Держава і право у період відродження української державності (1917-1920 роки)

І Універсал передбачав обрання місцевої адміністрації у кожній волості, кожній повітовій чи земській управі, ІІІ Універсал також закріплював місцеве самоврядування. УЦР намагалась поєднати 2 моменти: надати органам місцевого самоврядування широкі права і повноваження та водночас визначити межі цих повноважень з покладенням керівництва всією системою самоврядування на Генеральне секретарство внутрішніх справ. Поза тим 3 основні проблеми ускладнювали формування місцевої адміністрації і самоврядування: 1. Невизначеність системи органів місцевої влади, оскільки поряд з органами місцевої влади, успадкованими ще від Російської держави, діяли губернські і повітові комісари УЦР та передбачені ІІІ Універсалом органи революційної демократії. Всі вони функціонували без механізму взаємодії й точного розмежування компетенції. Окрім того, ІV Універсал закріпив як ще одну ланку місцевого самоврядування Ради робітничо-селянських і солдатських депутатів, однак також не визначивши чітко їх місце у структурі місцевих органів. Врешті, на початку березня 1918 р. УЦР затвердила новий адміністративно-територіальний поділ України на 30 земель, що вимагало нової організації місцевої влади, яку УЦР не встигла здійснити. 2. Органи місцевого самоврядування і місцева державна адміністрація не мали ресурсів для здійснення своїх повноважень і реального впливу на місцеве життя. 3. Відсутність належної правової бази - лише декларативні норми Універсалів УЦР і декларацій Генерального Секретаріату. Правовий статус комісарів УЦР фактично визначався положенням, прийнятим ще Тимчасовим урядом для своїх представників.

Земельний закон наприкінці січня 1918 р. передбачив у системі місцевих органів влади і управління органи міського самоврядування та сільські громади, волосні, повітові і губернські земельні комітети. Конституція УНР закріпила як місцеві адміністративно територіальні одиниці на правах самоврядування землі, волості і громади, а Раді Народних Міністрів УНР надала лише право контролювати їх діяльність та повноваження поза сферою місцевих справ.

Військова організація УНР

Лідери УЦР пропонували створення не регулярної армії, а народної міліції. 12 листопада 1917 р. розпочало роботу Генеральне Секретарство військових справ; його очолив С.Петлюра, а по його відставці наприкінці грудня - М.Порш. У листопаді 1917 р. Генеральне Секретарство військових справ прийняло рішення утворити Генеральний військовий штаб, до складу якого увійшло кілька управлінь, зокрема військово-політичне та інтендантське, і відділів (організаційний, загальний, військово-комісаріатський, артилерійський, зв'язку) та спеціальна комісія для вирішення проблеми офіцерів-українців, вибулих зі служби у російській армії. М.Порш видав наказ, за яким до українського війська приймались офіцери лише родом з України.

23 грудня 1917 р. видано Закон “Про відстрочення призова на військову службу і відкомандирування з неї громадян Української Республіки”, згодом - Закон “Про утворення Комітету по демобілізації армії”, а 16 січня 1918 р. - Тимчасовий закон про утворення українського народного війська, за яким тодішню армію належало демобілізувати і замінити народною міліцією для оборони від зовнішнього ворога, притому до прийняття остаточного закону мав розпочатися набір інструкторів, які після відповідної підготовки приступили б до організації народної міліції. Але наступ російських радянських військ під командуванням М.Муравйова на Київ у січні-лютому 1918 р. виявив катастрофічну нестачу української регулярної армії. Після повернення УЦР до Києва на початку березня 1918 р. вона змінила військову концепцію; було проведено реорганізацію Генерального військового штабу, а у квітні Військове міністерство і Генеральний штаб виробили новий план організації армії на основі територіального набору. Українська армія мала складатись з 8 корпусів піхоти і 4 корпусів кінноти. Розроблялись й інші заходи (зокрема, план призову, який мав розпочатись восени), спрямовані на формування регулярної армії. Крім того, УЦР прагнула розв'язати питання, пов'язані із соціальним захистом військовослужбовців.

Охоронно-каральні органи УНР

У час жовтневих подій у Києві постало завдання “захисту революції”. Спершу цим займався Революційний комітет охорони революції на Україні, створений за рішенням Малої Ради 25 жовтня 1917 р. Він прийняв, зокрема, “Обов'язкову постанову” про заборону зібрань і віча під відкритим небом та інші виступи на вулиці. Тоді ж Мала Рада видала постанову “Про загальне керівництво чинностями властей по охороні революції”, що поклала ці функції на Генеральний Секретаріат, а той мав спиратись на органи революційної демократії. Окрім того, при Головному начальнику Київського округу утворювалась комісія для затвердження усіх розпоряджень з питань державної охорони, до складу якої входили по одному представнику від Генерального Секретаріату, Українського Генерального військового комітету, Ради ІІІ Українського військового з'їзду, Київського міського самоврядування. На виконання цієї постанови Генеральний Секретаріат утворив при Генеральному Секретарстві внутрішніх справ особливу комісію з представників відомств, до якої перейшли справи по охороні порядку і спокою на Україні. Генеральний Секретаріат затвердив “Правила приїзду до Києва під час теперішньої війни у зв'язку із загальним планом розгрузки Києва”.

Як орган самодіяльності і самооборони населення було створено “вільне козацтво”. 16-19 жовтня 1917 р. у Чигирині відбувся з'їзд вільного козацтва, який ухвалив обрати Генеральну Козацьку Раду на чолі з наказним отаманом (Павло Скоропадський) та скликати губернські з'їзди для обрання кошових отаманів і старшини. Структура вільного козацтва: село об'єднувалось із селом, волость - у курінь, повіт - у полк, губернія - у кіш, із сотенними, курінними, полковими і кошовими отаманами і старшиною на чолі. 26 листопада Генеральний Секретаріат затвердив розроблений з'їздом статут вільного козацтва, що визначав його мету - забезпечення спокою в Україні.

Для підтримання громадського порядку формувались також міліційні структури. Вільним козацтвом і міліцією відало одне й те ж Секретарство внутрішніх справ, а з початку січня 1918 р. вільним козацтвом відало Секретарство військових справ.

Каральна політика УЦР не була жорстокою; так, напередодні збройного конфлікту з радянською Росією в УНР активно і майже вільно діяли більшовицькі організації, публікувались опозиційні видання (зокрема, найзапекліший опонент УЦР - газета “Пролетарская мысль”).

Навесні 1918 р. після повернення до Києва УЦР розширила повноваження губернських комісарів - надала їм право видавати обов'язкові постанови у справах щодо порушення громадського порядку, спокою і державної безпеки. За порушення цих постанов комісари застосовували штраф до 3 тис. крб. або ув'язнення до 3 місяців.

6 квітня 1918 р. УЦР ухвалила утворити “Анкетно-слідчу комісію для досліду випадків анархії й неправомірного поводження властей цивільних і військових, з'ясування політичних і соціальних умов на місцях” у складі 25 членів УЦР. Тобто, УЦР прагнула боротьбу з анархієї поєднати з боротьбою проти зловживань представників місцевої влади, а головно, мати об'єктивну картину подій на периферії.

Судова система УНР

27 листопада 1917 р. Мала Рада затвердила запропонований Генеральним Секретаріатом Законопроект про здійснення судочинства на Україні іменем УНР. 15 грудня УЦР затвердила поданий Секретарством судових справ Законопроект про утворення до скликання Установчих зборів тимчасового Генерального Суду. Генеральний Суд складався з 3 департаментів: цивільного, карного і адміністративного, і виконував усі функції, належні до того Сенату у справах судових і справах нагляду над судовими установами і особами судового відомства. Члени Генерального Суду мали звання генеральних суддів, і їх повноваження до затвердження Генерального Сeду на підставі Конституції визначались дореволюційним російським законодавством, зокрема “Учреждением судебных установлений”; цим же законодавством керувались суди першої інстанції. Після формування персонального складу Генеральний Суд мав розробити регламент і подати його через Секретарство судових справ, що мало значний вплив на діяльність Генерального Суду, на затвердження УЦР.

У подвійному підпорядкуванні перебувала “прокураторія”: діяла при Генеральному Суді і називалась Прокураторія Генерального Суду, а поза тим її регламент затверджувало Секретарство судових справ, яке також надавало одному з прокурорів звання старшого і доручало йому провід прокуратури. На початку січня 1918 р. УЦР ухвалила закон “Про упорядження прокураторського нагляду на Україні".

Законом від 30 грудня 1917 р. УЦР визнала неправомочність Київської, Харківської і Новочеркаської судових палат і ухвалила закон “Про заведення апеляційних судів”, за яким їх повноваження і внутрішня організація майже не відрізнялись від попередніх судових палат.

Закон “Про умови обсадження і порядок обрання суддів Генерального і апеляційних судів” від 23 грудня 1917 р. обумовив обрання всіх суддів УЦР більшістю в 3/5 голосів.

18 квітня 1918 р. Генеральне писарство подало на розгляд УЦР законопроект про надання Генеральному Суду також функцій Головного Військового Суду щодо справ, вирішуваних на території Україні. Але внаслідок зміни політичної ситуації він так і не був розглянутий.

Законодавча діяльність УЦР

25 листопада 1917 р. УЦР ухвалила Закон про порядок видання законів, за яким до утворення Російської федеративної республіки і видання її конституції виключне і неподільне право видавати закони для УНР належало УЦР, а право видавати розпорядження у сфері урядування на підставі закону належало Генеральним Секретарям УНР. Поза тим, цей закон підтвердив чинність російського законодавства, не скасованого Універсалами, законами і постановами УЦР і Генерального Секретаріату. Водночас розпочався процес формування власної правової системи.

В галузі державного будівництва найвагомішим з огляду на стратегічні завдання УЦР був закон “По вибори до Установчих зборів УНР” - найбільший за обсягом, 183 статті якого регламентували порядок організації і проведення виборів. Він затверджувався у 2 етапи. Спершу, 11 листопада 1917 р. УЦР ухвалила його перший розділ, що складався з 10 глав: “Загальні статті” (зокрема, перелік виборчих округів), “Про виборче право” (право участі у виборах до Установчих зборів УНР мали громадяни Російської республіки обох статей, яким до дня виборів виповнилось 20 років; позбавлялись виборчих прав засуджені особи, боржники, визнані судом банкрутами, військовослужбовці, які самочинно залишили військо, та члени царського роду), “Про установи, які відають проведенням виборів до Українських Установчих Зборів” (ці функції належали головній, окружним, повітовим і міським комісіям у справах виборів до УУЗ та дільничим виборчим комісіям; притому головній комісії, яка обиралась УЦР у складі 16 осіб, доручався, зокрема, загальний контроль за ходом виборів та вироблення і видання загальних інструкцій і постанов на доповнення і реалізацію виборчого закону), “Про виборчі списки”, “Про кандидатські списки”, “Про подавання і підрахунок виборчих карток”, “Про встановлення результату виборів” (за пропорційною системою), “Про порядок вступлення на місце членів, які виступають з УУЗ”, “Про забезпечення вільності і правильності виборів” (встановлювалась система покарань за порушення виборчого законодавства, зокрема за зняття, розірвання, прикривання чи зміну виставлених привселюдно виборчих відозв, повідомлень чи списків передбачався арешт на строк до одного місяця або штраф до 100 крб.), “Про трати на вибори до УУЗ”. 16 листопада УЦР затвердила другий розділ закону про вибори до УУЗ, три глави якого визначали специфічні особливості виборів в армії, на флоті і у тилу. УЦР затвердила також “Правила про спільну з цивільним населенням участь у виборах частин армії і флоту” та “Інструкцію для користування розділом першим Закону про вибори до УУЗ УНР”. Вибори мали відбутись 27 грудня 1917 р., а Установчі Збори відкритись - 9 січня 1918 р.; у деяких округах вибори таки відбулись, але у решті - перешкодила війна, і лише 11 квітня Мала Рада ухвалила провести їх 12 травня там, де вони не відбулись.

Неоднозначно розвивалась діяльність УЦР у сфері правового забезпечення економічної реформи. Ідеологія цих перетворень визначалась проголошеними ІІІ Універсалом гаслами упорядкування праці робітників і виробництва та рівномірного розподілу продуктів споживання. Відповідно, УЦР мала виробити правові підходи до реалізації концепції соціально орієнтованої і керованої економіки, але не здійснила цього через політичні причини, хоча й прийняла низку важливих актів. На початку січня 1918 р. УЦР ввела в дію Тимчасовий закон про випуск державних кредитних білетів УНР - вони випускались Державним банком у розмірі, суворо обмеженому реальними потребами грошового обігу. Деякі акти регламентували оподаткування; так, за законом від 9 грудня 1917 р. всі державні податки і прибутки, отримувані на території УНР, вважались прибутками державного скарбу УНР. Держаний бюджет так і не вийшов за межі проміжних рішень; 11 квітня 1918 р. було ухвалено закон “Про тимчасові розписки видатків на 1918 рік”, за яким до прийняття першого бюджету УНР державні видатки переводились на підставі тимчасових розписів, що складались відповідними міністерствами на кожні 4 місяці і подавались через Міністерство фінансів на затвердження УЦР.

В галузі соціального забезпечення УЦР ухвалила закон “Про 8-годинний робочий день”, який також регламентував найм жінок і неповнолітніх, нічну працю, правовий режим особливо шкідливих виробництв і робіт та ін.

УЦР працювала законодавчо й в інших галузях права - від кримінального (скасування ІІІ Універсалом смертної кари та видання 19 листопада 1917 р. закону про амністію) до міжнародного (зокрема, 26 квітня 1918 р. Генеральне писарство подало на її розгляд законопроект про приєднання до Всесвітнього поштового союзу).

Негативно вплинули на законодавчу діяльність УЦР брак часу і професіоналізму, а також політичні й ідеологічні суперечки, особливо щодо проблеми власності. УЦР постійно декларувала прагнення розбудувати УНР на соціалістичних засадах, це визначило ставлення лідерів уряду до приватної власності. В документах УЦР використовуються терміни “право порядкування” і “право користування”. Грушевський був рішучим противником самого поняття “святість прав власності”, а особливо ідеї власності на землю. ІІІ Універсал скасував право приватної власності на землю. Генеральний Секретаріат розповсюдив офіційне роз'яснення до Універсалу, вказавши, що скасування прав власності на землю слід розуміти як перехід її до трудового народу УНР, а отже колишнім власникам заборонено продавати, купувати, закладати, дарувати чи передавати будь-кому у власність іншим способом землю, оскільки ці землі належать не окремим особам чи інституціям, а усьому трудовому народу; притому скасування власності мали остаточно підтвердити УУЗ. Заборонялись самочинні захоплення земель та інші “революційні” акції.

Аналогічний принцип було покладено й в основу Земельного законопроекту, ухваленого наприкінці січня 1918 р., який, зокрема, встановлював, що всі землі відводяться земельним комітетам у приватнотрудове користування сільських громад і добровільно створених товариств. Закон дозволяв перехід права користування у спадщину. Однак, сільський пролетаріат не був задоволений лише законодавчими обіцянками, очікуючи реальної соціалізації землі, а заможне селянство, навпаки, висловлювало обурення і агітувало проти УЦР. 29 квітня 1918 р. УЦР водночас з Конституцією, де взагалі нема положення про власність, ухвалила поправку до Земельного закону, за якою ділянки розміром до 30 десятин не підлягали соціалізації.

9 січня 1918 р. УЦР ухвалила Закон про національно-персональну автономію національних меншин, про що мали укладатись спеціальні національні кадастри або іменні списки відповідних національностей, а остаточне вирішення проблем національних меншин, зокрема визначення компетенції Національних союзів, яким належало право представництва певної нації, що проживає на території УНР, перед державними і громадськими установами, покладалось на УУЗ. Попри визнання деякими політологами цього закону “проявом великодушності українських політичних лідерів, подією, що не мала прецеденту в історії людства” (Т.Гунчак), він викликав неоднозначну реакцію у тодішньому суспільстві. Проблема полягала у тому, що серед усіх “запланованих” національних меншин лише поляки прагнули організуватись для захисту своїх національних інтересів; а ситуація з російськомовним населенням виявилась неможливою до вирішення, так як російська народність в УНР не проживала відокремленими колоніями, а водночас у східноукраїнських, а особливо промислових, містах більшість становили зросійщені українці і частково природні росіяни (урядовці, військові, купці, робітники), і всі вони зжились з російською культурою, виховались у ній, були пройняті загальноросійським патріотизмом, тож не бажали визнавати себе на Україні за якусь “національну меншість”; а поза усім цим, кожен з них міг на завтра національно усвідомитись і стати вже українцем, і навпаки, соціаліст-українець, ставши більшовиком, вже виступав проти українського руху. Внаслідок цих причин, як підсумовує Дм.Дорошенко, закон про національно-персональну автономію, яким так пишались лідери УЦР, вважаючи його зразком побудови міжнаціональних відносин, насправді не викликав жодного розуміння і вдячності з боку національних меншин, яких був покликаний “ощасливити”. революція уряд республіка гетьманування

Ще складнішою виявилась доля Закону про громадянство від 2-4 березня 1918 р., за яким громадянином УНР визнавався той, хто народився на території України і пов'язаний з нею постійним перебуванням. Всі інші могли клопотати про прийняття їх в українське громадянство. Але реально це право мали лише ті особи, які постійно прожили 3 роки на території України і ніколи не займались діяльністю, спрямованою проти Української державності, причому це положення не поширювалось на тих, хто до 1 серпня 1917 р. проживав за межами УНР і лише в час війни прожив 3 роки на території України як військовослужбовець або біженець. Встановлювались досить стислі строки подання клопотання про українське громадянство - 3-6 місяців з дня опублікування закону, та дозволу на перебування в Україні іноземців і тих, хто відмовився від українського громадянства, - теж 3-6 місяців. Цей закон як недемократичний і політично-національно заанґажований засудили юристи-практики і науковці, зокрема професор Б.Кістяківський. Невдовзі з'явились 2 альтернативних проекти нового закону про громадянство. Перший від імені єврейської фракції був внесений 20 квітня 1918 р. і передбачав по суті нинішній “нульовий” варіант - громадянами УНР визнавались усі без винятку піддані колишньої Російської імперії, що народились на території України або на день опублікування цього закону постійно проживали на її території. Інший проект був підготований комісією Міністерства судових справ, за ним під громадянством УНР розумілась державно-правова належність людини до Української держави, що утворює права і обов'язки громадянина; а громадянами УНР визнавались всі російські піддані, які осіло перебували на Україні до 19 липня 1914 р., а ті, які оселились після 19 липня 1914 р. і проживали на території УНР до оголошення цього закону, могли стати громадянами УНР, якщо упродовж 2 тижнів з дня опублікування закону подадуть заяву місцевому комісару.

Закон про державну символіку мав цікаву передісторію. У листопаді 1917 р. з ініціативи Генерального секретарства освіти під головуванням Грушевського відбулась нарада з питання про державний герб України, де йшлось про конкурс символів, з яких виділили 3 основних: 1) гарно стилізований геральдичний знак незрозумілого змісту на зразок тризубця ще з часів Київської Русі, 2) пізніший київський герб з печаток київського магістрату 17-18 ст. - лук чи арбалет, самостріл, 3) козак з мушкетом і шаблею як герб козацького війська. Грушевський, бажаючи в атрибутах герба закласти виразно підкреслений культурний, творчий і об'єднавчий характер УНР, вважав, що гербом України міг би бути як символ творчої мирної праці золотий плуг на синім тлі, а довкола плуга пропонував розмістити знак старої Київської держави Володимира Великого, герби Галицько-Волинського князівства і Гетьманщини (козак з мушкетом), під плугом - герби Києва і Львова, а над плугом - голуба з оливковою гілкою. Врешті, 12 березня 1918 р. Мала Рада затвердила Володимирів тризуб державним гербом УНР.

Паралельно з часу проголошення УНР тривала робота над проектом Конституції УНР, зокрема ІV Універсал зазначав, що УУЗ мають ухвалити Конституцію, закріпивши в ній свободу, порядок і добробут. Але Конституцію ухвалила в останній день свого існування 29 квітня 1918 р. УЦР. Конституція позбавлена будь-якого ідеологічного чи пропагандистського забарвлення, така нейтральність вражає з огляду на вир тодішніх політичних пристрастей. За Конституцією УНР мала бути парламентською республікою. УЦР приймала Конституцію як перспективний документ, як своєрідний заповіт, добре усвідомлюючи свою приреченість, але, сподіваючись на краще і прагнучи зміцнити свої позиції; саме для цього 29 квітня був обраний Президент УНР М.Грушевський.

Падіння УЦР

4 грудня 1917 р. УЦР отримала ультиматум Раднаркому за підписами Леніна і Троцького з обвинуваченням її у тому, що, відкликаючи в односторонньому порядку українізовані війська, вона дезорганізує фронт, а також роззброює радянські сили в Україні і відмовляється пропустити війська проти Каледіна. А вже 6 грудня в Україну вступили війська Раднаркому. У відповіді на ультиматум (ноті, підписаній Винниченком і Петлюрою) Раднарком обвинувачувався у грубому замаху на право самовизначення України через нав'язування їй своїх форм політичного устрою. Грушевський заявив, що народні комісари не вправі втручатись в українські справи, а у прийнятій на Всеукраїнському з'їзді Рад резолюції ультиматум визначався як агресивний крок проти УЦР. У розмові по прямій лінії Винниченка і Порша з українською делегацією, що перебувала у Петрограді для участі у селянському з'їзді, підкреслювалось, що основою для переговорів між УЦР і Раднаркомом може бути визнання УНР і заява народних комісарів про повне невтручання у її внутрішні справи. Більшовики ж , навпаки, попри численні декларації про самовизначення націй аж до відділення, не переводили своїх відносин з Україною у площину міжнародного права.

Постає закономірне питання: чому перед такою загрозою, а тим паче після вітальних телеграм Центральній Раді, після багатотисячних маніфестацій на її підтримку, після широкомовних і цілком обгрунтованих заяв, що український рух підтримують мільйони багнетів, УЦР все ж не змогла протистояти більшовицькому наступу, а у Винниченка виникли глибокі сумніви щодо прихильності народу до УЦР. Відповідь лежить у площині 2 чинників - зовнішнього і внутрішнього. Передусім, це притаманна українській історії проблема політичної орієнтації. Лідери УЦР опинились перед вибором: де шукати допомоги проти ворога українського національного визволення - Росії, так як були різні позиції: частина вважала за необхідне шукати допомоги у народу, забезпечуючи і втілюючи його одвічні соціально-економічні прагнення, а інша частина УЦР не змогла прийняти гасла “Вільна Україна без холопа і пана” і виступила за орієнтацію на зовнішні сили, а саме на Німеччину, про що й було укладено 9 лютого 1918 р. Брест-Литовський договір. Грушевський наголосив, що німецька армія залишатиметься на Україні рівно стільки, скільки це буде потрібно для визволення України. Але головнокомандувач німецькими військами на Україні відразу ж видав накази про впровадження на Україні законів воєнного часу, смертної кари, німецьких польових судів і німецького судочинства.

Щодо внутрішнього чинника, то тут спостерігається універсальна закономірність одвічної прірви між задумом та його втіленням у життя, яка виявилась у спробах УЦР реалізувати бажану соціально-економічну програму. Фатальну роль відіграла й нездатність УЦР налагодити ефективний державний механізм. Та була ще одна причина - ще на початку діяльності УЦР Грушевський запропонував визнати будь-які прояви українського шовінізму, виключності, нетолерантності супроти інших народностей національним злочинством; він щиро прагнув національного миру й злагоди, але зіткнувшись з цілком злободенною дилемою - пріоритет прав нації чи прав людини, все ж таки обрав перше. Однак, ідилічні картини міжнаціональних взаємин не мали шансів у тодішньому розколотому суспільстві.

3. Українська держава за гетьманування Павла Скоропадського

Навесні 1918 р. у Києві було створено Українську народну громаду, до якої вступило багато старшин 1-го Українського корпусу і козаків з Вільного козацтва. Громада встановила тісні контакти з Партією українських хліборобів-демократів і з Союзом земельних власників, а у середині квітня 1918 р. - і з німецьким командуванням. На одній з нарад німецького й австрійського командування було вирішено, зважаючи на неможливість співпраці з УЦР, підтримати іншу владу, яка б встановилась унаслідок перевороту. Новий уряд передбачалось утворити у формі диктатури, з твердою владою, без народного представництва, принаймні на перших етапах. За найкращу форму влади було визнано гетьманат. Кандидатами на гетьмана називали різних осіб, зокрема Є.Чикаленка - багатого поміщика, видатного громадського діяча, та П.Скоропадського - колишнього командира 1-го Українського корпусу і почесного отамана Вільного козацтва; незабаром кандидатура Чикаленка відпала.