Теоретико-методологічні засади формування ефективної бюджетної політики в сучасних умовах

Размещено на http://allbest.ru

Теоретико-методологічні засади формування ефективної бюджетної політики в сучасних умовах

Вступ

Ефективність реалізації бюджетної політики є важливим чинником забезпечення належного рівня соціально-економічного розвитку країни, підвищення добробуту громадян. Як складова фінансової політики, бюджетна політика позитивно впливає і стимулює соціально-економічні процеси, активізує динаміку соціально-економічних показників, зростання потенціалу фінансових можливостей держави. Формування її концептуальних засад має спиратись на надійну теоретико-методологічну, науково обгрунтовану основу. Інституційний, методичний, методологічний інструментарій побудований на результатах наукових розвідок є дієвим методом підвищення результативності бюджетної політики, належного функціонування бюджетної системи, сталої динаміки економічного зростання, якісного соціального забезпечення населення, державного управління, природоохоронної, зовнішньоекономічної діяльності, надійного захисту країни тощо.

Враховуючи актуальність та важливість бюджетної політики для забезпечення фінансово-економічної стабільності держави, теоретико-методологічне наповнення відіграє важливу роль у її формуванні та розвитку, тому дане питання викликає інтерес у провідних зарубіжних та вітчизняних вчених-економістів.

Серед дослідників, відомі наукові праці Г.Возняк, В.Дем'янишина, В.Опаріна, Дж.Кейнса, О.Кириленко, Л.Лисяк, Р.Масгрейва, В.Нордхауса, Ю.Пасічника, П.Самуельсона, Дж.Стігліца, В.Федосова, І.Чугунова, С.Юрія та інших. економічний фінансовий бюджетний україна

Водночас, зважаючи на певний науковий доробок, ще багато питань формування ефективної бюджетної політики в Україні є не вирішеними, зокрема це стосується принципів, змісту, основних засад формування та її реалізації, а також механізмів підвищення ефективності з урахуванням суспільних потреб, що є надзвичайно актуальним.

Отже, метою дослідження є розкриття теоретико-методологічних засад формування сутності бюджетної політики в сучасних умовах та пошук шляхів її подальшого удосконалення і розвитку у відповідності до суспільних запитів.

Виклад основного матеріалу

Чіткість і ясність застосованого науково-методологічного інструментарію та підходів до формування бюджетної політики є запорукою досягнення нею вагомих результатів, які впливають на рівень і якість життя населення.

Аналіз економічної літератури свідчить, що серед значної когорти науковців, які досліджують різні аспекти формування і реалізації бюджетної політики відсутнє єдине бачення сутності бюджетної політики, в тому числі інтерпретації терміну.

В наукових працях, термін «бюджетна політика» часто визначається як діяльність держави з використанням важелів бюджетного регулювання на темпи і частку одержавлення національного доходу, джерел їх формування і вибору оптимальної структури витрат з метою підтримки стійкого економічного зростання й досягнення стратегічних цілей соціально-економічного розвитку країни.

Переважна більшість науковці визначають сутність поняття «бюджетна політика» виходячи з різних суб'єктивних позицій (табл.), наприклад, як фінансово-організаційна категорія, важливий інструмент реалізації пріоритетів економічного розвитку, проте, значна частина тлумачить термін з позиції діяльності органів державної влади.

Таблиця 1. Узагальнені підходи до визначення сутності поняття «бюджетна політика»

Джерело: розроблено автором

Кожне з наведених визначень (табл.) акцентує увагу дослідників на певних, важливих аспектах бюджетної політики і тим самим є полемічним та дискусійним. Різнобічність інтерпретації терміну свідчить про складність цього специфічного явища, неоднорідність, деякою мірою унікальність, що впливає, як на зміст, напрями формування та результати її імплементації.

Між тим, від чіткості формування бюджетної політики залежать напрями спрямування фінансових ресурсів бюджету, досягнення результативних показників, в тому числі, вплив бюджетних відносин на процеси, які відбуваються в економіці та соціальній сфері країни.

На наш погляд, відсутність єдиної, усталеної думки щодо змісту трактування і розуміння сутності бюджетної політики є причиною відповідного стану її формування і реалізації, що в сучасних умовах відображається на рівні соціально- економічного розвитку країни.

Слушною є думка Лисяк Л.В., що бюджетна політика за своїм змістом і призначенням повинна передбачати узгоджене регулювання фінансово-економічних відносин як у процесі мобілізації податків, зборів і обов'язкових платежів, так і при формуванні бюджету з метою забезпечення виконання державних зобов'язань та здійснення для цього належних бюджетних видатків. У цьому полягає сутність та основна ціль бюджетної політики в процесі розвитку національної економіки [12, с.82].

На наш погляд, в залежності від тих крупномасштабних завдань і стратегічних цілей, які вона виконує, бюджетна політика по-суті є стратегією дій влади скерованої на регулювання соціально-економічних відносин через бюджетну систему країни [16, с.192].

В статті 10 Господарського кодексу України, бюджетна політика, визначена одним з основних напрямів економічної політики держави, яка спрямована на оптимізацію та раціоналізацію формування доходів і використання державних фінансових ресурсів, підвищення ефективності державних інвестицій у економіку, узгодження загальнодержавних і місцевих інтересів у сфері міжбюджетних відносин, регулювання державного боргу та забезпечення соціальної справедливості при перерозподілі національного доходу [17]. Серед значного кола науковців існує справедлива думка, що бюджетна політика складається з стратегії і тактики. В залежності від тих завдань, які вона виконує у відповідному періоді соціально-економічного розвитку країни.

На нашу думку, дійсно, бюджетна політика не може функціонувати сама по собі, вона як унікальне, феноменальне явище повинна мати чітку стратегію розвитку, бачити ті цілі, яких має досягти, й до чого прагнути. Її функціональне й інструментальне розмаїття залежить від сфери застосування зусиль, ресурсів, праці, витрат, стабільності й обгрунтованості управлінських рішень, й вона повинна зосереджуватись на перспективних економічних та соціальних очікуваннях.

Бюджетна політика змінюється та коригується у відповідності до соціально-економічних завдань держави на відповідних етапах розвитку, що впливає на необхідність визначення відповідної тактики та стратегії у формуванні та реалізації політики держави у сфері бюджету [18, с.30].

Такий методологічний підхід, а саме розподіл бюджетної політики на дві складові: стратегію і тактику дає можливість її розгляду в контексті тих цілей і завдань, які визначаються на етапі її формування та досягнутих результатів у процесі здійснення тактичних підходів до її імплементації.

Бюджетна стратегія, являє собою складний творчий процес, який паралельно повинен враховувати стратегію соціально-економічного розвитку держави, оскільки є її складовою, враховувати ризики, можливості бюджетної системи, поєднувати або доповнювати завдання інших супутніх стратегій.

Бюджетна стратегія повинна мати чіткі орієнтири, які забезпечать сталий соціально-економічний розвиток країни. За будь-яких інших обставин, якщо не буде досягатись бажаний результат, бюджетна стратегія перетвориться на звичайний план виконання заходів.

Бюджетна стратегія визначає пріоритети бюджетної політики при різних варіантах розвитку вітчизняної і світової економіки. При цьому в бюджетній стратегії мають вказуватися граничні обсяги бюджетних асигнувань за бюджетними й державними цільовими програмами [19, с.52].

Бюджетна стратегія повинна реалізувати цілі загальнонаціональної стратегії соціально-економічного розвитку, використовуючи широкий арсенал засобів бюджетного механізму [18, с.32].

Бюджетна стратегія і бюджетна тактика повинні бути єдиним, цілісним механізмом в забезпеченні реалізації пріоритетів соціально-економічного розвитку країни. Бюджетна тактика є формою реалізації бюджетної стратегії, оскільки безпосередньо залежить від її курсу. На реалізацію бюджетної стратегії держава розробляє відповідні законодавчі, нормативно-правові акти, інші документи, які скеровуються нею на досягнення відповідного результату. Таким чином, конкретизується зміст бюджетної політики та способи і механізми її реалізації. Бюджетна стратегія і тактика уособлюють собою реальний зміст бюджетної політики на відповідному етапі економічного та соціального розвитку країни.

На нашу думку, маючи суттєвий вплив на динаміку економічного та соціального розвитку країни, бюджетна політика тим самим відрізняється від решти політик, її соціальною значущістю та економічною актуальністю для розвитку країни. Її формування та реалізація повинні відповідати соціально-економічним цілям держави та завданням із стимулювання економічного зростання.

Економічне зростання є об'єктивною потребою сучасності, яка вимагає ефективного функціонування бюджетного механізму, під яким розуміємо системно-комплексну взаємодію бюджетних важелів, бюджетних інструментів і бюджетних методів, за допомогою яких відповідно до структурних змін економіки, держава регулює бюджетну політику і створює умови для соціально-економічного розвитку країни [20, с.13].

Як відзначають всесвітньовідомі економісти П.Самуельсон і В.Нордхаус, бюджетна політика: «...впливає на макроекономічні показники - коливання сукупного випуску, цін і безробіття» [21, с.340].

Соціальні пріоритети бюджетної політики це ще один з важливих компонентів її формування і розвитку, які допомагають зменшити нерівномірність ринкового механізму розподілу ВВП, вирішувати питання зайнятості населення, подолання бідності тощо. На наш погляд, в сучасних умовах видатки зведеного бюджету на фінансування програм соціальної спрямованості повинні становити не менше 50 відсотків і обов'язково визначатись концепцією або стратегією соціально-економічного розвитку країни.

Ретроспективний аналіз бюджетної політики в Україні дає можливість стверджувати, що властивий їй як інструменту державного регулювання суспільного розвитку потенціал використовується недостатньо. Для побудови конституційно задекларованої соціальної держави слід суттєво посилити соціальну спрямованість бюджетної політики. Одним із основних завдань є запобігання подальшому зниженню рівня життя найменш забезпечених і найуразливіших верств [22, с.46].

Основна ідея держави загального добробуту полягає в тому, що уряд несе відповідальність за добробут громадян, і ця відповідальність не може бути покладена на індивіда, приватну корпорацію або територіальну громаду. Фінансування гарантованих суспільних послуг здійснюється за рахунок державних страхових програм та системи оподаткування. Серед основних функцій, які держава надає населенню, можна виділити наступні: соціальне забезпечення та соціальний захист (виплата пенсій, допомог у зв'язку з безробіттям, субсидій малозабезпеченим сім'ям тощо), безкоштовна медична допомога та освіта, надання державного (муніципального) житла [23, с.143].

Виконуючи соціальну функцію, держава за допомогою фінансових інструментів, пов'язаних із використанням бюджетних видатків, як складової бюджетної політики регулює соціальні процеси впливаючи на бюджетні відносини. Таким чином, держава через інструменти бюджетної політики, створює умови для забезпечення належного життєвого рівня людини, необхідного для її відтворення та розвитку, гарантування рівноправності та свободи, захисту соціальних груп і кожного індивидума від негативного впливу соціального або природного середовища.

Забезпечення належного рівня добробуту громадян, потребує відповідного обсягу видатків бюджету, які через механізм бюджетної політики спрямовуються на фінансування програм соціального захисту населення.

Структура видатків має відповідати визначеним пріоритетам економічного та соціального розвитку держави, в свою чергу, видатки бюджету повинні визначатися можливостями держави акумулювати доходи. Природа держави базується на забезпеченні економічно ефективного задоволення потреб громадян в суспільних благах на рівні соціальної достатності, а не мінімальної потреби [24, с.81].

Збільшення частки бюджетних видатків на фінансування соціальних програм справляє позитивний вплив на економічне зростання, оскільки у секторі суспільних послуг створюється додана вартість, яка прямо пропорційно впливає на зростання номінального ВВП.

На думку Возняк Г.В., обсяги видатків на соціальну сферу (які є складовою державних витрат) стали ключовою детермінантою державної бюджетної політики [25, с.102].

Досвід розвинутих країн доводить існування взаємовпливу між економічним розвитком країни і бюджетною політикою у сфері державних видатків: з одного боку, темпи економічного зростання та відповідні зміни ВВП країни зумовлюють коригування підходів до формування обсягу і структури державних видатків, а з другого - державне фінансування впливає на соціально-економічний розвиток країни та динаміку макроекономічних показників [26, с.76].

В різних країнах, бюджетна політика є вагомим інструментом вирішення проблем зайнятості, нарощування темпів економічного зростання, розвитку соціальної інфраструктури, підвищення купівельної спроможності населення. Як інструмент розвитку економіки, бюджетна політика повинна спиратись на довгострокову програму соціально-економічного розвитку країни, враховувати досягнуті результати попередніх років та основні прогнозні макропоказники на плановий бюджетний рік.

Не дивлячись на різнобічність в підходах, варто зазначити, що ідейний арсенал бюджетної політики є досить значним і потужним, оскільки побудований на класичних та неокласичних концепціях, які впливали на її еволюцію.

Бюджетна політика змінювалась від поглядів А.Сміта, який вважав, що втручання держави в економіку повинно бути мінімальним до появи нової економічної школи заснованої німецькими вченими А.Вагнером, М.Вебером, які сповідували ідеї, що економічний розвиток держави залежить від бюджетних витрат необхідних для забезпечення суспільних послуг.

Сучасна бюджетна політика має теоретичне підгрунття засноване на гіпотезах кейнсіанської концепції, фундатором якої у 50-х роках XX століття став англійський економіст Дж.М.Кейнс. У своїй праці «Загальна теорія зайнятості, процента і грошей» (1936р.) [27] він один з перших підняв питання нестабільності ринкової економіки і довів необхідність втручання держави для забезпечення цієї стабільності. Відомий американський економіст Е.Селігман поставив наукову працю Дж.Кейнса в один ряд із А.Смітом (Багатство народів) та К.Марксом (Капітал), хоча у свій час, не менш відомий економіст Дж.Гелбрейт писав, що ця книга написана погано і передчасно опублікована та незрозуміла.

Необхідність державного регулювання на макрорівні постала гостро після Великої депресії, пов'язаної з неспроможністю ринкового механізму саморегуляції ефективно протидіяти циклічним коливанням економіки. Основою кейнсіанської концепції є формування нової економічної парадигми з активною участю держави у регулюванні економіки, забезпечення максимальної зайнятості, економічного зростання. Кейнсіанська модель спрямована на розширення дій уряду у сукупному попиті в період кризи і обмеження на етапі економічного піднесення, необхідне державне втручання в економічні процеси через регулювання сукупного попиту.

Уся попередня економічна наука одностайно доводила, що основою економічного зростання є ощадливість, утримання від споживання, збільшення заощаджень. Дж.Кейнс повністю відкинув це твердження і зробив наголос на тому, що ощадливість заважає пожвавленню підприємливості, шкідливо впливає на прибуток. Тому в сучасній економіці необхідно думати не про заощадливість, а про стимулювання ефективного попиту [28, с.30].

Послідовники вчення Дж. Кейнса: Е.Хансен, Д.Хікс, Р.Харрод, Е.Домар, П.Самуельсон та інші в своїх працях обґрунтували необхідність довгострокового державного регулювання на основі планів розвитку національної економіки. Значні кардинальні зрушення в економіці, на думку вчених, можливі за рахунок планування та програмування розвитку економіки. І не ринковий механізм, а державне регулювання дасть можливість вирішити низку проблем розвитку людства в нинішньому глобалізованому світі.

Таким чином, в період нестабільності, бюджетна політика виступає інструментом регулювання економічного та соціального розвитку країни. Оскільки, держава регулює систему міжбюджетних трансфертів, бюджетні інвестиції, соціальні програми подолання бідності, зниження депресивності окремих територій тощо. В цій ситуації, бюджетна політика слугує інструментом середньо- та довгострокових цілей соціально-економічного розвитку країни.

Водночас, представники неокласичного, неоліберального і монетарного напрямків виступають за обмеження державного втручання в економіку. На їх думку, ринкове ціноутворення досконале і згідно їх концепції (Ф.Хаєк, М.Фрідман, Ф.Найт, Г.Саймонс), суспільство страждає від відходу від ідеї стихійного регулювання економіки.

Економісти різних наукових шкіл, особливо після світової фінансової кризи 2008-2009 років та й нині в умовах пандемії викликаного коронавірусом (Соvіd - 19), дедалі більшою мірою підтримують необхідність державного втручання в економіку, підтримку основних її галузей. Хоча є чимало дослідників, які вбачають у складних економічних кризах провали як держави, так і ринку. Не викликає сумніву лише той факт, що ринкової економіки часів А.Сміта чи К.Маркса сьогодні не існує, тому усі економіки світу практично управляються і спрямовуються державою.

Синтезуючи теорії різних напрямків та усвідомлюючи недостатню ефективність методів державного регулювання, такі вчені, як: Дж.Гелбрейт, Т.Балог, П.Самуельсон та інші створили теорію державно-монополістичного регулювання. В ній, вони акцентували увагу на розподілі національного доходу з оптимальним довгостроковим співвідношенням між державним і приватним секторами.

Аналогічне поєднання відображене в теорії кембриджської школи (Л.Пазінетті, Н.Калдор, Дж. Ітуелл, Дж. Робінсон та інші). Підходи цих вчених, деякою мірою відповідають реформістській теорії (Е.Жирарден) в основі якої лежить згладжування доходів податками. Якщо поглянути на сучані економічні системи (ринкового типу, змішані та інші), то помітимо, що вони регулюються, як з допомогою ринкового механізму так і самою державою, суть лише в розмірах та інтенсивності. Держава завжди має в своєму арсеналі інструментарій впливу на економіку, застосовуючи важелі грошово-кредитного, митного, бюджетного регулювання тощо.

Держава за допомогою бюджетної політики регулює суспільні взаємовідносини, визначає пріоритетні цілі і завдання соціально-економічного розвитку країни з урахуванням інтересів і потреб людини, як основної продуктивної сили національної економіки. Обгрунтовує оптимальні форми суспільної організації, методи і засоби досягнення стратегічної мети.

Варто відзначити, що у наукових колах досі не сформовано єдиної усталеної думки щодо впливу обсягів видатків на економічний розвиток. Результати досліджень одних науковців свідчать про негативний вплив, інших навпаки - стимулювання сукупного попиту і зростання ВВП. Не вдаючись до тривалої полеміки, на нашу думку, в цьому питанні, важливий не обсяг видатків, а передусім ефективність їх використання, який забезпечить максимальну результативність та дієвість бюджетної політики при досягненні стратегічних цілей соціально-економічного розвитку країни.

Бюджетні видатки, як складова бюджетної політики використовуються державою, як потужний інвестиційний ресурс національної економіки.

З цього приводу, деякі науковці зазначають, що значення державних інвестицій для економічного розвитку країни Дж.Кейнсом було дещо переоцінено.

Вчений, хоч і стверджував про доцільність збільшення інвестицій, не запропонував критеріїв визначення їх оптимального обсягу. Тому у тих же США в окремі періоди соціально- економічного розвитку надмірне зростання бюджетних видатків, в тому числі капітальних, спричиняло значні бюджетні дефіцити, що, в свою чергу, зумовило стрімке зростання державного боргу та часто призводило до кризи державних фінансів [29, с.32-33].

Як свідчить світова практика, бюджетна політика сприяє вирішення не лише поточних соціально-економічних проблем, навпаки її стратегія повинна бути зорієнтована в майбутнє створюючи передумови для динамічного розвитку економіки, стабільності функціонування бюджетної системи країни.

Ефективність бюджетної політики визначається динамікою основних макропоказників у співставленні з визначеними пріоритетами держави. Основними критеріями тут виступають: динаміка ВВП і валютного курсу, обсяги виробництва, рівень інфляції та зайнятості населення, зростання реальних доходів громадян.

Бюджетній політиці відводиться важлива роль, як складовій фінансової політики (рис.1), а остання як відомо є важливою ланкою економічної політики.

Мал. 1 Місце бюджетної політики у загальній економічній політиці держави

Джерело: розроблено автором

Тому її ефективність і результативність є вагомою основою забезпечення фінансової стабільності держави, сприяння збалансованому розвитку конкурентоспроможності, пріоритетних напрямів соціально-економічного розвитку країни. При розробці цих напрямів держава визначає методи, форми, види організації майбутніх бюджетних відносин. Реалізація бюджетної політики проявляється в сукупності коротко- та довгострокових, стратегічних та тактичних заходів, які здійснюються державою через бюджетну систему країни.

Тому, в широкому розумінні, бюджетна політика це використання державою бюджетних відносин в рамках бюджетної системи на виконання заходів соціально-економічного розвитку країни, а саме підвищення життєвого рівня громадян, створення комфортних умов для реалізації потенційних можливостей людини, як основної продуктивної сили.

Бюджетна політика є складовою фінансової політики та поділяється на політику стабілізації, економічного зростання та стримування ділової активності, в частині забезпечення держави необхідними фінансовими ресурсами для виконання покладених на неї функцій і завдань [23, с.139].

Основою бюджетної політики є розробка пріоритетних напрямів використання видатків бюджету, відповідно до засад соціально-економічного розвитку країни, а також бюджетні відносини, які визначають її сутність і реальний зміст.

Бюджетні відносини не залежать від діяльності людей, оскільки є об'єктивним явищем, тоді як бюджетна політика, навпаки залежить від свідомості дій людей і тісно пов'язана з економікою та соціальними процесами, які відбуваються всередині країни. Вона нерозривно поєднана з державою. Її вплив на соціально-економічні процеси може бути, як позитивним так і негативним, тому держава при формуванні бюджетної політики, повинна враховувати об'єктивні економічні закони, досвід розвинених зарубіжних країн, особливості та специфіку суспільства, де вона формується і реалізується.

Розробка механізмів нормативно-правового врегулювання, повнота врахування особливостей країни впливає на ефективність реалізації бюджетної політики. Її основий зміст полягає у визначенні економічного курсу, напрямів та завдань діяльності держави у формуванні та використанні видатків бюджету, останні безпосередньо впливають на рівень доходів, добробуту, якість життя населення.

Важливою складовою бюджетної політики є обгрунтованість, об'єктивність, прозорість, доступність до інформації про формування та використання грошових фондів держави. Бюджет країни повинен мати певну мобільність, щоб забезпечити справедливий розподіл фінансових ресурсів на пріоритетних цілях бюджетної політики, повністю виконуватись з макимальною ефективністю використання бюджетних коштів.

В умовах низької інвестиційної привабливості країни, бюджетні видатки повинні спрямовуватись на пріоритетні напрями розвитку, ефективно використовуватись, покращуючи соціально-економічне становище. Структура бюджетних видатків впливає на суспільний поділ праці, розміщення продуктивних сил, вирішення демографічних проблем.

Ефективне функціонування держави неможливе без формування належного обсягу видатків бюджету. Задля їх отримання держава акумулює та перерозподіляє ВВП у грошовій формі. У країнах з розвинутою та трансформаційною економікою вони збільшуються великими темпами та переважають темпи зростання національного продукту, що свідчить про розширення функцій держави і їх вагоме значення в суспільному житті країни.

В сучасних умовах, бюджетна політика має розглядатись як складова системи суспільних інститутів, її розбудова має здійснюватись у відповідності до інституційних змін сучасного економічного середовища, яка передбачає розробку відповідних норм, правил, інституцій, сприяти вирішенню проблем, які існують у сфері державних фінансів. Дієва архітектоніка бюджетної політики має створювати сприятливі інституційні умови функціонування фінансової моделі у суспільстві, які забезпечуватимуть формування надійного механізму впливу на економічне зростання, підвищення добробуту громадян.

Задекларована урядом мета бюджетної політики, може бути досягнута лише за умови належної інституційної основи, надійних принципів, методів, функцій, наявності теоретико- методологічних розробок, які відображають зміст і настрої сучасного суспільства.

За характером реалізації, бюджетну політику поділяють на дискреційну та недискреційну. Дискреційна політика передбачає здійснення державою певних заходів (внесення змін до системи оподаткування та державних видатків, пошук джерел залучення коштів для фінансування дефіциту бюджету тощо), спрямованих на реалізацію стратегічних і тактичних завдань соціально-економічного розвитку держави. Недискреційна політика полягає у використанні певних фінансових інструментів - «вмонтованих стабілізаторів», які автоматично регулюють ситуацію в економіці. До них належать податки, державні соціальні виплати, різні субсидії, процентні ставки тощо [23, с.141].

Основним завданням бюджетної політики є забезпечення населення належним рівнем соціальних благ і послуг, відповідно до затверджених в країні соціальних стандартів. Це досягається шляхом розподілу та перерозподілу ВВП між певними територіями, соціальними групами населення та галузями економіки. Відомий економіст Р.Масгрейв [37] уперше на початку 50-х років ХХ століття окрім регуляторної і контролюючої функцій, основне призначення бюджетної політики виокремив у розподільній, стабілізуючій та алокаційній функціях. Ці функції допомагають органам влади вирішувати питання розміщення та розподілу фінансових ресурсів, а також стабілізувати міжбюджетні відносини. Так, за допомогою регуляторної функції держава впливає на структуру виробництва, стимулюючи або навпаки пригнічуючи, неперспективні галузі економіки. Розподільча функція полягає в регулюванні розподілу національного багатства і доходу. Стабілізуюча функція реалізується шляхом стабільного рівня цін, рівноваги платіжного балансу, рівномірно високих темпів економічного зростання. Алокаційна функція втілюється у забезпеченні населення суспільними послугами, а також у прийнятті урядом рішень щодо пропорцій розподілу ресурсів на їх забезпечення та вибору послуг, які гарантовані державою.

З цього приводу, О.П.Кириленко зазначає, що реалізація алокаційної функції суспільних фінансів полягає в забезпеченні населення товарами та послугами, які не може надати ринкова економіка в потрібному обсязі [29, с.10].

На бюджетну політику впливають зовнішні і внутрішні чинники, які залежать від рівня розвитку економіки, соціальної сфери та інтеграції країни до глобальної економічної системи.

До зовнішніх чинників відноситься залежність держави від економічних взаємовідносин з іншими державами щодо поставок палива, сировини, матеріалів, обміну технологіями, експортних можливостей самої держави, її інтеграції зі світовими системами. До внутрішніх відносяться чинники впливу, зокрема: економічні - пов'язані з макроекономічними процесами, що відбуваються в сфері суспільного виробництва; соціальні - пов'язані з особливостями відтворення робочої сили та населення країни в цілому, це перш за все: кошти на освіту, охорону здоров'я, соціально- культурні заходи, соціальний захист населення, обсяг і рівень заробітної плати тощо; політичні - пов'язані із забезпеченням обороноздатності держави і підтримкою внутрішнього правопорядку, уріплення законодавчої та виконавчої влади [30, с.123].

Внутрішні чинники формують відповідний зміст бюджетної політики, яка полягає в обгрунтуванні концептуальних засад розвитку бюджету як інструменту вагомого регулювання соціально-економічних процесів. Потреби населення, аналіз сучасних тенденцій в економіці, соціальній сфері слугують підгрунттям використання бюджетних коштів на основних цілях соціально-економічної політики держави.

Бюджетна політика функціонує в реальних економічних умовах, обумовлених об'єктивними економічними законами і відносинами. Вивчення законів, закономірностей суспільного розвитку і їх застосування здійснюється через бюджетне прогнозування та планування, яке є мотиваційною основою бюджетної політики. Перспективне планування полягає в розробці напрямів формування та використання бюджетних коштів на середньо- та довгостроковий період у відповідності до завдань та інтересів суспільства і є одним із інструментів регулювання державою соціально-економічного розвитку.

Варто зазначити, що в Україні з 10 січня 2019 року з внесенням змін до Бюджетного кодексу України, відповідно до Закону України від 06.12.2018 №2646-VII «Про затвердження середньострокового бюджетного планування в Україні» [31] запроваджено середньострокове бюджетне планування. Середньостроковий бюджетний період включає плановий та наступні за плановим два бюджетні періоди. Замість однорічних Основних напрямів бюджетної політики запроваджена середньострокова Бюджетна декларація як документ стратегічного планування, який визначає бюджетну політику на наступні три роки. Інструментом середньострокового бюджетного планування на місцевому рівні стануть трирічні місцеві фінансові плани. Положення середньострокового бюджетного планування, на наш погляд, сприятимуть визначення стратегічних напрямів проведення структурних змін в основних галузях економіки, виваженої і послідовної податкової, боргової, бюджетної політики у середньостроковій перспективі, економічному зростанню.

Запровадження середньострокового бюджетного планування дасть можливість реалізувати державі масштабні проекти, термін реалізації яких п'ять, десять років, тобто тих програм, що виходять за межі одного бюджетного періоду. Сподіваємось, це зобов'яже учасників бюджетного процесу обгрунтовувати показники планового бюджетного року та враховувати зобов'язання держави у минулих бюджетних періодах, можливо відійде в минуле залежність пріоритетів діяльності державних органів від політичної кон'юнктури, унеможливить марнотратство бюджетних коштів та їх неефективне використання.

Бюджетне прогнозування та планування повинні спиратись на останні передові розробки науково обгрунтованих досліджень, що посилить збалансованість, як бюджетної так і фінансової систем, підвищить керованість соціально-економічними процесами, вплине на результативність бюджетної політики.

Застосування програмно-цільового методу бюджетування підвищить реалістичність та якість виконання бюджету, сприятиме економному, продуктивному використанню фінансових ресурсів, вирішення назрілих соціально-економічних питань. Перевагами цього методу є виділення бюджетних коштів на конкретну мету, а також оцінювання результативності виконання бюджетної програми.

Так, в рамках бюджетної реформи, відповідно до Стратегії реформування системи управління державними фінансами на 2017 - 2020 роки» в частині удосконалення програмно-цільового методу, з 24 липня 2020 року набрав чинності наказ Міністерства фінансів від 19.05.2020р. №223 «Про оцінку ефективності бюджетних програм державного бюджету» [32]. Цим наказом передбачено: оцінку ефективності на різних етапах бюджетного процесу: планування, виконання та звітування про виконання бюджету; засади моніторингу виконання бюджетних програм; обов'язковість моніторингу заходів бюджетної програми та результативних показників, на виконання та досягнення яких розпорядниками здійснено попередню оплату у попередніх бюджетних періодах; форму представлення результатів оцінки ефективності бюджетної програми за звітний бюджетний період; перелік питань, які обов'язково висвітлюються в узагальненому висновку про результати оцінки; розробку заходів з підвищення ефективності бюджетної програми на середньостроковий період.

Реалізація цього наказу, на наш погляд, сприятиме прозорості, підзвітності органів державної влади, а доступність інформації про діяльність розпорядників бюджетних коштів стимулюватиме учасників бюджетного процесу до підвищення заходів щодо результативного витрачання бюджетних коштів. Оцінка ефективності бюджетних програм посилить зв'язок з бюджетним плануванням і має стати допоміжним інструментом у проведенні оглядів витрат бюджету та відповідальності розпорядників бюджетних коштів за їх ефективне використання, що відповідно посилить дієвість бюджетної політики.

Реалізація бюджетних програм на відміну від бюджетного прогнозування, є специфічною сферою направленою на вирішення конкретних завдань, планів, заходів скерованої на розв'язання відповідної проблеми. Як правило, бюджетні програми спрямовані на середньо- та довгострокову перспективу досягнення стратегічної соціально-економічної мети з використанням відповідного обсягу бюджетних видатків. Кількість бюджетних програм залежить від обсягу видатків бюджету, а також від тих соціально-економічних проблем або орієнтирів, які постають перед країною на відповідному етапі її розвитку. Бюджетні програми, як одна із форм регулювання соціально- економічних процесів впливають на структурні зміни в економіці, соціальній політиці, тому повинні виконуватись в межах бюджетних призначень, які визначені бюджетом для головних розпорядників бюджетних коштів.

Загалом бюджетне прогнозування та планування повинно грунтуватись на перспективних показниках, які відповідають цілям бюджетної стратегії з урахуванням циклічності економічного розвитку та забезпечують стійкість бюджетної системи.

Проте, як свідчать деякі дослідження, в Україні є проблема недоступності та недостатності соціально- економічних показників, яких використовують як базові під час планування відповідних бюджетів. У світовій практиці є чимало варіантів її розв'язання. Зокрема, досвід Австрії, Нідерландів, Німеччини, Нової Зеландії, Португалії, Словаччини, Чилі свідчить про можливість використання економічних прогнозів, розроблених незалежними установами. Німеччина залучає до складання плану/прогнозу, зокрема, Інститут світового господарства при університеті м.Кіль, Рейнсько-Вествальський інститут економічних досліджень, Гамбурзький архів світового господарства та ін.

Така практика дає можливість застосовувати науково обгрунтовані та наближені до реалій показники [12, с.18].

Питання впливу бюджетної політики на розвиток лежить в площині визначення оптимального рівня перерозподілу ВВП через зведений бюджет держави, що в кінцевому результаті зводиться до вибору однієї з альтернатив: збільшення ролі держави у регулюванні економіки або проведення економічної лібералізації [25, с.102].

Сукупність заходів, які застосовує держава скеровуються нею на організацію і використання бюджетних відносин для вирішення соціально-економічних проблем з метою підвищення життєвого рівня населення. Це завдання досягається шляхом оптимізації розподілу ВВП між окремими верствами населення, регіонами, галузями економіки.

В сучасних умовах, актуальним завданням бюджетної політики є поєднання та збалансування інтересів усіх учасників бюджетного процесу, причетних до формування та використання бюджетних ресурсів. Таким чином, це є підтвердженням нетривіальної багатовімірності бюджетної системи, яка поєднує цінності, інтереси державної влади, управління, розпорядників бюджетних коштів, місцевого самоврядування. Вдале поєднання різних принципів, понятійного апарату бюджетної політики дає можливість чітко визначити орієнтири розробки оптимальної моделі бюджетної політики та її видів. Останнє свідчить, що в сучасній економічній літературі відсутні єдині погляди з цього питання. Деякі науковці вважають, що до складу бюджетної політики відноситься митна, страхова, грошова, кредитна, інвестиційна політика. На наш погляд, це питання є досить суперечливим, оскільки наприклад, інвестиційна політика може відноситись до бюджетної лише в частині фінансування з бюджету інвестиційних проектів. Складно віднести до бюджетної політики митну та фіскальну політику, частково можна віднести страхову та кредитну політику. Наприклад, грошова політика пов'язана з бюджетною, проте не входить до її складу. Проте, усі зазначені вище політики є складовими соціально-економічної політики держави і тісно взаємопов'язані, тому кожна з них потребує комплексного підходу до ефективного розвитку.

Деякі дослідники структуруючи бюджетну політику поділяють її на різні складові, виокремлюючи наприклад, політику у сфері бюджетного дефіциту. На наш погляд, вдалим є поділ відомих науковців на чотири складові: політику у сфері державних доходів, державних видатків, державного боргу, бюджетного регулювання та міжбюджетних відносин [34, с.105]. Проте, ми вбачаємо доцільним зосередитись лише на бюджетних коштах, оскільки державні доходи і видатки це значно ширше питання, яке виходить за межі бюджету, тому пропонуємо виокремити: доходи бюджету, видатки бюджету, державний борг та бюджетне регулювання, останнє включає і міжбюджетні відносини (рис.2). Запропонована класифікація бюджетної політики, на наш погляд, сприятиме структуризації заходів, чіткості орієнтирів та напрямів, оптимізації складових згідно мети, завдань та очікуваних кінцевих результативних показників її реалізації.

Мал. 2 Основні складові ланки бюджетної політики

Джерело: розроблено автором

Формування основ ефективної бюджетної політики є досить складним завданням, оскільки на її результативність впливають ряд чинників, зокрема рівень соціально-економічного розвитку країни, обрана модель економічної системи, об'єктивних та суб'єктивних факторів. Крім того, її роль в суспільстві є суперечливою, багатогранною та специфічною. Важливою проблемою є поєднання специфічних, водночас взаємопов'язаних між собою функцій інтересів різних соціальних груп в умовах обмеженості бюджетних коштів. Тому, в сучасних умовах чітке формулювання домінантів, пріоритетів, приципів, мети і завдань є одним із визначальних у розв'язанні цієї проблеми.

На даний час, в країні відсутні єдині принципи до розробки бюджетної політики, що безумовно є наслідком розбіжностей теорій і практик у цій важливій сфері суспільного життя, що відображається на структурній перебудові економіки, інноваційному оновленні виробництва, соціально-економічному розвитку, зростанні добробуту громадян.

Принципи бюджетної політики є похідними від бюжетної системи і між ними існує тісний взаємозв'язок. Основними принципами бюджетної політики є положення, засади, ідеї, які є вказівниками, стратегічними орієнтирами, вимогами її здійснення, які відображають сутність бюджету. Принципам має бути притаманна універсальна властивість, абстрактна відображеність закономірностей становлення і розвитку відносин в бюджетній системі. Вони мають виступати ситнезуючими засадами, об'єднувати ідеологічною базою утворення, становлення і функціонування бюджетної з аналогічною соціально-економічною системою країни. Правильно визначені принципи формують основу фінансового мислення, культуру поведінки економічних агентів, надійність ефективних бюджетних відносин, елементи бюджетного механізму, норми бюджетного законодавства, стабільність бюджетної системи, критерії оцінки важливих рішень на державному та регіональному рівні, діяльність суб'єктів господарювання. Отже, принципи бюджетної політики відіграють вагому роль в ефективності та результативності її реалізації.

В економічній літературі принципи бюджетної політики поділяють на загальні та спеціальні, де загальні - відображають цінності притаманні відповідному суспільству, розвитку процесів демократії, рівності прав та свобод, єдності суспільних та особистих інтересів індивідумів.

Єлейко В.І., в контексті реалізації повноважень місцевого самоврядування, вважає доцільним дотримуватись принципів: народовладдя, законності, гласності, колегіальності, поєднання державних та місцевих інтересів, виборності, правової, організаційної, матеріально-фінансової самостійності в межах, визначених чинним законодавством, підзвітності і відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб, державної підтримки та гарантій місцевому самоврядуванню, судовому захисту прав місцевого самоврядування [35, с.85].

Спеціальні принципи відображають конкретизацію загальних і проявляють себе в законодавчих, нормативно- правових актах, бюджетному кодексі та інших документах, інституційному усвідомленні фахівців та суспільства в цілому.

Наприклад, бюджетна політика повинна грунтуватись на принципі передбачуваності рівня податкового навантаження на бізнес, реалістичності бюджетних показників, макроекономічній збалансованості, врахування потенційних можливостей бюджету, безумовному виконанні урядом взятих на себе зобов'язань, гласності, вчасному та адекватному реагуванні суспільства на результати діяльності органів державної влади. Принципи є основою мислення суспільства і критеріями оцінки результатів діяльності бюджетної політики. Вони забезпечують ціннісно- орієнтовний, інформаційний, суспільно-психологічний вплив на соціально-економічні процеси, які відбуваються в суспільному середовищі. Спеціальні принципи поєднують теоретичну основу та практичні навики у реалізації бюджетної політики, об'єктивності, взаємозв'язку, закономірностей, неупередженості, соціальної справедливості, рівності, порівнюваності, безперервності, обґрунтованості, передбачуваності, гнучкості, системності, прозорості, контрольованості, пріоритетності, демократичним процесам, аналізу причин недовиконання планів за результатами діяльності суб'єктів господарювання, оцінці показників звітного періоду та факторів соціально- економічного розвитку на основі прогнозних моделей формування проекту бюджету тощо.

Обидва принципи повинні гармонійно поєднуватись у формуванні бюджетної політики, втілюватись у розробці законів, нормативно-правових актів, державному управлінні з питань функціонування бюджетної системи, прогнозування та планування бюджету, ефективності та гармонійності проходження бюджетного процесу, оподаткування, програмування, передбачення, фінансування, контролю, звітності, бюджетного регулювання тощо. Кожен з напрямів бюджетної політики повинен враховувати загальні та спеціальні принципи, базуватись на особливостях, які виокремлюють кожен напрям від загалу бюджетної політики.

Аналіз теорії формування видаткової частини бюджету показує, що в її основу покладено такі бюджетні принципи: незмінності, тобто постійного і безперервного руху бюджетних коштів; ефективності та результативності використання бюджетних коштів; відповідності, що передбачає надання відповідних повноважень органам влади та їх порівняння з обсягом фінансового забезпечення; повноти виконання функцій, покладених на розпорядників та одержувачів бюджетних коштів; доцільності, тобто відповідності пріоритетним напрямам розвитку; збалансованості всіх складових бюджету; соціальної спрямованості видатків бюджету у вирішенні нагальних потреб населення. Ці бюджетні принципи дають можливість визначити кількісні й якісні параметри бюджетних коштів, у тому числі інвестиційної складової бюджету, та їх роль у соціально-економічному розвитку країни [36, с.36].

Концептуальні засади формування бюджетної політики повинні передбачати визначення її засадничих принципів та напрямів з позиції вирішення завдань соціально-економічного розвитку, розроблення чітких заходів їх реалізації, враховувати реальні фінансово-економічні передумови, поєднувати інтереси суб'єктів бюджетної системи, забезпечити цільовий, прозорий рух бюджетних коштів. Ця детермінанта сприяє ефективності реалізації кінцевої мети бюджетної політики та повноцінне виконання державою покладених на неї функцій.

Кожен законодавчий чи нормативно-правовий акт має враховувати певні особливості аби тим самим відповідати якості підготовленого документу, теоретико-методологічним засадам, практичним навикам, щоб сприяти вирішенню великої кількості проблем, позитивній динаміці соціально-економічного розвитку країни. Важливим при формуванні бюджетної політики є визначення домінант і спрямування їх на пріоритетні напрями суспільного розвитку.

За нинішніх умов, формування бюджетної політики має визначатись необхідністю вирішення актуальних завдань соціально-економічного розвитку країни, захисту і збереження її територіальної цілісності, підтримки незахищених верств населення, розвиток освіти, інформаційних технологій, медичного забезпечення, надання якісних соціальних послуг населенню. Пріоритети бюджетної політики повинні кореспондуватись з довгостроковими цілями соціально-економічної політики країни.

Важливим є зміцнення і розширення економічного простору країни, нарощування взаємозв'язку економічної і соціальної складової з метою зростання ВВП, створення належних умов для здобуття населенням якісної освіти, медичних послуг, формування основ безпечного навколишнього середовища, захисту конституційних прав людини.

Бюджетна політика є невід'ємним елементом функціонування і розвитку держави. Остання, як організатор, ідеолог, партнер, координатор є також активним учасником бюджетних відносин і змушена враховувати усі складові елементи для формування і наповнення реальним змістом бюджетної політики, а також оптимізації її моделі. Ігнорування або не врахування певних особливостей, антагоністичних суперечностей, інтересів різних соціальних груп населення впливають на ефективність бюджетної політики її відповідність сучасним запитам суспільства. Можливо тому, в сучасних умовах, бюджетна політика недостатньо дієва та результативна і піддається гострій критиці з боку громадських організацій, суспільства, оскільки не вирішується значна кількість соціально-економічних питань.