Совершенствование исполнительной власти в России: система и структура органов, прав и обязанностей в конце XIX – начале XXI вв.

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 15 марта 1934 г. была ликвидирована во всех советских и хозяйственных органах функциональная система построения аппарата и вводилась производственная и производственно-территориальная система управления. Оставшимся от функциональной системы органам (отделы кадров, плановые, финансовые и т.д.) запрещалось вмешиваться в работу низовых звеньев через голову главных управлений. В хозяйственном аппарате ликвидировались объединения, сокращалось количество трестов и расширялась непосредственная связь центральных хозяйственных органов, начиная от народных комиссариатов с крупнейшими подчиненными им предприятиями. Ликвидировались коллегии. Позднее коллегии наркоматов были восстановлены. При народных комиссариатах создавались советы в количестве от 40 до 70 человек, причем не менее половины их состава должны были быть представители местных организаций и предприятий. Созывались они раз в два месяца.

В последующие годы шел процесс преодоления функциональной системы управления в промышленности. В связи с этим была проделана значительная работа по перестройке внутренней структуры главных управлений промышленных наркоматов. Основной ячейкой главков стали производственные отделы, которые строились по территориальному принципу. Перестройка заняла довольно значительное время, и лишь в 1940 г. функциональная система управления была окончательно ликвидирована. Постановление ЦИК и СНК СССР от 15 июня 1936 г. О хозрасчетных правах главных управлений промышленных народных комиссариатов значительно расширило функции главков. Наряду с производственными функциями им были присвоены сбытовые и снабженческие функции на основе хозрасчета. Действовавшие в то время конторы по сбыту и снабжению были реорганизованы в отделы главков. Возникновение новых отраслей промышленности повлекло дальнейшую специализацию и разукрупнение народных комиссариатов, создание новых комиссариатов.

Академия наук СССР была передана в ведение Совнаркома СССР. Отчет Академии наук стал периодически заслушиваться советским правительством. В ноябре 1935 г. СНК СССР утвердил Устав Академии наук СССР, который определял в качестве ее задачи всемерное содействие общему подъему теоретических, а также прикладных наук в СССР, изучение и развитее достижений мировой научной мысли. В феврале 1936 г. Коммунистическая академия была слита с Академией наук СССР. Академия наук СССР стала во главе научно-исследовательской работы в Советском Союзе по всем направлениям научной мысли. Были созданы научно-исследовательские институты в Башкирии, Бурят-Монгольской, Дагестанской, Марийской и других автономных республиках. Расширялась сеть научно-исследовательских институтов: в 1935 г. был создан Институт физических проблем, в 1936 г. - Институт истории. В 1937 г. - Институт геологических наук и т.д.

Постановлением от 17 января 1936 г. ЦИК и СНК СССР в целях объединения всего руководства развитием искусства в СССР был образован Всесоюзный комитет по делам искусств при СНК СССР.

СНК СССР издал 3 сентября 1935 г. постановление Об организации учебной работы и внутреннего распорядке в начальной, неполной средней и средней школе, а 9 апреля 1936 г. - о повышении заработной платы учителям и другим школьным работникам.

В июне 1936 г. СНК СССР издал постановление «О работе высших учебных заведений и руководстве высшей школой». Для укрепления руководства высшим образованием в стране в 1936 г. был образован всесоюзный комитет по делам высшей школы при СНК СССР, который руководил работой всех высших учебных заведений, за исключением военных учебных заведений, а также учебных заведений, подчиненных Всесоюзному комитету по делам искусств при СНК СССР. В сентябре 1938 г. СНК СССР утвердил Типовой устав высшего учебного заведения.

Для контроля над деятельностью всех судов СССР и улучшения качества работы в июле 1936 г. был создан Народный комиссариат юстиции СССР. Он должен был осуществлять наблюдение за применением судами уголовного, гражданского и процессуального кодексов, обобщать судебную практику и в случае необходимости разрабатывать изменения и дополнения к законам. НКЮ СССР давал судам общие указания, занимался всеми организационно-хозяйственными вопросами судебных органов, а также осуществлял общее руководство нотариатом и надзором за его работой. НКЮ осуществлял общее руководство и надзор за деятельностью коллегии защитников (адвокатов) и организовывал юридическую помощь населению. На НКЮ СССР возлагались проведение работы по кодификации законодательства СССР, дача юридических консультаций и заключений для СНК СССР. Ему также было поручено ведение судебной статистики и руководство изданием юридической литературы.

По Конституции СССР 1936 г. высшим исполнительным и распорядительным органом советского государства, как и по конституции СССР 1924 г., являлся Совет народных комиссаров, который образовывался Верховным Советом СССР. В главе V Конституции СССР определялась компетенция Совета народных комиссаров. Он был подчинен Верховному Совету СССР, а в период между его сессиями - Президиуму Верховного Совета СССР. СНК СССР издавал постановления и распоряжения, которые являлись обязательными на всей территории СССР. СНК объединял и направлял работу общесоюзных и союзно-республиканских Народных комиссариатов и других подведомственных ему хозяйственных и культурных учреждений и осуществлял другие меры по управлению страной. По Конституции СССР 1936 г. было создано 8 общесоюзных наркоматов: обороны, иностранных дел, внешней торговли, путей сообщения, связи, водного транспорта, тяжелой промышленности и оборонной промышленности, и 10 союзно-республиканских наркоматов: пищевой промышленности, легкой промышленности, лесной промышленности, земледелия, зерновых и животноводческих совхозов, финансов, внутренних дел, внутренней торговли, юстиции и здравоохранения.

Отраслями государственного управления, входящими в компетенцию СССР, руководили народные комиссары СССР. Они имели право в пределах своей компетенции издавать приказы и инструкции на основании и во исполнение действовавших законов, а также постановлений и распоряжений СНК СССР и проверяли их исполнение. Высшим исполнительным и распорядительным органом союзной или автономной республики являлся Совет народных комиссаров, образуемый Верховным Советом республики. По Конституции РСФСР 1937 г. Высшим исполнительным и распорядительным органом РСФСР являлся Совет народных комиссаров. Он состоял из председателя, его заместителей, председателя Государственной плановой комиссии РСФСР, народных комиссаров РСФСР: пищевой промышленности, легкой промышленности, лесной промышленности, земледелия, зерновых и животноводческих совхозов, финансов, внутренней торговли, внутренних дел, юстиции, здравоохранения, просвещения. Местной промышленности, коммунального хозяйства, социального обеспечения, уполномоченного комитета заготовок СССР, начальника Управления по делам искусств, уполномоченных общесоюзных народных комиссариатов. Соответственно были построены высшие органы государственной власти и управления автономных республик.

В декабре 1936 г. из наркомата тяжелой промышленности был выделен Наркомат оборонной промышленности. В августе 1937 г. из народного комиссариата тяжелой промышленности была выделена машиностроительная промышленность и образован общесоюзный Наркомат машиностроения.

В марте 1938 г. был создан Комитет по делам кинематографии при совнаркоме Союза СССР. 12 октября 1939 г. Наркомат топливной промышленности был разделен на два Наркомата: угольной и нефтяной промышленности. В апреле 1939 г. из наркомата электростанций и электропромышленности выделяется наркомат электропромышленности. В мае 1939 г. был образован общесоюзный наркомат по строительству. К августу 1940 года количество общесоюзных наркоматов увеличилось до 25, а союзно-республиканских - до 16.

В связи с возросшим объемом работы СНК СССР в 1937 г. в помощь ему был создан экономический совет, который действовал на правах постоянной комиссии Совнаркома. Совет рассматривал годовые и квартальные народнохозяйственные планы и вносил их на утверждение СНК, контролировал выполнение планов, знакомился с положением отдельных отраслей народного хозяйства, принимал меры по улучшению их работы и т.д. Он имел право издавать постановления и распоряжения, обязательные для всех наркоматов СССР, СНК союзных республик и местных советских органов. Председателем Экономического совета являлся председатель СНК СССР, а членами - его заместители, представители ВЦСПС и наркомата государственного контроля СССР.

Для улучшения руководства хозяйственными наркоматами, количество которых значительно увеличилось, в апреле 1940 года при СНК СССР было создано шесть хозяйственных советов: по металлургии и химии, по машиностроению, по оборонной промышленности, по топливу и электрохозяйству, по товарам широкого потребления, по сельскому хозяйству и заготовкам. Эти советы руководили работой наркоматов и главных управлений соответствующих профилей и имели право давать обязательные распоряжения. Состав хозяйственных советов утверждался СНК СССР в количестве 3-5 человек. Они возглавлялись заместителями председателя СНК.

Начавшаяся 22 июня 1941 г. Великая Отечественная война явилась тяжелейшим испытанием для Советского государства. На пути к Великой Победе происходила кардинальная перестройка жизни общества и государства. В первый день войны был принят указ Президиума Верховного Совета СССР «О военном положении», по которому военное положение вводилось в европейской части СССР, и объявлялась мобилизация населения ряда возрастов. В местностях, объявленных на военном положении, все полномочия государственной власти в области обороны, обеспечения общественного порядка и государственной безопасности передавались военным советам фронтов, армий, военных округов, а где их не было - высшему командованию войсковых соединений. Они наделялись широкими чрезвычайными полномочиями: привлечение граждан к трудовой повинности для оборонных работ, охрана важнейших народнохозяйственных объектов и участие в борьбе с различными стихийными бедствиями, установление военно-квартирной обязанности для расквартирования воинских частей и учреждений, объявление трудовой и автогужевой повинности для военных надобностей, изъятие необходимого для нужд обороны имущества у организаций и отдельных граждан, регулирование времени работы предприятий и учреждений, обеспечение порядка уличного движения, организация всякого рода массовых мероприятий, определение порядка местожительства и передвижения. По всем вышеперечисленным вопросам военные власти имели право издавать обязательные постановления, неисполнение которых влекло административную ответственность и даже уголовную. Военные власти имели право отдавать распоряжения местным органам власти, государственным и общественным учреждениям и организациям и требовать от них безусловного и немедленного исполнения.

В начале Великой Отечественной войны 30 июня 1941 г. был образован орган, взявший на себя всю полноту государственной власти - Государственный комитет обороны (ГКО), в т.ч. и исполнительной.

ГКО руководил деятельностью всех наркоматов и ведомств, решал вопросы перестройки экономики и мобилизации людских ресурсов для нужд фронта и народного хозяйства, подготовки кадров для вооруженных сил, эвакуации предприятий из районов, которым угрожала опасность быть занятыми немецкими войсками. ГКО разрабатывал и ставил перед Вооруженными силами задачи военно-политического характера и требовал их успешного и оперативного решения.

Будучи высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти СССР Совет народных комиссаров, в годы войны целиком и полностью подчинялся ГКО.

В отдельных случаях, для решения наиболее сложных проблем Государственный комитет обороны образовывал специальные комитеты, комиссии, советы. Так, например, при СНК СССР был создан совет по эвакуации, задачей которого являлась перебазирование промышленности из западных районов страны в восточные и т.д. Были созданы новые чрезвычайные органы: Комитет по учету и распределению рабочей силы. Управление по эвакуации населения, Управление по государственному обеспечению и бытовому устройству семей военнослужащих и др.

Существовал институт уполномоченных ГКО. Обычно уполномоченные назначались ГКО для решения определенных вопросов. В прифронтовых городах создавались городские комитеты обороны, которые возглавлялись первыми секретарями обкомов или горкомов партий. В них также входили председатели областного или городского исполкомов, представители военного командования, начальники управления НКВД и другие лица. Они были созданы в Севастополе, Сталинграде, Одессе, Туле, Ростове, Воронеже и других городах. Всего их было создано более 60.

Реализация постановления. ГКО 17 сентября 1941 «О всеобщем обязательном обучении военному делу граждан СССР», по которому с 1 октября 1941 г. вводилось обязательное военное обучение граждан СССР мужского пола в возрасте от 16 до 50 лет было возложена на Наркомат обороны и его органы на местах. Для этого в составе Наркомата обороны было образовано управление всеобщего военного обучения, а в военных округах, областных, краевых, республиканских военкоматах - отделы Всеобуча. В райвоенкоматах были 2-3 инструктора Всеобуча. В качестве инструкторов должны были привлекаться командиры запаса и наиболее подготовленные рядовые старших возрастов, не призванные в армию.

В целях обеспечения своевременного и быстрого решения оперативных вопросов, связанных с выполнением в условиях военного времени возложенных на народные комиссариаты СССР задач и в первую очередь выполнением планов производства и строительства, СНК СССР постановлением от 1 июля 1941 г. «О расширении прав народных комиссаров СССР в условиях военного времени» предоставил им право: распределять и перераспределять материальные ресурсы наркомата между отдельными предприятиями и строительствами, разрешать директорам предприятий и начальникам строек выдавать из своих ресурсов другим предприятиям необходимые материалы для выполнения производственных планов и заказов по договорам, перераспределять капиталовложения по сверхлимитным строительствам, разрешать пуск в эксплуатацию строившихся предприятий и их отдельных частей с последующим уведомлением СНК СССР, производить затраты на восстановление разрушенных военными действиями предприятий и жилищ за счет капиталовложений, внелимитных затрат, капитального ремонта, а при отсутствии их - в счет себестоимости продукции и т.д.

Для решения задачи обеспечения Вооруженных Сил новейшими видами военной техники в сентябре 1941 г. был создан Народный комиссариат танковой промышленности, а в ноябре 1941 г. Наркомат общего машиностроения был преобразован в Народный комиссариат минометного вооружения.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 2 ноября 1942 г. была образована Чрезвычайная государственная комиссия по установлению и расследованию злодеяний немецко-фашистских захватчиков и их сообщников и причиненного ими ущерба гражданам, колхозам, общественным организациям, государственным предприятиям и учреждениям СССР. На нее была возложена обязанность по сбору документальных данных, их проверке, подготовка материалов о злодеяниях гитлеровских преступников и материальном ущербе, причиненном советским гражданам, колхозам и государству в результате оккупации советских территорий армиями гитлеровской Германии и ее сообщников. Комиссии было предоставлено право поручать надлежащим органам производить расследования, опрашивать потерпевших, собирать свидетельские показания и иные документальные данные, относящиеся к насилиям, зверствам, грабежам, разрушениям и другим преступным действиям гитлеровских оккупантов и их сообщников. Подобные комиссии были созданы в республиках, краях, областях и городах, подвергшихся оккупации. Иногда они создавались в городах, которые не были оккупированы.

По окончании войны упразднялись чрезвычайные и другие органы, вызванные потребностями военного времени. Дела упраздненного ГКО были переданы Совету Народных Комиссаров. Военно-промышленные комитеты преобразованы в органы управления мирными отраслями производства.

В марте 1946 г. Верховный Совет Советского Союза принял закон о преобразовании Совета Народных Комиссаров СССР, совнаркомов союзных и автономных республик в соответствующие Советы Министров, а наркоматов - в министерства. Такое преобразование по существу было простым переименованием. Поиски лучшей организации управления народным хозяйством породили тенденцию к разукрупнению ведомств, созданию новых отраслевых органов. В феврале 1947 г. в стране уже имелось 36 общесоюзных и 22 союзно-республиканских министерств. Однако вскоре процесс дифференциации ведомств сменяется обратными процессом. В 1948-1949 годах происходит объединение ряда министерств. В результате к марту 1949 году их количество уменьшилось до 28 общесоюзных и 20 союзно-республиканских. В последующие годы процесс создания и упразднения ведомств шел, по существу, беспрерывно. Попытки совершенствования системы органов государственного управления проводилось не только за счет количественных изменений, но и по линии перераспределения компетенции между органами.

В 50-е гг. ХХ в. остро встала проблема повышения эффективности управления народным хозяйством. Существовавшая централизация административно-командная система сковывала инициативу предприятий, тормозила развитие промышленности и строительства. Выход виделся в осуществлении организационных мер, реорганизации управления. В соответствии с решениями, принятыми в мае 1957 г., отраслевой принцип управления промышленностью и строительством был заменен территориальным. В связи с этим были упразднены некоторые общесоюзные и союзно-республиканские министерства, ведавшие промышленностью и строительством.

Вся страна была разделена на 105 экономических административных районов. В каждом из них Советом Министров союзной республики создавался Совет народного хозяйства (совнархоз), который руководил всеми предприятиями и стройками. Переход к территориальной системе управления промышленностью и строительством преследовал цель приблизить управление к производству, преодолеть ведомственные барьеры, усилить кооперацию в различных сферах народного хозяйства. Но с созданием совнархозов в основу управления промышленностью и строительством были положены не экономические методы, а видоизмененные административно-командные.

В 1956 г. были упразднены Министерство юстиции СССР, Министерства юстиции союзных республик, а функции управления в области юстиции переданы Верховному Суду СССР, Верховным судам союзных республик и автономных республик, краевым, областным судам.

В 1957 г. восстанавливаются наблюдательные комиссии, которые создавались при исполкомах районных Советов депутатов трудящихся, на территории которых имелись исправительно-трудовые учреждения. Перед наблюдательными комиссиями ставилась задача осуществления постоянного контроля за соблюдением законности в деятельности ИТУ, за приобщением осужденных к общественно полезному труду. Комиссии должны были привлекать общественность к перевоспитанию осужденных, содействовать в трудоустройстве лицам, освобожденным из мест заключения.

Децентрализация управления не привела к существенному росту сельскохозяйственного производства. Поэтому руководство страны сочло необходимым внести коррективы в управление сельским хозяйством. Они осуществились по пути централизации управления. 1 марта 1965 г. было принято постановление Совета Министров СССР «О повышении роли Министерства сельского хозяйства СССР в руководстве колхозным и совхозным производством». Постановление предусматривало расширение функций министерства. Оно осуществляло руководство развитием сельского хозяйства, несло ответственность за состояние производства в колхозах и совхозах, за организацию использования машинно-тракторного парка. Возросла роль министерства в разработке ежегодных и перспективных планов сельскохозяйственного производства и продажи колхозами и совхозами сельскохозяйственной продукции государству. В соответствии с постановлением Совета Министров СССР от 1 марта 1965 г. в районах были созданы производственные управления сельского хозяйства.

Подобные изменения в 60-х гг. ХХ в. произошли и в сфере управления промышленностью и строительством. Созданная в 1957 г. система совнархозов себя не оправдала. 2 октября 1965 г. Верховным Советом был принят закон, упразднявший совнархозы и предусматривавший восстановление производственно-отраслевой системы управления промышленностью. По закону создавались общесоюзные и союзно-республиканские министерства.

Одновременно с этим было принято постановление Совета Министров СССР «О совершенствовании планирования и усиления экономического стимулирования промышленного производства». Реформа была направлена на усиление оперативной самостоятельности предприятий через развитие хозрасчетных отношений, освобождение их от бюрократизма отраслевого аппарата. Она преследовала также цель усиления роли и влияния трудовых коллективов в реальных экономических отношениях, прямых хозяйственных связях предприятий, развития оптовой торговли, росте эффективности труда и роста его оплаты. Однако в условиях догматизма и бюрократизма. Деформации структуры производства реальное стимулирование вытеснялось уравнительным подходом, постепенной централизацией ресурсов, фондов стимулирования, ужесточением политики ценообразования. Сохранился приоритет командно-административных методов. Ведомственный подход. Все это привело к тому, что постепенно экономическая реформа прекратилась.

Ослаблению самостоятельности предприятий и усилению централизма способствовало также создание государственного комитета по материально-техническому снабжению (Госснаб), который, по сути дела, централизовал все материально-техническое снабжение предприятий.

В 1970 г. воссоздаются Министерство юстиции СССР, Министерства юстиции союзных и автономных республик, отделы юстиции краевых, областных Советов. Судебные органы освобождались от функций судебного управления.

Длительное время фактическим руководителем СССР являлся глава исполнительного органа ВКП (б)-КПСС генеральный (первый) секретарь, который мог занимать один или несколько высших постов в Советском государстве. Процесс отделения КПСС от государства поставил вопрос о руководителе государства и механизме замещения этой должности при сохранении принципа верховного единоначалия. 14 марта 1990 г. Съезд народных депутатов учреждает пост Президента СССР. Президент - это высшее должностное лицо - глава государства. Первый Президент Горбачев М.С. был избран на Съезде народных депутатов 15 марта 1990 года, однако предусматривалось впоследствии выборы Президента производить всенародным голосованием. На должность Президента мог быть избран гражданин СССР в возрасте от 35 до 65 лет. Одно и то же лицо не могло занимать этот пост более двух сроков. Срок полномочий Президента составлял 5 лет.

Президент СССР являлся гарантом соблюдения прав и свобод граждан, Конституции и законов СССР, обладал законодательной инициативой и правом вето, преодолеваемого большинством Верховного Совета в 2/3 голосов каждой из палат, принимал участие в формировании правительства и назначении на высшие должности в государстве. На Президента возлагалось принятие мер по охране суверенитета СССР и союзных республик. Он координировал деятельность всех государственных органов по обеспечению обороны страны, являлся Верховным главнокомандующим, имел право объявлять мобилизацию, состояние войны, военное положение, чрезвычайное положение, президентское правление. При Президенте создается Президентский совет, который нацеливался на выработку политической линии взамен бывших партийно-государственных структур. Создается новый орган - Совет Федерации.

Изменениями Конституции СССР от 26 декабря 1990 г. полномочия Президента СССР расширяются. Теперь ему непосредственно подчиняется правительство, которое переименовывается из Совета Министров в Кабинет министров СССР и являются исполнительным и распорядительным органом Союза ССР. Президент получил право назначать членов Кабинета министров и отменять его акты. Учреждается пост вице-президента. Упраздняется Президентский совет, место которого занимает учрежденный Совет Безопасности СССР.

Кабинет министров СССР непосредственно возглавлял премьер-министр, который назначался Верховным Советом СССР по представлению Президента. Изменениями Конституции от 26 декабря 1990 г. упраздняется понятие союзно-республиканских министерств и государственных комитетов. Вместо этого для согласованного решения вопросов управления учреждаются специальные коллегии в союзных министерствах из представителей руководства соответствующих ведомств в республиках. Перечень министерств и других центральных органов государственного управления СССР был установлен Законом СССР от 1 апреля 1991 г.

В связи с осуществлением рыночных преобразований появляются и новые органы управления. Указом Президента СССР от 9 августа 1990 г. учреждается Фонд государственного имущества СССР, которому поручались разработка и реализация программы преобразования государственных предприятий в акционерные общества и предприятия, основанные на иных формах собственности, с одновременным осуществлением демонополизации производства. Фонд был обязан осуществлять защиту имущественных прав и интересов государства, выполнять функции держателя государственной доли акций в акционерных обществах, реализовывать меры по разгосударствлению собственности Союза ССР и др.

12 июня 1990 г. первым съездом народных депутатов РСФСР была принята Декларация «О государственном суверенитете РСФСР». Министерства и другие ведомства вплоть до МВД РСФСР были выведены из подчинения союзного руководства.

15 декабря 1990 г. претерпевает изменения исполнительно-распорядительная власть в республике. Упраздняется категория союзно-республиканских министерств и государственных комитетов. Теперь все ведомства республики подчинялись только Совету Министров РСФСР.

На основе итогов референдума 17 марта 1991 г. была введена должность Президента РСФСР. 24 апреля 1991 г. Верховный Совет РСФСР принимает закон «О Президенте РСФСР». В соответствии с этим законом президент - высшее должностное лицо, глава исполнительной власти. На эту должность мог избираться гражданин РСФСР не моложе 35 лет и не старше 65 лет. Срок полномочий составлял 5 лет. Одно и то же лицо не могло быть Президентом более двух сроков подряд. Президент подписывает законы и имеет право вето, преодолеваемое большинством каждой из палат. Он руководит правительством. С согласия Верховного Совета назначает председателя Совета Министров. Назначает министров по представлению председателя правительства. Учреждается должность вице-президента. К претенденту на эту должность предъявлялись такие же требования, что и на должность президента.

После августа 1991 г. начинается установление контроля российских министерств и ведомств над всеми предприятиями и учреждениями Союза ССР, находящимися на территории России. Кабинету министров СССР было выражено недоверие, а его функции по управлению были переданы специально созданному Комитету по оперативному управлению народным хозяйством СССР. 5 сентября 1991 г. последний Пятый Съезд народных депутатов СССР принял закон «об органах государственной власти и управления СССР в переходный период». Имелось в виду, что переходный период продлится до подписания учредительных документов предполагаемого Союза Суверенных Государств и формирования его органов.

Создавался новый орган власти - государственный совет СССР, в состав которого входили Президент СССР и высшие должностные лица республик СССР. Исполнительно-распорядительная власть переходила к Межгосударственному экономическому комитету. Начинается ликвидация союзных структур управления, которые не вписывались в схему нового Союза. Постановлением Государственного совета СССР от 14 ноября 1991 г. «Об упразднении министерств и других центральных органов государственного управления СССР» с 1 декабря 1991 г. прекращали деятельность и упразднялись 70 министерств и ведомств СССР. Сохранялись в качестве межгосударственных органов управления только министерства иностранных дел, обороны, внутренних дел, культуры, путей сообщения. Атомной энергетики и промышленности, энергетики и электрификации, таможенный комитет, государственный комитет по народному образованию и Межреспубликанский комитет по экологической безопасности. На переходный период сохранялось еще 8 ведомств для государственного управления: министерства морского флота, связи, гражданской авиации. Экономики и прогнозирования, финансов, Валютный комитет, Межгосударственный пенсионный резервный фонд и Агентство по стандартизации и метрологии. Был реорганизован Комитет государственной безопасности. Законом от 3 декабря 1991 года он упразднялся, а на его базе, на правах центральных органов государственного управления СССР, были образованы Межреспубликанская служба безопасности, Центральная служба разведки СССР и комитет по охране государственной границы СССР с объединенным командованием пограничных войск.

Таким образом, партия большевиков пыталась выстраивать систему государственной власти игнорируя принцип разделения властей. Тем не менее на практике такое разделение по специализациям присутствовало. В связи в образованием СССР принятием новых Констиуций создается классификация центральных органов исполнительной власти: союзные народные комиссариаты, союзно-республиканские, республиканские наркоматы. Тенденция к некоторой децентрализации управления, отхода от «Главкизма» времен гражданской войны, договорные отношения между предприятиями, хозяйствующими субъектами с предоставлением относительной свободы в управлении сменяется в конце 20-х гг. стройной и жесткой централизацией управления, разукрупнением наркоматов, разветвлением их аппаратов, создаются новые центральные ведомства, упраздняется ВСНХ. Создается командно-административная система управления и планирования развития народным хозяйством. Вновь сужается область регулирования нормами гражданского права в пользу расширения сферы регулирования нормами административного права. Государство во главе с ВКП (б) централизовало управление в области науки, образования, искусства. Не осталось ни одной сферы вне государственного вмешательства.

Сверх милитаризации и централизации управления организация государственной власти достигает в годы Великой Отечественной войны 1941-1945 гг., когда учреждаются такие высшие органы власти как государственный комитет обороны и Ставка Верховного Главнокомандования. С окончанием войны вновь восстанавливается видимость коллегиального управления и подчиненность исполнительной власти Верховному Совету СССР и другим Советам.

Кризисные явления в экономике вызывали к жизни проекты усовершенствования системы управления. Однако безуспешно закончилась компания по учреждению территориальных Совнархозов в дополнение к отраслевому принципу управления. До конца 80-х гг. система органов и принципы деятельности исполнительной власти СССР так и остались громоздкими, неуклюжими организмами, неспособными к самосовершенствованию и оздоровлению.

3. Развитие органов охраны общественного порядка и Вооруженных Сил в СССР

Становление административно-командной системы управления, как важнейшего элемента тоталитарного режима, утверждающегося в СССР в конце 20-х - 30-е гг., нашло выражение в массированном применении государственного принуждения. Это повлекло за собой реорганизацию всей системы органов, призванных осуществить подобное принуждение. В первую очередь это касалось ОГПУ - НКВД.

Уже на I Всесоюзном съезде Советов 30 декабря 1922 г. ст. 12 «Договора об образовании СССР» предусматривала в целях объединения усилий республик по борьбе с контрреволюцией создание при СНК СССР Государственного политического управления (ОГПУ). Председатель ОГПУ и его заместитель назначались Президиумом ЦИК СССР. При председателе ОГПУ образовывалась коллегия, члены которой утверждались СНК СССР. В непосредственном распоряжении ОГПУ состояли особые войска. ОГПУ руководило работой ГПУ союзных республик через своих уполномоченных при СНК союзных республик. На ОГПУ были возложены такие же задачи, как по декрету ВЦИК от 6 февраля 1922 г. на ГПУ РСФСР. Новым было поручение выполнять указания Президиума ЦИК СССР и СНК СССР по охране революционного порядка. В Конституции СССР 1924 г. ОГПУ была посвящена специальная глава 9. Она повторяла положение ст. 12 «Договора об образовании СССР». Новым было положение о надзоре прокурора Верховного Суда СССР за законностью деятельности ОГПУ.

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 15 декабря 1930 г. ликвидируются Народные комиссариаты внутренних дел союзных и автономных республик. 25 мая 1931 г. был принят первый общесоюзный нормативный акт о милиции - Положение о рабоче-крестьянской милиции, утвержденное постановлением СНК СССР. Милиция являлась административно-исполнительным органом Советской власти. Центральными органами милиции стали главные управления милиции союзных республик, состоявшие при СНК этих республик. Местными органами являлись краевые, областные, автономных республик, районные и городские управления милиции.

Формирование мощного репрессивного аппарата было завершено в 1934 г. с учреждением Постановлением ЦИК СССР союзно-республиканского Народного комиссариата внутренних дел (НКВД). В его состав было включено ОГПУ. На НКВД возлагались обеспечение революционного порядка и государственной безопасности, запись актов гражданского состояния, пограничная охрана. В состав НКВД вошло главное управление рабоче-крестьянской милиции. В союзных республиках создавались республиканские наркоматы внутренних дел. Судебная коллегия ОГПУ упразднялась, и все дела по окончании следствия должны были направляться в судебные органы по подсудности. Однако при народном комиссариате внутренних дел СССР создавалось особое совещание, которому предоставлялось право применять в административном порядке высылку, ссылку, заключение в исправительно-трудовые лагеря на срок до пяти лет и вывалку за пределы Союза ССР.

В связи с расширением объема работы НКВД, в ведение которого было передано управление шоссейными и грунтовыми дорогами, управление государственной съемки и картографии, переселенческое дело, и необходимостью укрепления советской разведки он был разделен в феврале 1941 г. на два наркомата: Народный комиссариат внутренних дел СССР и Народный комиссариат государственной безопасности СССР.

В годы Великой Отечественной войны функции органов внутренних дел значительно расширились. Уже 27 июня 1941 г. по приказу НКВД СССР было сформировано соединение для выполнения особых заданий Наркоматов внутренних дел и обороны СССР «по уничтожению немецко-фашистских захватчиков и их приспешников во вражеском тылу». Для борьбы с дезертирами и паникерами в прифронтовой полосе, на дорогах, железнодорожных узлах и в лесных массивах начали создаваться заградительные формирования. Первоначально они комплектовались из военнослужащих подразделений и частей войск НКВД по охране тыла фронтов. Эти подразделения просуществовали до октября 1941 г. В ведении управления НКВД СССР находились лагеря для военнопленных. В условиях войны обострилась борьба с разного рода «антисоветскими элементами», которую проводили Особые совещания при Наркоме внутренних дел СССР. 1 сентября 1953 г. была отменен внесудебный исключительный порядок рассмотрения дел и ликвидировано Особое совещание при МВД СССР.

Преодоление культа личности Сталина и его последствий потребовало коренного изменения деятельности органов внутренних дел, проводивших массовые репрессии и грубейшие нарушения прав советских граждан. Указом ПВС СССР от 13 марта 1954 г. был образован Комитета государственной безопасности (КГБ) при Совете Министров. Основными направлениями деятельности КГБ СССР являлись: пресечение и разоблачение происков иностранных разведок и их агентов, направленных против СССР; выявление и пресечение преступлений, совершаемых гражданами СССР, с целью подрыва или ослабления советской власти (террористических актов, диверсий, вредительств, антисоветской агитации и пропаганды, разглашение государственной тайны и др.); охрана государственной границы СССР; проведение профилактических мероприятий по отношению к гражданам, которые в силу политической незрелости, наивности совершают деяния, граничившие с государственными преступлениями.

В марте 1954 г. из МВД СССР были выделены органы разведки и контрразведки, которые вошли в состав Комитета государственной безопасности СССР. После образования КГБ СССР Министерство внутренних дел осуществляло руководство милицией, исправительно-трудовыми учреждениями, внутренними войсками, внутренней и конвойной охраной.

Спустя некоторое время была устранена чрезмерная централизация руководства органами внутренних дел. В октябре 1956 г. управления Министерства внутренних дел и управления милиции в областях и краях были реорганизованы в единые управления внутренних дел исполнительных комитетов областных (краевых) Советов депутатов трудящихся. Органы милиции в районах, городах и рабочих поселках были преобразованы в отделы исполкомов районных, городских и поселковых Советов депутатов трудящихся. Вместе с изменениями в структуре милиции на местах были осуществлены изменения прав органов милиции в союзных республиках. Начальник управления милиции союзной республики стал одновременно заместителем министра внутренних дел союзной республики и назначался Советом Министров союзной республики. Это восстановление принципа двойного подчинения в организационном построении органов внутренних дел имело цель укрепить их связи с Советами депутатов трудящихся, усилить контроль за их деятельностью.

В 1960 г. было ликвидировано Министерство внутренних дел СССР, а его функции передавались министерствам внутренних дел союзных республик, которые в 1962 г. переименовываются в министерства охраны общественного порядка (МООП). На МООП РСФСР, например, и его органы возлагалось: обеспечение общественного порядка; предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений; организация мероприятий по перевоспитанию осужденных, содержащихся в исправительно-трудовых учреждениях; обеспечение безопасности движения автомобильного и иного транспорта; охрана от пожара государственного, общественного и личного имущества; осуществление паспортного режима, их прописка по месту постоянного или временного проживания и выписка; осуществление профилактической, воспитательной работы среди населения и прежде всего борьбы с детской беспризорностью и безнадзорностью.

Особо широкое распространение в это время получили добровольные народные дружины. Согласно Положению, утвержденному Бюро ЦК КПСС и Советом Министров РСФСР в марте 1960 г., народные дружины создавались на добровольных началах из передовых трудящихся, достигших 18-и летнего возраста. Дружины организовывались на предприятиях, а организациях, учреждениях, учебных заведениях. Их деятельность координировалась районными (городскми) штабами народных дружин и соответсвующими отделеми (отделениями) милиции.

В июле 1966 г. в интересах обеспечения единого оперативного руководства деятельностью органов охраны общественного порядка в борьбе с преступностью образуется союзно-республиканское Министерство охраны общественного порядка СССР. Во всех союзных республиках устанавливалась единообразная организационная структура органов внутренних дел, восстанавливались нарушенные ранее связи и координация их деятельности, устранялся неоправданный разнобой в нормативном регулировании.

В ноябре 1968 г. Министерство охраны общественного порядка СССР было преобразовано в Министерство внутренних дел СССР. Была перестроена система органов внутренних дел в городах и районах. Здесь на базе органов милиции были созданы отделы (управления) внутренних дел. Теперь не только милиция, но и органы внутренних дел в целом (государственный пожарный надзор, аппараты учреждений исправительных работ) стали структурными подразделениями исполкомов Советов.

Организационные меры дополнялись мерами правовыми. В частности, 8 июня 1973 г. был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об основных обязанностях и правах советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью». В указе юридически закреплялись задачи милиции: обеспечение общественного порядка, предупреждение и пресечение преступлений и других правонарушений, охрана государственного и общественного имущества, прав и законных интересов граждан, предприятий, организаций, учреждений от преступных посягательств и иных антиобщественных действий.

Наряду с органами охраны общественного порядка важнейшим элементом государственного механизма советского государства являлись вооруженные силы СССР.

После окончания гражданской войны численность Красной армии была значительно сокращена и достигла к началу 1923 г. 600 тыс. человек. Вводился новый принцип организации армии. По декрету ВЦИК и СНК «Об организации территориальных войсковых частей и проведении военной подготовки трудящихся» от 8 августа 1923 г. наряду с кадровыми частями создавались территориальные формирования. В милиционно-территориальных частях служили прошедшие вневойсковую подготовку сроком в три месяца, а затем периодически отбывали краткосрочные сборы в течение четырех лет в войсках. Такая система была экономически выгодна и давала возможность проводить военную подготовку населения. В 1925 г. в Красной Армии было 46 территориальных и 31 кадровая дивизия. В 1924 г. были установлены следующие сроки действительной военной службы: в армии - два года, во флоте - четыре года. В соответствии с Законом об обязательной военной службе от 18 сентября 1925 г. Вооруженные силы СССР подразделялись на сухопутные, морские, воздушные и войска специального назначения, ОГПУ и конвойная стража. Устанавливалась всеобщая воинская служба для трудящихся мужчин в возрасте с 19 до 40 лет. На военной службе могли быть добровольцы.

Обострение международной обстановки. Сложность военной техники безотлагательно требовали изменения организационного построения Вооруженных сил СССР. Территориально-милиционная система, преставшая соответствовать новым условиям, была ликвидирована. К 1939 году Вооруженные Силы советского государства перешли на систему кадровой армии. Постановлением Совнаркома СССР в 1935 г. штаб РККА был переименован в Генеральный штаб. В этом же году утверждена новая форма и знаки различия командного состава Красной армии и флота, введены персональные воинские звания: лейтенант, старший лейтенант, капитан. Майор, полковник, комбриг, комдив, комкор, командарм II ранга, командарм I ранга, маршал Советского Союза; для военно-морских сил: лейтенант, старший лейтенант, капитан III ранга, капитан II ранга, капитан I ранга, флагман II ранга, флагман I ранга, флагман флота II ранга, флагман I ранга. В 1937 г. было ведено звание младшего лейтенанта, а в 1939 г. - подполковника.

Советское государство поставило задачу создания мощного морского флота СССР. В этих целях в 1937 г. был образован народный комиссариат Военно-Морского Флота. 13 марта 1938 г. учреждается главный военный совет Красной армии, в задачи которого входило рассмотрение основных вопросов строительства Красной Армии и укрепления обороноспособности страны. Был также образован Главный совет Военно-Морского Флота.

Значительной перестройке подвергся местный военный аппарат: увеличилось число военных округов, которые возглавляли военные советы. Эти органы состояли из командующего войсками округа и двух членов военного совета. Военный совет являлся высшим органом военной власти в округе, ему подчинялись все войсковые части и военные учреждения, расположенные на территории округа; он нес полную ответственность за морально-политический уровень, постоянную боевую и мобилизационную готовность войсковых частей и военных учреждений, расположенных на территории округа. Военный совет подчинялся непосредственно Народному комиссариату обороны СССР. Система военных комиссариатов расширилась, были созданы военные комиссариаты в автономных республиках, областях и городах. Это позволило лучше организовать учет военнообязанных и призыв в армию. Постановление ЦИК и СНК СССР от 10 мая 1937 г. вводило в вооруженных силах институт военных комиссаров, положение о котором было утверждено 15 августа 1937 г.

Президиум Верховного совета СССР в январе 1939 г. утвердил новый текст присяги. В отличие от старого порядка, когда присяга принималась коллективно, теперь каждый военнослужащий принимал военную присягу в индивидуальном порядке и скреплял ее собственноручной подписью. 23 февраля 1939 г. весь личный состав вооруженных сил принял новую военную присягу.

Укреплению вооруженных сил был призван содействовать принятый Верховным Советом СССР 1 сентября 1939 г. новый закон «О всеобщей воинской обязанности». В отличие от старого закона о военной службе, по которому защита СССР осуществлялась с оружием в руках только трудящимися, новый закон установил, что все мужчины - граждане СССР, без различия расы, национальности, вероисповедания, образовательного ценза, социального происхождения и положения, обязаны были отбывать военную службу в составе Вооруженных Сил СССР. В целях лучшего овладения воинами современной боевой техники были увеличены сроки службы: до 3 лет в сухопутных частях и до 5 лет во флоте. Снижался возраст призываемых в армию с 21 года до 19 лет, а для окончивших среднюю школу - до 18 лет. Женщины, имевшие медицинскую, ветеринарную и специальную техническую подготовку, могли браться на учет и привлекаться к учебным сборам, в военное же время их могли призывать в армию и на флот для несения вспомогательной и специальной службы. В Законе подробно регулировался порядок учета военнообязанных, призыва на действительную военную службу. Определялись права и обязанности военнослужащих и т.д.

13 мая 1940 г. были установлены генеральские и адмиральские звания для высшего командно-начальствующего состава вооруженных сил. Для сухопутных сил были установлены следующие генеральские звания: генерал-майор, генерал-лейтенант, генерал-полковник, генерал армии; в военно-морских силах: контр-адмирал, вице-адмирал, адмирал и адмирал флота. Адмирал флота приравнивался к званию маршала Советского Союза. Одновременно с установлением генеральских и адмиральских званий прежние звания упразднялись.

Учитывая опыт военных действий на Хасане и Халхин-Голе, а также в войне с Финляндией, Президиум Верховного Совета СССР Указом от 12 августа 1940 г. Об укреплении единоначалия в Красной армии и Военно-Морском Флоте отменил институт военных комиссаров.

С вступлением Вооруженных сил СССР в боевые действия с немецкими агрессорами пришлось: менять органы руководства армией; вводить институт военных комиссаров; проводить всеобщую мобилизацию; создавать органы руководства тылом; организовывать партизанские отряды и осуществлять централизованное руководство ими.

23 июня 1941 г. по решению СНК СССР была создана Ставка Главного Командования Вооруженных Сил СССР, вскоре переименована в Ставку Верховного Командования, а затем в Ставку Верховного Главнокомандования. Она должна была осуществлять стратегическое руководство Вооруженными Силами страны. Возглавил этот орган маршал Советского Союза С.М. Тимошенко, а затем с 10 июля 1941 г. И.В. Сталин. В него вошли члены Политбюро и руководители Народного комиссариата обороны. 19 июля 1941 г. И.В. Сталин был назначен Народным комиссаром обороны, а 8 августа 1941 г. - Главнокомандующим Вооруженными Силами.

В июле 1941 г. по Указу Президиума Верховного Совета СССР в Вооруженных Силах вводился институт военных комиссаров. Однако военные комиссары не имели права контроля над командным составом, как имело место в годы гражданской войны. 9 октября 1942 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР был упразднен институт военных комиссаров, как выполнивших свою задачу, и в армии установилось полное единоначалие.

В августе 1941 г. было создано Главное управление тыла Красной Армии, возглавляемое заместителем наркома обороны. Были созданы военные советы фронтов, армий, флотов и флотилий. Их возглавлял командующий, являвшийся председателем военного совета. В его состав, как правило, входили также член военного совета и начальник штаба.

10 августа 1941 г. Генеральный штаб Народного комиссариата обороны был переименован в Генеральный штаб Вооруженных Сил и подчинен только Верховному Главнокомандующему. Он являлся оперативным органом Ставки.

По решению ГКО от 30 мая 1942 г. при Ставке Верховного Командования был создан Центральный штаб партизанского движения. Кроме того, были созданы штабы партизанского движения, руководившие партизанским движением Украины, Белоруссии, Латвии, Литвы и Эстонии. В оккупированных областях РСФСР действовали областные штабы.

Приказом № 227 Народного комиссариата обороны СССР от 28 июля 1942 г. предписывалось сформировать в пределах каждой общевойсковой армии 3-5 хорошо вооруженных заградительных отрядов, поставить их в непосредственном тылу неустойчивых дивизий и обязать их в случае паники и беспорядочного отхода частей дивизии расстреливать на месте паникеров и трусов. Главным призывом этого приказа было «Ни шагу назад». После коренного перелома в ходе Великой Отечественной войны необходимость в существовании заградительных отрядов отпала.

После победоносного завершения Великой Отечественной войны Вооруженные Силы СССР подлежали мобилизации, которая была завершена в основном к началу 1948 г. Осуществляется и реорганизация органов управления Вооруженными Силами СССР. Указом от 25 февраля 1946 г. Наркомат обороны был преобразован в Наркомат Вооруженных сил.

С 1946 г. Красная Армия стала именоваться Советской Армией. Управление всеми Вооруженными Силами стало осуществляться одним ведомством. Народный комиссариат военно-морского флота был упразднен. Вооруженные силы в те годы состояли из следующих видов: сухопутные войска, военно-воздушные силы, военно-морской флот, войска ПВО страны (с 1948 г.), воздушно-десантные войска (с 1946 г.), во главе со своими главнокомандующими. Основными типами соединений являлись стрелковая, механизированная и танковая дивизии. Боевой и организационный опыт, накопленный Вооруженными силами СССР в годы Великой Отечественной войны, был обобщен и юридически закреплен в новых уставах, носящих ведомственный характер. В целях укрепления военной дисциплины, повышения боевой готовности войск в 1946 г. были утверждены Дисциплинарный устав и Устав внутренней службы Вооруженных Сил СССР, а также Уставы строевой (1947 г.), гарнизонной и караульной службы (1950 г.).