Совершенствование исполнительной власти в России: система и структура органов, прав и обязанностей в конце XIX – начале XXI вв.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Совершенствование Исполнительной власти в России:

система и структура органов, прав и обязанностей

в конце XIX - начале XXI вв.

1. Преобразование органов исполнительной власти в годы Великой Российской революции

Исполнительная власть выступает одним из видов самостоятельной и специализированной публичной власти в государстве, представляющей собой совокупность полномочий по управлению государственными делами. Исполнительная власть - это система государственных органов, осуществляющих такие полномочия. Основное назначение исполнительной власти заключается в организации практического исполнения законов государства в процессе управленческой деятельности, направленной на удовлетворение общественных интересов, запросов и нужд населения. Она осуществляется путем реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного, преимущественно административного права. Система органов исполнительной власти осуществляет исполнительно - распорядительную деятельность.

Исполнительная власть как система состоит из административных органов, которые наделены административной правосубъектностью, то есть они способны иметь и осуществлять непосредственно или через своих представителей юридические права и обязанности, то есть выступать субъектом правоотношений на основе норм и институтов административного и других отраслей права.

Исполнительная деятельность органов государственного управления проявляется в том, что они выступают как непосредственные исполнители требований, содержащихся в актах органов государственной власти и вышестоящих органов государственного управления.

Распорядительная деятельность этих органов выражается в том, что они принимают меры и обеспечивают путем издания своих собственных актов (распоряжений) выполнение подчиненными им органами и организациями данных требований. Всю свою деятельность органы государственного управления должны осуществлять на основе законов и во исполнение законов.

Обычно исполнительными органами государственного управления являются: исполнительный власть общественный тоталитарный

- глава государства, обладающий высшей исполнительной властью (монарх, президент и т.п.)

- правительство - высшей исполнительно-распорядительный орган власти (премьер-министр, канцлер, председатель комитета министров). Министерства, ведомства формируются исходя из государственных задач.

- местные исполнительно-распорядительные органы: префектуры, исполкомы муниципалитеты, администрация государственных организаций и учреждений

В Российской империи исполнительная власть находилась в руках императора, который являл собой сосредоточие как законодательной, так и исполнительной властей. В конце XIX в. в России существовали центральная и местная системы исполнительной власти сложившиеся еще при Александре I. в начале века. Это были министерства как центральные отраслевые органы управления, Комитет министров как межведомственный совещательный орган при императоре. В течении XIX в. особых изменений в системе исполнительной власти не происходило, однако число министерств и различных ведомств увеличилось.

В связи с террористическим актом, нападением бомбометателей на императорский кортеж 1 марта 1881 г., повлекших за собой смерть императора Александра II, в том же году было принято Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия. Согласно названному Положению создавалось Особое совещание, состоявшее из товарища министра внутренних дел и четырех чиновников - по два от МВД и министерства юстиции. Последнее имело право применять административную высылку к любому лицу, признаваемое вредным для государственного порядка и общественного спокойствия. Эти события являются свидетельством нарастания в России цивилизационных противоречий и очередной попытки самодержавия «сверху» взять ситуацию под контроль. Однако ужесточение управленческих мер не привело к стабилизации положения в стране, и в начале XX в. произошел революционный взрыв.

В ходе Великой Российской революции 1905 - 1922 гг. осуществлялись значительные изменения органов исполнительной власти. Так, 19 октября 1905 г. был опубликован Указ «О мерах к укреплению единства и деятельности министерств» объединенного правительства - Совета министров. На него возлагалось направление и объединение действий главных начальников ведомств по предметам, как законодательства, так и высшего государственного управления. По Указу от 19 октября 1905 г. в России создавался правительственный орган во главе с председателем Совета министров (первым председателем Совета министров стал С.Ю. Витте), который получил право контролировать деятельность министерств и начальников ведомств. Министры обязаны были согласовывать с ним свою деятельность, сообщать ему безотлагательно сведения обо всех выдающихся, происходящих в государственной жизни событиях, принятых мерах и распоряжениях. Председатель Совета министров и министры назначались и увольнялись в отставку императором.

На этом, пожалуй, и заканчивались бы изменения в организации исполнительной власти на первом этапе Великой Российской революции, если бы не возникла необходимость усилить мобилизацию экономики страны в военных целях и создать новые формы управления промышленностью и финансами в условиях развязанной Мировой войны 1914 - 1918 гг., первой мировой войны XX столетия.

Со вступлением России в войну царем было утверждено Положение о полевом управлении в военное время. В нем определялся статус Ставки верховного главнокомандующего, ответственного только перед императором. На этот пост был назначен великий князь Николай Николаевич. В конце июля 1914 г. Совет министров получил чрезвычайные полномочия. Произошло расширение компетенции генерал-губернаторов и военных властей в местностях, объявленных на военном положении.

В чрезвычайных условиях военного времени в августе 1915 г. был принят закон об Особых совещаниях. Они учреждались для обсуждения мероприятий по обороне государства, по обеспечению топливом путей сообщения, государственных и общественных учреждений и предприятий, работающих для целей государственной обороны, по продовольственному делу и по перевозке топлива и продовольственных и военных грузов, по устройству беженцев.

Особое совещание по обороне возглавлял военный министр, другие совещания министры соответствующих ведомств. В состав Особого совещания по обороне входили представители министерств, председатели Государственного Совета и Государственной Думы, по 9 членов Государственного Совета и Государственной Думы, представители Всероссийских земского и городского союзов, представители Центрального военно-промышленного комитета. Особые совещания получили право осуществлять надзор за заводами, распределять государственные заказы и контролировать их выполнение, определять договорные связи предприятий, отстранять по своему усмотрению администрацию заводов от занимаемой должности, закрывать частные предприятия, подвергать их секвестру. Местными органами особых совещаний были их комиссии и уполномоченные, которые могли на местах создавать местные совещания для обсуждения вопросов, входящих в компетенцию соответствующего Особого совещания.

Кардинальные изменения органов исполнительной власти начинаются на втором этапе Великой Российской революции, в период формирования республиканского строя. После падения монархии, на роль правительственной власти претендовал Временный комитет Государственной Думы, который три дня выполнял правительственные функции. По соглашению между лидерами Временного комитета с эсеро-меньшевистским руководством Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов было образовано Временное правительство. Формально оно ни перед кем не было ответственно, но фактически ему приходилось действовать под контролем Временного комитета, совместно с которым до мая 1917 г. оно проводило заседания.

Центральный комитет партии конституционных демократов 3 марта принял решение о том, чтобы Временное правительство, в котором в то время преобладали кадеты, имело полномочия законодательного и исполнительного органа. Кроме того, Временное правительство стало выполнять функции главы государства. Степень легитимности такого правительства была не велика. Партия кадетов насчитывала не более 100 тыс. человек, имела солидное представительство в Государственной думе только благодаря царскому избирательному закону 1907 года. Это и вызвало необходимость привлечения к государственному правлению Петроградского Совета. Так возникла очень нестройная и неустойчивая конструкция власти.

Петроградский Совет связал правительство рядом обязательств и следил за их исполнением. Это были следующие условия: проведение немедленной и полной амнистии по политическим, аграрным и религиозным делам; осуществление свободы слова, собраний и других свобод, в том числе для военнослужащих; принятие немедленных мер по созыву Учредительного собрания на основе демократических выборов; замена полиции народной милицией с выборным начальством, подчиненным местному самоуправлению; введение демократических выборов органов самоуправления, отмена всех сословных, религиозных и национальных ограничений. Но при этом Временное правительство объявило о стремлении продолжать войну, потребовало от крестьян воздержаться от самовольного раздела земли, разрешило посылать войска на подавление крестьянских восстаний. Не рассматривался национальный вопрос, хотя в ряде мест настаивали на создании национально-территориальных автономий. Лишь из пяти губерний Украины была образована административная автономия. Был распущен финский сейм, требовавший автономии, в промышленности не был введен восьмичасовой рабочий день, кроме некоторых предприятий столицы. Сложилось своеобразное положение, когда в стране функционировали два правительства.

Областные, губернские городские, уездные, волостные Советы составили систему органов, претендовавших на исполнительную власть. Подконтрольное Временному комитету Государственной думы Временное правительство, его уездные и губернские комиссары, земства, городские думы и управы, местный правительственный аппарат составляли другую систему органов исполнительной власти. Эти две системы не могли быть соединены, так как представляли интересы противоположных социальных слоев общества. Система власти, которую возглавляло Временное правительство, опиралась на старый государственный аппарат, состоящий из опытных кадров, знавших науку и практику управления, имевших связи, поддержку зарубежных политических сил и отечественного капитала, обладавших материальными средствами.

Продолжали функционировать министерства иностранных и внутренних дел, военное, морское, торговли и промышленности, финансов, юстиции, путей сообщения, земледелия, народного просвещения, государственного контроля, а также созданные в связи с войной особые совещания. Образовывались и новые министерства: труда, продовольствия, почт и телеграфов, исповеданий, общественного призрения.

В марте-апреле 1917 г. были устранены все товарищи (заместители) министра внутренних дел: четыре генерал-губернатора, 27 губернаторов, вице-губернаторы, градоначальники, их помощники. Из 14 центральных учреждений Министерства внутренних дел осталось только четыре. Были ликвидированы должности земских начальников, распущен Штаб отдельного корпуса жандармов, ликвидировано Главное управление по делам печати. Департамент полиции в конечном итоге был преобразован в Главное управление по делам милиции.

С учетом интересов обороны правительство усиливало государственное вмешательство в частную экономику. Это проявлялось в установлении монополии государства над особо важными отраслями производства, в государственных инвестициях в частную промышленность, в предоставлении займов и заказов промышленникам. О планомерном проведении государственного и общественного контроля над производством, транспортом, распределением продуктов правительство объявило 6 мая, но успехов добилось только в слабо развитых отраслях. Аппаратом государственного регулирования экономики стали государственные органы, действовавшие совместно с общественными организациями или аппаратом русских монополий. Это Главный экономический комитет и экономический совет.

Созыв в мае 1917 г. съезда крестьянских представителей, а в июне - съезда Советов рабочих и солдатских депутатов породил идею придания самому съезду полномочий органа, перед которым отвечало бы правительство. На I Всероссийском съезде Советов в июне 1917 г. меньшевики и эсеры согласились с тем, что министры-социалисты, то есть эсеры и меньшевики, народные социалисты, должны нести ответственность перед рабочим съездом Советов. Но большевики потребовали образования правительства из среды съезда, следовательно, передачи власти Советам. Это исключало бы участие в правительстве кадетов. Эсеро-меньшевистское большинство съезда отклонило предложение большевиков.

Решение, принятое 5 июля на совместном заседании бюро ЦИК Советов рабочих и солдатских депутатов и исполкома Всероссийского совета крестьянских депутатов об ответственности перед Советами всего правительства в целом, стало одной из причин выхода из правительства кадетов и правительственного кризиса. В июле 1917 г. двоевластие закончилось.

Временное правительство постепенно освобождалось от опеки Временного комитета Государственной думы и усиливало натиск на Советы. К концу лета оно становиться откровенно бонапартистским, так как лавировало между двумя борющимися политическими силами.

Правительственные кризисы в июле, а затем и в августе 1917 г. способствовали усилению личной власти А.Ф. Керенского. После военного мятежа для управления страной была создана внепартийная Директория, или «Совет пяти», во главе с Керенским, просуществовавшая с 1 по 24 сентября 1917 г. Директория пыталась противостоять требованиям ЦК РСДРП (б) от 31 августа о передаче власти Советам. Только 24 сентября Керенский сформировал правительство с участием кадетов. Однако политический кризис обострялся.

25 октября 1917 г. в 10 утра Военно-революционный комитет (ВРК) при Петроградском Совете рабочих и солдатских депутатов в обращении «К гражданам России» провозгласил: «временное правительство низложено. Государственная власть перешла в руки органа Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов Военно-революционного комитета, стоящего во главе Петроградского пролетариата». Эти события положили начало третьему этапу Великой Российской революции - этапу становления советской государственности (октябрь 1917 г. - 1922 г.), который проходил в тяжелейших условиях гражданской войны и иностранной военной интервенции, что наложило особый отпечаток на формирование советского государства, исполнительных органов советской власти.

В это время складывались практические подходы и теоретические представления о ветвях власти в советской юриспруденции, которая выделяла, как отмечалось выше, представительную, административную, контрольную и политическую ветви власти. Именно административная власть советского государства, формировавшаяся государственными органами управления производством, распределением, потреблением, учетом, обороной и безопасностью страны, а также правоприменяющими органами, может быть сопоставима с исполнительной властью классической триады разделения властей.

Главным административным органом, вобравшим в себя широчайшие компетенции, в том числе и функции исполнительной власти, был Военно-революционный комитет при Петроградском Совете рабочих и солдатских депутатов.

Петроградский ВРК являлся высшим органом власти в стране с 10 часов утра 25 октября 1917 г. и до принятия II Всероссийским съездом Советов рабочих и солдатских депутатов воззвания «Рабочим, солдатам и крестьянам» в 5 часов утра 26 октября 1917 г., где говорилось о том, что съезд берет власть в свои руки. Фактически же ВРК был им значительно дольше, постепенно утрачивая эти полномочия с открытием II Всероссийского съезда Советов рабочих и солдатских депутатов, с образованием ВЦИК и СНК, с созданием отделов ВЦИК и аппарата наркоматов.

ВРК обладал реальной силой, опираясь на отряды Красной гвардии, верные большевикам армейские части, матросов флота, на районные и Петроградский Советы рабочих и солдатских депутатов, на Советы и местные военно-революционные комитеты.

Военно-революционный комитет был создан по инициативе ЦК большевистской партии 12 октября 1917 г. при Петроградском Совете рабочих и солдатских депутатов как легальный орган вначале для противодействия возможных контрреволюционных действий Временного правительства, но вскоре он становиться органом по подготовке и проведению восстания в Петрограде. Органами, руководившими работой ВРК, были его председатель, секретарь, президиум, бюро. Состав этих органов менялся. Первым председателем ВРК был избран левый социалист-революционер П.Е. Лазимир, затем ВРК возглавил большевик Н.И. Подвойский. Секретарем ВРК был избран большевик В.А. Антонов-Овсеенко. На каждый день назначались дежурные члены ВРК (обычно 3 человека), которые решали текущие неотложные вопросы вне заседания ВРК. 21 октября 1917 года на заседании ВРК было утверждено бюро ВРК, в которое вошли большевики: В.А. Антонов-Овсеенко, Н.И. Подвойский, А.Д. Садовский и левые эсеры: П.Е. Лазимир, Г.Д. Сухарьков. При ВРК было создано бюро Центрального комитета рабочей Красной гвардии.

Наиболее важные вопросы решались на пленарных заседаниях ВРК. Он назначал своих комиссаров в воинские части, в отдельные учреждения, предприятия Петрограда и в провинцию. Комиссары должны были следить за правильным функционированием вверенной им воинской части, предприятия, учреждения, чтобы те неуклонно проводили в жизнь постановления СНК и ВРК, пресекать все контрреволюционные попытки. Не менее двух раз в неделю комиссары обязывались представлять письменные доклады (донесения) в бюро комиссаров ВРК.

Для осуществления своей обширной компетенции ВРК создавал различные отделы и комиссии. По сообщению газеты «Известия ЦИК» от 14 октября 1917 г. о создании ВРК, он должен был подразделятся на отделы: обороны, снабжения, связи, информационное бюро, рабочей милиции, стол донесений, комендатура. По мере необходимости возникали новые отделы. Так, 29 октября 1917 г. был создан продовольственный отдел, в ведении которого находилось снабжение Петрограда и фронта продовольствием. Затем был создан отдел печати, боровшийся с антиправительственной прессой. Действовала следственная комиссия, проводившая не только расследование преступлений против революции, но и оперативную работу по задержанию противников революции и заключению их в тюрьму. Кроме того, были созданы и действовали отдел реквизиций, автомобильный отдел, агитационная комиссия. В первые дни ноября 1917 г. агитаторы ВРК выезжали на места, где проводили работу по разъяснению политики большевистской партии и советского государства. 21 ноября 1917 года постановлением ВРК создается специальная комиссия по борьбе с контрреволюцией в составе пяти человек.

ВРК создал и свои вооруженные силы. Так, в ноябре 1917 года им было создано 10 летучих отрядов по 50 человек для охраны продовольственных грузов.

Кроме отмеченных структурных подразделений в ВРК существовали еще штаб ВРК, полевой штаб ВРК, бюро комиссаров авиации воздухоплавания при ВРК, особая разведка при ВРК, врачебно-санитарный отдел.

Компетенция ВРК не была очерчена каким-либо нормативным актом, изданным центральным органом власти или управления. Для этого периода вообще характерно отсутствие четкой регламентации функций какого-либо органа советского государства. ВРК занимался многими проблемами: формирование органов советского государственного аппарата (отделов ВЦИК, аппарата наркоматов и т.д.), снабжение Петрограда и армии продовольствием, борьба со спекуляцией, пьяными погромами, хулиганством, охрана общественного порядка и т.д. ВРК пресекал вооруженное сопротивление антибольшевистских сил. Раскрывал и ликвидировал многочисленные заговоры против Советской власти, боролся с контрреволюционной печатью, саботажем чиновников прежнего государственного аппарата, антигосударственной деятельностью различных партий и организаций и т.д.

В течение двухмесячной истории, с 12 октября по 5 декабря 1917 г., ВРК продолжать осуществлял полномочия центрального органа, оказывая, в частности, большую помощь ВЦИК и СНК в комплектовании их аппарата. Постепенно с созданием аппарата ВЦИК и СНК, наркоматов деятельность ВРК свертывалась и завершилась его самоликвидацией 5 декабря 1917 г.

II Всероссийский съезд Советов постановил образовать для управления страной, впредь до созыва Учредительного собрания, временное рабочее и крестьянское правительство, именуемое Советом Народных Комиссаров (СНК). Правительство возглавил В.И. Ленин. Его состав был только большевистским. Наркомом внутренних дел стал А.И. Рыков, наркомом земледелия - В.П. Милютин, наркомом труда - А.Г. Шляпников, наркомом по делам торговли и промышленности - В.П. Ногин, наркомом народного просвещения - А.В. Луначарский, наркомом финансов - И.И. Скворцов-Степанов, наркомом по иностранным делам - Л.Д. Троцкий (Бронштейн), наркомом юстиции - А. Ломов (Г.И. Оппоков), наркомом по делам продовольствия - И.А. Теодорович, наркомом по делам почт и телеграфов - Н.П. Авилов (Н. Глебов), председателем комиссариата по делам национальностей - И.В. Сталин (Джугашвили). Комитет по военным и морским делам возглавили В.А. Антонов-Овсеенко, Н.В. Крыленко и П.Е. Дыбенко.

29 октября 1917 г. возник кризис, профсоюз железнодорожников (ВИКЖЕЛЬ) выступил с ультиматумом о создании однородного социалистического правительства, который поддержали и некоторые большевики, например Л.Б Каменев (первый председатель ВЦИК) и Н.И. Рыков (первый комиссар внутренних дел). В результате переговоров с левыми эсерами было достигнуто соглашение о вхождении в правительство 7 членов партии левых эсеров. В ноябре левый эсер Колегаев занял пост наркома земледелия. 12 декабря ВЦИК утвердил левых эсеров: Штейнберга - наркомом юстиции, Трутовского - наркомом по местному самоуправлению, Карелина - наркомом имуществ России, Алгасова и Михайлова - наркомами без портфелей. Они находились в составе СНК до середины марта 1918 г. и вышли из него в знак несогласия с заключением Брестского мира. Так, с этого времени советское правительство становится однопартийным.

Выйдя из состава СНК, левые эсеры остались в ВЧК. С декабря 1917 г. для решения мелких вопросов с целью разгрузить СНК созывались совещания заместителей наркомов, которое впоследствии именовалось Малым Совнаркомом.

Создание аппарата наркоматов осложнялось массовым саботажем чиновников прежних министерств и отсутствием квалифицированных кадров. Так, 6 декабря 1917 г. в связи с угрозой общероссийской забастовки служащих государственных учреждений Ф.Э. Дзержинскому было поручено организовать особую комиссию по борьбе с контрреволюцией. Правовой основой для этого был наказ ВЦИК от 17 ноября 1917 г. 7 декабря 1917 г. СНК принял постановление о создании Всероссийской чрезвычайной комиссии (ВЧК), которой была поручена борьба с контрреволюцией и саботажем.

28 октября 1918 г. ВЦИК утвердил положение о ВЧК и ее местных органах, согласно которому ВЧК являлась центральным органом, объединявшим деятельность местных ЧК по борьбе с контрреволюцией, спекуляцией и преступлениями по должности на всей территории РСФСР. ВЧК являлась органом СНК и работала в тесном контакте с НКВД и НКЮ. Члены ВЧК назначались СНК. Председатель ВЧК входил в коллегию НКВД. НКВД и НКЮ делегировали своих представителей в ВЧК. ВЧК и ее местные органы имели право создавать особые отряды, которые находились под контролем и на учете РВСР. Члены местных ЧК назначались и отзывались местными исполкомами. Местные ЧК организовались местными Советами. Председатели местных ЧК избирались исполкомами и утверждались ВЧК. Постановления местных ЧК могли быть приостановлены и отменены ЧК высшей инстанции. Высшие органы ЧК имели право посылать в низшие органы своих представителей с правом решающего голоса. ВЧК вырабатывала инструкции для местных ЧК.

6 февраля 1919 г. ВЦИК утвердил Положение об особых отделах при ВЧК, согласно которому они должны были вести борьбу с контрреволюцией и шпионажем в вооруженных силах, руководить работой агентуры за границей и на оккупированных территориях. На транспорте создавались железнодорожные ЧК, преобразованные затем в транспортные ЧК, действовавшие под руководством транспортного отдела ВЧК.

Для организации обороны и поддержания революционного порядка создавались революционные комитеты. В соответствии с утвержденным ВЦИК 24 октября 1919 г. положением О революционных комитетах они могли создаваться в местностях, освобожденных от неприятеля, в прифронтовой полосе и в тылу. Революционные комитеты в местностях, освобожденных от неприятеля, образовывались РВС армии при участии местных органов власти в составе от 3 до 5 человек. Являясь органами военной и гражданской власти, они непосредственно подчинялись РВС армии и центральным органам Советской власти. Это были еще одни чрезвычайные органы, вызванные к жизни военной обстановкой в стране. При установлении мирной обстановки, создании местных органов власти и управления (Советов и их исполкомов) революционные комитеты передавали им все свои полномочия, имущество и дела. В прифронтовой полосе (на расстоянии 25-50 верст от линии фронта) постановлением РВС армии исполнительные комитеты могли быть временно распущены и заменены революционными комитетами. В их состав входили представители от РВС армии и исполнительного комитета Совета. Революционные комитеты могли создаваться и в тылу по постановлению Совета рабоче-крестьянской обороны. Они состояли из 3-5 человек, в том числе председателя исполкома, одного из членов исполкома и местного военного комиссара. Обычные органы: Советы и их исполкомы, продолжали действовать. Но предавали революционному комитету все дела, касавшиеся обороны и революционного порядка.

Важнейшим органом, призванным вести борьбу по охране общественного порядка, была милиция. Аппарат милиции, созданный временным правительством, специальным декретом не расформировывался, т.к. руководители милиции были избраны рабочими.

12 октября 1918 г. НКВД и НКЮ утвердили согласованный инструкция «Об организации советской рабоче-крестьянской милиции». Закреплялся штатный принцип организации милиции. Милиция строилась на классовой основе. Милиция на местах являлась исполнительным органом центральной власти. Состояла она в непосредственном ведении местных Советов и подчинялась общему руководству НКВД. С этой целью было создано Управление советской рабоче-крестьянской милиции во главе с членом коллегии НКВД при отделе местного управления НКВД как подотдел. Вскоре оно было переименовано в Главное управление милиции (ГУМ). Органы милиции получили единообразное наименование на всей территории РСФСР - рабоче-крестьянская милиция.

Сотрудники милиции вооружались холодным оружием и револьверами, при исполнении служебных обязанностей они должны были носить установленную форму или отличительный знак. Главной обязанностью милиции являлась охрана революционного порядка и гражданской безопасности. На милицию возлагалось проведение розыска и дознания по уголовным преступлениям и содействию судебных приговоров.

28 октября 1917 г. по телеграфу вводился в действие нормативный акт НКВД «О рабочей милиции», который предписывал всем Советам рабочих и солдатских депутатов учреждать рабочую милицию. Она должна была всецело и исключительно находиться в ведении Совета рабочих и солдатских депутатов. Военные и гражданские власти обязаны были содействовать рабочей милиции в снабжении ее оружием и техническими средствами.

Для организации народного хозяйства и государственных финансов по декрету ВЦИК и СНК от 2 декабря 1917 г. учреждался Высший Совет народного хозяйства (ВСНХ) при СНК. Он должен был вырабатывать общие нормы и план регулирования экономической жизни страны. ВСНХ согласовывал и объединял деятельность центральных и местных учреждений, занимавшихся топливом, металлургией, транспортом, продовольствием, земледелием, торговлей, промышленностью, финансами. Ему предоставлялось право конфискации, реквизиции, секвестра, принудительного синдицирования различных отраслей промышленности, торговли и проведения других мероприятий в области производства, распределения и государственных финансов. ВСНХ формировался из Всероссийского Совета рабочего контроля, представителей от всех народных комиссариатов и из специалистов-экономистов, с правом совещательного голоса. В ВСНХ входили отделы по управлению отдельными областями народного хозяйства; бюро в составе 15 человек для координации текущей работы секций и отделов. Все законопроекты и крупные мероприятия, имевшие отношение к регулированию народного хозяйства в целом, вносились в СНК через ВСНХ, который объединял и направлял работу местных экономических отделов Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.

В условиях гражданской войны необычайно усилилась роль главных управлений ВСНХ по управлению промышленностью. Промышленные предприятия были лишены всякой самостоятельности. Все вопросы решали главки ВСНХ. Такая чрезвычайная система управления промышленностью получила наименование «система главкизма».

Органы исполнительной власти советского государства осуществляли политику национализации экономической и финансовой сферах. Так, в соответствии с декретом ВЦИК о национализации банков от 14 декабря 1917 г. были национализированы все банки страны. Банковское дело объявлялось государственной монополией. Все существовавшие частные банки и банкирские конторы объединялись с Государственным банком. Крупные вклады были конфискованы, а интересы мелких вкладчиков должны были быть целиком обеспечены. Аннулировались все внешние и внутренние займы, которые были взяты как царским, так и Временным правительством. В январе 1918 г. был национализирован морской и речной флот. В апреле 1918 г. национализируется внешняя торговля.

В мае 1918 г. началась национализация предприятий сахарной промышленности, в июне - нефтяной. 28 июня 1918 г. СНК издает декрет о национализации крупнейших предприятий горной, металлургической и металлообрабатывающей, текстильной электротехнической, лесопильной, деревообделочной, табачной, стекольной и керамической, кожевенной, цементной и прочих отраслей промышленности, паровых мельниц, предприятий по местному благоустройству и предприятий железнодорожного транспорта. Они объявлялись собственностью РСФСР.

Не подлежали переходу в собственность государства предприятия, принадлежащие потребительским кооперативным обществам, товариществам и их объединениям. Постановлением ВСНХ от 20 ноября 1920 г. все промышленные предприятия, предприятия, находившиеся во владении частных лиц или обществ, имевшие число рабочих свыше 5 при механическом двигателе или 10 без механического двигателя, объявлялись национализированными.

Активно реализовывалось установления продовольственной диктатуры. Декрет ВЦИК от 9 мая 1918 г. предоставил народному комиссариату продовольствия чрезвычайные полномочия по поддержанию хлебной монополии и твердых цен, введенных еще Временным правительством. Все организации и учреждения обязывались безоговорочно и немедленно исполнять все распоряжения комиссара продовольствия, касающиеся продовольственных вопросов. Постановлениями Наркомпрода крестьянам устанавливались нормы душевого потребления: 12 пудов зерна, 1 пуд крупы на год и т.д. Сверх этого весь хлеб считался излишками и подлежал отчуждению. ЦИК предписал Советам Москвы и Петрограда мобилизовать десятки тысяч рабочих, снарядить и вооружить их для похода за хлебом.

11 января 1919 г. СНК принимает декрет о продовольственной разверстке. Все количество хлеба и фуража, необходимое для удовлетворения государственных потребностей, развертывалось между производящими хлеб губерниями. Крестьянам оставляли определенное количество продовольствия для питания, фураж для скота и зерно для посева. Все остальное зерно подлежало изъятию за деньги. Но деньги потеряли всякий смысл в это время. Фактически у крестьян отбирали излишки хлеба бесплатно, а также отбирали не только излишки, но и часть необходимого хлеба для жизни самого крестьянина. Не сдавшие хлеб подвергались безвозмездному принудительному отчуждению хлеба, преданию суду. Если в 1917-1918 гг. было заготовлено только 30 млн. пудов хлеба, то в 1918-1919 гг. - 110 млн. пудов, а в 1919-1920 гг. - 260 млн. пудов.

Резко сужается денежное обращение в стране. Деньги исчезают во взаимоотношениях между предприятиями. Продовольственные и промышленные товары распределялись по карточкам и бесплатно. В конце 1920 г. - начале 1921 г. отменялась плата за жилье, пользование электричеством, топливом, телеграфом, телефоном, почтой, снабжение населения медикаментами, ширпотребом и т.д. Регулирование имущественных отношений переходит от гражданского права к административному, нормы императивного права сужают значение норм диспозитивного права.

Государство вводило всеобщую трудовую повинность. На транспорте вводилось военное положение и все работавшие на нем считались мобилизованными.

2 сентября 1918 г. ВЦИК объявил страну военным лагерем. Не только в вооруженных силах, но и на транспорте, военной промышленности, в снабжении продовольствием устанавливался военный режим. С целью проведения в жизнь этого режима декретом ВЦИК от 30 ноября 1918 г. создавался Совет рабочей и крестьянской обороны, которому предоставлялась вся полнота власти в области обороны. Его возглавил председатель СНК В.И. Ленин. В него входили представители от ВЦИК, Реввоенсовета, народный комиссар путей сообщения, председатель Чрезвычайной комиссии по снабжению Красной Армии, заместитель наркома продовольствия.

Совет обороны руководил военными операциями, вопросами комплектования, снабжения вооруженных сил, решал продовольственные проблемы. Его постановления были обязательны для всех организаций, учреждений и граждан. Совет обороны посылал на места чрезвычайных уполномоченных.

В декабре 1920 г. постановлением VIII Всероссийского съезда Советов Совет рабочей и крестьянской обороны был преобразован в совет Труда и Обороны. Он действовал на правах комиссии СНК. В его состав входили: на правах его председателя - председатель СНК и на правах его членов - наркомы: по военным делам, ВСНХ, труда, земледелия, продовольствия, РКИ и один представитель от Всероссийского центрального совета профессиональных союзов. С совещательным голосом участвовал управляющий ЦСУ. Совету труда и Обороны надлежало согласовывать и усиливать деятельность ведомств в области обороны страны и хозяйственного строительства. ВЦИК и СНК было предоставлено право отменять, или приостанавливать постановления и решения Совета труда и Обороны, как по протесту отдельных народных комиссаров, так и по своему усмотрению.

Важнейшими составляющими советского государственного аппарата, обеспечившими защиту от внутренней контрреволюции и иностранных захватчиков явились Красная армия и Красный флот - основа Вооруженных Сил РСФСР.

Наиболее распространенной формой вооруженных формирований в первые месяцы Советской власти были отряды Красной гвардии. Они создавались Советами и военно-революционными комитетами как в крупных промышленных центрах страны, так и в сельской местности.

Собственно решение о создании Красной армии было принято на заседании ЦК ВКП (б) 26 декабря 1917 г. Ее ядром стали отряды Красной гвардии и подразделения из революционно настроенных военнослужащих царской армии.

Декретом СНК от 29 декабря 1917 г. «Об уравнении в правах всех военнослужащих» в целях «скорейшего и решительного уничтожения остатков прежнего неравенства в армии» упразднялись все чины и звания в армии, а также связанные с ними преимущества и знаки отличия, отменялись ордена и медами. Всем военнослужащим присваивалось почетное звание «солдат революционной армии. Армия стала демократичной, но не управляемой и небоеспособной.

В основу строительства новой армии был положен классовый принцип, что нашло отражение в декрете СНК от 28 января 1918 г. «О Рабоче-Крестьянской Красной армии (РККА)». Армия создавалась как профессиональная, на сугубо добровольных началах. Эти принципы были положены и в основу формирования Красного флота. Декретом СНК от 11 февраля 1918 г. военный флот признавался распущенным, и все не желающие служить на новых условиях подлежали увольнению.

Первое боевое крещение отряды Красной армии получили в боях с немецкими войсками под Нарвой и Псковом 23 февраля 1918 г.

РККА подчинялась СНК. Непосредственное управление РККА осуществлял Наркомат по военным делам.

Важным мероприятием по укреплению советских вооруженных сил явилось введение в них политической работы и института военных комиссаров, к компетенции которых было отнесено осуществление политического контроля за бывшими офицерами царской армии, использовавшимися в качестве военных специалистов, а также политико-воспитательной работы среди личного состава. Соответствующее всероссийское бюро было организовано 8 апреля 1918 г. при Наркомате по военным делам.

22 апреля 1918 г. Постановлением ВЦИК было положено начало перехода от принципа выборности к принципу назначаемости командных кадров. 29 мая 1918 г. ВЦИК принял декрет о всеобщей воинской повинности (обязательности), согласно которому проводился принудительный набор в Красную армию и на флот.

Для руководства всеми вооруженными силами страны Постановлением ВЦИК от 2 сентября 1918 г. был создан революционный военный совет республики. Вся полнота власти в области управления вооруженными силами возлагалась на учрежденную должность главнокомандующего всеми войсками страны, а его правовой статус определялся декретом СНК от 5 декабря 1918 г. Он назначался СНК. Создавались РВС фронтов и армий, члены которых назначались РВСР. В них входили командующий фронтом или армий, военный специалист и два политических комиссара.

В ноябре 1918 г. вводится форменная одежда для военно-служащих, а с января 1919 г. - знаки различия для командного состава. С сентября 1918 г. граждане РСФСР, проявившие храбрость и мужество в боях, награждались орденом Красного Знамени. С апреля 1919 г. партийно-политическую работу вместо Всероссийского бюро военных комиссаров осуществлял Политический отдел РВСР, переименованный в мае 1919 г. в Политическое управление РВСР.

На исходе гражданской войны и завершении Великой Российской революции для выхода из жесточайшего кризиса во всех областях жизнедеятельности Советского государства требовались срочные меры. Формы и методы руководства страной присущие военному коммунизму себя полностью исчерпали. Продразверстка, которую крестьянство терпело в годы войны, теперь вызывала всеобщее неприятие.

Декрет ВЦИК от 21 марта 1921 г. о замене продовольственной и сырьевой разверстки натуральным налогом придал юридическую силу решению Х съезда партии о замене продразверстки продналогом. Перестройка управления промышленностью привела к упразднению чрезвычайных органов, точнее, к их реорганизации. Предприятия получают некоторую хозяйственную самостоятельность. В связи с Наказом Совета народных комиссаров о проведении в жизнь начал новой экономической политики от 9 августа 1921 года предприятиям предоставлялось право реализации части своей продукции, частично самостоятельно решать вопросы снабжения себя сырьем, в том числе приобретая его за границей. Ранее все это осуществляли главки ВСНХ. Часть предприятий подлежали сдачи в аренду. С 1921 года стали создаваться тресты, объединявшие родственные предприятия.

В 1921 г. план ГОЭЛРО был утвержден IX Всероссийским съездом Советов. Это был первый перспективный план развития народного хозяйства. В 1921 г. для работы по планированию народного хозяйства была создана Государственная плановая комиссия. Плановое развитие стало характерной чертой государственного руководства экономикой.

Разграничивались функции и компетенция Совета Труда и Обороны, Госплана и ВСНХ. На государственную общеплановую комиссию возлагалась задача по выработке общехозяйственного плана и увязке интересов промышленности с транспортом, продовольствием и т.п. Совет Труда и Обороны должен был осуществлять общее руководство экономической политикой. ВСНХ являлся органом (на правах комиссариата), проводящим в жизнь утвержденные Советом Труда и Обороны планы и общехозяйственные директивы в области промышленности.

В 1923 г. отраслевые главки в ВСНХ были ликвидированы и вместо них создано два главных управления: Главное экономическое управление и центральное управление государственной промышленности. Главное экономическое управление являлось для всей промышленности регулирующим и планирующим органом, а Центральное управление государственной промышленности - органом оперативного управления. Оно имело отраслевые отделы. С образованием СССР создается ВСНХ СССР. В губерниях и областях действовали местные совнархозы.

В связи с переходом к мирному строительству создавалась необходимость реорганизации такого чрезвычайного органа, каковым являлась ВЧК. IX Всероссийский съезд Советов постановил: «Сузить круг деятельности Всероссийской чрезвычайной комиссии и ее органов, возложив борьбу с нарушением законов советских республик на судебные органы». Во исполнение постановления IX Всероссийского съезда Советов о реорганизации ВЧК, ВЦИК декретом от 6 февраля 1922 г. упразднил ВЧК и ее местные органы. В соответствии со ст. 8 этого декрета впредь все дела о преступлениях подлежали рассмотрению революционными трибуналами или народными судами. Таким образом, декрет лишал административный орган судебных полномочий.

Вместо ВЧК было образовано государственное политическое управление (ГПУ) при НКВД под председательством наркома или назначаемого СНК его заместителя. На местах создавались политические отделы: в автономных республиках - при центральных исполнительных комитетах, а в губерниях - при губернских исполкомах. Политические отделы непосредственно подчинялись ГПУ. В составе ГПУ и политических отделов были Особые отделы, которые вели борьбу с преступлениями в армии, и Транспортные отделы, боровшиеся с контрреволюцией на транспорте. Декрет возложил на ГПУ и его органы борьбу с бандитизмом, шпионажем, подавление открытых контрреволюционных выступлений, охрану границ, железнодорожных и водных путей сообщения, борьбу с контрабандой. В распоряжении ГПУ были особые войска, количество которых определял Совет Труда и Обороны. При выполнении своих функций ГПУ и его органам предоставлялось право производства обысков, выемок и арестов. Не позднее двух недель со дня ареста арестованному должно было быть предъявлено обвинение. Не позднее двух месяцев со дня ареста ГПУ дело должно было быть направлено в суд или арестованный должен был быть освобожден. Вопрос о продлении срока ареста при особых обстоятельствах решал Президиум ВЦИК.

Таким образом, на рубеже XIX-XX вв. сохраняется цетрализованная система органов исполнительной власти. Революционные события не сломали основные принципы построения этой организации. Служащие комплектовались на профессиональной штатной основе, аппарат чиновников сохранял свою разветвленность. Путем создания Совета министров происходит дальнейшая централизация исполнительной власти. Сохраняю свое значение чрезвычайные органы. Первая мировая война, а затем гражданская война усиливают значение императивных норм в управлении обществом. Создаются новые отраслевые ведомства. Нормативно-правовые акты исполнительных органов получают силу законов. Происходит милитаризация государства.

2. Исполнительная власть в условиях становления, утверждения и кризиса советского тоталитарного политического режима

Дальнейшее развитие исполнительных органов власти и их функций связано с образованием нового советского государства на территории бывшей Российской империи и РСФС - СССР.

Термин «исполнительная власть», как было отмечено выше, в советской юридической науке и практике не использовался. Однако употребляемое понятие «административная власть», которая формировалась советскими государственными органами управления производством, распределением, потреблением, учетом, обороной и безопасностью страны, а также правоприменяющими органами, содержало исполнительные функции.

Высшим исполнительным и распорядительным органом СССР являлся Совет народных комиссаров (Совнарком). Статус СНК, правительства СССР был определен Конституцией СССР 1924 г. и Положением о СНК СССР от 12 ноября 1923 г.

По Конституции ЦИК СССР образовывал Советское правительство, состоящее из председателя СНК, заместителей председателя СНК, председателя Высшего Совета Народного Хозяйства и народных комиссаров. В главах о высших органах Конституция СССР 1924 г. закрепила единство законодательной и исполнительной власти. В силу этого, СНК СССР издавал декреты и постановления, которые могли быть приостановлены и отменены ЦИК СССР и его Президиумом, а ЦИК и Президиумы ЦИК союзных республик могли их опротестовать в Президиум ЦИК СССР.

Для непосредственного руководства отдельными отраслями государственного управления создавалось 10 Народных комиссариатов СССР. В соответствии с разграничением компетенции между Союзом ССР и союзными республиками образовывалось пять общесоюзных наркоматов: по иностранным делам, по военным и морским делам, внешней торговле, путей сообщения, почт и телеграфов.

Создавалось и пять объединенных (позднее они стали называться союзно-республиканские) наркоматов: продовольствия, труда, финансов, рабоче-крестьянской инспекции и Высший Совет народного Хозяйства (ВСНХ).

Народные комиссариаты имели своих уполномоченных при союзных республиках. Объединенные Народные комиссариаты осуществляли руководство на территории союзных республик через одноименные народные комиссариаты этих республик. Все остальные сферы управления осуществлялись исключительно союзными республиками через соответствующие республиканские Народные комиссариаты: земледелия, внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения, социального обеспечения.

Народные комиссариаты СССР возглавлялись народными комиссарами. В организации и деятельности народных комиссаров сочетались принципы коллегиальности и единоначалия. При народном комиссаре, под его председательством, образовывалась коллегия, члены которой назначались СНК СССР. Народный комиссар имел право и единолично принимать решения, доводя их до сведения коллегии. Коллегия или ее отдельные члены в случае несогласия могли обжаловать решение народного комиссара в СНК СССР, не приостанавливая его исполнение. Народные комиссары были ответственны перед СНК СССР, ЦИК СССР и его Президиумом.

Проведение политики коллективизации и индустриализации, привело к необходимости внесения изменений в аппарат управления государственными органами, народным хозяйством, наукой, образованием и культурой. Нарастание угрозы мировой войны приводит к усилению милитаризации системы органов исполнительной власти, как по форме, так и по содержанию их работы. Происходит централизация управления предприятиями и учреждениями. По мере роста численности производственных предприятий и государственных учреждений происходит увеличение бюрократического аппарата и системы органов государственного управления. Всецело устанавливается господство принципа централизованного единоначалия в органах исполнительной власти.

По постановлению ЦИК СССР от 7 декабря 1929 г. был образован объединенный Народный комиссариат земледелия Союза СССР, на который было возложено: организация и управление сельскохозяйственными предприятиями союзного значения, руководство и объединение работы сельскохозяйственной кооперации и системы сельскохозяйственного кредита; разработка генерального плана развития сельского хозяйства, перспективного плана и ежегодных контрольных цифр; наблюдение за ведением лесного хозяйства; организация обслуживания сельского хозяйства по линии снабжения машинами, тракторами и удобрениями; руководство сельскохозяйственной электрификацией и постановка дела первичной обработки сельскохозяйственных продуктов; организация и руководство переселенческим делом; организация и руководство научно-опытной работы в области сельского хозяйства; руководство созданием и переподготовкой кадров для реорганизовывавшегося сельского хозяйства; руководство проведением посевных кампаний.

Изменился правовой статус Госплана. В 1931 г. он из комиссии при СТО был преобразован в комиссию при СНК СССР, причем был наделен правами наркомата. Разукрупнялись некоторые наркоматы. Так, в 1930 г. Наркомат торговли был поделен на общесоюзный Наркомат торговли и союзно-республиканский наркомат снабжения. Совместным постановлением ЦИК и СНК СССР от 5 января 1932 г. был преобразован Высший совет Народного Хозяйства СССР в общесоюзный наркомат тяжелой промышленности. Из его состава была выделена легкая, лесная и лесоперерабатывающая промышленность и были созданы объединенный наркомат легкой промышленности и общесоюзный Наркомат лесной промышленности. Этим постановлением было предложено ЦИК союзных республик преобразовать ВСНХ союзных республик в наркоматы легкой промышленности. В 1931 г. был подвергнут разукрупнению Наркомат путей сообщения, из которого выделился общесоюзный наркомат водного транспорта.

В 1930-1931 гг. были расширены функции Государственного банка как кредитного, расчетного, кассового и эмиссионного центра страны. Он осуществлял денежный контроль за хозяйственной и финансовой деятельность предприятий и организаций. Теперь исключалось взаимное кредитование хозяйственных органов. Все это осуществлял государственный банк. Были и серьезные недостатки. Так, банк давал кредиты под план независимо от его выполнения.

Совместным постановлением СНК СССР, ЦИК СССР и ВЦСПС от 23 июня 1933 г. был слит Наркомат труда Союза ССР с Всесоюзным Центральным Советом профессиональных союзов. Следовательно, расширялись права ВЦСПС в руководстве трудовыми отношениями. Постановлением СНК СССР и Всесоюзного Центрального Совета профессиональных союзов от 10 сентября 1933 г. ВЦСПС и центральным комитетам профсоюзов передавались все средства социального страхования, состоявшие в ведении Наркомата труда СССР и его органов: санатории, дома отдыха, научные институты и другие учреждения, а также помещения и имущество, кадры органов труда и социального страхования. На ВЦСПС было возложено общее руководство социальным страхованием, контроль и инструктирование профсоюзов по вопросам социального страхования, представление на утверждение СНК СССР сводного бюджета социального страхования и тарифа страховых взносов. При центральных комитетах профсоюзов и их местных органах по решению ВЦСПС создавались инспекции труда по отраслевому принципу. За инспекциями труда сохранялось право наложения штрафов за нарушение законодательства о труде. ВЦСПС и местные советы профсоюзов регистрировали коллективные договоры и могли отменить те договоры, которые противоречили законам. ВЦСПС представлял в СНК СССР заключения по планам, по труду по численности работников, фонду заработной платы, производительности труда, которые вносились Госпланом СССР на утверждение СНК Союза ССР.