Контроль у системі Державного казначейства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Контроль у системі Державного казначейства



1. Суть і значення контролю у фінансовій системі України

Реформування економічних відносин у напрямі ринкових перетворень в Україні охоплює тією чи іншою мірою всі сфери діяльності суспільства, зокрема й державний контроль і найважливішу ланку і невід'ємний його складник - фінансовий контроль.

Організаційні форми фінансового контролю мають відповідати вимогам частини 2 статті 19 Конституції України, якою передбачено: «Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України».

Призначення фінансового контролю полягає у сприянні реалізації фінансової політики держави, забезпеченні процесу формування й ефективного використання фінансових ресурсів у всіх ланках фінансової системи.

За своєю суттю фінансовий контроль - це комплекс заходів, які здійснює держава з метою успішного досягнення поставлених цілей у сфері фінансів.

У всіх державах для забезпечення незалежності фінансового контролю застосовуються ті чи інші заходи, які стосуються порядку призначення на посади відповідальних осіб, їхньої зміни, матеріального забезпечення і т.д. Фінансовий контроль, поставлений у незалежне становище, тільки в тому разі має авторитет, коли його діяльність буде поставлена в тісний взаємозв'язок з діяльністю законодавчих установ. У цьому полягає один з найважливіших принципів організації фінансового контролю.

Суть фінансового контролю може бути визначена як система заходів держави для забезпечення ефективного використання державних фінансових ресурсів в інтересах суспільства, які охоплюють усі операції, пов'язані з рухом державних коштів, і здійснюються у відповідних формах за допомогою спеціальних методів. Для здійснення контролю як функції управління державними фінансами необхідна розробка його методологічних та організаційних основ і закріплення їх у законодавстві країни.

Фінансовий контроль як спеціалізований вид управлінської діяльності й особлива галузь економічних знань має в наявності цілий арсенал методичних прийомів, які базуються на досягненнях суміжних наук (аналізу господарської діяльності, бухгалтерського обліку, статистики та ін.). Системність у контролі досягається комбінованим використанням різних способів контролю: логічного і математичного, документального і фактичного. Застосування їх дає змогу всебічно аналізувати і синтезувати фактичний матеріал, з'ясовувати послідовність дій суб'єкта контролю в складних господарських ситуаціях або в умовах невизначеності, встановлювати достовірність залучених джерел інформації.

Фінансовий контроль є і повинен бути важливою функцією державного управління економікою та її регулювання. Будь-яка держава щодо фінансової діяльності зацікавлена у вирішенні таких завдань:

1) Усі приписи держави щодо організації і здійснення фінансової діяльності мають бути точно виконані (завдання забезпечення законності).

2) Кошти держави, а також кошти суспільних організацій повинні використовуватись економно, раціонально й ефективно (завдання забезпечення збереженості коштів).

3) Держава намагається зберегти свої кошти від розкрадань (завдання забезпечення збереженості коштів).

Управління державними коштами завжди було питанням, обговорення якого викликало дискусії. Воно може мати домінуюче значення у критичні моменти розвитку держави або обмежений характер у період відносної стабільності та процвітання. Проте воно завжди було, є і залишатиметься предметом, який нікого не залишить байдужим.

Управління державними коштами традиційно розглядається як система контролю. Своєю чергою, контроль містить дві функції:

1) Функцію перевірки, порівняння даних і, за необхідності, їх додаткової перевірки за допомогою документів.

2) Функцію ієрархічного підпорядкування, відповідно до якої один орган на вищому рівні домінує над іншим з конкретною метою - регулювати діяльність органу, що перебуває на нижчому рівні відповідальності.

Контроль, що здійснюється таким чином, не є і не може бути за своїм характером статичним - його форми і методи змінюються залежно від рівня розвитку суспільства.

Управління державними коштами має глибоке коріння в минулому - давньому і недавньому. Воно розвивалося, вбираючи в себе і відображаючи характер суспільства і форму правління. Економічний розвиток суспільства сприяв розширенню сфери контролю, зміні структури державних видатків і контролю за їх здійсненням. Спочатку функції контролю як складники влади замикалися на вождеві племені, монархові або главі релігії. Контроль у часи Сократа перебував у руках еліти, якій можна було довірити управління державними коштами, і був пов'язаний з існуванням довіри суспільства до уряду, а також із застосуванням сили.

За такої організації ефективність контролю залежить від того, хто контролює і що контролюється.

При правителеві зазвичай була офіційна особа - керуючий Королівського двору, або Канцлер, який відповідав за кошти правителя. Звичайно, монархів не хвилювали такі проблеми, як податкова реформа, або схвалення Верховною Радою бюджету країни, або дотримання вимог та умов Міжнародного валютного фонду і Світового банку в разі отримання кредитів. До того ж ці люди нікому не звітували. Однак вони повинні були вести облік і контроль доходів і видатків. Для такої роботи необхідно було наймати працівників. І це були перші кроки становлення казначейства.

До кінця ХVIII століття в багатьох країнах вже існували парламенти, які здійснювали контроль за державною казною, незалежно від правлячої королівської сім'ї. З розвитком суспільства ускладнювались економічні відносини, завдання управління видатками постійно розширювались і ставали складнішими. Управління державними фінансами стало важливою справою. На форму і зміст управління впливали й різноманітні економічні труднощі. Відповідно, змінювалися форми та методи державного контролю.

2. Система фінансового контролю

Методологічна суть фінансового контролю як поняття зводиться до процесу вивчення, порівняння, виявлення, фіксації природи господарських операцій, їх відображення в обліку, вжиття заходів для їх вирішення, а також усунення порушень і попередження їх у подальшому (рис. 5.2.1).

Однак, крім управлінського аспекту фінансового контролю, згідно з яким його можна трактувати як функцію, підсистему та елемент процесу менеджменту у фінансовому секторі економіки, навіть найпростіший підхід повинен передбачати розгляд фінансового контролю як системи, що включає контролюючі суб'єкти, підконтрольні об'єкти та контрольні дії.

Рис. 5.2.1 Методологічна суть фінансового контролю

З огляду на Конституцію України суб'єкти контролю можна умовно поділити на дві підсистеми за ознаками ініціювання і здійснення контролю.

1) До контролюючих суб'єктів першої підсистеми належать громадяни України, Президент України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України та інші органи виконавчої влади, Конституційний та інші суди, органи прокуратури, органи місцевого самоврядування, політичні і громадські організації, засоби масової інформації. Особливість їх полягає в тому, що зазначені суб'єкти є і ініціаторами, і виконавцями контролю, до того ж не тільки в галузі фінансів. Здійснення специфічних контрольних повноважень вони делегують певним підпорядкованим їм структурам. Наприклад, функції здійснення постійного контролю над використанням коштів державного бюджету Верховна Рада делегувала Рахунковій палаті України. Міністерство фінансів України, своєю чергою, делегувало функції контролю над використанням коштів державного і місцевих бюджетів, позабюджетних фондів і валютних кредитів Державній контрольно-ревізійній службі, функції оперативного управління видатками державного бюджету - Державному казначейству України. Функції здійснення фіскального контролю над діяльністю платників податків і забезпеченням виконання дохідної частини державного бюджету главою держави покладено на Державну податкову службу в Україні.

2) До другої підсистеми належать контролюючі органи й особи підприємств, установ та організацій: керівники, головні бухгалтери й інші посадові особи, ревізійні комісії, органи контролю над суб'єктами господарювання, на які згідно з чинним законодавством покладено обов'язки здійснення внутрішнього контролю (контролю власника). До цієї ж підсистеми належать і органи незалежного фінансового контролю, виконавцями якого є передусім аудитори та аудиторські фірми.

З огляду на актуальність державного управління, зумовлену незабезпеченістю економіки достатнім обсягом фінансових ресурсів, провідна роль у регулюванні їхніх потоків, раціональному й ефективному використанні належить системі державного фінансового контролю, до якої належать: Рахункова палата, органи Державної контрольно-ревізійної служби, Державного казначейства, Державної податкової служби, Державної митної служби та інші. Правові основи діяльності і модель лінійного зв'язку між усіма зазначеними вище суб'єктами контролю наочно показано на рис. 5.2.2.

У цілому функції органів державного фінансового контролю полягають у забезпеченні раціонального застосування державою (Кабінетом Міністрів, міністерствами, іншими органами влади) методів регулювання економічними процесами, які в умовах існування різних форм і видів власності, вільного підприємництва, економічної самостійності виробників, ринку, ринкових відносин у системі всієї економіки, порівняно з адміністративними і правовими, найбільш виправдані, динамічні й ефективні.

Рис. 5.2.2 Система державного фінансового контролю

3. Основні засади діяльності суб'єктів фінансового контролю

Одним із важливих завдань Бюджетного кодексу України, ухваленого 2001 року, є встановлення загальних засад організації контролю на всіх стадіях бюджетного процесу, визначення основних повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування з контролю над дотриманням бюджетного законодавства та встановлення їхньої відповідальності за бюджетні правопорушення.

У Бюджетному кодексі окреслено загальну схему контролю над бюджетними ресурсами в контексті бюджетного процесу.

До прийняття Бюджетного кодексу контроль над дотриманням бюджетного законодавства (бюджетний контроль) регулювався нормами Закону України «Про бюджетну систему України» та іншими спеціальними нормативно-правовими актами. У цьому законі було визначено основні державні установи, уповноважені здійснювати державний бюджетний контроль, їхні функції та окремі методи контролю і звітності. Також було визначено перелік дій, які вважалися порушенням бюджетного законодавства.

З розвитком законодавчих норм щодо організації контролю у бюджетній сфері створено нові державні інститути: Рахункова палата, Державна податкова адміністрація, Державне казначейство, Державна контрольно-ревізійна служба. Повноваження цих органів регламентуються низкою спеціальних законів і підзаконних актів, які встановлюють їхній правовий статус у сфері фінансово-бюджетного контролю. Крім того, правову основу контролю посилено з ухваленням окремих указів Президента України, зокрема: «Про заходи щодо підвищення ефективності контрольно-ревізійної роботи» (2000), «Про зміцнення фінансової дисципліни та запобігання правопорушенням у бюджетній сфері» (2001).

Однак матеріали та результати контрольно-ревізійної роботи Рахункової палати та Головного контрольно-ревізійного управління свідчать про збереження негативної тенденції у використанні бюджетних коштів. Незважаючи на наявність правових норм покарань, передбачених у Кримінально-процесуальному кодексі України, за порушення законів України, які регулюють використання бюджетних коштів або державної власності, стан бюджетно-фінансової дисципліни досі залишається на низькому рівні.

З огляду на це 25 грудня 2001 року ухвалено Указ Президента України «Про зміцнення фінансової дисципліни та запобігання правопорушенням у бюджетній сфері», яким, зокрема, зобов'язано Уряд:

а) провести за участю Рахункової палати поглиблений аналіз стану державного фінансового контролю та за його результатами підготувати і внести в установленому порядку до Верховної Ради України пропозиції щодо законодавчого врегулювання питань формування цілісної системи фінансового контролю в державі;

б) провести разом з Національним банком України суцільну інвентаризацію рахунків розпорядників бюджетних коштів в установах банків і вжити заходів для відкриття таких рахунків винятково в системі органів Державного казначейства України;

в) вжити заходів для посилення взаємодії між контрольно-ревізійними підрозділами міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та органами Державної контрольно-ревізійної служби і правоохоронними органами;

г) підготувати проект закону про державний контроль за дотриманням бюджетного законодавства та відповідальність за бюджетні правопорушення.

Бюджетний кодекс України є першим законодавчим актом України, який встановлює засади для створення гармонійної системи державного контролю в бюджетній сфері. На відміну від нормативно-правових актів, що регулюють окремі питання, Бюджетний кодекс є законом, що поєднує і функціонально пов'язує між собою всі стадії бюджетного процесу. Системність цього документа передбачає формування загальних засад функціонування бюджетної системи і здійснення дієвого фінансово-бюджетного контролю на всіх стадіях бюджетного процесу в Україні.

У Бюджетному кодексі визначено, що на всіх стадіях бюджетного процесу в Україні здійснюється фінансовий контроль і аудит та оцінка ефективності використання бюджетних коштів (частина 2 статті 19). Важливість цієї статті для організації бюджетного контролю подвійна: по-перше, стаття встановлює, що контроль над дотриманням бюджетного законодавства є не просто одним з елементів або етапів бюджетного процесу. Контроль повинен здійснюватися безперервно впродовж усього бюджетного циклу, на кожному з його етапів. По-друге, у статті 19 наголошується, що невіддільним складником бюджетного процесу є не лише контроль над дотриманням бюджетного законодавства. Він містить і контроль та оцінку ефективності використання бюджетних коштів. Таким чином, така правова норма наголошує програмно-цільову спрямованість бюджетної системи, яку передбачає Бюджетний кодекс.

До найважливіших законодавчих положень Бюджетного кодексу щодо встановлення контролю над бюджетними ресурсами на стадіях бюджетного процесу слід віднести такі:

1) Загальні засади управління бюджетним процесом, які встановлює Бюджетний кодекс, сприятимуть вирішенню проблем організації фінансово-бюджетного контролю.

2) Бюджетним кодексом також закріплюються важливі засади, що регулюють відповідальність за порушення бюджетного законодавства.

Бюджетний контроль як невід'ємний і вкрай важливий складник бюджетної системи та бюджетного процесу визначено відразу, в преамбулі до Бюджетного кодексу.

Для чіткого й однозначного виконання контрольних функцій визначаються ключові бюджетні терміни та поняття (стаття 2).

У Бюджетному кодексі визначено важливі принципи функціонування бюджетної системи, які можуть стати основою для побудови гармонійної системи бюджетного контролю. Важливими є принцип відповідальності учасників бюджетного процесу, принцип цільового використання бюджетних коштів та принцип публічності і прозорості бюджетних рішень і на державному, і на місцевому рівнях (стаття 7).

Надзвичайно важливим і новим елементом побудови системи бюджетного контролю є закріплений у Бюджетному кодексі (у зазначеній вище статті) принцип ефективності використання бюджетних коштів. Згідно з цим принципом, рішення про використання бюджетних коштів під час складання та виконання бюджетів повинні ухвалюватися, виходячи з прагнення досягти певних запланованих результатів із залученням мінімального обсягу коштів або досягти максимальних результатів для використання визначеного бюджетом обсягу коштів. Саме цей принцип є основою для втілення в Україні програмно-цільового методу складання бюджету і, відповідно до нього, системи контролю за ефективністю бюджетного процесу.

Серед важливих принципів функціонування бюджетної системи у зазначеній вище статті визначено принцип самостійності. Він дає змогу чіткіше визначити і, відповідно, контролювати відповідальність за бюджетні рішення, що ухвалюються на різних рівнях влади в Україні, а також чіткіше сформувати систему міжбюджетних відносин і відповідного контролю (контрольних функцій органів влади щодо бюджетних рішень, які ухвалюються на інших рівнях влади).

Водночас принцип єдності бюджетної системи України, згідно з Бюджетним кодексом, потребує застосування в Україні єдиного порядку виконання бюджетів і ведення бухгалтерського обліку і звітності, що також є необхідною умовою для нормального функціонування системи бюджетного контролю.

Основні положення Кодексу щодо питань державного фінансового контролю викладено в статті 26 «Аудит та фінансовий контроль», у якій визначено:

? функції та завдання фінансового контролю на всіх стадіях його здійснення та на всіх стадіях бюджетного процесу (частина 1). Ця норма містить, зокрема, й елемент контролю над ефективністю використання бюджетних коштів (пункт 2);

? внутрішній і зовнішній контроль, а також установи, відповідальні за здійснення кожного з цих видів контролю;

? основні засади внутрішнього контролю в межах бюджетних установ (частина 2);

? відповідальних за здійснення зовнішнього контролю: Рахункову палату та контрольно-ревізійну службу України. Щодо визначення конкретніших повноважень стаття обмежується покликанням на інші закони України.

Контрольні функції та повноваження головних розпорядників бюджетних коштів передбачено в частині 4 статті 22. Згідно з цією нормою Кодексу, головний розпорядник коштів є ключовим агентом здійснення внутрішнього бюджетного контролю і наділений у цій сфері відповідними обов'язками та повноваженнями. Розпорядник бюджетних коштів (стаття 22):

? розробляє план своєї діяльності відповідно до завдань і функцій, визначених нормативно-правовими актами, та виходячи з необхідності досягнення конкретних результатів за рахунок бюджетних коштів;

? забезпечує управління бюджетними асигнуваннями;

? затверджує кошториси розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня;

? здійснює внутрішній контроль над повнотою надходжень і витрачанням коштів розпорядниками нижчих рівнів;

? одержує звіти про використання коштів від розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня.

У статті 22 визначено також широкі повноваження головних розпорядників коштів у забезпеченні ефективності управління бюджетними коштами.

Для організації системи бюджетного контролю важливе значення мають положення Кодексу про визначення стадій проходження бюджетних коштів від затвердження бюджетних призначень, розподілу та доведення бюджетних асигнувань, прийняття бюджетних і фінансових зобов'язань до отримання товарів і послуг і здійснення платежу з бюджетних рахунків (статті 23, 24).

У Бюджетному кодексі встановлено, що «будь-які бюджетні зобов'язання та платежі з бюджету можна здійснювати лише за наявності відповідного бюджетного призначення».

Здійснення бюджетного контролю на етапі виконання бюджету відбувається відповідно до норм, викладених у статтях 50 та 51. Зокрема на казначейство покладається контроль за відповідністю затвердженого бюджетного розпису по головних розпорядниках коштів бюджетним асигнуванням, що є підставою для затвердження кошторисів. Оскільки кошторис є основним плановим документом бюджетної установи, то на розпорядників бюджетних коштів покладається відповідальність за управління бюджетними асигнуваннями і здійснення контролю за виконанням процедур і вимог, встановлених цим Кодексом, а саме: отримання доходів і здійснення видатків, визначення обсягу і спрямування коштів для виконання своїх функцій та досягнення цілей, визначених на бюджетний період відповідно до бюджетних призначень. Будь-які зобов'язання, взяті фізичними та юридичними особами, щодо коштів Державного бюджету України контролюються на відповідність бюджетним асигнуванням або на предмет перевищення повноважень, встановлених Кодексом і Законом про Державний бюджет України. Витрати на покриття таких зобов'язань здійснюватися не можуть (стаття 51).

4. Державний фінансовий контроль в Україні

Державний фінансовий контроль - одна з найважливіших функцій державного управління. У широкому розумінні державний фінансовий контроль - це встановлена законодавством діяльність органів державної влади і управління всіх рівнів з виявлення та попередження:

? помилок і зловживань в управлінні державними грошовими та іншими матеріальними ресурсами, а також контроль за використанням у господарській діяльності об'єктів державної власності;

? порушення фінансово-господарського, зокрема бюджетного, законодавства;

? вад в організації системи управління фінансово-господарською діяльністю державних органів, підприємств та організацій.

Державний фінансовий контроль призначений для реалізації фінансової політики держави, створення умов для фінансової стабілізації. Це передусім розробка, розгляд, затвердження та виконання бюджетів усіх рівнів і позабюджетних фондів, а також контроль за фінансовою діяльністю підприємств та організацій, банків і фінансових корпорацій. Фінансовий контроль держави за недержавною сферою економіки охоплює лише сферу виконання грошових зобов'язань перед бюджетом, включаючи податки та інші обов'язкові платежі, дотримання законності і доцільності у витрачанні виділених їм бюджетних субсидій і кредитів, а також дотримання встановлених правил організації грошових розрахунків, ведення бухгалтерського обліку та звітності.

Мета державного фінансового контролю - забезпечення дотримання принципів законності, доцільності й ефективності розпорядчих і виконавчих дій з управління державними фінансовими ресурсами, матеріальними цінностями і нематеріальними об'єктами, їх збереження та збільшення для виконання функцій держави.

Так, перевірка дотримання законів та інших нормативно-правових актів фінансово-господарського характеру, тобто законності, дає змогу підтримувати стійкість бюджетних процесів і стабільність державного фінансового устрою, вчасно виявляти відхилення від заданих законодавчо правил і процедур, а також вносити в них необхідні доповнення.

Доцільність - категорія, яка охоплює не тільки характеристику цільового використання державних коштів і використання придбаного за рахунок цих коштів майна, а й відповідність встановленим цілям, програмам, пріоритетам.

З погляду ефективності перевіряється не лише економне й оптимальне управління і використання державних фінансових коштів та іншого майна, запобігання втратам, а й виконання державних програм з найменшими витратами і найбільшим ефектом.

Оптимізація організаційної структури управління державними фінансами оцінюється чисельністю апарату, його структурою, розподілом обов'язків між відповідними державними органами та їхньою взаємодією, а також аналізуються процедури, стиль і методи роботи органів виконавчої влади.

Відповідно до положень Бюджетного кодексу України (стаття 26) фінансовий контроль, який здійснюється на всіх стадіях бюджетного процесу, повинен забезпечувати:

? постійну оцінку достатності та відповідності діяльності бюджетної установи вимогам внутрішнього фінансового контролю;

? оцінку діяльності на відповідність результатів поставленим завданням і планам;

? інформування безпосередньо керівника бюджетної установи про результати кожної перевірки (оцінки, розслідування, вивчення чи ревізії), проведеної підрозділом внутрішнього фінансового контролю.

Запорукою ефективного функціонування системи фінансового контролю, злагодженої роботи її органів є чітке законодавче регламентування та розмежування повноважень між ними. Чітко визначені законодавчою базою права, обов'язки та відповідальність контролюючих органів дають змогу уникнути цілої низки проблем, сприяють нормальній роботі владного органу.

Можна також виділити своєчасність і повноту забезпечення державних і суспільних потреб у фінансових коштах (завдання забезпечення своєчасності надходжень до державного бюджету та інших централізованих фондів). Усі ці завдання держава вирішує за допомогою фінансового контролю, який можна визначити як цілеспрямовану діяльність законодавчих і виконавчих органів публічної влади і недержавних організацій, спрямовану на забезпечення законності, фінансової дисципліни й раціональності під час мобілізації, розподілу і використання коштів централізованих і децентралізованих грошових фондів з метою найефективнішого соціально-економічного розвитку всіх суб'єктів фінансових правовідносин.

Таким чином, фінансовий контроль є важливим елементом управлінської діяльності, організаційного керівництва, однією з форм втілення в життя ухвалених компетентними державними органами і громадськими організаціями рішень.

В умовах перебудови економіки суттєво змінюється роль органів державної влади в системі управління фінансово-економічними процесами. Конституційне запровадження поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову зумовлює потребу в аналізі нових аспектів проблеми державного контролю, спричинених поділом влади на гілки та появою відносин і між ними, і всередині них.

Сучасний стан державних фінансів потребує посилення контролю за витрачанням бюджетних коштів органами центральної виконавчої влади та місцевого самоврядування, боротьби з порушеннями бюджетного законодавства. Удосконалення організації системи державного фінансового контролю має бути забезпечене діяльністю всіх організацій, які входять до структури державного контролю на рівні різних гілок державної влади.

В Україні функції державного фінансового контролю здійснюють:

а) Верховна Рада України та Рахункова палата - законодавчий контроль, супроводжувальний контроль на всіх стадіях: від планування бюджету до звіту про його виконання;

б) Міністерство фінансів України - на кожній стадії бюджетного процесу;

в) Державна податкова адміністрація - на стадії збирання доходів і формування бюджетних ресурсів;

г) Державне казначейство України - на стадії виконання бюджету;

ґ) Державна контрольно-ревізійна служба - на стадії здійснення видатків і звітності;

д) інші органи центральної виконавчої влади - спеціалізований контроль, визначений законодавством.

Фінансовий контроль - вартісний контроль, тому він здійснюється в усіх сферах суспільного відтворювального процесу і присутній під час руху грошових фондів, включаючи і стадію осмислення фінансових результатів. Тобто об'єктом фінансового контролю виступають грошові відносини. Фінансовий контроль слугує формою реалізації функції фінансів, він повинен забезпечувати інтереси і права держави, а також всіх інших суб'єктів економіки.

Суб'єкт фінансового контролю - це орган чи особа, які відповідно до визначених законодавством повноважень мають право здійснювати фінансовий контроль.

Об'єкт фінансового контролю - це повний комплекс (система) або окремі процеси (етапи) фінансово-господарської діяльності суб'єкта господарювання, на які спрямовано контрольні заходи суб'єкта фінансового контролю.

Безпосередньо предметом перевірок є такі вартісні показники, як прибуток, доходи, рентабельність, собівартість, витрати обігу. Сферою фінансового контролю є практично всі операції, які здійснюються з використанням грошей, а в деяких випадках і без них (бартерні операції). Перевірці підлягають операції з коштами, матеріальними цінностями, фінансовими інвестиціями, нематері-альними активами держави і місцевого самоврядування, недержавних фондів, суб'єктів господарювання, об'єднань громадян.

Зазначені операції підлягають контролю щодо:

? законності їх здійснення;

? достовірності та повноти відображення у бухгалтерському обліку та фінансовій звітності.

Фінансовий контроль містить перевірку:

? дотримання вимог економічних законів (оптимальності пропорцій розподілу і перерозподілу національного доходу);

? складання і виконання бюджетного плану;

? ефективного використання трудових, матеріальних і фінансових ресурсів підприємств і організацій, бюджетних установ;

? податкових взаємовідносин.

Цілями фінансового контролю є:

а) сприяння збалансованості між потребою у фінансових ресурсах і розміром грошових фондів;

б) забезпечення своєчасності і повноти виконання фінансових зобов'язань перед державним бюджетом, а також виявлення фактів порушень фінансового законодавства чи неналежного виконання учасником фінансової діяльності своїх зобов'язань;

в) виявлення винних і притягнення їх до відповідальності;

г) встановлення фактів порушень фінансової дисципліни, зокрема відновлення порушених правовідносин;

ґ) виявлення внутрішньовиробничих резервів збільшення фінансових ресурсів.

Однак контроль не може обмежуватися тільки реєстрацією окремих вад, порушень законодавства і державної дисципліни. Основне призначення контролю полягає в тому, щоб забезпечити органічне поєднання попередження, виявлення і ліквідації вад і порушень, віднайдення і швидке впровадження в дію невикористаних резервів інтенсифікації виробництва і підвищення його ефективності.

Загалом фінансовий контроль - це контроль, який здійснюється органами державної влади та місцевого самоврядування, суб'єктами незалежного контролю над законністю та ефективністю формування, володіння та використання фінансових ресурсів з метою захисту фінансових інтересів держави, місцевого самоврядування, суб'єктів господарювання та громадян.

Контроль в органах казначейства не є новим - він такий же давній, як і саме мистецтво управління державою. Так, наприклад, більше як два тисячоліття тому в китайській «Книзі звичаїв Чжоу» - керівництві, в якому викладено завдання та функції офіційних осіб -чітко пояснено обов'язки кожного з чиновників, які займалися фінансами. Функція контролю мала подвійне значення - перевірка операцій та визначення права на здійснення видатків.

Донедавна контроль сприймався тільки як єдиний контроль, а не як засоби контролю. Проте пізніше він набув розширенішого змісту - як постійний нагляд за асигнуваннями, тобто отриманням і використанням коштів. І тепер його розглядають як контроль над асигнуваннями за напрямами та відповідними процедурами.

Контроль не є одномоментною дією. І засоби контролю - це продумані системи, покликані поліпшити роботу організацій, особливо щодо управління державними видатками. Це процеси, які дають змогу уточнити мету, розподілити ресурси та використовувати їх ефективним, економічним і дієвим способом, забезпечуючи водночас стабільність. Крім того, ці функції повинні виконуватися так, щоб повністю забезпечувати звітність. Контроль має також інший аспект - вияв влади та ієрархічних взаємовідносин в організації. Тільки гармонійне сполучення цих двох аспектів контролю дасть змогу отримати повну уяву про управління державними коштами, виявити нагальні проблеми та окреслити шляхи їх вирішення.

Контроль - це система заходів, що забезпечує відповідність фінансових операцій державних органів визначеній стратегії та меті.

Процес управління в загальних рисах містить стратегічне планування, контроль над управлінською і виробничою діяльністю.

Перший етап передбачає формулювання завдань і планів, другий - порядок отримання коштів і визначення підходів до їх використання, а третій - перевірку належного виконання поставлених завдань.

Контроль передбачає перевірку виконання рішень, ухвалених на попередньому етапі, де кожна мета та відповідне їй завдання складалося з окремих елементів. Мірою досягнення стадії рішення контроль набуватиме дедалі важливішого значення у забезпеченні виконання конкретних завдань. На кожній стадії практикується інший ступінь перевірки.

Під контролем, зазвичай, розуміють використання повноважень, якими та чи інша установа наділена за законом або які склалися в силу традицій. Без визнання таких повноважень ефективність контролю знижуватиметься. Контроль може бути зовнішнім і внутрішнім.

Під зовнішнім контролем слід розуміти контрольні заходи, які здійснюються ззовні. Що стосується регулювання видатків, то такий контроль можуть здійснювати законодавчі органи, апарат Президента, органи центральної виконавчої влади та ін.

Здійснення зовнішнього контролю розпочинається з вироблення макроекономічної політики, визначення допустимого розміру видатків, а також різних статей видатків і дефіциту. На підставі цих загальних завдань складаються плани використання коштів, формується бюджет, який, своєю чергою, є необхідною законодавчою і адміністративною основою щорічного бюджетного циклу. Центральні органи виконавчої влади мають можливість виконувати відповідні функції регулювання - вони визначають правила використання внутрішніх систем обліку, цільового виділення коштів, норми та принципи здійснення видатків, а також види і форми звітності й періодичність її подання.

Зовнішній фінансовий контроль в Україні здійснюють:

а) Верховна Рада України;

б) Рахункова палата;

в) Міністерство фінансів;

г) Державне казначейство;

ґ) Державна контрольно-ревізійна служба;

д) Державна податкова адміністрація;

е) аудитори та аудиторські фірми.

Верховна Рада України здійснює контроль за дотриманням бюджетного законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу.

Рахункова палата України контролює:

? виконання Державного бюджету України в межах та обсягах, визначених Конституцією України та Законом України «Про Рахункову палату»;

? утворення, обслуговування і погашення внутрішнього і зовнішнього державного боргу України;

? відповідність затверджених бюджетних асигнувань Державного бюджету України бюджетному розпису та виконання бюджетного розпису;

? ефективність управління коштами Державного бюджету України Державним казначейством України;

? використання коштів резервного фонду Кабінету Міністрів України.

Міністерство фінансів України здійснює контроль:

? за виконанням Державного бюджету України;

? за дотриманням Правил складання проектів бюджетів в Україні;

? за використанням бюджетних асигнувань і лімітів бюджетних асигнувань розпорядниками бюджетних коштів;

? за одержанням надходжень і використанням державних коштів.

Державне казначейство України здійснює контроль за дотриманням Єдиних правил обліку та звітності за бюджетами всіх рівнів і кошторисами доходів і видатків, а також здійснює контроль за спрямуванням коштів за цільовим призначенням на стадії здійснення операцій з виконання бюджету на підставі документів розпорядників коштів, поданих до оплати.

Державна контрольно-ревізійна служба здійснює контроль:

? за цільовим та ефективним використанням коштів Державного бюджету України, державних цільових фондів і державних валютних фондів;

? за цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів, отриманих суб'єктами господарської діяльності під гарантію Кабінету Міністрів України, і відшкодуванням суб'єктами господарської діяльності коштів державного бюджету, витрачених на виконання гарантійних зобов'язань;

? за виконанням громадських замовлень і державного оборонного замовлення, авансованих за рахунок коштів Державного бюджету України;

? за цільовим та ефективним використанням коштів, які спрямовуються на виконання делегованих державних повноважень бюджетами самоврядування;

? здійснює відповідно до делегування органами Автономної Республіки Крим і місцевого самоврядування контроль за цільовим використанням коштів бюджетів самоврядування, які спрямовуються на виконання власних повноважень;

? за порядком ведення бухгалтерського обліку та достовірністю звітності про виконання Державного бюджету України та бюджетів самоврядування, а також кошторисів доходів і видатків бюджетних установ.

Державна податкова адміністрація України здійснює контроль за дотриманням податкового законодавства, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю сплати до бюджетів податків, зборів, інших обов'язкових платежів, установлених законодавством.

Аудит дедалі частіше виходить за межі традиційної ролі (перевірка дотримання нормативів і фінансова ревізія) та аналізує на комплексній основі економічні наслідки використання державних коштів. Мета його полягає в тому, щоб сприяти загальному керівництву видатками, забезпечуючи ефективне використання бюджетних коштів.

І зовнішній, і внутрішній контроль можуть мати характер ієрархічного контролю. Характерною ознакою ієрархічності є підзвітність. Такий контроль можна розглядати на різних рівнях:

? між законодавчою владою та урядом;

? між центральною владою і бюджетними установами;

? між розпорядниками бюджетних коштів різних рівнів;

? між управліннями та підпорядкованими їм підрозділами.

Ієрархічний контроль і підзвітність означають, що нижчі установи та/або підрозділи відповідають за результати діяльності на конкретному рівні, а вищі - регулюють відповідну діяльність і контролюють її.

Внутрішній контроль є частиною організаційної структури самої установи і тому може застосовуватися на підставі рішень самої установи.

Одним із типових видів внутрішнього контролю є ієрархічний внутрішньовідомчий контроль.

Існує два види ієрархічного внутрішньовідомчого контролю:

? контроль документів;

? контроль на місцях.

Контроль документів проводиться на підставі тих документів, які подаються нижчими службовцями вищим. Це насамперед звітність і документи, що підтверджують доходи та видатки, правильність здійснених бухгалтерських операцій, складених звітів та ін. Контроль документів може завершитися виправленням бухгалтерських записів, відхиленням документів, у яких виявлено незаконні дії.

Контроль на місцях - для ефективності він повинен бути раптовим. Під час цього контролю перевіряються прибуткові та видаткові документи, вся сукупність записів, підтвердних сальдо на рахунках, загальна організація справи. По закінченні перевірки складається доповідна записка або акт.

В ідеалі внутрішній контроль використовується як оперативний контроль, що доповнює макроекономічну стратегію, розроблену центральними органами.

Контрольні заходи, які здійснюються зовнішніми органами, зазвичай, охоплюють всю систему державних органів і тому можуть розглядатися як макрозаходи. Їх необхідно доповнювати мікрозаходами, або оперативними заходами, які здійснюються безпосередньо самою установою. Від установи потребується проведення самостійного стратегічного аналізу напрямів власної діяльності і підготовки відповідних бюджетів.

Обидва види контролю доповнюють один одного, і між ними існує тісний зв'язок, який можна охарактеризувати як «симбіоз». Сам по собі жоден тип контролю не може вважатись ефективним і не дає повної віддачі.

5. Контроль за дотриманням бюджетного законодавства та відповідальність за бюджетні правопорушення

З ухваленням Бюджетного кодексу України держава отримала документ, в якому передбачається контроль за дотриманням бюджетного законодавства та правові норми відповідальності за бюджетні правопорушення, висвітлюється система бюджетного контролю, розподіляючи його за критерієм суб'єкта контрольних повноважень.

Повноваження окремих органів державної влади з контролю за дотриманням бюджетного законодавства визначаються у статті 17 Кодексу.

На кожному з етапів бюджетного процесу контроль за дотриманням бюджетного законодавства здійснюється Верховною Радою України (стаття 109). У пункті 3 статті 109 наголошується на особливій ролі Парламенту в процесі виконання та розгляду звітності про виконання бюджету. Верховна Рада має право заслуховувати звіти про стан виконання Державного бюджету України, зокрема звіти розпорядників бюджетних коштів про використання бюджетних коштів. Крім того, вона має здійснювати контроль за використанням коштів резервного фонду держбюджету.

Участь комітетів Верховної Ради в процесі контролю, залежно від їхньої компетенції, передбачена у зазначеній вище статті. У ній докладно описано повноваження в сфері бюджетного контролю про-фільного комітету - Комітету Верховної Ради з питань бюджету. Профільний комітет, згідно з Кодексом, зобов'язаний аналізувати та відстежувати відповідність поданого Кабінетом Міністрів законопроекту про державний бюджет на наступний рік Основним напрямам бюджетної політики, а також відповідність інших законопроектів бюджетному законодавству з урахуванням засад, викладених у статті 27. Експертні висновки з пропозиціями профільного комітету є важливим документом і під час розгляду Парламентом законопроектів, які впливають на бюджет, звітів про виконання державного бюджету, і в прийнятті рішень з цих питань.

Повноваження Міністерства фінансів також поширюються на всі стадії бюджетного процесу. Контрольні повноваження Міністерства фінансів стосуються і державного бюджету, і місцевих бюджетів, якщо інше не передбачено законодавством України (стаття 111). Міністерство фінансів безпосередньо відповідає за підготовку та складання проекту державного бюджету, визначення міжбюджетних відносин і здійснює координацію в процесі його виконання, відповідно до засад і повноважень, визначених Бюджетним кодексом України.

Рахункова палата України як орган, відповідальний за здійснення зовнішнього бюджетного контролю, виконує покладені на неї функції впродовж усього бюджетного процесу (стаття 110). Зокрема Рахункова палата відстежує ефективність використання коштів та управління коштами державного бюджету, утворення, обслуговування та погашення державного боргу, а також використання коштів у частині фінансування державних адміністрацій і повноважень, делегованих місцевим бюджетам. Усі ці завдання потребують відстеження та оцінки проекту державного бюджету на стадіях його формування і забезпечення бюджетного процесу. Крім того, на Рахункову палату Кодексом покладено функцію нагляду за відповідністю використання коштів обсягові, затвердженому законом про державний бюджет.

Державне казначейство зобов'язане не тільки здійснювати бухгалтерський облік використання бюджетних коштів, а й забезпечувати контроль за відповідністю платежів узятим фінансовим зобов'язанням. Водночас Державне казначейство відповідає за встановлення правил бухгалтерського обліку та здійснює контроль за їх дотриманням (стаття 112).

Основним повноваженням Державної контрольно-ревізійної служби України, згідно зі статтею 113, є контроль за цільовим та ефективним використанням бюджетних коштів. Як було сказано вище, у зазначеній статті наголошується на необхідності аналізу ефективності використання бюджетних ресурсів і відповідності видатків визначеним завданням та очікуваним результатам. Якщо внутрішній контроль за ефективністю віднесено до компетенції розпорядників бюджетних коштів, то контрольно-ревізійна служба здійснює зовнішній контроль за формуванням і використанням бюджетних коштів на державному та місцевому рівнях.

Особливим предметом відстеження та здійснення контролю Державною контрольно-ревізійною службою, згідно зі статтею 113, є цільове використання та своєчасне повернення позик, наданих суб'єктам підприємницької діяльності під гарантії Уряду України. Здійснення цієї контрольної функції, на відміну від основних завдань контрольно-ревізійної служби, потребує її участі не тільки на етапі виконання бюджету та звітування про результати, а й на етапі складання, розгляду та прийняття проектів бюджетів. Крім зазначених функцій, контрольно-ревізійна служба зобов'язана здійснювати контроль і за порядком ведення бухгалтерського обліку та достовірністю показників звітності про виконання бюджету.

Водночас у Бюджетному кодексі врегульовано контрольну діяльність органів місцевого самоврядування (статті 114, 115) та встановлено контрольні повноваження місцевих і державних органів влади щодо інших рівнів влади. У статті 114 визначаються контрольні повноваження законодавчих органів влади. Встановлено, що кожна рада здійснює контроль за виконанням рішення про бюджет відповідної ради. Крім того, ради можуть виконувати інші повноваження, передбачені Кодексом і законом про Державний бюджет України. Повноваження, викладені у статті 114, можна вважати сферою «горизонтального» контролю, оскільки кожна рада в цій сфері здійснює контроль за дотриманням бюджетного законодавства на рівні відповідної території.

У Бюджетному кодексі в статті 115 встановлено повноваження органів влади й у сфері «вертикального» бюджетного контролю. Цією статтею уповноважено органи державної влади кожного рівня здійснювати контроль за показниками затверджених бюджетів, бюджетного розпису та кошторисів бюджетних установ місцевих бюджетів нижчих рівнів, за відповідністю їхніх рішень бюджетному законодавству. Наприклад, такий контроль здійснює обласна державна адміністрація щодо районних і міських у містах обласного значення бюджетів. Районна державна адміністрація контролює дотримання бюджетного законодавства в бюджетних рішеннях на рівні бюджетів міст районного значення, сіл, селищ та їхніх об'єднань. Виконавчі органи міських рад здійснюють такий вид контролю стосовно бюджетів районів у місті або інших бюджетів, що входять до складу міста. В Автономній Республіці Крим контроль за відповідністю бюджетних рішень районних бюджетів і бюджетів міст республіканського значення бюджетному законодавству України здійснює Рада Міністрів АРК.

Водночас з визначенням контрольних повноважень окремих органів влади у Кодексі за виявлені бюджетні правопорушення відповідним учасником бюджетного процесу передбачено відповідальність за вчинені дії або бездіяльність (глава 18). Передусім встановлено основні поняття та дії, пов'язані з відповідальністю за порушення бюджетної дисципліни. Стаття 116 визначає бюджетне правопорушення як термін, називаючи ним недотримання учасником бюджетного процесу встановленого Кодексом та іншими нормативно-правовими актами порядку складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету чи звіту про виконання бюджету. У статті 119 визначається таке важливе поняття, як нецільове використання бюджетних коштів, тобто витрачання їх на цілі, що не відповідають бюджетним призначенням, встановленим законом про Державний бюджет України чи рішенням про місцевий бюджет, виділеним бюджетним асигнуванням чи кошторису.

Відповідно до засад Бюджетного кодексу, особи, винні у порушенні бюджетного законодавства, несуть цивільну, дисциплінарну, адміністративну або кримінальну відповідальність, згідно з законами України. Бюджетне правопорушення, вчинене розпорядником чи одержувачем бюджетних коштів, може бути підставою для притягнення до відповідальності його керівника чи інших посадових осіб, залежно від характеру вчинених ними дій. Посадові особи органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування, а також підприємств, установ і організацій, які вчинили бюджетне правопорушення, несуть відповідальність, передбачену Кодексом (стаття 121), незалежно від накладення стягнення на розпорядника чи одержувача бюджетних коштів. Зокрема серед заходів, що вживаються уповноваженими органами в разі бюджетного правопорушення, Бюджетний кодекс визначає:

? припинення бюджетних асигнувань (стаття 117);

? зупинення операцій з бюджетними коштами (стаття 120);

? накладання стягнень (стаття 124).

На виконання вимог Бюджетного кодексу України Міністерство фінансів України затвердило Порядок припинення бюджетних асигнувань (наказ від 15 травня 2002 року №319), зареєстрований у Міністерстві юстиції України 31 травня 2002 року за № 467/6755. Порядок визначає дії Міністерства фінансів України, органів Державного казначейства України, органів Державної контрольно-ревізійної служби України, Міністерства фінансів Автономної Республіки Крим, місцевих фінансових органів, голів виконавчих органів міських у містах районного значення, селищних і сільських рад, головних розпорядників бюджетних коштів у разі ухвалення рішення про припинення бюджетних асигнувань розпорядникам чи одержувачам бюджетних коштів відповідно до статті 117 Бюджетного кодексу України.

Припинення бюджетних асигнувань має на меті припинення на конкретно визначений час повноважень на взяття бюджетного зобов'язання із загального фонду бюджету в межах бюджетного періоду і може застосовуватися в разі:

? несвоєчасного і неповного подання звітності про виконання бюджету;

? невиконання вимог щодо бухгалтерського обліку, складання звітності та внутрішнього фінансового контролю за бюджетними коштами і недотримання порядку перерахування цих коштів;

? подання недостовірних звітів та інформації про виконання бюджету;

? порушення розпорядниками бюджетних коштів вимог щодо прийняття ними бюджетних зобов'язань;

? нецільового використання бюджетних коштів.

Рішення про припинення бюджетних асигнувань ухвалює міністр фінансів України, міністр фінансів Автономної Республіки Крим, керівник місцевого фінансового органу, голова виконавчого органу міської в місті районного значення, селищної та сільської ради на підставі протоколу про бюджетне правопорушення або акта ревізії та доданих до нього документів.

У разі виявлення бюджетного правопорушення та наявності підстав для припинення бюджетних асигнувань протокол про бюджетне правопорушення або акт ревізії разом з пропозиціями щодо припинення бюджетних асигнувань подається до Міністерства фінансів України, Міністерства фінансів Автономної Республіки Крим, відповідного фінансового органу чи виконавчого органу міської у місті районного значення, селищної або сільської ради, залежно від рівня бюджету, щодо коштів якого допущено порушення.

Протокол про бюджетне правопорушення - це документ, яким засвідчується факт недотримання учасниками бюджетного процесу установленого Бюджетним кодексом України та іншими нормативно-правовими актами порядку складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету чи звіту про виконання бюджету. Порядок складання і передачі протоколу про бюджетне правопорушення затверджено наказом Міністерства фінансів України від 26 лютого 2002 року № 129 і зареєстровано у Міністерстві юстиції України від 1 березня 2002 року за № 213/6501.

На виконання статті 120 Бюджетного кодексу України та Постанови Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2002 року № 1627 «Про механізм зупинення операцій з бюджетними коштами» Державне казначейство України затвердило Порядок зупинення операцій з бюджетними коштами. Цей Порядок визначає механізм застосування Міністерством фінансів України, Державним казначейством України, органами Державної контрольно-ревізійної служби України, місцевими фінансовими органами, головами виконавчих органів міських у містах районного значення, селищних і сільських рад, головними розпорядниками бюджетних коштів процедури зупинення операцій з бюджетними коштами, відповідно до статті 120 Бюджетного кодексу України, щодо розпорядників та/або одержувачів бюджетних коштів, яким доведено відповідні бюджетні асигнування, за вчинені ними бюджетні правопорушення.

...