Размещено на http://www.allbest.ru/

Курсовая работа

Реформы П.А. Столыпина: анализ законодательной базы

Содержание

• ВВЕДЕНИЕ
• ГЛАВА 1. ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ АГРАРНЫХ РЕФОРМ В РОССИИ В НАЧАЛЕ XX СТОЛЕТИЯ
• 1.1 Земельный вопрос в достолыпинский период
• 1.2 Аграрные проблемы до начала столыпинской аграрной реформы
• ГЛАВА 2. РЕФОРМЫ П.А. СТОЛЫПИНА: АНАЛИЗ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ БАЗЫ И ПРАВОВЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ РЕФОРМ
• 2.1 Реформы П.А. Столыпина: анализ законодательной базы
• 2.2 Правовые последствия реформ П.А. Столыпина
• ЗАКЛЮЧЕНИЕ
• СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования обусловлена тем, что аграрный вопрос в России сегодня, как и в начале XX века, все еще не решен. Схожесть целей столыпинской аграрной реформы и нынешних попыток аграрных преобразований в России настолько очевидна, что напрашивается вопрос: действуют ли факторы, которые как и тогда, препятствуют успеху проведения реформы. И в начале и в конце двадцатого столетия в российском государстве были предприняты попытки коренного изменения земельного строя. Все предлагаемые пути решения аграрных проблем России начала XX века и в современный период сводились и сводятся к одному обрести хозяина земли, возродить сельское хозяйство, а вместе с ним и всю Россию.

Сегодня, в эпоху пореформенной Росси часто обращаются к опыту П.А.Столыпина. Имя это, как, и проводимые им государственные реформы, до сих пор вызывают взаимоисключающие оценки.

Целью курсовой работы является анализ законодательной базы реформ П.А. Столыпина.

Реализация поставленной цели осуществляется путем решения следующих основных задач:

- раскрыть земельный вопрос в достолыпинский период;

- изучить нормативную базу столыпинской аграрной реформы и механизм ее реализации относительно этапов ее формирования и отражения в политической идее страны в период реформирования аграрных отношений;

- изучить аграрные проблемы до начала столыпинской аграрной реформы;

- проанализировать результаты аграрной политики ПА. Столыпина.

Объектом курсовой работы являются общественные поземельные отношения, связанные со становлением, развитием и практическим результатом аграрных преобразований в России в столыпинскую эпоху.

Предмет исследования курсовой работы составляет: развитие законодательной базы аграрных преобразований в различные исторические этапы на примере правового обеспечения столыпинской аграрной реформы, также применение нормативно-правовых актов, направленных на регулирование аграрных правоотношений.

Методологической основой исследования, для решения поставленных целей и задач курсовой работы, является совокупность различных общетеоретических методов: обобщение, статистическое изучение, метод экспертных оценок, анализ литературных источников и документов, информационно-правовой и иные методы научного анализа и исследования.

Курсовая работа написана при использовании литературы по истории России и истории государства и права России, список литературы представлен в конце курсовой работы.

ГЛАВА 1. ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ АГРАРНЫХ РЕФОРМ В РОССИИ В НАЧАЛЕ ХХ СТОЛЕТИЯ

1.1 Земельный вопрос в достолыпинский период

Начало XX столетия для России аграрно-крестьянский вопрос стал одним из самых злободневных и острых экономических, социальных и политических проблем. Россия продолжала оставаться земледельческой страной, т.к. крестьянство составляло более 80% народонаселения государства.

Вопрос же о крестьянском землепользовании, несмотря на ряд законоположений XIX столетия по этому направлению, так и не был решен. Земельные труженики жили плохо и бедно, что невольно приводило правительственные и общественные круги к мысли, что существующие земельно-правовые порядки устарели и их необходимо менять.

Свобода, провозглашенная манифестом 1861 г. для крестьян на практике во многом оказалась призрачной. Помещичья власть была низвергнута, но принудительный авторитет государства сохранял над личностью почти всю свою силу. Произвол помещика уступил место не правовому порядку, а административному усмотрению. Общественной самодеятельности с самого начала была отведена роль довольно скромная, впоследствии еще более суженная.

В отличие от других сословий, крестьянство не получило даже тех прав, которыми пользовались другие. Крестьяне составили особое сословие, ограниченное в имущественных правах, в праве передвижения, в праве на образование.

В экономической сфере крестьянская реформа 1861 г. также оказалась менее совершенной. Несмотря на то, что крестьяне освобождались с землей, но отведенные им наделы были совершенно недостаточны для того, чтобы обеспечить их быт и экономическую независимость. Малая производительность крестьянского земледельческого труда крылась и в постоянно увеличивающемся налогообложении.

Несоразмерность налогов и повинностей, лежащих на крестьянском населении была гипертрофированной. Мыслящим политикам стало ясно, что преобразовательный потенциал крестьянской реформы 1861 г. стал исчерпывать себя. Причем, крестьянский вопрос вновь стал на очередь в качестве основной государственной проблемы.

Известный экономист А. Пешехонов отмечал в 1904 году: «теперь уже не может быть сомнения, что в положении крестьянства заключается узел всех стоящих перед нами вопросов, и что в его нуждах необходимо искать источник всех испытываемых страною затруднении».

В 1880 г. Министерство внутренних дел предложило земским собраниям обсудить вопрос о преобразовании учреждений, заведующих крестьянскими делами. Земство на это ответило, что необходимо начать с преобразования всего крестьянского устройства, что, в свою очередь, связывалось с коренной реформой местного управления. Правительство отказалось в то время от существенного преобразования крестьянского строя, ограничившись учреждением особого попечительства над крестьянами и их общественным управлением. Эти паллиативные меры в скором времени оказались несостоятельными. Ходатайства о разнообразных изменениях в крестьянском устройстве стали вновь возбуждаться в земских собраниях.

Со своей стороны, Министерство внутренних дел предложило в 1894 г. на обсуждение особых губернских совещаний программу из 66 вопросов о пересмотре узаконений о крестьянах. Свод заключений губернских совещаний министерством был издан в 1897 г. С тех пор работы по пересмотру крестьянских положений постепенно развиваясь, получили более широкую постановку.

Об аграрной реформе заговорил в 1898 г. и министр финансов С.Ю. Витте в докладной записке царю. На записку Николай II не отреагировал. Но после того как в стране вспыхнули массовые крестьянские выступления по захвату помещичьих земель, царь 22 января 1902 г. учреждает Особое совещание о нуждах сельскохозяйственной промышленности во главе с С.Ю. Витте, что явилось первым практическим шагом к осуществлению новой крестьянской реформы. Совещание создало губернские и уездные комитеты, объединив в них усилия специалистов, представителей земств и энтузиастов - общественников. В местных комитетах широко обсуждались предложения по улучшению хозяйственного быта крестьян.

Но очень скоро они от сельскохозяйственной точки зрения перешли к правовой: волостной суд, телесные наказания, обычное право, судебно-административные учреждения 1889 г. Очень многие комитеты видели тесную связь между экономическим положением крестьянского населения и условиями правовой его жизни. «Поднятия личности крестьянина» - условие возрождения крестьянского производства, говорилось в комитетах. Одним из главнейших предложений большинства комитетов стало пожелание разрешить свободный выход из общины всем желающим создавать хозяйства на частнособственнической основе. Целесообразность перехода от общинного к подворному землепользованию, говорилось часто и много. Однако большинство комитетов отнеслись к данной проблеме консервативнее, предлагая лишь различные комбинации для примирения принципа индивидуальной самостоятельности в условиях общинного землевладения. При существовавших взглядах на отдельные преимущества или недостатки общинного владения, все комитеты твердо стояли на одном: необходимо очистить общину от всяких посторонних примесей - фискальных (уничтожить круговую поруку), административных (отделить от общины сельское административное управление) и т.п., а затем предоставить свободной общине свободное развитие.

Членов всех комитетов волновал вопрос и об административном устройстве крестьянского управления. Предлагалось также увеличить переселенческие масштабы на окраины империи.

30 марта 1905 г. По указу царя особое совещание прекратило свое существование с одновременным открытием нового совещания под председательством члена государственного совета И.А.Горемыкина.

Душой совещания стал исполняющий дела начальника Переселенческого управления Министерства внутренних дел А.В. Кривошеий, осторожно высказывавшийся за предоставление крестьянам больших прав на владении землей.

Почти одновременно с этим, саратовский губернатор П.А. Столыпин в своем отчете за 1904 г. озвучил мысль об опоре в деревне на крепкого единоличного хозяина, а не на мужика-общинника. С этой целью он предлагал организовать широкое содействие созданию крепких индивидуальных крестьянских хозяйств на государственных и банковских землях, чтобы они стали примером для окружающего крестьянства, подталкивая их к постепенному отказу от общинного землепользования.

Помимо предоставления крестьянам прав выхода из общины, кутлеровский проект предусматривал создание земельного фонда за счет государственных, монастырских, удельных земель и частичного отчуждения земель помещиков. Отчуждение должно было осуществлять за справедливое вознаграждение из казны. Из фонда предполагалось наделять землей особо нуждающихся крестьян. В правящих кругах проект вызвал очень сильное впечатление и негативную реакцию, потому, созванное С.Ю. Витте совещание по его обсуждению, закончилось крахом для проекта и его автора, вышедшего в отставку.

1.2 Аграрные проблемы до начала столыпинской аграрной реформы

Аграрная проблема обострилась в первую русскую революцию 1905 -1907 годов, земельный вопрос которой был одним из коренных. Массовые крестьянские выступления осени 1905 г. вынудил царя подписать манифест 3 ноября об уменьшении наполовину выкупных платежей с крестьян с 1 января 1906 г. и о прекращении их выплаты с января последующего года.

Итогом революции стало то, что в деревне установились отношения, приближающиеся к условиям капиталистического развития: отмена выкупных платежей, сокращение помещичьего произвола, понижение арендной и продажной цены на землю; крестьянство было приравнено к другим сословиям в праве на передвижение и место жительства, поступление в высшие учебные заведения и на гражданскую службу. Коренной же вопрос землепользования так и не был разрешен: крестьяне земли не получили.

Аграрная проблема стала коренной и для всех четырех Государственных Дум: прения по данной проблеме разворачивались, в основном, между кадетами и трудовиками, с одной стороны, и правительством, с другой.

Некоторые видели выход в сломе существующего коллективно-общинного сельскохозяйственного труда и замене его индивидуальным, единоличным трудом землепашца. Общинное пользование землей существовало в нашем отечестве исстари и являлось главным началом русского народа. Разрушить это мерами «сверху» было совсем нелегко. В тоже время, сторонников западной модели землепользования, подбадривал опыт европейской сельскохозяйственной цивилизации, сумевшей с опорой на индивидуализм (фермерство) разрешить продовольственную проблему.

В мае 1906 г. в Санкт-Петербурге проводится первый съезд дворянских обществ, на котором присутствовали император, министры, члены Государственного Совета и Сената, генерал-губернаторы и губернаторы, губернские и уездные предводители дворянства, крупные сановники. Собрание приняло в адрес правительства заявление, первые пункты которого перечисляли фактически все основные части будущей столыпинской аграрной реформы: разрешение выхода из общины, усиление переселенческой политики на окраины государства, передачи наделов в частную собственность с разрешением их отчуждения.

Параллельно совещаниям Витте и Горемыкина, подготовкой аграрной реформы занималась и комиссия под руководством начальника Земского отдела Министерства внутренних дел В.И. Гурко. В ней также выдвигались предложения о разрешении выхода крестьян из общины, образование хуторов и отрубов на наделенных (крестьянских) землях, а не на государственных или банковских. Главным же в проекте комиссии Гурко было укрепление надельной земли в личную собственность хозяина. Член общины получал право заявить о своем выходе из нее и - закрепить за собой чересполосный надел, который община уже не могла ни уменьшить, ни передвинуть. Владельцу разрешалась продажа своего укрепленного надела не только члену общины, но и постороннему лицу.

С агротехнической точки зрения данное новшество не могло принести ощутимой пользы (надел оставался чересполосным), но оно могло привести к нарушению единства крестьянского мира, внести раскол в общину. По -сути, проект Гурко представлял удобную площадку для форсированной ломки крестьянской общины.

К началу столыпинской аграрной реформы были осуществлены следующие важные практические и законодательные меры: 22 января 1902 г. под руководством С.Ю. Витте начало работу особое совещание о нуждах сельскохозяйственной промышленности; в 1903 г. отменяется круговая порука в общине; на следующий год выходит закон о свободе переселения крестьян на окраины государства; 11 августа 1904 г. отменяются права волостных судов присуждать крестьян к телесным наказаниям; 3 ноября 1905 г. принимается решение о сокращении с 1 января 1906 г. наполовину, а с 1 января 1907 г. об отмене выкупных платежей крестьян за землю, выплачиваемых по крестьянской реформе 1861 г.; 4 марта 1906 г. создаются губернские и уездные землеустроительные комиссии, без которых дальнейшее проведение аграрных преобразований было бы невозможным; 10 марта 1906 г. появляется указ «О порядке применения закона 1904 г. о переселении».

Последний указ издавался в порядке разъяснения о применении закона 1904 г., но фактически явился самостоятельным правовым актом в вопросах переселенческой политики правительства.

Предшествующий закон 1904 г. устанавливал свободное переселение крестьян на свое усмотрение, без всяких льгот. Последняя привилегия распространялась лишь на отдельные местности (Полтавская и Харьковская губернии), а для ее получения требовалось специальная правительственная санкция. Сложна была и процедура получения разрешения на льготное переселение: от губернатора зависело предварительное обследование хозяйственного положения переселенческой семьи.

ГЛАВА 2. РЕФОРМЫ П.А. СТОЛЫПИНА: АНАЛИЗ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ БАЗЫ И ПРАВОВЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ РЕФОРМ

аграрный реформа столыпин собственность

2.1 Реформы П.А. Столыпина: анализ законодательной базы

8 июня 1906 г. председателем Совета министров назначается саратовский губернатор П.А. Столыпин, ставший преобразовательным «локомотивом» и выступивший с рядом аграрных проектов, заимствованных им из концепций и программ отечественных политиков и аграрников. Следовательно, не ему принадлежит авторство ключевых элементов аграрной реформы. Роль П.А. Столыпина состояла не в его теоретических обоснованиях аграрных преобразований, а в том, что он собрал существовавшие программные и концептуальные аграрные элементы воедино, искусно переработал их, придав им соответствующий легитимный статус и подкрепив своим авторитетом. «Им (противникам государственности) нужны великие потрясения, нам нужна Великая Россия» - эти слова П.А. Столыпина явились лозунгом проводимой им аграрной реформы.

Существенная преобразовательная роль П.А. Столыпин заключалась в том, что он привлек к реформаторской работе известных исследователей землеустроительных проблем. Одним из таковых был К.А. Кофод, ставший своеобразным идеологом столыпинских преобразований.

Он был противником общинного землепользования и являлся горячим сторонником хуторской системы хозяйства и считал ее спасительной для российского аграрного сектора. Ученый был убежден, что «если бы русская община не стала в середине прошлого столетия предметом особого внимания, как со стороны правительства, так и стороны общества, она бы умерла кроткой и спокойной смертью так же незаметно, как и жила».

По исследованиям ученого, в Европейской России к 1905 г. разверстание крестьянских общинных земель состоялось уже в 947 деревнях на площади 223 тыс. десятин с участием 20 000 хозяев-крестьян.

Эти сведения были введены им в научный оборот в его обширном исследовании «Крестьянские хутора на надельной земле». Через два года, после изучения Кофодом практики западноевропейских государств в борьбе с чересполосицей, появляется вторая работа «Борьба с чересполосицей в России и за границей», оказавшая существенное теоретическое влияние на формирование программы и направления столыпинской аграрной реформы.

Болевой точкой крестьянского землепользования являлся и вопрос об отчуждении земельной собственности, поставленный, но так до конца и не разрешенный Крестьянской реформой 1861 года. Данная проблема радикально была поставлена Столыпиным. Его аграрная реформа началась Именным указом, данный Сенату от 7 марта 1906 г., предписавший учреждение Комитета по землеустроительным делам при Главном управлении землеустройства и земледелия, а в губерниях и уездах -землеустроительных комиссий вместо упраздненных Комитетов по земельным делам. Они создавались в помощь образованному по Манифесту от 3 ноября 1905 г. Крестьянскому банку с целью облегчения покупки крестьянами земель. Манифест 3 ноября 1905 г. разрешил, начиная с 1 января 1907 г., свободный выход крестьян из общины с закреплением за ними в личную собственность бывших их мирских наделов. На практике же данная мера, не подкрепленная соответствующими законодательными разъяснениями, вызвала затруднения. В частности, закон не установил порядок совершения сделок об отчуждении подворных участков надельной земли, т.к. у их собственников не имелось отдельных крепостных актов владения на них.

Исходя из этого и признавая «необходимым ныне же устранить имеющиеся в действующих узаконениях препятствия к действительному осуществлению крестьянами принадлежащих им прав на надельные земли».

9 ноября 1906 г. (опубликован 11 ноября) появляется Именной высочайший указ, данный Сенату - «О дополнении некоторых постановлений действующего закона, касающихся крестьянского землевладения и землепользования». Указ появился спустя пять месяцев после вступления П.А. Столыпина в должность, положивший начало столыпинской аграрной реформе.

Первый пункт указа провозглашал: «Каждый домохозяин, владеющий надельной землей на общинном праве, может во всякое время требовать укрепления за собой в личную собственность причитающейся ему части из означенной земли». Порядок укрепления определялся п. 4 указа: «Требование об укреплении в личную собственность части из общинной земли предъявляется через сельского старосту обществу, которое по приговору, постановленному простым большинством голосов, обязано в месячный срок со дня подачи заявления указать участки, поступающие в собственность домохозяина». Если же в течение указанного срока, общество такого приговора не давало, то все указанные действия исполнялись на месте земским начальником, который разбирал возникшие споры и объявлял свое постановление.

В нем должно было точно указано:

1) число укрепленных в личную собственность домохозяина отдельных участков, размер и род каждого из них;

2) количество и описание, состоящих в наделе общества угодий, переделяемых на особых основаниях и постоянная доля участия в этих угодьях домохозяина, переходящего к личному владению;

3) состоящие в общем пользование всех членов общества непеределяемые угодья.

Стороны и заинтересованные лица могли приносить уездному съезду жалобы на общественные приговоры и постановления земского начальника в 30-дневный срок со времени их объявления. Постановление уездного съезда считалось окончательным и приводилось в исполнение сельским старостой или волостным старшиной.

Домохозяева, укрепившие в личную собственность участки общинной земли, сохраняли за собой право пользования сенокосными, лесными и другими угодьями, мирской усадебной землей, выгонами, пастбищами, оброчными статьями и прочими общинными льготами.

Домохозяин, укрепивший надельную землю в личную собственность, мог требовать в любое время от общества выделения ему взамен указанных участков, соответственный участок к одному месту.

Переход целых обществ к владению в отрубных участках, совершался по постановлению 2/3 крестьян, имеющих право голоса на сходе.

По «Правилам 9-го ноября», как уже говорилось, крестьянское общество было обязано удовлетворить требование об укреплении земли в личную собственность домохозяина, и в том случае, если оно уклонялось от исполнения таковой обязанности, то укрепление производилось властью принудительно.

В этой связи любопытен пример, показывающий метод работы некоторых губернских администраций по быстрейшему проведению в жизнь указа. По сообщениям тогдашней прессы, отдельные представители местной власти поощряли тех земских начальников, в участках которых происходило наибольшее количество крестьянских выделов из общин.

Это вынужден был подтвердить на одном из заседаний Государственной Думы 5 ноября 1909 г. А.С. Стишинский, который сообщил об известных ему губернаторских циркуляров, «обещавших земским начальникам денежные награды и отличия при успешном применении Указа 9 ноября и грозивших отставкою в противном случае». Ему вторил граф Д.А. Олсуфьев, приведший пример с земским начальником Полянским, пугавшим земледельцев, что у не выделившихся из общины крестьян землю отнимут».

К подобным недостойным приемам администрация прибегала и в последующие годы, правда, они становились более изощренными и иезуитскими. Красноречивый пример в этом отношении сообщил корреспондент газеты «Русские Ведомости» в Екатеринославской губернии «очень редко бывает, чтобы крестьяне сами по своей воле пожелали расселиться сразу всем селом». Но во многих селениях имеются отдельные хозяева, желающие выделить свою землю к одному месту. Выделять каждого такого желающего в отдельности, и дорого, и хлопотно: результаты совершенно не оправдывают землеустроительных затрат и усилий. «И вот землеустроители весьма практично пользуются этими одиночными выделами, как средством для побуждения к расселению всей деревни». Делалось это очень просто: одиночным отрубникам вырезывались самые лучшие куски надельной площади. Это возбуждало аппетиты к выделу у многих других хозяев, и деревня видела ясно, что, если дело пройдет таким путем дальше, то в ее владении останутся одни овраги и буераки. Видя такую опасность, деревня решает, что лучше уж всем разверстаться, чем остаться ни причем. «Землеустроители торжествуют: община «добровольно» разверстал ась на отруба».

По причине неясности и недостаточной разработанности Закона 9 ноября 1906 года его практическая реализация столкнулась с массой препятствий. Как зачастую бывало в российской законодательной практике, последовали дополнения, разъяснения и циркуляры. Все они имели характер временный, а, следовательно, и незаконченный. Осложнялось это еще и тем, что обнародование их производилось по частям (сначала об изъятиях из общепринятого порядка, затем о порядке применения самого закона, потом об изъятиях от взимания пошлин и сборов, о порядке выдачи крестьянских актов и т.п.).

Этот партикуляризм и разновременность появления дополнений лихорадили деятельность нотариата, ведавшего вопросами отчуждения надельной земли. Последовавшие циркуляры Министерства юстиции от 23 августа 1907 г. и 27 марта 1908 г. пытались разрядить возникшую правовую коллизию: первый, констатировал излишнюю требовательность нотариусов в отношении владельческих записей и крепостных актов, предлагал им для совершения купчих сделок принимать во внимание и другие акты, доказывающие право владения на отчуждаемый участок; второй - вменял в обязанность нотариусам совершать и утверждать акты без точного указания меры и границ продаваемого участка и принимать к руководству приговоры обществ и постановления земских начальников с приблизительными указаниями пространства, занимаемого отчуждаемым земельным участком. В спешке, кроме естественных, созданных силою обстоятельств, возникли искусственные препятствия. Тому, как ни странно, способствовал Правительствующий Сенат, который Указом от 6 марта 1909 г. разъяснял, что в резолютивную часть постановлений земских начальников не должен включаться пункт об укреплении усадьбы, т.к. она составляет личную собственность домохозяев и без укрепления.

С целью ознакомления сельских тружеников со столыпинскими реформаторскими преобразованиями, в 1907 г. выходит тиражом в 500 тыс. экземпляров, написанная К.А. Кофодом для народа брошюра «Хуторское расселение», популярно и доходчиво излагавшая принципы, а также все положительные и отрицательные стороны при переходе к новому типу сельского хозяйствования. Именно по ней российское крестьянство знакомилось с сутью аграрной реформы П.А. Столыпина. Методики и рекомендации из нее впоследствии вошли во все официальные документы, наводнившие территориальные землеустроительные комиссии.

Выступая 10 мая 1907 г. во II Государственной Думе с речью, П.А. Столыпин изложил правительственную концепцию разрешения аграрной проблемы. Указ 9 ноября 1906 г. трактовался им как выбор между крестьянином-бездельником и крестьянином-хозяином и, конечно же, в пользу последнего: «... главное, что необходимо, это когда мы пишем закон для всей страны, иметь в виду разумных и сильных, а не пьяных и слабых». По его убеждению, первых в стране большинство и они являются «солью земли русской». Потому их необходимо поскорее освободить от тисков общины, передав землю в неотъемлемую собственность. При этом, выступавший предупреждал, что беря на вооружение исследования европейских ученых по аграрным вопросам, «не следует увлекаться западными образцами, не следует увлекаться теоретическими выводами западной науки, так как иногда на совершенно оригинальное разрешения вопроса нас наталкивает сама жизнь».

Он призывал думцев смотреть на закон «с угла зрения социального, а не политического, и тогда станет понятно, что он явился плодом не растерянного решения, а что именно этим законом заложен фундамент, основание нового социально-экономического крестьянского строя».

Говоря о законодательных мерах правительства, П.А. Столыпин высказал примечательное суждение о роли законов на развитие благосостояния страны, а также о законотворческой технике при принятии правовых актов. Эти его воззрения не лишены практического интереса и для современного состояния законотворчества российского государства. «Тут не только каждый законопроект, но каждая отдельная его черта, каждая особенность может чувствительно отозваться на благе страны, на характере будущего законодательства. При множестве новизны, вносимой в жизнь народа, необходимо связать все отдельные правительственные предложения одной, общей мыслью, мысль эту выяснить, положить ее в основание всего строительства и защищать ее, поскольку она проявляется в том или другом законопроекте. Затем следует войти в оценку той мысли, которая противополагается мысли законопроекта, и добросовестно решить, совместима ли она, по мнению правительства, с благом государства, с его укреплением и возвеличением и потому приемлема ли она. В дальнейшей же выработке самих законов нельзя стоять на определенном построении, необходимо учитывать все интересы, вносить все изменения, требуемые жизнью, и, если нужно, подвергать законопроекты переработке, согласно выяснившейся жизненной правде».

У современников оценка основания и повода к изданию Указа 9 ноября 1906 г. была двоякой: одни считали его мерой назревшей по существу и достаточно подготовленным общим развитием предшествующего законодательства; другие - нервным порывом испуганного революцией воображения правителей России, наспех осуществленный и до конца не продуманный. Представляется, что обе точки зрения правомерны. Как сторонники, так и противники нового землеустроительного законодательства признают, однако, что указ был вызван волнениями среди крестьян, и что он был направлен к тому, чтобы создать в среде крестьянства новый класс частных собственников, готовых и способных на месте силою отстаивать существующий строй. Выступая 5 декабря 1908 г. в Государственной Думе с речью о «Земельном законопроекте и землеустройстве крестьян», П.А. Столыпин прямо указывал на политический характер Указа, заявив, что «... правительство, подавив попытку открытого восстания и захвата земель в деревне, поставило себе целью распылить крестьянство усиленным насаждением личной частной собственности или хуторским хозяйством. Всякий успех правительства в этом направлении наносит серьезный ущерб делу революции», подвел итог он». В этой же речи он заявил, что крестьянину «необходимо дать... свободу трудиться, богатеть, распоряжаться своею собственностью; надо дать ему власть над землею..., распоряжаться своею землею..., наконец, продавать ее». Не в малой степени этими соображениями руководствовалось правительство и выпуская закон 14 июня 1910 г. «Об изменении и дополнении некоторых постановлений о крестьянском землевладении», одобренный Государственным советом и Государственной думой.

Глава I закона посвящалась правам крестьян на укрепление и выдел участков общинной земли. Все общинные земли, в которых не было общих переделов со времени наделения их землей, признавались перешедшими к участковому или подворному наследственному владению (ст. 1). При этом сельские и «селенные» сходы, а также отдельные домохозяева, которые обладали до закона 1910 года бесспорным постоянным (не арендным) пользованием землей получали право требовать составления актов, удостоверяющих право собственности отдельных домохозяев на эти участки (ст. 4). Акты составлялись земскими начальниками, объявлялись на сходе и утверждались уездным съездом и там хранились. Заинтересованным лицам разрешалось в тридцатидневный срок после обнародования акта приносить жалобы в уездный съезд.

Каждый домохозяин, владеющий надельной землей на общинном праве, мог в любое время требовать укрепления «в личную его или... в общую с другими членами семьи собственность причитающейся выходящим из общины части означенной земли», и, по возможности, в одном месте (ст. 9, 32), При этом владельцы укрепленных участков лишались права участия в оставшейся в общинном владении надельной землей, но сохраняли право пользования сенокосными, лесными и другими непеределяемыми угодьями; мирской усадебной землей и сельскими сервитутами (ст. ст. 10, 17, 19). Право же на разработку недр, за исключением добычи неогнеупорных глин и песка, торфа и различных пород неценного строительного и бутового камня сохранялось за обществом.

Укрепление в собственность земельного участка не воспрепятствовало третьим лицам «возможности отыскивать судебным порядком свои права на укрепленные участки» (ст. 31).

Переход целых обществ и селений с участковым или подворным наследственным землевладением к владению в отрубных участках совершался по приговору схода простым большинством присутствующих домохозяев. Такой же переход с общинным или смешенным землевладением осуществлялся уже по постановлению двух третей всех домохозяев.

Участки, предоставленные в подворное владение крестьян при наделении их землею, а также перешедшие впоследствии в собственность отдельных крестьян из общинных земель и досрочно выкупленные по Положениям о выкупе 1876 и 1902 годов (включая и усадебные участки при общинном землевладении) объявлялись личной собственностью домохозяев (ст. 47).

Отчуждение участков недельной земли совершался крепостным порядком, согласно Своду законам и Положению нотариата.

Очень важна была ст. 56 закона, гласившая, что «воспрещается в пределах одного уезда сосредотачивать в одних руках путем покупки или принятия в дар недельную землю» в Великороссийских и Малороссийских губерниях «свыше шести душевых или указных наделов».

Как это зачастую встречалось в отечественной законотворческой практике, законы обрастали всевозможными положениями и разъяснениями. Так произошло и на этот раз. Одновременно с объявлением закона выходит «Положение о землеустройстве» 14 июня 1910 г., состоящее из десяти глав и 123 статей. Положение предусматривало следующие землеустроительные действия:

1) выдел земель отдельным сельским обществам;

2) выдел земель выселкам и частным селениям;

3) выдел отрубных участков отдельным членам сельских обществ и имеющих отдельное владение;

4) полное по целым сельским обществам и имеющим отдельное владение селениям разверстание угодий между членами общества или селения на отрубные участки;

5) уничтожение чересполосицы земель с прилегающими владениями;

6) разверстание в одном месте (на отрубные участки) земель разного владения, включенных в одну дачу разверстания;

7) раздел угодий, находящихся в общем пользовании крестьян и частных владельцев;

8) ограничение подлежащих землеустройству земель от смежных владений в тех случаях, когда предварительное установление внешних границ необходимо для исполнения вышеперечисленных землеустроительных действий.

Указывалось, что правила настоящего Положения применяются не только к землям надельным, но и «ко всем землям, принадлежащим, независимо от способа их приобретения», т.е. лицам, объединенным по владению землями в сельские общества и земельные товарищества, а также лицам всех сословий, земельные владения которых в пределах уезда не превышали предельных размеров, определенных Положением о

Нотариальной части.

Причем, в последовавшем затем Разъяснение Главного управления землеустройства и земледелия от 5 и 21 января 1912 г. №№ 292 и 1649, «сельское общество» понималось не в узком смысле административной организации крестьян, а как совокупность лиц, входящих в одну земельно-хозяйственную единицу, имеющую постоянно действующий сельский или товарищеский сход. Потому, данное выражение законодателем понималось не только крестьянские общества, но вообще все поземельные организации, установленные законом (общества малороссйских казаков, башкир и т.п.). Объявлялось, что отдельные отрубные владения крестьян, образованные в результате совместного разверстания надельных и вненадельных земель, «почитаются землями частного владения».

К этому следует добавить, что отруб - только сверстанный в одном месте (и то не всегда) полевой надел. Усадебная же земля крестьянина-отрубника продолжала оставаться в селе или деревни. Таким образом, он не порывал с общиной: пользовался ее поддержкой и другими общинными угодьями (лесными, луговыми и пр.), участвовал в сходе.

Что же касается хутора, то он представлял собой обособленный земельный участок с полевой и усадебной землей, хозяйственными постройками, находящимися в индивидуальном пользовании. При хуторизации, в отличие от отруба, разрушается деревня, исчезают многолетние связи с соседями и односельчанами, теряются сторонние заработки - всякие «действия скопом» становятся невозможными. Все хуторянину становятся чужими, и он сам делается чужим для всех.

Статья 6 Положения предусматривала выход на отруба «как по соглашению всех заинтересованных лиц, так и в обязательном порядке». Однако закон настраивал землеустроителей решать дело все же полюбовно. Недаром впоследствии в циркуляре Главного управления землеустроительства и земледелия от 19 июня 1911 г. № 50, упор дела на полюбовные соглашения. «Залогом успеха землеустроительных работ, - говорилось в циркуляре, - является сознание самим населением хозяйственной пользы их; поэтому приведение владельцев земель, объединенных чересполосностью и общностью пользования, к общему согласию является лучшим способом землеустройства». И только при отсутствии общего согласия, допускалось обязательное разверстание по требованию определенной части крестьянства. «Но и в этом случае, - предупреждал циркуляр, - лица, не изъявившие согласия, не должны быть пасынками землеустройства; к их интересам надлежит проявить отнюдь не меньшее внимание и заботливость, чем к интересам большинства».

О полюбовном соглашении сторон в данном вопросе подтвердил и Указ Правительствующего Сената от 28 сентября 1912 г. № 8201 и разъяснение Главного управления землеустройства и земледелия от 20 июня 1913 г. № 114. Обязательное разверстание действовало не в отношении всех земельных угодий. Статья 7 Положения перечисляла целый ряд таковых угодий, которые могли быть разверстанами исключительно с согласия их владельцев:

1) усадебные земли и земли, входящие в состав усадебной оседлости селений;

2) земли в одном сплошном отрубе, если на них возведены жилые постройки и заведено обособленное хозяйство;

3) находящиеся вне черты селения жилые усадьбы с принадлежащими к ним огородами;

4) участки под водяными мельницами, заводами и фабриками;

5) сады и виноградники, приносящие доход;

6) искусственно разведенные леса;

7) места заведомого нахождения ископаемых на землях, в которых право на разработку недр принадлежало их владельцам, за исключением мест» содержащих не огнеупорные глины, песок, торф и различные породы неценного строительного и бутового камня;

8) разрабатываемые торфяники;

9) лесные участки в местностях малолесных;

10) участки, осушаемые подземными водопроводными сооружениями (дренажем);

11) искусственно орошаемые участки и угодья, признанные землеустроительными учреждениями, исключительными по местным условиям ценности и важности.

Фактически, данная норма была направлена на неприкосновенность перечисленных в ней культурных угодий, имеющих наибольшую ценность для сельского хозяйства.

Признание того или иного угодья подходящим под действие ст. 7 зависело от усмотрения землеустроительных учреждений «по соображению со всеми местными условиями», позднее разъяснял Указ Правительствующего Сената от 29 октября 1913 г. № 8760.

Если же добровольного соглашения не было достигнуто, то обязательные выделы, разверстания и разделы утверждались « в точном соответствии с размером участков и долей сторон в разверстываемых угодьях и с ценностью их», заключала ст. 8.

На практике это вызвало ряд вопросов, потому и данную норму пришлось неоднократно комментировать и разъяснять. Оказалось, что при производстве расценки разверстываемой земли должны были приниматься в расчет размер и ценность одной земельной площади, но не построек и сооружений на ней, которые владелец вправе снять с усадьбы.

Положение допускало количественное уравнение денежной заменой, но исключительно по добровольному соглашению сторон, «выраженному простым большинством голосов с той и другой стороны». Если же земли выделялись селениями, выселками и частями селения или выдела отрубных участков отдельными лицами, то требовалось соглашение «каждого из сих лиц с большинством остающихся». При полном разверстании целым обществом денежное уравнение допускалось при согласии на то двух третей домохозяев, имеющих права на сходе. При уничтожении же чересполосицы и разверстании земель разного владения для денежного уравнения требовалось согласие всех собственников разверстываемых земель.

Землеустроительные учреждения наделялись правом разрешения споров о размерах земельных дач, причитавшихся при землеустройстве отдельным селениям, частям селений или домохозяевам, а также споры, возникшие о границах. Причем, подчеркивалось, что разрешенные в таком порядке споры уже не могли быть вновь возбуждаемыми в судебном порядке.

Большая роль в проведении в жизнь Положения отводилась земским начальникам. Приговоры обществ и товариществ по землеустроительным делам подлежали обязательной (в течение двух недель) проверке на месте и засвидетельствованию земским начальником или соответствующим ему должностным лицом. Жалобы на приговоры, засвидетельствованные земским начальником, разрешались по усмотрению землеустроительной комиссии.

Узаконивалось, что каждое селение, состоящее из одного общества «вправе требовать себе выдела всех или некоторых угодий в отдельное владение». Такое требование должно было быть заявленным в приговоре схода, постановленным простым большинством голосов домохозяев (ст. 23).

Под домохозяевами подразумевались лица, укрепившие или досрочно выкупившие свои земли, выделивших их в одном месте, и владеющими в обществе одними усадьбами.

В случае же отсутствия добровольного согласия сторон, выдел производился на следующих основаниях: из всех угодий, в которых пользование выделяющегося селения или его домохозяев происходит в определенных участках или долях происходил по размерам действительного пользования на момент составления приговора; в угодьях же, состоявших в нераздельном пользовании - выдел в натуре. При невозможности же этого выдел производился в долях, соразмерно всех земельных угодий, состоявших в раздельном пользовании выделяющихся (ст. 26).

Говоря о добровольном согласии, данная статья подразумевала не соглашение одних выделяющихся, а соглашение между селением выделяющимся и остальными, остававшимися при общинном землепользовании. В случае отсутствия соглашения сторон о выделе, выдел производился соразмерно пользованию в раздельных и нераздельных угодьях как селения выделяющегося, так оставшихся в нераздельном владении.

Выдел производился с «обязательным устранением чересполосности» между отдельными угодьями выделяющихся селений.

Данная глава Положения заканчивалась утверждением, что ее действия распространяются на всякого рода угодья в общинном, смешанном (пользование землей, при котором часть членов общества с общинным землепользованием владело своими участками на праве личной собственности), общем или общественном пользовании двух или нескольких селений или сельских обществ.

Домохозяева получали право выдела им к одному месту пахотной земли в отдельное от общества владение. Причем земли, составлявшие личную собственность выделившегося отводились в отдельные отруба. Если же выделившийся домохозяин изъявлял желание выселиться на отведенный им участок и передавал обществу свое усадебное место, то получал взамен соответственный по площади участок полевой земли, с сохранением в течение трех лет права безвозмездного пользования своей прежней усадебной землей.

Предназначенные для выселок пахотные земли по возможности отводились в одном месте и отводимый для выселок участок должен был быть пригодным для поселения.

Выселок являлся обособленной в земельном отношении частью домохозяина, но не самостоятельное образование административного общества. Введение самостоятельного административного управления в выселке могло последовать лишь после завершения землеустройства и по распоряжению крестьянских учреждений, разъяснило Главное управление землеустройства и земледелия в 1912 г.

При отсутствии добровольного соглашения сторон на выдел при разделах селений или при образовании выселок производился таким же образом, как и выдел земель селениям.

При переделе общинной пахотной земли в личную собственность, каждый домохозяин вправе был требовать выдела укрепленного или причитавшегося ему по закону количества пашни в одном месте.

Кроме того, выделы в отруба могли производится и в следующем порядке:

1) если выдела потребуют не менее одной пятой части домохозяев общества;

2) по заявлению хотя бы одного домохозяина, когда выдел участка признавался возможным и не был связан с особыми неудобствами.

По ходатайству выделившегося в отруб домохозяина, помимо пахотной земли, выделялись и закреплялись «прочие угодья».

Как и Указ 9 ноября 1906 г., практическое осуществление закона 14 июня 1910 г. вызвали немалые трудности. Самая большая проблема возникла со скупкой наделенных (земли, предоставленные крестьянам в собственность на основании Положения 19 февраля 1861 г.) земель «в одни руки». По признанию правительства, еще в процессе обсуждения Указа 9 ноября 1906 года его представители «высказались за установление, в предотвращение возможной скупки укрепленных в личную собственность наделов со спекулятивными целями, предельной нормы сосредоточения надельной земли в руках одного домохозяина».

Хотя практика в данном направлении и не дала повода к опасениям правительства, тем не менее, «отдельные случаи сосредоточения, путем скупки, в одних руках значительного числа наделов все же встречаются» - констатировалось Министерством внутренних дел.

Законом от 14 июня 1910 г., согласно ст. 56, «временно, впредь до пересмотра узаконений о крестьянском землепользовании», воспрещалось в пределах одного уезда сосредотачивать в одних руках, путем покупки или принятия в дар, надельных земель в великороссийских или малороссийских губерниях и областях, свыше шести душевых или указных наделов».

Из этого следовало, что, согласно статистическим сведениям, в состав крестьянского двора входило в среднем три души мужского пола, т.е. средний крестьянский двор мог иметь от 16 до 72 (в зависимости от земельной полосы) десятин, или от 18 до 78 гектаров. Например, в большинстве уездах Нижегородской губернии, отнесенных к нечерноземной полосе, высший душевой надел в среднем составлял 4 десятины. Следовательно, одной душе запрещалось скупка земли более 24 десятин, или около 26 гектаров.

Циркулярным распоряжением Министерства юстиции от 2 1910 г., до совершения поземельных актов, основанных на ст. 56, нотариусы должны были потребовать от покупателя предоставить особое удостоверение о количестве принадлежащей ему надельной земли. Удостоверения выдавались по месту «приписки» приобретателя волостными правлениями или соответствующими им учреждениями. Кроме этого, нотариус брал от покупателя подписку о том, что он сверх земли, означенной в удостоверении, никакой в пределах уезда не имеет. Ко всему прочему старший нотариус при утверждении крепостного акта также должен проверять в нотариальном архиве о количестве принадлежащей покупателю в уезде земли.

При введении в жизнь указанного законоположения возникла еще одна, не менее острая проблема. Оставаясь на строго формальной точке зрения, нотариусы обязывались фактически применять ст. 56 и в отношении поземельных актов, совершенных ими до обнародования закона от 14 июня. Допустим, что россиянин имел уже шесть своих или купленных душевых наделов, да еще приобрел несколько десятин в преддверии опубликования названного закона, а старший нотариус вовремя не успел утвердить купчую крепость.

Следует отметить и то, что термин «в одни руки» не отличался юридической точностью и являлся, по сути, расплывчатым выражением разговорного языка, которому нет места в законодательном акте, к тому призванном регулировать сложные жизненные отношения.

Цель, которую преследовал законодатель в ст. 56, была ясно выражена в докладе Земельного комитета Государственной Думы от 23 октября 1908 г. Представляется, что это мнение большинства членов Земельного комитета важно для понимания современной проблемы о свободном землепользовании, потому приводим из доклада пространную цитату: «Настоящее законодательное предположение... имеет в виду лишь оградить мелкое землевладение от возможности обращения в крупное капиталистическое... Если государство признает мелкое землевладение, основанное на применении самим хозяином своего труда на свои земли, явлением желательным, то оно не только может, но обязано оградить его от

возможности утраты присущих ему свойств. Государство обязано принимать меры, чтобы надельные земли оставались в руках мелкого землевладения и не могла быть скупаемы с целью служить средством эксплуатации того же землевладельческого населения». Мысль законодателя вполне конкретна и ясна: надельная земля должна быть трудовой и оставаться в руках мелкого крестьянского землевладельца, что и привело к задаче количественного определения размера землевладения.

Законы не разрешили еще одну кардинальную собственническую проблему - вопрос о праве на недра укрепленных земельных участков. Устанавливая права частной собственности на укрепленный участок, Закон 9 ноября 1906 г. умолчал о его недрах. Таким образом, согласно общему праву - ст. 424 Законов гражданских - следовало, что недра земельного участка закреплялись за его собственником. Это вызвало протесты горнопромышленников, которым трудно было иметь дело с большим количеством мелких земельных собственников.

Учитывая эти нарекания, Земельный комитет Государственной Думы вынужден был подкорректировать статью, по которой «недра» оставались в собственности крестьянской общины. Государственный Совет в данном вопросе пришел к некоторому компромиссу: он предпочел, « не присваивая обществу собственности на недра в укрепленных в личную собственность участках (т.е. признавая за собственником участка и право на недра), указать в законе, что за обществом сохраняется право на разработку недр в этих участках». Это привело к новым житейским проблемам.

Как показала практика, горнопромышленники подкупали сельских выборных и спаивали сход, «добивались предоставления себе прав на недра крестьянских земель за ничтожнейшее вознаграждение».

Словом, Указ 9 ноября и Закон 14 июня 1910 г. задали немалые сложности различным государственным «разъясняющим» ведомствам: кого считать домохозяином; как понимать «постоянное пользование»; можно ли укрепить часть надела; кому можно отчуждать укрепленную землю; как применить указ с обычным правом; может ли быть вновь приобретенное право собственности оспорено и т.д. и т.п. Действительно, законы, в особенности от 14 июня, в смысле их юридических формулировок были плохо отредактированы и слабо продуманы, отмечал современник.77 Жизнь требовала немедленного ответа. Однако, как отмечали некоторые юристы-практики того времени, трудное само по себе положение «осложнялось еще тем, что разъясняющие органы взялись за работу, не опираясь ни на какой определенный фундамент... В такой атмосфере нет ничего легче, как на каждом шагу себе противоречить, каждый раз разрушать одной рукой то, что создано другой».

При нормально функционирующей правовой жизни эти пробелы в законе могли быть разрешены творческой работой судебных и административных органов. Но для этого нужны были судьи, способные овладеть новым правом и воспринимать его не только по букве; а действия администрации были бы направлены не только на ломку сложившихся бытовых устоев и воззрений, но и на укрепление и упрочение быта в пределах нового права. В России же того времени поземельные вопросы частной собственности по-прежнему отправлялись крестьянами-судьями, а в других судебных инстанциях - чиновники, закоснелыми в своем мировоззрении, которое формировалось при иных условиях.

...