Реформы Екатерины II в области местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Владимирский государственный университет

имени Александра Григорьевича и Николая Григорьевича Столетовых»

(ВлГУ)

ЮРИД6ИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ

Кафедра

«Теория и история государства и права»

Курсовая работа

по Истории государства и права России

на тему: «Реформы Екатерины II в области местного самоуправления»

Выполнен студентом 1 курса

ЗЮвд-115

Власов Д.В.

НАУЧНЫЙ РУКОВОДИТЕЛЬ

д.ю.н., проф. И.Д. Борисова

Владимир 2016



Содержание

самоуправление губерния империя екатерина

Введение

Глава 1.Законодательная база реформ местного самоуправления Екатерины II

1.1 «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи»

1.2 «Грамота на права и выгоды городам Российской империи»

Глава 2. Предпосылки проведения Екатериной II реформ местного самоуправления

Глава 3. Сущность и значение реформ местного самоуправления 1775-1785 годов

Заключение

Библиография



Введение

Актуальность выбранной темы исследования - «Реформы местного самоуправления Екатерины II 1775-1785 годов» - обусловлена тем, что Екатерина II, заняв престол, осознала необходимость расширения прав местных органов власти в связи с уже сложившимися к тому времени в обществе буржуазно-капиталистическими отношениями. Чрезмерная централизация власти и оторванность от нее органов местного управления уже не отвечали потребностям государства того времени. Начав сначала отдельными мерами, в конце реализовавшимися в широкую реформу, которая полностью поменяла общий строй местного управления, сохранившийся во многом до конца XIX века. Таким образом, изучение государственно-правовой системы периода правления Екатерины Великой представляет научный интерес, так как императрица заложила основы административно-территориального деления.

Несмотря на свою актуальность, данная тема не является широко изученной в научной литературе. Так, среди ученых, занимавшимися проблемами исследования истории местного самоуправления в России можно выделить: Н.В. Середа, А.А. Кизеветтер, В.О. Ключевский, И.Е. Андреевский, Н. Е. Коваленко и др. Довольно полное описание реформ Екатерины II, в том числе и реформы местного самоуправления, мы находим в диссертации Мигуновой Татьяны Леонидовны на тему «Административно-судебная и правовая реформы Екатерины Великой (историко-правовой аспект)».

Источниками нашего исследования являются тексты самих законодательных актов Екатерины II: Указ «Учреждения для управления губерний Всероссийской Империи» (1775 г.) и «Грамота на права и выгоды городам Российской империи» от 21 апреля 1785 г. Тексты документов взяты из книги: Российское законодательство X-XX вв.: в 9 т. Т.5. Законодательство периода расцвета абсолютизма. / Отв.ред. Е.И. Индова. - М., Юридическая литература, 1987.

Целью настоящей работы является рассмотрение реформ местного самоуправления Екатерины II 1775-1785 годов. Для достижения поставленной цели нами были поставлены следующие задачи:

- изучение законодательной базы реформ местного самоуправления Екатерины II;

- обоснование причин проведения реформ местного самоуправления;

- исследование сущности и значения реформ местного самоуправления 1775-1785 гг.

Объектом исследования выступают общественные отношения, связанные с процессом проведения Екатериной II реформ местного самоуправления в 1775-1785 гг. Непосредственный предмет исследования - административно-территориальная реформа в 1775-1785 гг.

Методологической основой исследования являются как общенаучные методы познания, так и вытекающие из нее частнонаучные (специальные) методы познания: в частности, нормативно-логический, историко-юридический, сравнительно-правовой, системно-исторический и др. При сопоставлении различных теоретических взглядов по анализируемым проблемам использовался метод сравнительного и ретроспективного анализа. В ходе исследования применялись также методы, используемые только для юридической научной деятельности: формально-юридический, нормативно-правовой, сравнительного правоведения.

Практическая значимость данного исследования вытекает из поставленных исследовательских задач, которые обусловлены недостаточной изученностью вопросов реформаторской политики и деятельности правительства Екатерины II на уровне губерний, взаимодействия центра империи и регионов. Это обеспечило проведение комплексного исследования законотворческой деятельности императрицы и ее окружения.

На защиту выносятся следующие основные положения:

1. Основными законодательными актами, характеризующими проводимые Екатериной II реформы местного самоуправления, являются «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» 1775 г. и «Грамота на права и выгоды городам Российской империи» 1985 г. Именно данными актами происходило усиление власти губернаторов и упрочнение положения административного аппарата на местах, а также отделение административно-полицейских органов от судебных. Были учреждены новые выборные городские учреждения, которые позволили значительно расширить круг избирателей.

2. Преобразование местного управления во время правления Екатерины II являлось неотложной потребностью государства в рассматриваемый период. Для начала проведения этих реформ существовали все объективные предпосылки. В частности, происходил рост торговли и промышленности, в связи, с чем в городах обострялась классовая борьба в связи с тяжелым положением низов городского общества. Все это требовало принятия таких мер, которые бы смягчали недовольство. И Екатерина II смогла найти выход и определенная ей система административно-территориального устройства и организация государственной власти в целом сохранилась до начала XX века.

3. Значение губернских и сословных учреждений в истории нашего общества выразилось в государственном раскреплении двух высших классов общества - дворянства и горожан. В губернских учреждениях Екатерина II впервые сделала попытку опять свести сословия для совместной дружной деятельности. В приказе общественного призрения и совестных нижних земских судах под руководством коронных представителей действовали заседатели, выбранные тремя свободными сословиями: дворянством, городским населением и классом вольных сельских обывателей. Правда, оба эти учреждения, заняли второстепенное место в строе местного управления, но они важны как первый проблеск мысли восстановить совместную деятельность сословий, что составляет одну из лучших черт губернских учреждений Екатерины.

Итак, рассмотрение реформы местного самоуправления Екатерины II очень важно для понимания современной структуры органов, действующих на местах в России. Изменились названия и количество органов, но в целом принципы их построения были заложены уже тогда в реформах 1775 и 1785 гг.



Глава 1. Законодательная база реформ местного самоуправления Екатерины II

1.1 «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи»

Первым по времени и значению законодательным актом Екатерининского царствования по местному управлению было «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи». Все последующие издаваемые документы или дополняют, или развивают его в основном уже в ходе реализации. Данный акт разрешал не только проблему образования органов провинциальной администрации, но и закладывал основы для будущей реформы самоуправления и ее правового оформления.

Одной из целей новой реформы было разукрупнение губерний с целью повышения их управляемости. Так, накануне реформы вся территория России разделялась на двадцать три губернии, шестьдесят шесть провинций и около ста восьмидесяти уездов. Вместо трехчленного деления (губерния - провинция - уезд) устанавливалось двучленное деление (губерния - уезд). Деление на губернии и уезды осуществлялось по строго административному принципу, без учета географических, национальных и экономических признаков. Основной целью деления было приспособление нового административного аппарата к фискальным и полицейским делам. В основу деления был положен чисто количественный критерий - численность населения: для губернии - 400 тысяч душ, для уезда - около 30 тысяч душ. Старые территориальные органы после ряда преобразований (изменения в статусе воевод проводились в 1728, 1730 и 1760 гг.) ликвидировались. Упразднялись провинции, как территориальные единицы Исаев И.А. История государства и права России. - М.: Юрист, 2004. - С. 330..

Сам документ «Учреждения» содержал 491 статью, которые были распределены по 31 главам. Первые 28 глав относились к первой части, а последние три - ко второй. В первых трех главах (80 статей) давались общие «понятия» различных местных учреждений, классов должностей и определялся порядок их замещения. В последующих главах подробно описывался круг деятельности каждого учреждения, например, глава 7 - «О течении дел уголовных», 12 и 13 главы - «О денежных сборах и сохранении денежной казны». В ряде глав помещены примерные положения, например, об опекунах (ст.221); об учреждении больницы (ст.304) См.: Российское законодательство X-XX вв.: в 9 т. Т.5. Законодательство периода расцвета абсолютизма. / Отв. ред. Е.И. Индова. - М., Юридическая литература, 1987.. Итак, это был сложный, многогранный и довольно хорошо систематизированный нормативный акт. Однако и он имел свои недостатки. В частности, к ним можно отнести довольно нечеткое обособление губернских учреждений от уездных и административных органов от судебных.

Но, в общем, значение «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» трудно недооценить, которое подчеркивалось в самом вступлении к документу. Где указывались следующие недостатки существующего областного управления, для исправления которых и издавались «Учреждения»: во-первых, губернии представляли слишком обширные административные округа; во-вторых, эти округа снабжены были слишком недостаточным количеством учреждений со скудным личным составом; в-третьих, в этом управлении смешивались различные ведомства: одно и то же место ведало и администрацию собственно, и финансы, и суд, уголовный и гражданский. Так, введение «нового закона» предусматривало отделение суда от администрации, точное определение компетенции каждого присутственного места, правил деятельности и средств исполнения.

Итак, по «новому закону» Россия была разделена на 50 губерний с населением от 300 до 400 тысяч душ в каждой, с подразделением их на уезды в 20-30 тысяч душ. Губернии управлялись губернаторами, иногда или в особом положении, во главе 2-3 губерний назначался генерал-губернатор или наместник с более широкими полномочиями. Петровские провинции, отягощавшие управление, увеличивавшие численность администрации, упразднялись.

Губернские учреждения («правительства») по проекту должны были состоять из 4-х департаментов: административного, двух судебных (уголовный и гражданский) и финансового.

Управление департаментами устанавливалось коллегиальное: президент, два советника и два асессора или заседателя.

При губернском правлении вводилась должность губернского прокурора и двух его помощников - стряпчих (по казенным и уголовным делам и тоже с помощниками).

Как видно из этой первоначальной схемы губернских учреждений, отделение суда от администрации не произошло Ченкова, В.И. Полиция и органы местного управления в феодальной России XVIII века: Дис. …канд. юрид. наук. - СПб., 2001. - С. 109. . По второму варианту в проект были внесены изменения, согласно которым губернское правление состояло из административного департамента (ведать повеление и исполнение) и финансового.

По организации уездной администрации было даже три варианта проектов. Первый предусматривал во главе уезда воеводу с канцелярией и окружными комиссарами по числу округов. Второй предусматривал двух воевод - выборного и назначаемого на срок Сенатом, который состоял как бы в резерве или подменял временами выборного. В окончательном третьем варианте устанавливалось так: во главе губернии или наместничества стоит государев наместник или генерал-губернатор; после по значимости шли наместническое и губернское правления, казенная палата и Приказ общественного призрения. Также к ним был причислен губернский землемер со своими помощниками.

Итак, главным учреждением в системе губернской администрации являлось губернское правление с губернатором или наместником во главе. Это учреждение исполнительное, полицейское и вместе распорядительное и его функции сводились к следующему:

- обнародование и приведение в исполнение в губернии указов и распоряжений высшего правительства;

- наблюдение за правильным течением дел в других учреждениях;

- понуждение их к исполнению своих дел;

- наблюдение за исправностью правительственных мест, порядком и тишиной в губернии.

Губернскому правлению были подчинены все сословные суды второй и третьей инстанции, а также уездная полиция со статусом нижнего земского суда. Итак, согласно ст. 95 «Учреждений» оно организовало все местное управление и руководило им на основах единоначалия, сочетаемого с коллегиальностью.

Казенная палата работала под руководством специально назначаемого губернатором чиновника (поручика) или под непосредственным ведением вице-губернатора, в зависимости от состояния финансовых дел в губернии, которое определялось Сенатом. Она состояла из директора экономии или домоводства, одного советника, двух асессоров и губернского казначея. Казенная палата это фактически финансовое управление губернии. В её ведении находились дела о поступлении и расходовании казенных доходов и об их конкретных постатейных расходах: казенная монополия (соляные и винные откупа), подряды, казенные здания, ревизии счетов, статистические сведения о населении и т.п. (ст. 118-119).

Для управления учебными заведениями, богадельнями, сиротскими домами и другими благотворительными местами учрежден был приказ общественного призрения. Он являлся особым, даже оригинальным учреждением, так как не имел штатного состава. Возглавлял его лично губернатор, ему помогали шесть заседателей - по два от каждого из трех сословных судов второй инстанции: верхнего земского суда, губернского магистрата и верхней расправы. Как совестный суд, так и приказ общественного призрения по составу своему были всесословными правительственными местами. Заседатели в них выбирались из всех трех главных классов местного общества. Кроме того, при уездных сословно-судебных учреждениях созданы были опекунские присутствия: при дворянском уездном суде под председательством уездного предводителя дворянства - дворянская опека для управления делами вдов и сирот дворянских, а при городовом магистрате под председательством уездного городского головы сиротский суд для опеки вдов и сирот купечества и мещанства Ключевский В.О. Курс русской истории. - М.: Мысль, 1995.. - С. 273..

Уездным органом губернского управления был нижний земский суд, под председательством земского исправника или капитана; это также исполнительное полицейское учреждение. Капитан-исправник приводил в исполнение постановление губернских мест, смотрел за торговлей в уезде, принимал меры предосторожности против зараз, заботился «о сохранении и излечении рода человеческого», отвечал за исправность дорог и мостов, а также за нравственность и политической благонадежность обывателей уезда. Он же производил предварительное следствие и помогал суду, и по выражению закона, в общем, действовал «ревностно, с осторожной кротостью, доброхотством и человеколюбием к народу». Власть исправника простиралась на весь уезд за исключением уездного города, где его функции осуществлял городничий или комендант Ключевский В.О. Указ. соч. - С. 272. .

Судебными учреждениями губерний являлись две палаты гражданского и уголовного суда, три сословных суда второй инстанции и словесный суд. Сословные суды для дворянства - верхний земский суд, для городского населения - губернский магистрат, для сельского населения - верхняя расправа. Цикл губернских учреждений замыкался прокуратурой, во главе которой стоял губернский прокурор с двумя стряпчими - казенных и уголовных дел. Затем шли прокуроры с двумя стряпчими при каждом сословном суде.

Прокурор по статусу являлся юрисконсультом губернских учреждений. Также он, осуществляя общий надзор за деятельностью всех учреждений, выступал и в роли арбитра, не допуская, чтобы одно учреждение вмешивалось в компетенцию другого, чтобы не было волокиты в производстве дел, чтобы принятые решения и вынесенные постановления исполнялись органами и лицами, коих они чему-то обязывали.

Судебные сословные учреждения в уезде были подчинены сословным губернским, а последние - бессословным палатам в порядке апелляционном и ревизионном, т. е. дела переносились из низшей инстанции в высшую или по жалобам сторон, или для проверки решений, произведенных низшей инстанцией, или для произнесения окончательного решения. В губернских городах образованы были еще судебные места со специальным назначением. Некоторые уголовные и гражданские дела особого характера сосредоточены были в губернском совестном суде Анучин Е. Исторический обзор развития административно-политических учреждений в России с Учреждения о губерниях 1775 г. до последнего времени. - СПб., 1872. - С. 105..

Вся проводимая реформа отдавало слишком большое предпочтение одному сословию - дворянству. Так, нижний земский суд был полицейским учреждением для всего уезда, хотя в число его заседателей по делам, касавшимся вольных хлебопашцев, входили заседатели нижней расправы, но председатель нижнего земского суда - исправник, который выбирался только дворянством. Притом нижние расправы были далеко не во всех уездах: открытие их предоставлялось усмотрению губернаторов, и они учреждались только в таких округах, где было достаточное количество людей подведомственных им состояний, т. е. вольных земледельцев; нижняя расправа учреждалась только в том округе, где находилось от 10 до 30 тыс. душ этих состояний. Таким образом, полицейский порядок в уезде, поддержание безопасности и тишины и суд без различия состояний сосредоточивались в учреждениях дворянских.

Была и другая форма, в которой выразилось тоже преобладание одного класса, - в губернском управлении. Высшие губернские места не имели сословного характера, но правительство обыкновенно набирало личный состав этих учреждений из того же класса, представители которого избирались в сословные дворянские учреждения: губернатор, председатель и заседатели высших губернских административных и судебных учреждений, как и палат, обыкновенно принадлежали по происхождению к дворянству. Таким образом, преобладающее значение сословия в местном управлении выражалось в двух формах: 1) в выборе личного состава сословных дворянских учреждений, 2) в сословном происхождении личного состава общих бессословных учреждений. Благодаря этому преобладанию дворянство стало руководящим классом в местном, как и центральном управлении. Дворянин господствовал в местном управлении как выборный представитель своего сословия; он господствовал в нем и как назначенный верховной властью коронный чиновник Ключевский В.О. Указ. соч. - С. 275..

Таким образом, законодательный акт «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи», утвержденный Указом 7 ноября 1775 года, а также его вторая часть, принятая позже 4 января 1780 года, позволили усилить власть губернаторов и упрочнить положение административного аппарата на местах. Основной задачей реформы было отделение административно-полицейских органов от судебных. В целом в данном направлении были сделаны определенные шаги, Так, местные органы управления были разделены на административные (губернатор и губернское правление), финансово-экономические (казенные палаты) и судебные (судебные палаты). Тем самым, Екатерина II придала местному управлению некоторую системность и сделала его более эффективным.



1.2 «Грамота на права и выгоды городам Российской империи»

В 1785 г. была обнародована «Грамота на права и выгоды городам Российской империи», позже получившая название Жалованной грамоты городам. Это был, по существу, первый юридический акт, утвердивший местное самоуправление в России (первоначально только в городах, предоставляя им известную самостоятельность и свободу). При ее разработке были учтены некоторые пожелания из городских наказов Уложенной комиссии, а также уставы, определяющие устройство прибалтийских городов, в частности Риги. В основе этих уставов было заложено магдебурское (по названию города в Германии), или немецкое право, сложившееся в эпоху Средневековья Коваленко Н.Е. Местное самоуправление как форма демократии: Учебное пособие.- СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2008.- С. 113..

Жалованная грамота городам состояла из манифеста, 16 разделов и 178 статей. Она закрепляла единый сословный статус населения городов независимо от профессиональных занятий и родов деятельности. Это вполне согласовывалось с идеей создания «среднего рода людей». Единый правовой статус городского населения основывался на признании города особой организованной территорией (с особой системой административного управления и видами занятий населения). Положения, введенные Жалованной грамотой городам, действовали до принятия Городового положения 1870 г.

Согласно этому документу, в городах учреждалось городское общество, названное мещанством и состоявшее из купцов и промышленников разного рода, за исключением дворян и людей служащих. Мещанству, или городскому обществу, предоставлялись права на промыслы, с исключением иногородних, права распоряжения общественным имуществом, право собираться по приказанию и дозволению начальника губернии для выборов из своей среды должностных лиц и выслушивания предложений начальства. Из выборных лиц составлялся магистрат, которому поручалась защита городских жителей от неправильных служб и тягостей, а также охрана города. Для охраны беспомощных членов городского общества (малолетних сирот и вдов) из выбранных лиц учреждалось особое присутственное место - сиротский суд, которому, а не самому обществу, поручалось попечение о них.

Согласно Жалованной грамоте городам все население города подразделялось на шесть сословных групп (разрядов), различавшихся по имущественному положению и роду деятельности:

1) на настоящих городовых обывателей вообще или таких лиц, которые имеют в городе недвижимое имущество и к которым причислены самые дворяне; на иногородних, не владеющих в городе таким имуществом и не записанных в городскую обывательскую книгу;

2) на купцов трех гильдий;

3) на цеховых ремесленников, мастеров, подмастерьев и учеников;

4) на иногородних и иностранных гостей, записавшихся в городскую обывательскую книгу для производства промыслов, работ и других мещанских (т. е. свойственных городским жителям) упражнений;

5) на именитых граждан, а в числе их на заслуженных лиц городского общества: ученых, художников, архитекторов, живописцев, скульпторов, музыкантов; капиталистов, объявивших за собою капитала на 50 тыс. рублей и более; банкиров, которые занимаются переводами денег и объявят капитал от 100 до 200 тыс.; оптовых торговцев, не имеющих лавок (т. е. не занимающимися розничным торгом); кораблехозяев, отправляющих собственные корабли за море;

6) на посадских, т. е. старожилов, родившихся в городе или поселившихся там для промысла, рукоделия, работ; не причисленных к другим категориям граждан.

Все эти звания не были, безусловно, наследственными; их сохранение зависело от ежегодного взноса известной подати, занятия, состояния и образования. Кроме того, перечисленные разряды не охватывали всего городского населения: из городского общества были исключены жившие в городах крестьяне. Но все же реформа расширила состав горожан, включив в их число не только лиц, тянувших городское тягло, но и представителей свободных профессий, а также всех землевладельцев, живших в городе. В этом отношении реформа отражала процесс обуржуазивания части дворянства, вовлечения землевладельцев в торгово-промышленную деятельность.

Жалованная грамота городам устанавливала принцип всесословности городского самоуправления. Формировавшееся на основе Жалованной грамоты градское общество наделялось правом юридического лица, имело право владеть собственностью, получать доходы с имуществ, собирать с городского населения специальные сборы. Первичным органом городского сословного самоуправления являлось городское собрание, состоявшее из всех городских жителей и избиравшее выборных должностных лиц: городского голову, бурмистров и ратманов в городской магистрат, старост, судей совестных судов, заседателей от городского сословия в общие и основные учреждения. Раз в три года городское собрание «общества градского» по распоряжению губернатора избирало Общую городскую думу, являвшуюся распорядительным органом городского самоуправления. Она состояла из гласных от всех шести сословных групп городского населения и возглавлялась городским головой. Каждый разряд избирал своих представителей в Общую городскую думу отдельно и в разных пропорциях:

- «настоящие городовые обыватели» и «посадские» избирали гласных по количеству частей города (по одному от каждой части);

- купцы трех гильдий - по одному от каждой гильдии;

- цеховые ремесленники - по числу цехов в городе (по одному от цеха);

- иногородние и иностранные гости - по числу национальностей (по одному от каждой);

- «именитые граждане» - по одному представителю каждого из семи подразделений, на которые они делились.

Общая городская дума собиралась раз в три года или в случае необходимости. В ее функции входило:

доставлять жителям города нужное пособие к их прокормлению или содержанию;

сохранять город от ссор и тяжб с окрестными городами или селениями;

сохранять между жителями города мир, тишину и доброе согласие;

возбранять все, что доброму порядку и благочинию противно, оставляя однако ж относящееся к части полицейской исполнять местам и людям, для того установленным;

посредством наблюдения доброй веры и всякими позволенными способами поощрять привоз в город и продажу всего, что ко благу и выгодам жителей служить может;

наблюдать за прочностью публичных городских зданий, стараться о построении всего потребного, о заведении площадей, для стечения народа по торгу, пристаней, амбаров, магазинов и тому подобного, что может быть для города потребно, выгодно и полезно;

стараться о приращении городских доходов на пользу города и для распространения заведений по приказу общественного призрения;

разрешать сомнения и недоумения по ремеслам и гильдиям в силу сделанных о том положений Кизеветтер А.А. Городовое положение Екатерины II 1785 года. - М., 1909. - С. 336..

Кроме того, она выбирала шесть представителей (по одному от каждого разряда) в Шестигласную думу, заседания которой проводили каждую неделю под председательством городского головы. Процесс формирования общегородской думы представителями каждого из сословий также был описан в жалованной грамоте. Вот как должны были выбирать гласных гильдии: «чтоб составить голос гильдейской, голоса от гильдии собирается всякие три года каждая гильдия и выбирает по балам одного гласнаго каждой гильдии. Каждый гласный явиться должен у городскаго главы» См.: Российское законодательство X-XX вв.: в 9 т. Т.5. Законодательство периода расцвета абсолютизма. / Отв.ред. Е.И. Индова. - М., Юридическая литература, 1987.. Шестигласная дума ведала вопросами сбора налогов, выполнения казенных повинностей, благоустройства города, его расходами и доходами, т. е. была исполнительным органом городского самоуправления.

Однако возможности органов городского самоуправления были в значительной мере ограничены вследствие постоянной нехватки необходимых финансовых средств и дефицита бюджета городских дум, формировавшегося за счет различных сборов с населения города. Помимо этих объективных трудностей были и другие, не менее существенные. В условиях сохранявшейся самодержавной формы правления деятельность органов городского самоуправления была изначально поставлена в строго определенные рамки, находилась под постоянной опекой бюрократических учреждений. Городские собрания созывались только с разрешения губернатора, который контролировал бюджет шестигласной думы, правильное расходование средств городским обществом; дума должна была представлять отчеты по доходам и расходам губернатору и казенной палате.

Деятельность городских дум была ограничена также полицейскими учреждениями, действовавшими в городах и наделенными правом вмешиваться в частную жизнь городского населения. По сути дела реальная власть в городе принадлежала не Шестигласной городской думе, которую современники иронично называли «безгласной думой», а городничему или полицмейстеру. Исходя из этого, можно сделать вывод, что именно при Екатерине II, а не при Николае I, как принято считать, было положено начало полицейскому государству в России и по функциям, и по источникам формирования администрации. Павел I своеобразно завершил этот процесс, упразднив в 1796 г. дворянское самоуправление, восстановив в городах должность обер-полицмейстера с широкими полномочиями, которому подчинялись все губернские чины, в том числе губернаторы.

Городовое положение 1785 г. устанавливало в городах учреждения двоякого порядка: 1) все общество градское в совокупности получало свои представительные органы - собрание градского общества, общая дума, шестигласная дума, 2) отдельные разряды членов градского общества получали свою особую корпоративную организацию Кизеветтер А.А. Указ. соч. - С. 339..

Таким образом, «Грамота на права и выгоды городам Российской империи» учреждала новые выборные городские учреждения, расширив круг избирателей. Фактически Жалованная грамота городам зафиксировала два сословия - купечество и мещанство. Эти разряды по Жалованной грамоте городам получали основы самоуправления. Раз в три года созывалось собрание «градского общества», в которое входили лишь наиболее состоятельные горожане. Постоянным городским учреждением была «общая градская дума», состоящая из городского головы и шести гласных (депутатов). Судебными выборными учреждениями в городах были магистраты - органы сословного городского самоуправления, отдельно избирались суды для дворян и для городского населения.



Глава 2. Предпосылки проведения Екатериной II реформ местного самоуправления

Созданная в петровские времена система управления практически в неизменном виде просуществовала около полувека и была изменена лишь в царствование Екатерины II. Императрица начала социально-экономические и политические преобразования в стране сразу после двух тяжелейших войн (с Пруссией и Турцией), подавления мощного Пугачевского восстания, а также в условиях ясно обозначившегося упадка и разложения феодальной хозяйственной системы. Помимо войн, хозяйственному кризису способствовала также политика предшествующих царствований, подорвавшая реформы Петра I, усилившая чиновничий аппарат в центре и ослабившая участие земств и городских магистратов в местном управлении.

Экономический кризис с неизбежностью порождал политические проблемы, главная из которых была угроза политической гегемонии дворянства, чего допустить Екатерина II не могла. Страх перед «революцией снизу» заставил наиболее деятельную и просвещенную часть российской государственной элиты, во главе с императрицей, начать преобразования «сверху».

В обширнейших губерниях и их провинциях, кроме губернаторских и воеводских канцелярий, не было никаких других органов управления. Администрации и суды этих территориальных образований надо было не столько преобразовывать, сколько создавать вновь. Этого требовало фактически и все население страны в уже неоднократно упоминавшихся депутатских наказах. Не считаться с этими требованиями было нельзя, о чем свидетельствовало и только что подавленное восстание под предводительством Е.Пугачева. Но и спешить с этим было нельзя, как показывал опыт второй реформы Петра I, преобразования требовали много средств, опытных и надежных людей, которых и по сей день не хватает у бедной России Ченкова В.И. Указ. соч. - С. 105..

Именно поэтому подготовка реформ затянулась на 13 лет. Екатерина II искала компромиссное решение, стремясь не только убедить общество в необходимости реформы, но и воспользоваться его помощью, опереться на него в организации управления провинцией и не поступиться центральной властью. Одна из причин такого исходного решения состояла в том, что Екатерина II боялась сильного земского самоуправления, которое могло сложиться на основе организационно укрепленных сословных корпораций, никогда не допускала даже мысли о возможном ограничении самодержавия по их требованию.

Основным пороком существовавшей системы управления императрица считала чрезмерную централизацию власти и оторванность органов местного управления от широких кругов дворянства. Поэтому основной задачей проводившихся в эту эпоху реформ стало осуществление политики «просвещенного абсолютизма» - всемерного приспособления абсолютистской феодальной монархии к начинавшим преобладать в обществе буржуазно-капиталистическим отношениям, потребовавшим значительного расширения прав местных органов власти и широкого вовлечения различных слоев свободного населения, прежде всего дворянства, в систему местного управления и самоуправления.

Первые импульсы к такого рода политике обозначились еще в предшествующее царствование, когда Петр III издал в феврале 1862 года указ «О вольности дворянской», отменявший для этого сословия обязательную государственную службу и значительно расширявший возможности для его самореализации в частной жизни или на гражданском поприще.

Начало реформе было положено изданием в 7 ноября 1775 года знаменитого «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи». Этот законодательный акт был разделен на 2 части: первая вышла в ноябре 1775 г., вторая - в 1780 году. Затем, через два года издается в дополнение к этим двум частям «Устав благочиния, или полицейский», а еще через три года, в 1785 году, жалованная грамота дворянству и городам. Эти четыре акта, считая грамоту дворянству и городовое положение, и составляют центр Екатерининской реформы, который стал поворотным пунктом в истории Российского местного управления.

Указ «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи», положивший начало одной из самых крупных реформ в правление Екатерины II - губернской (областной) реформе. Созданная в ходе этой реформы новая система местного управления в стране оказалась достаточно эффективной и жизнестойкой, просуществовав без каких-либо видимых изменений вплоть до «великих реформ», осуществленных Александром II во второй половине ХIХ в. Эта реформа предполагала коренное переустройство всей системы местного управления и проводилась на основе децентрализации и всесословности.

Центр тяжести всей системы управления в государстве был перенесен на места, в губернии. В этом была одна из главных особенностей произведенных Екатериной II изменений. С целью улучшения системы местного управления, усиления его оперативности было произведено разукрупнение губерний, уменьшены их размеры. Число губерний было доведено до 50 вместо 23, существовавших до этого. Вместо прежней трехуровневой системы административно-территориального деления: губерния - провинция - уезд, устанавливалось двухуровневое деление: губерния - уезд. При этом и губернии, и уезды создавались с равным числом проживающих в них жителей, (числом ревизских душ): в каждой губернии было 300-400 тысяч жителей, в уезде - от 20 до 30 тысяч душ Калинин А. Ю. Историко-теоретические основы организации местного самоуправления в России: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - Волгоград, 2001. - С. 18..

Однако само по себе уменьшение размеров губерний не могло решить проблему улучшения местного управления. Для этого необходимо было усилить состав местной администрации, создать новые учреждения на местах, расширить участие земского элемента в местном управлении. В связи с этим многие коллегии были расформированы и закрыты, их функции переданы губерниям. В определенном смысле этот шаг Екатерины II имел свои резоны и объяснялся кризисным состоянием, которое испытывала в то время коллежская система центрального управления. За время своего существования она обросла множеством бюрократических структур и не способствовала сколько-нибудь оперативному управлению страной. В губерниях рядом с губернатором и губернским правлением были созданы новые бюрократические коллегиальные учреждения, подчиненные непосредственно императорской власти и Сенату. Ими стали казенные палаты, ведавшие всеми финансовыми вопросами губернии и управлявшие промышленностью и торговлей, а также судебные палаты, делившиеся в свою очередь на палаты гражданских и уголовных дел. Тем самым Екатерина II не только укрепляла систему местных органов власти и управления новыми учреждениями, но и решала на местном уровне проблему отделения суда от администрации путем создания самостоятельных судебных учреждений. Отныне губернаторы лишались судебных и финансовых функций.

С упразднением большинства коллегий и передачей их функций на места, губернским палатам, ослабилось общее и отраслевое управление в государстве. В перспективе это вызвало необходимость реорганизации центрального звена государственного управления, что произошло только при Александре I, когда коллежская система управления была заменена министерской. Явным недостатком екатерининской областной реформы было создание нового административно-территориального деления (губернии и уезды) на основе только демографического критерия (определенной плотности населения, необходимой для успешной фискальной политики в регионе), без учета экономических связей и национальных особенностей регионов/

Децентрализация управления с целью укрепления местных органов власти и управления и введение института генерал-губернаторства явилось основным нововведением реформ Екатерины II. Другой особенностью ее областной реформы следует считать усиление роли земского элемента в местном управлении, который по разным причинам после смерти Петра I был либо вытеснен, либо подчинен бюрократическому началу в лице губернаторов и воевод. Екатерина II по примеру Петра I, хотя уже и на других основаниях, решила дополнить местный бюрократический аппарат выборными представителями от дворянства. По замечанию В. О. Ключевского, осуществляя широкую реформу областного управления и суда по планам передовых публицистов Западной Европы, императрица ставила основной целью «занять праздное дворянство и укрепить его положение в обществе и государстве» Ключевский В.О. Указ. соч. - С. 277..

В ходе губернской реформы 1775 г. была также создана разветвленная система суда, носившего, как и вся система дворянского самоуправления, ярко выраженный сословный характер. Для каждого сословия создавался свой суд: 1) уездный суд в уезде и верхний земской суд в губернии - для дворян; 2) городовые магистраты и контролирующий их деятельность губернский магистрат - для горожан (городская полиция находилась в ведении коронного чиновника - городничего); 3) нижняя расправа в уезде, подчиненная губернской верхней расправе - для государственных крестьян. По своему составу все эти учреждения были коллегиальными и избирались соответствующими сословиями, только председатель нижней расправы (расправный судья) назначался губернским правлением. Кроме перечисленных судебных учреждений при каждом уездном суде создавалась дворянская опека под председательством уездного предводителя дворянства для попечения о вдовах и детях дворян, а также сиротский суд во главе с городским головой для призрения вдов и сирот горожан.

Особыми, не имевшими аналогов учреждениями были совестные суды, которые учреждались в каждой губернии и занимались наиболее сложными делами (примирением тяжб, преступлениями безумных или малолетних, содеянными по глупости и невежеству и др.). Кроме административных, финансовых и специальных судебных учреждений, в каждом губернском городе был создан новый орган - Приказ общественного призрения, ведавший школами, больницами, богадельнями и приютами. В отличие от Губернского правления и Казенной палаты Приказ общественного призрения имел выборный состав.

Благодаря проведенным реформам город в России впервые становится самостоятельной административной единицей. В нем вводилась должность городничего или коменданта, а в столице - обер-полицмейстера. Городничий исполнял административно-полицейские функции, для чего в его распоряжение придавалась штатная воинская команда Коваленко Н.Е. Указ. соч. - С. 118-120..

Реформа 1775 г. усилила влияние дворянства на местное управление, дала ему сословную организацию, предоставив права юридического лица уездному дворянскому собранию. «Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства» (1785 г.) еще больше укрепила позиции этого сословия. Дворяне каждой губернии организовывались в дворянское общество, органом которого становилось дворянское собрание, собиравшееся один раз в три года. В его состав входили все дворяне, имевшие имения на данной территории и достигшие 25-летнего возраста. Собрание избирало предводителей дворянства сроком на три года (обязательно из состоятельных и имеющих офицерский чин), кандидатуры которых подлежали утверждению представителей государственной власти и наделяло дворян правом обсуждать и давать представления по вопросам «общественной пользы» (а также - собственным нуждам) местным властям (губернатору), центральным государственным органам (Сенату), императрице лично.

Важнейшими законодательными актами Екатерининского царствования в области местного управления после 1775 года являются Жалованная грамота дворянству и Городовое положение 1785 года. Оба они составляют как бы вторую половину реформы. Учреждение 1775 года только отчасти коснулось местного самоуправления, основа его заключалась его в реформе общей администрации и суда, а также в развитии системы прокурорского надзора. Завершение же реформы местного управления, в широком смысле, произошло в 1785 году, когда были созданы органы дворянского и городского самоуправления.

Жалованная грамота городам была, безусловно, прогрессивным явлением в истории российского управления и самоуправления, поскольку заложила основы и создала благоприятные предпосылки для развития промышленности и торговли в городах, ускорив тем самым не только процесс становления капиталистических отношений в стране, но и перенос на российскую почву неизбежно сопутствующих капитализму первых ростков демократии Середа Н.В. Реформа управления Екатерины Второй. - М.: Наука, 2004. - С. 7..

Необходимо отметить, что в царствование Екатерины II готовился, но не был реализован проект третьей «Жалованной грамоты» 1785 г. Основанием сословного здания, созданного двумя Жалованными грамотами должен был стать проект «Сельского положения», оформлявший статус государственных крестьян. По этому проекту крестьяне, подобно городскому и дворянскому сословиям, делились на шесть разрядов, отличавшихся между собой правами (например, высшие разряды освобождались от телесных наказаний). Проект наделял их правом личной свободы, правом владения собственностью, предусматривал введение выборных органов самоуправления и суда. Некоторые его пункты были введены в государственных селениях Екатеринославской губернии. Не исключено, что в будущем проект мог быть распространен на все крестьянское население, включая крепостных Пресняков А.Е. Дворянский и крестьянский вопрос в екатерининской комиссии //Великая реформа. - СПб., 1911. Т. 1. - С. 208. . Итак, в вопросе об изменении положения государственных крестьян законодательство Екатерины II не пошло дальше принятого в 1775 г. «Учреждения для управления губерний», по которому крестьяне получили отдельные суды (нижние расправы) и право избирать своих представителей в судебные учреждения (нижние расправы, совместные и нижние земские суды).

Таким образом, преобразование местного управления во время правления Екатерины II являлось неотложной потребностью государства. Для начала проведения этих реформ существовали все объективные предпосылки. Так, закономерности социально-экономического развития общества неизбежно обусловливали дальнейший рост торговли и промышленности. В связи с чем в городах обострялась классовая борьба в связи с тяжелым положением низов городского общества. Все это требовало принятия таких мер, которые бы смягчали недовольство. И Екатерина II смогла найти выход и определенная ей система административно-территориального устройства и организация государственной власти в целом сохранилась до начала XX века.



Глава 3. Сущность и значение реформ местного самоуправления 1775-1785 годах

Деятельность Екатерины Великой по реформированию органов местного управления можно, с определенной долей условности, разделить на три периода: первый - до 1775 года - период подготовки реформ, который характеризуется изучением потребностей и исследованием тех факторов, которые активно влияли на все последующие преобразования;

второй - с 1775 до 1785 г. - период осуществления реформ отмечен изданием важнейших законодательных актов: Учреждения для управления губерний Всероссийской империи от 7 ноября 1775 г. (осуществлялось в два этапа - в 1775 и 1780 гг.); Устава благочиния и полицейского от 8 апреля 1782 г.; Жалованной грамоты дворянству и городам 1785 г. и других менее крупных правовых актов; третий - с 1785 г. и до конца царствования Екатерины II, т.е. до 1796 г. - период активной реализации всех принятых и узаконенных решений и их совершенствования в ходе практического применения.

Реформы Екатерины II - «губернско-административные» и «губернско-судебная» (1775 и последующих годов) - были попыткой создать универсальную и крепкую иерархию власти в империи с самодержавным «майоратом» во главе. Но Екатерина II стремилась использовать во имя своих целей и традиции народной самоорганизации (самоуправления). Административно-судебная система, узаконенная Екатериной II, состояла из четырех звеньев:

1. центральный (имперский) государственный аппарат;

2. региональный государственный аппарат двух уровней: «генерал-губернаторский» и «губернаторский»;

3. локальный уровень государственного управления, состоявший из уездов с уездными центрами, округов и некоторыми городами без уезда и вне уездный;

4. муниципальный уровень, то есть самоорганизующиеся традиционные народные администрации и суды в виде общинный сходов, городовых (гильдейских) и цеховых собраний, православного и иного религиозного общинного самоуправления; в одной параллели с ними следует поставить органы феодального (дворянского, помещичьего) управления крепостными (т.е. назначаемые владельцам земли старосты, «бурмистры», управляющие, надсмотрщики и т.п.) Мигунова Т.Л. Административно-судебная и правовая реформы Екатерины Великой: историко-правовой аспект: Дис. …док. юрид. наук. - Владимир, 2008. - С. 63..

Рассматривая нововведения Екатерины II, следует отметить, что реформированию подверглась и система губернских судебных учреждений. Причем в результате реформирования судебная система была чрезвычайно усложнена. Тем не менее, вновь созданная система характеризовалась такими принципами деятельности, как коллегиальность, привлечение (в известных пределах) населения к отправлению правосудия, выборный характер комплектования судебных органов Мадариага И. Россия в эпоху Екатерины Великой / ред. Н.Л. Лужецкая. - М.: Новое литературное обозрение, 2002. - С. 256..

Таким образом, в результате реформ местного управления и суда резко обозначился их сословно-представительный характер, выразившийся в выборности как личного состава сословных дворянских, так и в сословном происхождении личного состава общих бессословных учреждений. Благодаря этому дворянство стало руководящим классом в местном и центральном управлении. Дворянин господствовал в местном управлении как выборный представитель своего сословия, с одной стороны, и как назначенный верховной властью чиновник, с другой стороны.

Также стоит отметить, что губернские и сословные учреждения вырабатывались под заметным влиянием политических идей, заимствованных Екатериной из западноевропейской политической литературы. Но влияние этих идей на устройство местного управления в России было почти исключительно формальное, так как в большей степени они отразились на технической выработке учреждений, на их формах, на постановке и на взаимных отношениях; они сказались в строгом разделении ведомств, в определении границ деятельности отдельных учреждений, но новые начала проведены непоследовательно и не оказали заметного влияния на духовную деятельность новых учреждений.

В итоге были созданы только два учреждения, в основании которых лежали задачи, незнакомые древнерусской администрации, - это были Приказ общественного призрения, заведовавший исковыми и благотворительными учреждениями, и совестный суд, решавший дела по совести более, чем на основании формальных доказательств. В прежнем правительственном порядке не было особого ведомства ни центральных, ни местных учреждений народного просвещения и общественной благотворительности; теперь такими учреждениями явились губернские приказы общественного призрения. Точно так же в прежнем русском судопроизводстве, как и в судопроизводстве всех других стран тогдашней Европы, не было суда по совести; но любопытно, что именно эти два учреждения имели наименее заметную деятельность, оказали наименьшее влияние на ход дел. Приказ общественного призрения возник в то время, когда почти не было народных школ, ни дано средств заводить их городам. Совестный суд был поставлен в условия, которые парализовали его деятельность; так, по гражданским делам совестный суд со значением мирового решал такие дела, которые переносились в него по соглашению тяжущихся сторон Ключевский В.О. Указ. соч. - С. 279..

Губернские учреждения, созданные Екатериной II, лишь еще более усилили противоречия, внесенные в управление реформами Петра. Как известно, управление действует только тогда правильно, когда оно и в центре и в областях покоится на одинаковых началах. При Екатерине усилен был внесенный Петром сословный элемент в областном управлении; губернские учреждения открыли еще больше простора участию дворянства и городского населения в местной администрации. Но центральное управление сохраняло прежний бюрократический характер и не имело даже тех связей с обществом, какие существовали в XVII столетии. Таким образом, противоречие началам, на которых держалось управление в центре и в провинции, при Екатерине еще обострилось.

С другой стороны, преобладанием дворянства еще более нарушилось равновесие прав и обязанностей различных классов общества. Прежнее дворянство пользовалось правительственным значением в местной администрации в меру своих государственных обязанностей; теперь оно получило еще большее значение в местном управлении, освободившись от самых тяжелых государственных повинностей. Все это привело к решительному преобладанию одного сословия, дворянства, в местном управлении.

...