Значение программы реформирования органов государственного управления Столыпина П.А.

С целью повышения эффективности репрессивного аппарата государства Столыпиным был предложен проект реформирования силовых ведомств. Был подготовлен проект "Устава полицейского", в котором четко прописывались права и обязанности полиции, структура и компетенция ее органов. Также в целях повышения эффективности полиции были предприняты меры к организации централизованного уголовного розыска.

Важным структурным компонентом столыпинских реформ в области управления являлись преобразования, которые должны были обеспечить усиление исполнительной вертикали власти. В ряду планируемых мер принципиально важное значение приобретала реформа местного управления. Свое теоретическое обоснование и конкретное законодательное оформление она получила в серии взаимосвязанных основополагающих документов "Главные начала устройства местного управления" (1906 г.), "Положение о поселковом управлении" (1907 г.), "Положение о волостном управлении" (1907 г.), "Положение о правительственных участковых комиссарах" (1907 г.), "Положение о губернском управлении" (1907 г.)

Рассмотрим более подробно программу реформирования местного самоуправления, предложенную П.А. Столыпиным.

В период трансформаций с логической неизбежностью возникает потребность в осуществлении реформ в области управления. В этом плане определенный интерес для современных политических элит представляет реформа местного управления, предложенная выдающимся государственным деятелем России П.А. Столыпиным. Учитывая различия и стадиальное несходство между Россией начала XX века и Россией начала XXI века, обратим внимание на идеи и принципы столыпинской реформы, которые, разумеется, с определенной коррекцией, могли быть учтены при разработке и реализации административной реформы и в настоящее время.

Приступая к разработке реформы местного управления, П.А. Столыпин считал, что она не должна быть самоцелью исполнительной власти, а функциональным средством и механизмом, способствующим результативному проведению системных преобразований. Недаром и разработка, и реализация реформы местного управления самым непосредственным образом увязывалась П.А. Столыпиным с решением следующих стратегических задач:

§ сохранение единства и неделимости страны;

§ реальное обеспечение прав и свобод граждан;

§ раскрепощение личности и пробуждение ее творческих стимулов;

§ формирование гражданского общества и правового государства;

§ создание среднего класса и эффективной экономики;

§ утверждение частной собственности и свободного труда;

§ введение социальных гарантий населения;

§ упрочение внешнеполитического авторитета Великой России.

П.А. Столыпин прекрасно сознавал, что в условиях качественно новых преобразований старый административно-бюрократический аппарат, сформированный преимущественно по сословному принципу, пронизанный сервилизмом и коррупцией, не только оторванный, но и противостоящий местному управлению, явно не способен находить адекватные ответы вызовам времени. В представлении П.А.Столыпина речь, по сути, должна была идти о формировании новой генерации административно-управленческой элиты, для которой характерными чертами должны были стать: социальная мобильность, высокий профессионализм и компетентность, желание и умение работать одной "командой", открытость инновациям, идущим, в том числе, и со стороны общества. Не случайно девизом столыпинской концепции реформы местного управления стало: "Единое понимание замысла реформ и единая воля при их реализации".

Замышляя реформу местного управления, П.А. Столыпин считал важным наладить четкую прямую и обратную связь между центральными и местными исполнительными структурами и институтами, достичь синхронность их действий в деле реализации реформ. Учитывая слабую структурированность российского общества, которое еще находилось в начальной стадии трансформации в гражданское общество, он настаивал на том, что реформированные управленческие структуры должны, образно говоря, выполнить роль "оперативной разведки", не только чутко улавливая импульсы, идущие со стороны общества, но и сами инициируя новые задачи. Таким образом, реформа местного управления, по замыслу Столыпина, должна была сыграть роль мобилизационного фактора в деле дальнейшего динамичного развития России.

Свое теоретическое обоснование и конкретное законодательное оформление столыпинская реформа местного управления получила в серии взаимосвязанных основополагающих документов, впервые опубликованных Фондом изучения наследия П.А. Столыпина: "Главные начала устройства местного управления (1906), "Об установлении главных начал устройства губернских учреждений" (1907), "Главные начала преобразования земских и городских общественных управлений" (1907), "Положение о поселковом управлении" (1907), "Положение о волостном управлении" (1907), "Проект заключения об изменении и дополнении действующих узаконений об уездных установлениях в губерниях, управляемых по общему учреждению губернскому" (1907), "Положение о правительственных участковых комиссарах" (1907), "Положение о губернском управлении" (1907).

Анализ этих документов показывает, что П.А.Столыпин последовательно выступал за совершенствование вертикали исполнительной власти, за повышение ее качества, а, в конечном счете, за максимальное привлечение административного ресурса в процессе реализации реформ.

Общая схема реформы управления выглядела следующим образом:

Низовое звено управления - поселковое управление - возлагалось на земельные, волостные и поселковые общества, а также на сельские союзы.

Земельные общества, созданные в результате упразднения особого сословного управления крестьян, получали право юридических лиц и право самообложения. В них входили домохозяева, владеющие участками полевой или усадебной земли, из состава принадлежащих обществу надельных земель. Учреждениями общественного управления земельного общества являлись:

§ а) земельный сход (распорядительный орган), состоящий из всех членов данного общества, и

§ б) земельный староста (исполнительный орган), избираемый сходом. Компетенция земельного схода ограничивалась исключительно хозяйственными функциями, а земельный староста, помимо выполнения решений схода, исполнял:

а) поручения участкового комиссара и земских учреждений по делам, касающимся исключительно благоустройства и благосостояния селения, и

б) распоряжения по подаче помощи в чрезвычайных случаях (пожары, наводнения, эпидемии).

Поселковое управление возлагалось на волостные общества лишь в тех волостях, в состав которых входило только одно сельское населенное место. Собственно поселковое управление возлагалось на поселковые общества, состоящие из лиц и учреждений, владеющих недвижимыми имуществами, либо содержащих торговые, промышленные или ремесленные заведения в черте усадебной оседлости сельского населенного места. Обладая правом юридического лица, поселковое общество могло приобретать и отчуждать как движимое, так и недвижимое имущество, распоряжаться своими имуществами и капиталами, принимать пожертвования, вступать в договоры и обязательства, а также обращаться в судебные инстанции через своих поверенных.

Учреждениями управления поселкового общества являлись:

§ а) поселковый сход (распорядительный орган) и

§ б) поселковый староста (не моложе 25 лет), утверждаемый в должности участковым комиссаром: помощники старосты: поселковый писарь и вспомогательные должностные лица - составляли исполнительный орган.

Поселковый сход состоял из всех членов общества, владеющих лично не менее одного года, в пределах поселкового общества:

§ а) усадебными местами с жилыми постройками, либо

§ б) иного рода недвижимым имуществом, а также торговыми, промышленными или ремесленными заведениями, обложенными земскими сборами в сумме не менее двух рублей в год. Лица женского пола участвовали в сходе через уполномоченных, а лица, не достигшие 21 года - через опекунов и попечителей.

Не имели права участия в сходе:

§ иностранные подданные;

§ монашествующие;

§ чины общей полиции;

§ осужденные и состоящие под следствием;

§ подвергавшиеся, по судебным приговорам за преступные деяния, лишению или ограничению прав состояния, либо исключению из службы;

§ объявленные несостоятельными должниками;

§ лишенные духовного сана или звания за пороки;

§ исключенные из среды обществ и дворянских собраний;

§ состоящие под гласным надзором полиции.

Поселковые гласные (в составе не более 60 человек) избирались на трехлетний срок путем тайного голосования. В компетенцию поселкового схода входил широкий круг проблем, связанных с жизнедеятельностью и жизнеобеспечением поселкового общества:

§ избрание исполнительных органов поселкового общества, членов сельского совета и общественных ссудно-сберегательных касс;

§ запрещение и разрешение открытия в пределах общества частных питейных заведений;

§ рассмотрение строительного плана селения;

§ устройство и содержание ночных караулов, пожарных обозов, дорог, улиц, площадей, сточных труб, прудов, колодцев, канав, мостов, гатей, переправ;

§ выдача пособий из общественных средств на устройство и содержание правительственных, церковных, земских и частных учебных заведений, больниц, богаделен, приютов;

§ назначение и раскладка между членами общества денежных сборов на общественные потребности;

§ установление и раскладка между членами общества натуральных повинностей;

§ распоряжение общественными имуществами и капиталами;

§ заключение займов на нужды общества в размере не свыше общей суммы годовой сметы общества;

§ подача жалоб по делам общества через уполномоченных и поверенных.

Достаточно широким был круг обязанностей должностных лиц поселкового общества, которые все время должны были посвящать выполнению своих функций. Недаром в законопроекте "Положение о поселковом управлении" специально подчеркивалось, что должности поселкового старосты и его помощников не могут быть совмещаемы ни с какими иными общественными должностями, кроме должностей земельного старосты, а также волостного старшины. Характерно также, что должности старосты и его помощников не могли в одно и то же время занимать лица, находящиеся в родстве или свойстве с ним, а также участники в одном торговом, промышленном или ремесленном предприятии. Староста и его помощники на время исполнения службы освобождались от исполнения всяких натуральных повинностей. Сумма содержания поселковым должностным лицам определялась поселковым сходом на трехлетний срок и не могла быть уменьшаема, без их согласия, до истечения этого срока.

На поселкового старосту возлагались следующие обязанности:

§ созыв и роспуск поселкового схода;

§ приведение в исполнение приговоров схода;

§ сношения по делам общества с подлежащими учреждениями;

§ заведование общественными имуществами, капиталами и заведениями;

§ наблюдение за исправным поступлением общественных сборов, а также за исполнением общественных натуральных повинностей;

§ производство расходов из общественных средств по указанию схода; наблюдение за исполнением обязательных постановлений, действующих в пределах общества;

§ привлечение к ответственности виновных в нарушении этих постановлений;

§ исполнение поручений участкового комиссара, а также земских учреждений по делам, касающимся общественного благоустройства и благосостояния;

§ распоряжение в подаче помощи в чрезвычайных случаях (пожары, наводнения, эпидемии и эпизотии и т.п.).

Как должностное лицо поселковый староста имел право подвергать виновных в нарушении обязательных постановлений схода денежному штрафу в размере не свыше 3-х рублей. В свою очередь, за проступки по службе поселковые должностные лица могли быть подвергнуты наказанию участкового комиссара: староста и его помощники - замечаниям и выговорам, а остальные должностные лица - выговорам и денежным штрафам в размере до 3-х рублей.

Поселковым обществам предоставлялось право, по приговорам сходов, объединяться между собой, а также с частными владельцами в сельские союзы для совместной деятельности по отдельным предметам местного благоустройства и благосостояния, относящихся к ведению поселковых сходов. Заведование делами сельского союза возлагалось на сельский совет, который должен был состоять не менее как из 12-ти членов, избираемых на трехлетний срок.

Второй ступенью местного управления являлось волостное управление, которое распространялось на сплошные округа (волости), образуемые из находящихся вне городских поселений всякого рода владений казны, обществ, учреждений и частных лиц и на всех проживающих в пределах этих округов лиц, без различия состояний, а также на все находящиеся в них имущества и заведения.

Волостное управление возлагалось на волостные общества, в состав которых входили все лица, учреждения и общества, владеющие в пределах волости недвижимыми имуществами. Являясь юридическим лицом, волостное общество имело право приобретать и отчуждать как движимые, так и недвижимые имущества, распоряжаться своими имуществами и капиталами, принимать пожертвования, вступать в договоры и обязательства, выступать в суде через своих поверенных.

Распорядительным органом волостного общества являлось волостное собрание, состоящее:

§ из волостных гласных, избираемых земельными обществами и поземельными товариществами, приобревшими землю с содействия Крестьянского банка, а также частными учреждениями и лицами, владеющими не менее одного года недвижимыми имуществами в пределах волости;

§ из представителей, находящихся в пределах волости, владений церквей, монастырей, казны и уделов.

Общее число волостных гласных определялось уездным советом в количестве 30-50 человек, в зависимости от численности населения волости. Волостные гласные избирались на трехлетний срок раздельно:

§ земельными обществами и поземельными товариществами, приобревшими землю с содействием Крестьянского банка;

§ волостным избирательным собранием, состоящим из частных владельцев, не принадлежащих к составу владений земельных обществ, поземельных товарищей, церквей, монастырей, казны и уделов, недвижимых имуществ, которые обложены земскими сборами в сумме не менее двух рублей в год.

Избрание волостных гласных производилось посредством закрытой баллотировки.

В компетенцию волостного собрания входило:

§ избрание волостного старшины и его помощников, назначение им содержания;

§ рассмотрение и утверждение отчетов старшины;

§ избрание гласных в уездное земское собрание;

§ устройство и содержание начальных одноклассных школ, приемных покоев, амбулаторий, богаделен и приютов;

§ выдача пособий на устройство и содержание правительственных, церковных, земских и частных учебных, лечебных и благотворительных заведений, существующих и учреждаемых в пределах волости;

§ устройство и содержание дорог местного пользования и местных почтовых сообщений;

§ устройство общественных учреждений мелкого кредита, а также сельскохозяйственных и кустарных складов;

§ раскладка между земельными обществами и поземельными товариществами, а также между частными владельцами, натуральных земских повинностей;

§ назначение денежных сборов на волостные расходы;

§ распоряжение общественными имуществами и капиталами;

§ заключение займов на общественные нужды в размере не свыше общей годовой сметы волости.

Волостной исполнительный орган состоял из волостного старшины (не моложе 30 лет, владеющей грамотой) и его помощников, волостного писаря, сотских, вспомогательных должностных лиц. Как и поселковый староста, волостной старшина не мог занимать иных общественных должностей, всецело посвящая себя выполнению широкого круга обязанностей.

В компетенцию волостного старосты входили дела:

§ общего управления (объявление законов и распоряжений правительства и исполнение поручений участкового комиссара);

§ земского управления (участие в заведовании находящимися в пределах волости земскими заведениями и исполнение поручений земских управ и собраний);

§ волостных учреждений (созыв и роспуск волостного собрания и приведение в исполнение его приговоров);

§ по охране порядка и безопасности (принятие мер к восстановлению нарушенного порядка и задержанию виновных в преступлениях и проступках);

§ сельскохозяйственной полиции (освидетельствование потрав и других повреждений сельскохозяйственной собственности);

§ задержание пригульного скота и распоряжения при пожарах и наводнениях;

§ воинской и военно-конской повинности (ведение посемейных списков, распоряжения о призыве к исполнению воинской повинности);

§ по взиманию окладных сборов (рассылка окладных листов и наблюдение за поступлениями окладных сборов);

§ по паспортной части - выдача видов на жительство и т.д.

Старшина имел право подвергнуть виновных штрафу в размере не свыше 10 рублей в пользу волостных сумм. В своих действиях волостной старшина подчинялся руководству участкового комиссара земских учреждений. Размер его содержания определялся волостным собранием на трехлетие.

Итак, местное управление (поселковое и волостное) носило демократический, коллегиальный характер, обеспечивало общественный контроль за действиями должностных лиц. Представляется, что разрабатывая реформу местного управления, П.А. Столыпин стремился учитывать вековые национальные традиции и ментальность большинства населения, решительно выступая за ликвидацию сословных перегородок и сословных учреждений особого управления крестьян (земские начальники, уездные съезды и губернские присутствия). П.А. Столыпин тем самым создавал (прежде всего среди основной массы российского населения - крестьянства) предпосылки для формирования базовых элементов гражданского общества. Значительно расширяя гражданские права крестьян, он рассчитывал привлечь к управленческому процессу основную массу населения, приучая его к ответственности за выработку и принятие решений, от качества которых непосредственно зависело благосостояние и благополучие земельных, поселковых и волостных обществ. По сути, поселковое и волостное управление представляло собой местное самоуправление, хотя формально и не существовало законодательство о низовом местном самоуправлении (т.н. "мелкой земской единицы").

Настаивая в своих законопроектах на ликвидации должностей уездного предводителя дворянства и земского начальника, которые по преимуществу отстаивали сословные интересы землевладельческого класса - поместного дворянства, сковывали местную инициативу, П.А. Столыпин предложил заменить их правительственными чиновниками (участковый комиссар). По замыслу П.А. Столыпина, правительственный участковый комиссар, являясь представителем общей правительственной власти, должен быть связующим звеном между поселковым волостным и уездным управлением, осуществлять надзор за их деятельностью. Городские общественные учреждения и чины общей полиции не входили в его компетенцию. Участковый комиссар назначался министром внутренних дел из лиц, достигших 25-летнего возраста, имеющих диплом об окончании высшего или среднего учебного заведения и соответствующий административный опыт. Он не имел права совмещать должность с какими-либо иными должностями по правительственной или общественной службе.

В круг компетенции участкового комиссара входило:

§ ведение дел по земельному, поселковому и волостному управлениям, в том числе утверждение в должностях лиц поселкового и волостного управления, контроль за правильностью их распоряжений и наложение на них дисциплинарных изысканий, вплоть до отстранения от должности;

§ участие в завершении поземельного устройства сельских обывателей;

§ заведование делами по взиманию окладных сборов;

§ заведование делами по военной и военно-конской повинностям;

§ исполнение поручений правительственных учреждений;

§ распоряжения при чрезвычайных обстоятельствах.

Действия участкового комиссара могли быть обжалованы в уездном совете.

Определенные изменения в сфере управления предусматривались на уездном и губернском уровнях. В каждом уезде учреждалась должность начальника уездного управления, который являлся представителем общей правительственной власти в пределах уезда. Начальник уездного управления назначался царем по представлению министра внутренних дел из числа лиц, занимавших должности вице-губернатора, предводителя дворянства, непременного члена губернского по крестьянским делам присутствия, председателя уездного съезда, председателя губернской или уездной земской управы. Его должность не могла быть совмещена ни с какими иными должностями по государственной и общественной службе.

Начальнику уездного управления подчинялись (в порядке руководства, надзора и ревизии) все уездные правительственные учреждения и должностные лица МВД, а также участковые правительственные комиссары. Кроме того, он, по поручению губернатора, мог производить ревизии всех земских и городских учреждений, присутствовать в заседаниях земского собрания и городской думы, не участвуя, однако, в разрешении дел.

Начальник уездного управления являлся председателем уездного совета во всех его присутствиях и осуществлял руководство его занятиями и делопроизводством. В компетенцию уездного совета входило осуществление распорядительных, административно-судных и дисциплинарных функций. В порядке своей деятельности начальник уезда подчинялся руководству и надзору губернатора, представлял ему ежегодные отчеты о состоянии дел в уезде и о деятельности правительственных и общественных учреждений уезда.

Управление губернией возлагалось на губернатора, кандидатура которого утверждалась царем по представлению министра внутренних дел и одобрения Совета министров. Состоя в ведомстве МВД, губернатор являлся главным представителем высшего правительства в губернии. Он осуществлял наблюдение за точным исполнением законов и распоряжений правительства, обеспечивал общественное спокойствие и безопасность, заботился о благосостоянии вверенной его управлению губернии. Губернатору принадлежит надзор за всеми находящимися в губернии гражданскими ведомствами, правительственными и общественными учреждениями и должностным лицами, исключая судебные установления, учреждения государственного контроля, Государственного банка и высших учебных заведений.

Губернатор являлся председателем губернского совета, осуществляя руководство через его структуры (общее, распорядительное адмнистративно-судное и дисциплинарное присутствия).

Таким образом, начиная с участкового и заканчивая губернским уровнями, создавалась единая и взаимосвязанная система управления, которую осуществляли правительственные чиновники-профессионалы, имеющие высокий социальный и административный статус, управленческий опыт. Рассчитывая сосредоточить в рамках возглавляемого им Министерства внутренних дел подбор и расстановку управленческих кадров различного уровня, П.А. Столыпин пытался сформулировать и отладить эффективную систему местного управления, которой и предстояло инициировать и стимулировать проведение реформ в регионах. Вполне понятно, что П.А. Столыпин стремился подбирать и расставлять такие кадры, которые разделяли его программу преобразования России и выражали готовность активно участвовать в реализации реформ.

Второй составляющей столыпинской реформы управления, начиная с уездного уровня, было урегулирование отношений между органами местного управления и самоуправления. В "Главных началах преобразования земских и городских общественных управлений" содержалась продуктивная мысль о необходимости создания в уездах и губерниях смешанных коллегий (губернские и уездные советы), состоящих на паритетных началах из правительственных должностных лиц и представителей местного самоуправления. Такие коллегии должны были четко определить и разграничить компетенцию и функции тех и других органов, а также выработать конкретные предложения по всему периметру совместно решаемых проблем.

В целях устранения обособленности между органами управления и самоуправления предлагались следующие меры:

§ преобразовать Совет по делам местного хозяйства на началах участия в нем выборных от земств и городов для предварительного обсуждения дел как законодательного свойства, так и распорядительных мер общего характера в области земского и городского хозяйства;

§ расширить компетенцию земских и городских учреждений в областях:

§ общественного призрения;

§ народного здравия;

§ ветеринарного, продовольственного, строительного, пожарного, страхового дела;

§ путей сообщения и средств связи;

§ издания обязательных постановлений о развитии земледелии, торговли и промышленности.

Все эти столыпинские мероприятия были направлены на создание предпосылки для продуктивной работы органов местного управления и самоуправления, которым и предстояло совместными усилиями проводить в жизнь системные реформы.

2.4 Результаты реформ

Вопреки всем трудностям, возникшим на пути столыпинских реформ в 1906-1911 гг., Россия сделала качественный скачок в своем развитии. Буквально во всех сферах жизни - материальной, культурной и духовной - стали просматриваться контуры нового облика страны, которая с каждым новым годом набирала темпы роста, крепла и преображалась. Об этом убедительно свидетельствуют материалы отечественной статистики и экспертные оценки зарубежных специалистов, зачастивших в Россию с целью осмыслить происходящее в ней и предлагавших своим правительствам отнестись с вниманием к «новостроящейся» стране.

В годы столыпинских реформ продолжала динамично расти численность населения: 1909 г. - 160 млн чел., 1910 г. - 163, 7 млн чел., 1911 г. - 167 млн чел., 1912 г. - 171 млн чел., 1913 г. - 174 млн чел., 1914 г. - 178,3 млн чел.

За пять лет пребывания на посту премьер-министра Столыпину удалось вывести Россию из кризиса, преодолеть период экономической депрессии и войти в длительный цикл устойчивого экономического роста. Перед Первой мировой войной Россия по темпам экономического роста вышла на пятое место в мире. В 1909-1913 гг. объем промышленного производства вырос почти в 1,5 раза. При этом тяжелая промышленность по темпам роста превосходила легкую: соответственно 174,5% против 137,7%. Доля России в мировм промышленном производстве с 1900 по 1913 г. выросла на 5,3%. Благодаря реализации столыпинской аграрной реформы достаточно быстрыми темпами росло производство сельскохозяйственной продукции. Причем это происходило не только за счет расширения площади сельскохозяйственных угодий, но прежде всего за счет перехода крестьян на новые рациональные формы и методы хозяйствования.

К началу 1914 г. общая площадь, охваченная землеустройством, составила 25 млн дес. и превысила территорию Англии и Бельгии вместе взятых. В ходе землеустройства в 1907-1913 гг. изменить условия землепользования пожелало почти 5 млн домохозяев - почти 2/5 всех крестьянских дворов 47 губерний Европейской России. Если же сравнить данные за 1912-1913 гг. и 1907-1911 гг., то об изменении условий землепользования в среднем за год по стране во второй период ходатайствовало в 1,77 раза больше, чем в первый. Причем единоличных ходатайств было подано 2 433 764, т. е. 49% всех ходатайств вообще, а групповых - 2 531 680, или 51% соответственно.

Если даже принять во внимание благоприятную экономическую конъюнктуру (ряд урожайных лет, отмену выкупных платежей, рост цен на сельскохозяйственную продукцию), нельзя не признать, что рост объема сельскохозяйственного производства, его товарности, урожайности, а также масштабы использования сельскохозяйственных машин, применения искусственных удобрений, распространения многопольной системы, проведения мелиоративных работ - значительно опережали темпы предшествовавшего столыпинским аграрным реформам периода. Совместными усилиями правительства и земских организаций было открыто свыше 300 новых сельскохозяйственных учебных заведений, более 1000 курсов, в 20 тыс. пунктах проводилось чтение лекций, беседы по разным вопросам сельского хозяйства. Потребление сельскохозяйственных машин и орудий на десятину посева в 1906-1910 гг., по сравнению с 1901 г., возросло на 213,3% .

Большое внимание правительство Столыпина уделяло созданию развитию инфраструктуры. Так, в 1909-1912 гг. железнодорожная сеть в России выросла на 5,8%, динамично росло число учреждений почт, телеграфа и телефона: 1908 г. - 13 376, 1913 г. - 16 213 .

Динамичное развитие промышленности, сельского хозяйства, транспортных коммуникаций и средств связи способствовали устойчивому росту бюджета, который после 1910 г. стал профицитным. Так, например, доходная часть бюджета в 1910 г. составила 2485, 5 млрд руб., а расходная - 2596,7 млрд руб.; в 1913 г. соответственно 3431,2 млрд руб. и 3382,9 млрд руб.

Наметилась устойчивая тенденция к повышению уровня жизни всех слоев населения, увеличилось потребление важнейших продуктов питания, изменилась и его структура, возросли заработки промышленных и сельскохозяйственных рабочих, определенные сдвиги наметились в области здравоохранения.

Весьма внушительны позитивные изменения в области начального, среднего, общего и специального образования. К концу 1914 г. в России насчитывалось 123 745 начальных учебных заведений. Рост числа учащихся начальной школы потребовал увеличения числа учебных заведений для подготовки учителей. К 1913 г. в стране уже было: учительских институтов - 33 (2249 чел.), учительских семинарий - 128 (12 190 чел.), педагогических курсов - 147 . К этому же времени в России было 32 средних (8023 чел.) и 27 низших (2920 чел.) технических училищ; мужских гимназий и прогимназий соответственно 441 (147 751 чел.) и 29 (4359 чел.), реальных училищ 284 (80 800 чел.). К 1913 г. возросло количество учебных заведений Министерства торговли и промышленности. К 1913 г. в России уже было 63 государственных высших учебных заведений, в которых обучалось 71 379 студентов, общественных и частных высших учебных заведений - 54, в которых обучалось 52 153 студента.

Темпы экономического и культурного развития страны привели к качественным изменениям всего социально-культурного облика России. Правительством Столыпина была разработана и реализована система мер по благоустройству городов и поселков городского типа (проведение канализации, водопровода, телефонизации, электрического освещения, трамвайных линий). Простой рабочий люд и деревенские жители стали проявлять устойчивый интерес к вопросам общественной и политической жизни, следить за дебатами в законодательных палатах, принимать участие в общественно-политическом процессе.

Однако все же главным, определяющим условием успешности преобразований стал человеческий фактор. Раскрепощенная личность, получив право делать свой выбор, могла приложить свой ум и талант, трудолюбие и сноровку в любых сферах жизнедеятельности. Столыпинские реформы создавали иные ценностные ориентиры.

Проблема преодоления кризисных явлений в функционировании местного управления рассматривается как важный элемент реформ П.А. Столыпина. В современной историографии методологический аспект нашел отражение в работах С.В. Любичанковского. Речь идет о формировании ряда суждений о степени эффективности местного управления, вызывающих полемику среди историков (выводы о всесилии государственной власти и повышении качества работы бюрократии, с которыми автор не согласен). Он справедливо отмечает, что «большинство органов управления были введены в систему государственной власти, таким образом, что гарантии принятия ими нужного губернатору решения отсутствовали… В результате широта подчиняющихся губернатору учреждений (более полутора десятков) оказалась обманчивой». Любичанковский С.В. Мифы об эффективности местного государственного управления позднеимперской России и их критика // Вестник Оренбург. гос. ун-та. 2006. - С.102. Изучение реализации планов реформирования местного самоуправления может быть плодотворным с учетом социокультурного фактора. Нарастание общеполитического кризиса в стране не могло не повлечь перемен в отношении восприятия бюрократии не только у людей, вовлеченных в политическую жизнь. А.В. Репниковым в фундаментальной монографии тщательно проанализировано содержание критики чиновничества теоретиков консерватизма. Именно бюрократия в глазах консерваторов являлась «средостением», «заменяющим» в глазах монарха, что не могло не искажать царский идеал в народной среде. Репников А. В. Консервативные концепции переустройства России. -М., 2007.- С. 165- 166

Таким образом, разработка положений реформы местного управления и попытки ее реализации были отмечены комплексом факторов, определивших и судьбу П.А. Столыпина.

Масштабность перемен, действительно, была очевидной. Речь шла о ликвидации инстанций на уровнях губерний и уездов (финансового, военного и других ведомств) с объединением всех гражданских властей, создании губернского совета, ликвидации институтов уездного предводителя дворянства и земского начальника с заменой их новыми - начальника уезда и участкового комиссара. Каково же было отношение к реформам местного управления в провинциальной среде? Дальновидная часть местной элиты не могла не осознавать двойственного положения губернатора, починявшегося императору и министру внутренних дел. Р. Роббинс констатировал, что «в то время, как статус губернатора, как наместника царя, возрастал, позиция начальника губернии в глазах людей и администрации все больше сводилась к нему как к простому исполнителю» . Губернатор был обязан брать на себя решение вопросов, которые могли быть прерогативой местного управления.

Выступая при открытии 20 ноября 1908 г. второй сессии общего присутствия Совета по делам местного хозяйства, П.А. Столыпин доказывал необходимость устранения негативных последствий ведомственной политики, отразившейся в концентрации власти в руках губернаторов. Во-вторых, намечалось создать условия для прекращения трений между администрацией и органами самоуправления. В-третьих, предполагалось привлечь к разрешению в Совете спорных проблем представителей общественности.

В выступлении П.А. Столыпина местное дворянство усматривало шаг, способный внести дестабилизацию в систему местного управления и, в конечном счете, посягавший на прерогативы монарха и «первого сословия». Намерение возложить ответственность на назначаемого начальника уездного управления и упразднение должности земского начальника не могло не задеть корпоративных амбиций дворянского сословия.

Атаки на правительство шли под аккомпанемент славословий дворянства. Признания в том, что его экономическая мощь ослабла, не давали, однако повода сомневаться в значимости «службы по обязанности, а не по найму».. Проекты реформы были оценены как имеющие «революционный характер», а правительственная политика определялась как результат банкротства бюрократии, которая «не добившись успехов в законотворчестве в Государственном совете и Государственной думе», стремились якобы «вытащить дворян из системы местного управления и занять освободившееся место» .

Таким образом, восприятие местным дворянством реформаторских инициатив отражало утрату идеалов традиционного общества, резкое повышение уровня социальных ожиданий и требований. В конечном итоге, судьба проектов преобразований осталась заложницей комплекса факторов, отражавших противоречия российского модернизационного процесса.

Вывод по второй главе.

Реформаторские проекты в истории России были обычно внутренне противоречивыми. В них не было системности. Они изменяли элементы системы во имя сохранения целого - самодержавной модели управления. Новаторство П.А. Столыпина как реформатора заключалось в том, что он проводил политику последовательной модернизации всех политических и общественных институтов Российской империи. Это в первую очередь относилось и к проблеме государственного управления - к вопросу о власти. Отсутствие полноценного диалога между властью и обществом - одна из наиболее болевых точек в истории России XIX столетия. Игнорирование этой проблемы приводило к дестабилизации общественно-политической жизни, в условиях которой проведение прочих насущных реформ было невозможным. Диалог между властью и обществом можно было осуществить лишь посредством институтов правового государства, устанавливавших определенные правила игры, конституционные рамки для необходимого взаимодействия.

П.А. Столыпин был принципиальным сторонником законодательного представительства, без которого проведение преобразований в правовой, экономической и социальной сфере не имело бы предполагавшегося значения. Однако взаимодействие между правительством и I и II Думами оказалось невозможным, так как депутаты в значительной своей части не считали нужным вести диалог с исполнительной властью и видели перспективы развития страны вне рамок действовавшей правовой системы. В итоге правительство встало перед необходимостью реформировать избирательное законодательство. Благодаря избирательному закону 3 июня 1907 г., III Государственная дума аккумулировала наиболее конструктивно мыслящие общественные силы страны, склонные к тесному сотрудничеству с властью во имя решения насущных политических, социальных и экономических проблем.

Опыт взаимодействия представительной и исполнительной властей в период премьерства П.А. Столыпина уникален в истории России. По сути дела, впервые был реализован правовой механизм широкой общественной экспертизы правительственных инициатив. Реформы же были не плодом традиционного бюрократического волюнтаризма, а стали результатом мучительного поиска компромиссов между властью и обществом.

Реализация столыпинских реформ дала весьма и весьма значительные позитивные результаты. Они стали преображать Россию в своих основаниях, превращать ее в подлинно великую мировую державу. Столыпинские реформы проложили грань между старой и новой Россией. По сути, это были два принципиально различных качественных состояния одной и той же страны. Столыпину удалось уловить ведущие тенденции пореформенной модернизации, придать им новый импульс, что позволило с оптимизмом смотреть в будущее. Анализируя и сопоставляя плюсы и минусы столыпинских реформ, следует со всей определенностью сказать, что их позитивные итоги многократно превосходили имевшиеся при их реализации издержки. Столыпин не просто обозначил контуры «новостроящейся» России, но и заложил прочный фундамент для качественных изменений.

столыпин реформирование управление политический

Заключение

Столыпин оставил потомкам богатое наследие. Он предложил российскому обществу структурированную национальную идеологию, базовыми компонентами которой являлись: законность и правовой порядок, раскрепощение личности, единое и неделимое государство, сильная и исполнительная власть, частная собственности и свободный труд, патриотизм и внешнеполитический авторитет великой державы. Вместе с тем он предложил обществу и технологии реализации своей программы системных реформ.

Итак, из вышесказанного можно сделать следующие выводы. Во-первых, Столыпин не только обладал аналитическим типом мышления, не только мог генерировать идеи масштабного преобразовательного характера, но и создал целостную программу реформирования России. Разумеется, Столыпин, будучи талантливым организатором, сумевшим сформировать вокруг себя "команду" единомышленников, не отбрасывал, а, наоборот, аккумулировал рациональные и перспективные наработки своих предшественников, умело синтезируя как по преимуществу национальный, так и западноевропейский опыт преобразований. Его историческая заслуга состоит в том, что он впервые реализовал системный подход и при их разработке, и при реализации преобразований, охватывающих все без исключения ключевые сферы жизнедеятельности страны. Во-вторых, предложенная Столыпиным программа системных реформ представляла собой национальный вариант (тип) модернизации России в условиях переходного времени от аграрного общества к индустриальному, от сословного к гражданскому, от неограниченного самодержавия к правовому государству. В сфере устройства политических институтов и структур, определения их прав и компетенций, технологических решений такой тип модернизации можно определить как консервативно-либеральный. Что же касается других сфер реформирования, то здесь явно превалировали либеральные начала.

В-третьих, Столыпину удалось создать синхронизированную "цепочку" преобразований, рассчитанную, с одной стороны, на переработку реформ, принятых в режиме чрезвычайного законодательства по 87 статье Основных законов в систему законопроектов, в перспективе предназначенных для прохождения через Думу, а с другой - разработку соответствующими министерствами и ведомствами комплекса обычных законопроектов, рассчитанных на ближайшую перспективу мирного эволюционного развития. Используя метод "двойной тяги" в области законодательства, Столыпин был убежден в том, что и в том, и в другом случае инициативную, а в ряде моментов и провокативную, роль должна играть исполнительная власть, ответственная перед монархом. Представляя в Думе законопроекты, Столыпин стремился, используя "коллективный разум и волю" народных представителей, презентовать их обществу и добиться через представительные учреждения их одобрения. В-четвертых, консервативно-либеральный тип модернизации России, предложенный Столыпиным в условиях переходного периода, представлял, на мой взгляд, наиболее оптимальный вариант, который, с одной стороны, проводил демаркационную линию между правоконсервативной моделью переустройства страны, а с другой - "отсекал" леворадикальные и экстремистские варианты, реализация которых была чревата непредсказуемыми потрясениями и национальной катастрофой. Предлагаемый Столыпиным тип модернизации был рассчитан на постепенную трансформацию России в "русском национально-государственном русле". Не случайно Столыпин столь пристальное внимание уделял укреплению государственности, системы административной власти как по вертикали, так и по горизонтали. В условиях переходного периода, государство и его институты, по мысли Столыпина, должны функционировать в режиме "общего замысла" и "общей воли", инициировать и контролировать всю "цепочку" системных преобразований. Только в данном случае реформы могли быть реализованы и дать искомый результат - создать подлинно Великую Россию.

В-пятых, в сравнительно сжатые сроки столыпинских преобразований Россия достигла зримых и внушительных результатов во всех сферах жизнедеятельности. По темпам экономического роста страна вышла к 1913 г. на первое место в мире, а по валовому национальному производству на пятое место. Это свидетельствовало о том, что предложенный Столыпиным тип модернизации России оказался результативным и соответствующим ее общегосударственным и общенациональным интересам. На мой взгляд, это было связано с двумя важными обстоятельствами: во-первых, с правильным пониманием ролевых функций государства и его институтов в переходный период, а, во-вторых, с раскрепощением личности и использованием ее творческой энергии и самодеятельности во всех сферах жизни. В-шестых, представляются несостоятельными попытки предъявить Столыпину запоздалый "счет" в подготовке основы для будущей революции в России ("отец русской революции"), в последующем развале империи и росте национализма ("первый русский фашист"). Результаты столыпинских преобразований свидетельствуют как раз об обратном. Недаром Столыпин был столь ненавидим как ультрареакционерами и правыми консерваторами, инстинктивно понимавшими, что реформы премьер-министра ведут к смене политической элиты в стране и трансформации форм собственности (прежде всего латифундальной), так и леворадикалами и экстремистами, которые в случае удачи правительственного эксперимента оказались бы вне контекста политического процесса в России. Не случайно, трагическая гибель Столыпина в Киеве была с одинаковым ликованием встречена и реакционными, и экстремистскими кругами, осознающими, что успех реформ означает крах их собственных замыслов.

В-седьмых, после смерти Столыпина намеченные им преобразования, разумеется, продолжались. Но для новых исполнителей его замыслов не хватало ни необходимой воли, ни энергии, которые были присущи Столыпину-премьер-министру. Поэтому было бы некорректным как с научной, так и морально-нравственной точек зрения предъявлять претензии Столыпину за то, что уже делали другие. Столыпин действительно предложил рациональный тип модернизации России, четко и осознанно определил переходные сроки проведения системных реформ и не его вина, что последующая история распорядилась иначе.

В период трансформаций с логической неизбежностью возникает потребность в осуществлении реформ в области управления. В этом плане определенный интерес для современных политических элит представляет реформа местного управления, предложенная выдающимся государственным деятелем России П.А. Столыпиным. Учитывая различия и стадиальное несходство между Россией начала XX века и Россией начала XXI века, обратим внимание на идеи и принципы столыпинской реформы, которые, разумеется, с определенной коррекцией, могли быть учтены при разработке и реализации административной реформы в настоящее время.

Анализ столыпинской концепции реформы местного управления позволяет сформулировать ряд практических рекомендаций, которые могут быть использованы при разработке современной административной реформы.

1. При формировании низового звена управления и самоуправления важно максимально задействовать потенциал традиционных демократических институтов и структур самоорганизации российского общества (сходы, собрания, советы и т.д.), которые наиболее адекватно отражают черты и особенности национального менталитета большинства. Речь идет о системе мер юридического и особенно морально-нравственного характера, направленных, с одной стороны, на повышение качественного состава избирательного корпуса, а с другой - на подбор и расстановку должностных лиц, составляющих исполнительные органы низового звена управления.

2. При формировании низового звена управления приоритетным должно стать именно самоуправление, в компетенцию которого должен войти весь круг вопросов, связанных с жизнедеятельностью и жизнеобеспечением населения. Компетенция управленческого звена может быть ограничена исключительно контролирующими и координирующими функциями.

3. Продуктивной представляется идея создания смешанных коллегий, создаваемых на паритетных началах из представителей местного управления и самоуправления, в рамках которых могли быть выработаны и согласованы единая программа и механизмы ее реализации в масштабах района, города, области. Заслуживает внимания столыпинская идея, о создании института участкового комиссара и начальника уезда, обеспечивающих координацию и контроль вплоть до губернского уровня. Ее реализация в рамках современной административной реформы способствовала бы совершенствованию системы Федеративных округов.

Проблема реформ - всегда было одной из острейших проблем российской истории. Реформы способствовали мобилизации огромных людских, материальных ресурсов, влекли за собой значительные издержки, даже людские потери и тем не менее не решали ключевую стоящую перед ними задачу: не способствовали выходу России на качественно новый уровень развития, когда в центре всей социально-политической системы оказывался человек. Реформаторы России зачастую оказывались заложниками собственных преобразований, которые плодили конфликты и социальные противоречия. Ведь всякий раз изменению подлежала не вся система политических, правовых отношений, а лишь некоторые из ее элементов. Уникальность П.А. Столыпина как реформатора как раз и заключается в том, что он впервые в отечественной истории предложил программу системного реформирования России, которая позволила бы стране выйти из этого заколдованного круга и решить проблему конкурентоспособности России на международной арене.

Список литературы

1. Аврех А.Я. П.А. Столыпин и судьбы реформ в России - М.,1991.

2. Бородин А.П. Столыпин. Реформы во имя Росси». -М., Вече, 2004

3. Государственная Дума в системе власти Российской империи. / Малышева Ольга Геральдовна. - Б.м. - С. 284 - 292.

4. Зырянов П. Н. В ответ на революционные потрясения: административные реформы начала XX в. // Административные реформы в России: история и современность / под ред. Р.Н. Байгузина. М., 2006.

5. Кабытов П.С. программа реформирования России П.А. Столыпина.// Вестник Самарского гос. ун-та. -2009. №7. - 87-92.

6. Казарезов В.В. Столыпин: история и современность.- Новосибирск, 1991.

7. Лапин Е.С. Правовые взгляды П.А. Столыпина.// Государство и право. - 2007.-№2. -С.88-91.

8. Любичанковский С.В. Мифы об эффективности местного государственного управления позднеимперской России и их критика // Вестник Оренбург. гос. ун-та. 2006.

9. Малышева М., П.А.Столыпин: «Нам нужна великая Россия!»: (о реформах П.А. Столыпина) // Финансовая Россия. - 1998. - Нояб.(№43). - С.83-86.

10. Наумов С. Уроки Столыпина.// Государственная служба. - 2006. - №6.- С.155-159.

11. Новикова Л.И. Истоки русского парламентаризма.// Власть. - 2004. - №3.- С.74-84.

12. Новикова Л.И. П.А. Столыпин как государственный деятель.// Полис. - 2001.-№4.- С.60-70.

13. Пожигайло П.А., Могилевский К.И. Базовые компоненты столыпинской программы модернизации России.

14. Попов Г. О столыпинской реформе // Наука и жизнь. - 1999. - № 10.

15. Репников А.В. Консервативные концепции переустройства России. -М., 2007.

16. Румянцев М. Столыпинская аграрная реформа: предпосылки, задачи и итоги // Вопросы экономики. - 1990. - № 10.

17. Столыпин П.А. Нам нужна Великая Россия. Полное собрание речей в Государственной думе и Государственном совете. 1906-1911.- М., 1991.

18. Столыпин П.А.: Программа реформ. Документы и материалы. Т. 1. -М., 2003.

19. Флоринский М.Ф. Кабинет П.А. Столыпина и проблема единства государственного управления в 1906-1911гг./ М.Ф. Флоринский// Вестник СПБ ун-та.Серия2. - 1993.- Вып.2. - С.29-40.

20. Шелохаев В.В. Столыпин и Государственная Дума.

21. Эйдельман Н. Революция сверху в России. - М.: «Книга», 1989.

22. Яровая Н.Л. Столыпин.- М., Посткриптум, 2001.

Размещено на Allbest.ru

...