначейства і центрального емісійного органу в умовах тоталітарного планового керівництва економікою стало доцільнішим.

До середини 1993 року в Україні діяла банківська система виконання державного бюджету, що перейшла у спадок від СРСР із його централізованою економікою та однорівневою банківською системою. На той час існувало дві схеми виконання бюджету. Виконання місцевих бюджетів здійснювалося у межах доходів, що реально надходили до цих бюджетів, а виконання державного бюджету ґрунтувалося на принципі авансування витрат на кредитній основі. Доходи, що надходили до державного бюджету, акумулювалися і впродовж року нагромаджувалися на окремих рахунках в установах банків. Водночас організаціям та установам, що фінансувалися з державного бюджету, банки відкривали бюджетні видаткові рахунки і на підставі бюджетних доручень Міністерства фінансів України оплачували їхні витрати. Наприкінці року дохідні й видаткові бюджетні рахунки в комерційних банках закривалися. Національний банк України проводив підсумкові обороти за цими рахунками і визначав суму емісії, здійсненої у процесі фінансування бюджетних витрат. На суму емісії оформлялася заборгованість Міністерства фінансів України Національному банку. Доцільно зазначити, що інформація установ банківської системи про виконання держбюджету була єдиним джерелом для складання Міністерством фінансів України звітності.

Тогочасна практика касового виконання державного бюджету була розрахована на систему єдиного банку і не відповідала дворівневій банківській системі, яка почала формуватися в Україні наприкінці 80-х років. Дворівнева система передбачала, з одного боку, відповідальність Центрального банку за розмір емісії, а з іншого - економічну самостійність комерційних банків, що здійснювали операції у межах залучених коштів і банківського капіталу.

Слід враховувати, що зміни функцій Національного банку України, закріплення його незалежності від Уряду України 1993 року, по-перше, спричинили труднощі у функціонуванні банківської системи щодо касового виконання державного бюджету, а по-друге, реалізація принципу самостійності бюджетів усіх рівнів призвела до неможливості виконання державного бюджету фінансовими органами Міністерства фінансів України.

Крім того, у 90-х роках різко погіршився стан державних фінансів, який характеризувався хронічною дефіцитністю. Дефіцит держбюджету щодо валового внутрішнього продукту становив 1991 року 7,0%, 1992 року - 13,8%, 1993 року - 5,1%. Виходячи з діючого на той час порядку касового виконання державного бюджету, головне джерело покриття бюджетного дефіциту було емісійне - позики Національного банку України. Пряме кредитування Національним банком України бюджетного дефіциту досягло на кінець 1993 року 95% усієї кредитної емісії. Таке відволікання грошей із товарно-грошового обігу для фінансування дефіциту бюджету скоротило пропозицію грошей у реальній економіці.

За такої системи фінансування найважливішим для Міністерства фінансів України було отримати право на фінансування витрат. Воно наставало після затвердження бюджету Верховною Радою України.

Власне, виділення коштів Національним банком України на здійснення запланованих витрат не залежало від фактично мобілізованих коштів державного бюджету, й вимоги ст. 14 Закону України «Про банки і банківську діяльність» («Національному банку забороняється фінансування дефіциту державного бюджету») не могли бути дотримані: автоматизм кредитування всіх витрат, включаючи дефіцит, був закладений у механізм банківської системи касового виконання бюджету.

Ситуація змінилася із запровадженням з 1 липня 1993 року нової системи касового виконання бюджету. Згідно з Указом Президента України від 18 червня 1993 року «Про порядок виконання Державного бюджету України» Національний банк за згодою Міністерства фінансів України запровадив з другого півріччя 1993 року єдину схему касового виконання бюджету (рис. 1.6.1).

Рис. 1.6.1. Механізм руху бюджетних коштів при банківській системі виконання державного бюджету за доходами, що почав діяти 1993 року

Фінансування витрат здійснювалося в межах доходів, що реально надійшли до державного бюджету, а також за рахунок кредитів, наданих Національним банком України Міністерству фінансів України. Це забезпечувало розмежування функцій банківської та фінансової систем.

Усі кошти державного бюджету, які надходили до установ комерційних банків, почали акумулюватися на централізованому рахунку Міністерства фінансів України, відкритому в Національному банку України на балансовому рахунку № 100 «Кошти Державного бюджету України». Балансові рахунки № 100 відкривалися також в установах комерційних банків на ім'я фінансових органів. Установи комерційних банків суми доходів, що надходили на ці рахунки, щоденно перераховували відповідним обласним управлінням Національного банку на транзитний балансовий рахунок № 100. Останні, своєю чергою, також щоденно перераховували отримані від комерційних банків кошти з доходів бюджету на балансовий рахунок № 100, відкритий на ім'я Міністерства фінансів України.

Фінансування витрат з державного бюджету здійснювалося Міністерством фінансів України в межах асигнувань, передбачених у бюджеті відповідним міністерствам, відомствам (головним розпорядникам коштів) і залишку коштів на балансовому рахунку № 124, відкритому на ім'я Міністерства фінансів України «Видатки Державного бюджету України» для здійснення централізованого фінансування витрат державного бюджету.

Облік коштів (витрат), перерахованих на рахунки головних розпорядників коштів за підрозділами бюджетної класифікації, здійснювало Міністерство фінансів України на підставі платіжних доручень і виписок із рахунку № 124. Розпорядникам бюджетних коштів відкривали поточні пасивні рахунки на балансовому рахунку № 120 «Поточні бюджетні рахунки установ і організацій по Державному бюджету України».

Перерахування коштів державного бюджету здійснювалося Міністерством фінансів України на поточні рахунки головних розпорядників коштів за платіжними дорученнями, складеними ними на підставі поквартального розподілу асигнувань і звітних даних про їх освоєння. Суми бюджетних коштів, що надходили на рахунки розпорядників коштів вищого рівня, підлягали перерозподілу між їхніми підвідомчими структурами у дводенний термін.

Найслабкішим місцем банківської системи касового виконання державного бюджету було те, що вона передбачала постійний рух бюджетних коштів по вертикалі. Спочатку кошти концентрувалися на централізованому рахунку Міністерства фінансів, проходячи шлях по ланцюгу: платник податків і зборів - банк платника - уповноважений банк - регіональне управління Національного банку України - ОПЕРУ Національного банку України. Потім кошти здійснювали зворотний шлях, кінцева мета якого - надходження коштів на бюджетні рахунки їхніх безпосередніх розпорядників. Таким чином, вертикальний рух коштів суттєво знижував ефективність системи касового виконання держбюджету. Факти свідчать, що певна частина бюджетних коштів затримувалася на проміжних ланках, розпорошувалася на рахунках міністерств і відомств. Крім того, установи банків, виходячи зі своїх повноважень, не могли використовувати кошти, мобілізовані на відповідній території безпосередньо для фінансування витрат держбюджету, на цій же території і не забезпечували контроль за використанням бюджетних коштів та оперативне управління наявними коштами.

Недосконалість системи управління коштами бюджету комерційними банками особливо виявлялася в період економічної кризи, спаду виробництва, як наслідок кризи платежів, що призвело до відсутності коштів на рахунках підприємств, організацій, бюджетних установ. Саме внаслідок приховування прибутків від оподаткування, порушення комерційними банками нормативів відрахувань від загальнодержавних податків, зборів та обов'язкових платежів між державним і місцевими бюджетами, встановлених Верховною Радою України, комерційні банки безпідставно затримували перерахування належних коштів до державного бюджету.

За таких умов постало питання оперативного управління бюджетними коштами, спрямування їх на першочергові соціально-економічні потреби, що можливо було здійснити лише через створення нової структури з налагодженим прозорим механізмом виконання державного бюджету. Тому 27 квітня 1995 року Указом Президента України за № 335/95 було створено Державне казначейство України, а Постановою Кабінету Міністрів України від 31 липня 1995 року за № 590 затверджено Положення про Державне казначейство України.

Державне казначейство у своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, постановами Верховної Ради України, указами і розпорядженнями Президента України, указами і розпорядженнями Кабінету Міністрів України, наказами Міністерства фінансів України.

Утримується Державне казначейство за рахунок коштів Державного бюджету України. Державне казначейство та його територіальні органи є юридичними особами, які мають самостійні кошториси.

На органи Державного казначейства покладено виконання таких основних функцій:

управління наявними коштами Державного бюджету України та ведення обліку касового виконання Держбюджету України;

управління коштами державних позабюджетних фондів;

організація касового виконання Державного бюджету України та здійснення контролю над цим процесом;

управління державним боргом;

здійснення видатків Державного бюджету України;

розподіл між Державним бюджетом України та бюджетами Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, відрахування від загальнодержавних податків, зборів і обов'язкових платежів;

здійснення попереднього контролю за спрямуванням коштів державного бюджету, у тому числі державних позабюджетних фондів.

Таким чином, єдину централізовану систему, що містить центральне управління Державного казначейства України та його територіальні управління на місцях, створено з метою:

підвищення дієздатності державної бюджетної політики;

ефективного управління доходами та витратами у процесі виконання державного бюджету;

підвищення відповідальності учасників бюджетного процесу та забезпечення належної бюджетної звітності;

оперативності реалізації державних програм;

посилення контролю за надходженням, цільовим і ефективним використанням державних коштів.

Розглянемо загальні тенденції розвитку системи Державного казначейства, оскільки вони деякою мірою впливали на етапність запровадження казначейського обслуговування державного та місцевих бюджетів.

Державне казначейство України вже пройшло кілька етапів, які мали свої специфічні особливості (табл. 1.6.1). На першому етапі Казначейство було структурою Міністерства фінансів, а його керівником - заступник міністра.

З 1999 року ДКУ - центральний орган виконавчої влади, діяльність якого координується міністром фінансів.

Розвиток Державного казначейства відбувався таким чином:

1995-1996 роки. Створення організаційної структури органів Державного казначейства, забезпечення їхньої ефективної діяльності. З 1995 року - року реалізації ідеї створення Державного казначейства - воно постійно перебуває в процесі еволюційних перетворень, які супроводжуються перерозподілом виконання функцій між фінансовою, банківською системами, галузевими міністерствами і відомствами з подальшим зосередженням цих функцій у Державному казначействі. Державне казначейство стає повноправним учасником бюджетного процесу.

1996 рік став роком завершення створення трирівневої структури органів Державного казначейства, яка налічувала 664 органи казначейства та близько 6 тисяч працівників. Розпочато передачу функцій фінансування Головному управлінню Державного казначейства від галузевих управлінь Міністерства фінансів України.

У частині видатків органи Казначейства проводили перерахування коштів на здійснення видатків на рахунки міністерств і відомств, відкриті в установах банків. Реалізується класична казначейська функція: виконання державного бюджету за видатками в межах надходжень до нього.

З травня 1996 року органи Державного казначейства разом із банками ведуть облік операцій дохідної частини бюджету. Крім того, окремо ведуть облік операцій, які не проходять на рахунках, відкритих в установах банків (надходження доходів у результаті погашення казначейських векселів у рахунок сплати до бюджету платежів і взаємних розрахунків між бюджетами). З цього часу функції та повноваження органів Державного казначейства динамічно зростають.

1997 рік став роком початку впровадження казначейського обслуговування державного бюджету за видатками, принциповою ознакою якої є здійснення видатків шляхом оплати рахунків розпорядників коштів за надані їм товари та послуги через органи Держказначейства. Це супроводжувалося створенням юридичної та економічної бази для забезпечення повноважень Держказначейства у сфері поточного контролю за здійсненням бюджетних видатків.

Зокрема на цьому етапі було зроблено такі конкретні кроки в розвитку казначейської системи виконання бюджету:

завершено передачу функцій фінансування Державному казначейству від галузевих управлінь Міністерства фінансів. Передача функцій фінансування - це перший крок до отримання достовірної інформації про виконання державного бюджету за видатками в органах Держказначейства. Наступним кроком було відкриття на ім'я органів Казначейства рахунків в установах банків і відкриття рахунків розпорядникам бюджетних коштів у системі органів Казначейства;

з квітня 1997 року розпочався експеримент з оплати рахунків Київського національного університету ім. Тараса Шевченка, до складу якого входило 8 бюджетних одиниць;

починаючи з травня того ж року на казначейське виконання кошторисів перейшли установи Міністерства охорони здоров'я, Міністерства з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, Державного фонду сприяння зайнятості населення, розташовані в Івано-Франківській, Львівській і Полтавській областях. З 1 липня набутий досвід оплати рахунків у зазначених установах було розповсюджено в межах України;

з червня 1997 року, відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України і Національного банку України від 9 травня 1997 року № 437, від фінансування видатків до оплати рахунків на користь суб'єктів господарської діяльності, що виконали роботи чи надали послуги бюджетним установам, перейшли органи центральної виконавчої влади та їхні підвідомчі органи на місцях.

Таким чином, на 1 січня 1998 року через органи Державного казначейства здійснювалося приблизно 45% операцій з виконання державного бюджету, переведено на оплату рахунків 18,4% бюджетних установ і організацій. У процесі переведення підприємств, установ та організацій від фінансування видатків на оплату рахунків закрито близько 30 тис. поточних бюджетних рахунків в обслуговуючих установах банків, натомість відкрито 21,6 тис. реєстраційних рахунків в органах Державного казначейства. Загальна сума кошторисів установ і організацій, що перейшли за цей період від фінансування видатків до оплати рахунків становила 9634 млн. грн., або 35% суми затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України на 1997 рік.

1998 рік став роком завершення переведення на казначейську систему виконання державного бюджету розпорядників коштів практично всіх міністерств і відомств. На 1 січня 1999 року система органів Державного казначейства вже обслуговувала близько 32 тис. розпорядників бюджетних коштів, для яких в органах Державного казначейства України відкрито 70 тис. реєстраційних рахунків. Проводилася підготовча робота з переведення на казначейське обслуговування силових міністерств і відомств, які мали свої особливості, що потребувало структурних перебудов у галузевій фінансовій структурі. Наприклад, Міністерству оборони України необхідно було скоротити підпорядкованість розпорядників коштів з 5 ланок до 3.

Того самого року було запроваджено нову бюджетну класифікацію та План рахунків бухгалтерського обліку виконання державного та місцевих бюджетів, що стало новим кроком у розвитку казначейської системи виконання бюджету.

1999 року переведенням на казначейське обслуговування установ Міністерства оборони України завершено охоплення казначейською системою виконання бюджету всіх розпорядників коштів Державного бюджету України.

1999 рік став також роком подальшого розширення функцій Державного казначейства. Зокрема з лютого розпочато впровадження казначейського обслуговування позабюджетних коштів установ і організацій, що утримуються за рахунок коштів державного бюджету.

Результатом цього позитивного процесу можна вважати той факт, що на 1 січня 2000 року було переведено до Казначейства 80% позабюджетних рахунків бюджетних установ і організацій. Тим самим було створено необхідні передумови для включення цих коштів до держбюджету.

Закон «Про Державний бюджет України на 2000 рік» передбачав повне завершення цього процесу. З 2000 року позабюджетні кошти розпорядників стали складником державного бюджету - увійшли до спеціального фонду держбюджету.

2000 року прийнято рішення консолідувати бюджетні кошти в установах Національного банку України.

Слід зазначити, що першим етапом Державного казначейства України у досягненні поставленої мети стало переведення рахунків зі здійснення видатків державного бюджету з установ комерційних банків до Національного банку.

Консолідація всіх коштів держбюджету на рахунках Казначейства у Національному банку України дала змогу розпочати виконання однієї з основних функцій Державного казначейства - ефективніше здійснювати управління загальним залишком грошових ресурсів і створила передумови для розміщення тимчасово вільних коштів на фінансовому ринку. Слід зазначити, що при цьому органи Державного казначейства залишалися клієнтами Національного банку України. Хоча на цей момент залишалися не вирішеними проблеми отримання в оперативному режимі інформації про наявні залишки бюджетних коштів і складання фінансової звітності. Робота системи органів Державного казначейства залишалася непрозорою та закритою і для центрального рівня Державного казначейства, і суспільства в цілому.

З липня 2000 року як експеримент у Дніпропетровській і Черкаській областях запроваджено касове виконання місцевих бюджетів через органи Державного казначейства.

Опанувавши казначейськими функціями за всіма напрямами здійснення видатків та охопивши цим процесом усіх розпорядників коштів державного бюджету, Казначейство завершило перший, екстенсивний, етап свого розвитку і підійшло до необхідності інтенсивного розвитку системи.

2001 рік став роком зміни статусу Держказначейства: із клієнта банку Казначейство фактично стало учасником системи електронних платежів Національного банку України. З одного боку, це не спричинило змін структури органів, а з іншого - змінило їхній статус. Завдяки тому що в основу функціонування системи електронних платежів покладено бухгалтерську модель, учасники цієї системи мають можливість здійснювати багатоступеневий контроль за достовірністю даних на всіх стадіях і рівнях розрахунків, отримувати в автоматизованому режимі щоденну інформацію у форматі бюджету, затвердженого щорічним законом.

Однією з основних вимог переходу Держказначейства в статус учасника системи електронних платежів була необхідність розробки нової системи бухгалтерського обліку та звітності, особливістю якої є, з одного боку, відповідність вимогам Національного банку щодо побудови структури рахунків, а з іншого - відповідність функціональності Держказначейства і цілям бюджетного процесу.

Такий План рахунків було розроблено і впроваджено в усій системі органів Держказначейства та фінансових органів країни.

Суть переходу в систему електронних платежів (СЕП) полягала в тому, що будь-яка операція (платіж чи зіставлення планових показників) в автоматичному режимі відображається бухгалтерськими проведеннями в системі в розгорнутому вигляді. Цьому передує попередня методологічна робота з відображення у визначеній послідовності операцій чи їхніх складників з обов'язковим проведенням необхідного контролю, що в майбутньому виключає втручання в роботу системи її користувачів і гарантує єдність підходу і достовірність відображення операцій з виконання бюджету. Особливістю роботи в СЕП є автоматичне формування інформації про виконання бюджету в розрахункових палатах Держказначейства, яка за певними алгоритмами трансформується у необхідну звітність.

У червні 2001 року було завершено входження всієї системи Державного казначейства до системи електронних платежів Національного банку України щодо виконання державного бюджету за доходами. Слід зазначити, що два експериментальних обласних управління ввійшли до СЕП НБУ щодо виконання державного бюджету і за видатками.

2002 року також розпочався процес запровадження казначейського обслуговування місцевих бюджетів за доходами та перерахування міжбюджетних трансфертів. Це дало змогу володіти достовірною інформацією про надходження в розрізі видів доходів і бюджетів у режимі реального часу, надавати звітні дані зацікавленим органам для здійснення аналізу бюджету. Цей рік є також роком завершення переходу в СЕП НБУ за витратами центрального та обласного рівня Державного казначейства через впровадження нового програмного забезпечення.

З початку 2003 року повномасштабно розпочався процес переведення на казначейське обслуговування за видатками місцевих бюджетів та їхніх розпорядників, який з 1 січня 2004 року охопить усіх його учасників (більш як 12 тис. місцевих бюджетів і близько 55 тис. розпорядників та одержувачів коштів).

Доцільно зазначити, що з прийняттям Бюджетного кодексу вперше на законодавчому рівні легалізовано казначейське обслуговування бюджетів і розпорядників бюджетних коштів. Крім того, Кодексом прийнято важливу статтю, яка підтверджує його пріоритетність щодо всіх інших законодавчих актів, пов'язаних із бюджетним процесом, і надає можливість органам Державного казначейства провадити єдину політику в процесі виконання бюджетів.

Таким чином, у своєму розвитку Державне казначейство України пройшло певні етапи, які супроводжувалися:

1) Заснуванням організаційної структури органів Казначейства, функціональність яких у процесі розвитку змінювалася.

2) Перерозподілом функцій і між банківською та фінансовою системами, галузевими міністерствами і відомствами, і між підрозділами центрального апарату Міністерства фінансів України, його місцевими фінансовими органами та органами Держказначейства.

3) Запровадженням казначейського обслуговування бюджетів, яке передбачало:

оптимізацію процесу управління грошовими ресурсами, який ґрунтується на принципі функціонування єдиного казначейського рахунку;

здійснення попереднього і поточного контролю первинних документів розпорядників бюджетних коштів.

4) Входженням усієї системи Державного казначейства до системи електронних платежів Національного банку України.

7. Розвиток казначейства в закордонних країнах

Термін «казначейство» в різних країнах трактується по-різному, оскільки на цю структуру покладаються різноманітні функції. Є казначейства з широкими функціями, які несуть відповідальність і за планування та реалізацію державної економічної і фінансової політики, і за здійснення платежів.

У деяких країнах казначейство відповідає за борг держави і збереження дорогоцінних металів та інших активів. В інших країнах воно діє як організація, що здійснює попередній контроль перед проведенням платежу, а також веде і складає звітність. Тобто не існує єдиної організаційної форми, яка відбивала б усі перераховані функції. Кожна форма має слабкі та сильні сторони, які, однак, відповідають завданням, умовам і традиціям, що склалися у конкретній державі в певний час.

Проте існує взаємодія або тісна координація роботи казначейства з банківською системою, постійний процес перерозподілу функцій між нею та фінансовою системою.

Аналіз літератури про державні фінанси та огляд практики управління державними коштами дає змогу зробити висновок, що термін «казначейство» використовують у двох, хоча й різних, але взаємопов'язаних значеннях. По-перше, цей термін часто вживають, особливо в науковій літературі, як синонім міністерства фінансів і він охоплює всі основні функції уряду в галузі управління державними фінансами. Друге визначення трохи вужче й охоплює набір функцій, пов'язаних з контролем над усіма активами й пасивами держави та управлінням ними. Ці функції зосереджуються на процесах виконання бюджету та бухгалтерського обліку.

Традиційно казначейства були наділені контрольними функціями, тобто в буквальному розумінні турбувалися про золоті запаси та інші активи держави. Мірою того як ускладнювалися економічні структури і господарські зв'язки, особливо наприкінці ХІХ - початку ХХ століть, концептуальні уявлення про завдання казначейства значно розширилися. Тепер це поняття охоплює різноманітні аспекти макрофіскального контролю, управління готівково-грошовими коштами і боргом, а також ресурсами.

У деяких країнах існують спеціальні установи, які зазвичай називають «казначейськими» і функції яких в цілому аналогічні первинним контрольним функціям опрацювання платежів. До цієї категорії належать казначейства Франції та США. У Німеччині та Великій Британії ці функції виконують спеціальні підрозділи, які діють у рамках більших організацій з управління фінансами держави. Так, у Великій Британії головною такою організацією є казначейство. У Німеччині головною організацією з управління державними фінансами є Міністерство фінансів, а власне казначейські функції виконують його структурні підрозділи, передусім управління бухгалтерського обліку та звітності.

У низці країн діяльність фіскального апарату зорієнтована на централізовану або децентралізовану модель. США, наприклад, можна охарактеризувати як країну, в якій, у цьому контексті, центр тяжіння зміщений до сфери законодавства, тому що існує такий розподіл сил між законодавчою та виконавчою владою. В усіх країнах з парламентсько-демократичною формою правління центр тяжіння трохи зміщено в бік виконавчої влади (табл. 1.7.1).

У країнах, послідовницях британської традиції, уряд використовує більшу гнучкість, а останнім часом саме ці країни вносили зорієнтовані на отримання результатів удосконалення в галузі, центр тяжіння яких зміщений у площину відповідальності.

Головною особливістю адміністративних реформ 80-х - початку 90-х років у Франції було те, що наголос робився на децентралізацію та деконцентрацію управління. Лише порівняно недавно на передній план реформ у Великій Британії та інших країнах Співдружності винесено децентралізацію відповідальності у сфері управління фінансами. Таким чином, у цих країнах влада казначейства над виконанням бюджету ґрунтується на чіткій законодавчій базі і спирається на міцні системи середньострокового планування. Казначейство в усіх країнах використовує розгалужені механізми проведення оцінок та аудиту. Але щодо характеру та засобів контролю над виконанням бюджету кожна країна має свої відмінності.

Наприклад, у США Конгрес бере активну участь у складанні бюджету; згода Конгресу потрібна також для того, щоб у процесі виконання бюджету обмежити використання коштів за попередньо затвердженими асигнуваннями. В усіх інших країнах домінуючу роль у складанні бюджету відіграє уряд, в якому Міністерство фінансів/казначейство посідає сильні позиції і наділене адміністративними, а в Німеччині - передбаченими законом повноваженнями на скорочення витрат, якщо до цього спонукають економічні обставини.

Таблиця 1.7.1

Ключові характеристики інституціонального механізму для казначейства в окремих країнах *

Політичне керівництво відіграє важливу роль у функціонуванні інституціонального механізму. У дослідженні Головного бюджетно-контрольного управління (ОАО), присвяченому скороченню дефіциту бюджету в США, особливо наголошується на його вирішальній ролі. Слід зазначити, що всі великі реформи в галузі бюджетних процесів, які здійснювалися впродовж останніх 10 років у Великій Британії, Австралії, мали політичну підтримку.

У більшості країн затвердження законодавчим органом асигнувань відбувається за умови їх касового обліку, і тому для звітності про виконання бюджету потрібна порівняно проста форма підзвітності (транспарентності). Ця система може слугувати досить міцним фундаментом для контролю над витратами, але вона не полегшує завдання оцінки того, наскільки добре використовуються ресурси і яка їхня реальна вартість.

У Німеччині, наприклад, статті витрат, з яких асигнуються кошти, розписуються досить докладно, і в міністерств, після затвердження бюджету законодавчою владою, залишаються досить обмежені можливості для маневрування переведенням витрат з однієї статті в іншу. Система бухгалтерського обліку не розрахована на те, щоб надавати інформацію про вартість використаних у перебігу тієї чи іншої діяльності ресурсів; тут, як і в більшості інших країн, дані національних рахунків про сектор державного управління, які складаються за методом нарахувань, виводяться з рахунків уряду, що ведуться на касовій основі, замість того щоб прямо генеруватися інформаційною системою.

Хоч якими були б параметри прозорості, є одна умова, якої повинні дотримуватися всі країни в обов'язковому порядку: чіткість заяв уряду про свої наміри, щоб була можливість скласти оціночне судження про його наступні дії, оскільки в усіх країнах існують досить закоренілі механізми для визначення макрофіскальних цілей у рамках і річного бюджету, і середньострокових фінансових планів.

В усіх країнах здійснюється нагляд за податково-бюджетною сферою в тій чи іншій формі. В умовах парламентарних систем цю роль значною мірою виконує Національне ревізійне управління, яке проводить зовнішній аудит фінансових операцій уряду і звітується безпосередньо перед законодавчим органом. Ця установа головним чином здійснює наступний аудит фінансових операцій уряду з тим, щоб переконатися у правильному використанні затверджених асигнувань і зваженому використанні державних грошей. Останніми роками набагато більше уваги приділяється аудиту під кутом зору максимально ефективного використання коштів.

Прагнучи підвищити дієвість контролю над державними фінансами, усі проаналізовані країни останнім часом доклали багато зусиль, щоб підвищити економічність, ефективність і продуктивність витрачання державних коштів (табл. 1.7.2). В аналітичному сенсі стало традиційним зіставляти ці зусилля з моделлю державного управління, відомою як модель «витрати - діяльність - випуск - результати». Діяльність органів державного управління розглядається як діяльність з виробництва (випуску) продукції у вигляді послуг, яким можна дати більш або менш точне визначення. Випуск цієї продукції з часом приносить соціальні результати, які конкретно враховуються в політиці уряду.

Іншим важливим фактором є необхідність створення стимулів для використання аналітичних процесів у роботі державних установ.

Усі країни, які вжили заходів для того, щоб у своїй практиці управління бюджетним процесом здійснити кількісну та якісну оцінку діяльності в цій галузі, зробили деякі спроби визначення результативності наданих послуг. Конкретне визначення результатів і спостереження над ними ведуться на кількох рівнях договірних стосунків за допомогою: щорічних угод про закупівлі, які укладаються між міністром і установою; річних бюджетних асигнувань, у яких знаходять своє відображення угоди про закупівлі; контрактів про надання послуг, укладених між міністром і головним виконавчим директором установи.

Елементи такого підходу взято на озброєння іншими країнами, де застосовуються контрактні методи управління бюджетними коштами установ. У Великій Британії, наприклад, проводиться докладне визначення результатів діяльності для установ, створених відповідно до програми «Подальші кроки». Використання цього підходу дуже розшириться з переходом до обліку ресурсів. Аналогічним чином у Франції контракти, які укладаються на різних рівнях і певним чином формалізовані, визначають відносини між міністерствами й центральними установами і між міністерством та його підвідомчими центрами, від яких очікують певних результатів. І у Франції, і у Великій Британії важливу роль в оцінці діяльності державних установ відіграють ті, хто користується послугами цих установ: у Великій Британії це робиться за допомоги Громадянського статуту та програм тестування ринку, у Франції - за допомоги Статуту державної служби.

Застосований у США та Німеччині підхід до кількісної та якісної оцінки діяльності має загальніший характер. У США, наприклад, вже не перший рік докладають зусилля для сприяння проведенню такої оцінки в урядових установах. Прийняте тут законодавство намагається консолідувати ці зусилля і наголосити на підзвітності установ. Закон про вищих посадових осіб з фінансових питань (1990) вимагає від установи підготовки, після аудиторської перевірки, щорічних фінансових звітів. Закон про функціонування та результати діяльності уряду (1993) розширює коло наявних у законі 1990 року вимог, зобов'язуючи урядові установи готувати стратегічні плани для їх подання до Адміністративно-бюджетного управління і вводити до своїх річних звітів інформацію про діяльність і різноманітні аспекти управління, пов'язані з досягненням сформульованих у цих планах цільових настанов. У Німеччині оцінювання отриманих результатів значною мірою покладається на міністерства, які витрачають бюджетні кошти, хоча вони також проходять аудиторську перевірку щорічних фінансових звітів; відповідальність за видання інструкцій, що спрямовують їхню роботу в цій галузі, несе Міністерство фінансів.

Для забезпечення підзвітності державних установ, як і для чіткого аналізу результатів їхньої діяльності необхідно, щоб відповідальність за управління цією діяльністю була чітко визначена і щоб менеджерам було надано право контролю за видатковими ресурсами. В усіх розглянутих країнах відбулися великі зрушення в бік надання міністерствам та їхнім керівникам, які витрачають бюджетні кошти, більшої свободи дій у використанні ресурсів за умови поліпшення якості інформації про їхню діяльність. Але темпи, ступінь і напрямок цих змін були відмінними в різних країнах і великою мірою визначалися існуючими там інституціональними факторами. Основним питанням у створенні центрів відповідальності в рамках державного апарату є питання про спрямовуючу роль центральних відомств у процесі проведення реформ, а також питання про взаємовідносини між центральними відомствами, міністерствами та центрами відповідальності.

Підсумовуючи, можна відзначити, що зростає розуміння необхідності встановлення урядами прозорих критеріїв, на основі яких можна буде робити висновки про їхню діяльність в управлінні державними фінансами. У перебігу вирішення цього завдання в деяких країнах було досягнено значних технічних успіхів. Проблематичнішим є питання забезпечення твердої політичної підтримки необхідних комплексних реформ і віднайдення спеціальних технічних рішень для різноманітних інституціональних механізмів.

Усі країни, які розглядалися в цьому розділі, успішно встановили базисні стандарти прозорості та підзвітності, оскільки існували:

серйозна політична стурбованість щодо витрачання державних коштів і ролі уряду при цьому;

постійний інтерес до методів і постійне нарощування технічних засобів вирішення основних питань бюджетного планування і звітності.

В Україні, на жаль, ще не повною мірою здійснено такі реформи, незважаючи на те, що ідея запровадження елементів транспарентності та підзвітності дедалі більше знаходить підтримку в парламенті та уряді.

Размещено на Allbest.ru