Реформы Екатерины II в области местного самоуправления

Наконец, важным недостатком созданного Екатериной административного и судебного порядка была его чрезвычайная сложность. Так, благодаря строгому разделению ведомств и сложному устройству суда размножилось до чрезмерности чиновничество, выборное и коронное; там, где прежде дела велись десятью, пятнадцатью чиновниками, теперь их явилась целая сотня. Это увеличивало дороговизну администрации.

Значение же губернских и сословных учреждений в истории нашего общества выразилось в государственном раскреплении двух высших классов общества. В дворянской жалованной грамоте были сформулированы созданные прежним законодательством права дворянства; точно так же в жалованной грамоте городам были сформулированы и права городского населения. Эти права не в одинаковой мере были распределены между всеми классами городского населения, но совокупность их раскрепляла городское население, снимая с него те специальные государственные повинности, какие были положены на него в древней Руси. Городские состояния получили сословное самоуправление и сословный суд. Далее, гильдейское гражданство, т. е. высший слой городского населения, был освобожден от подушной подати, которая заменялась однопроцентным сбором с объявленного купцом по совести капитала. Точно так же гильдейские граждане освобождались от личной рекрутской повинности: гражданин - гильдейский купец личную службу мог выкупить деньгами. Далее, все гильдейские граждане и мещане освобождались от тех казенных «служб» или от «нарядов» по различным казенным сборам, которые в древней Руси составляли самую тяжелую повинность городского населения. Наконец, купцы двух первых гильдий были свободны от телесного наказания, а высший слой купечества, носивший название «именитых граждан», мог при известных условиях достигать дворянства.

Итак, в истории нашего общества губернские учреждения вместе с сословными жалованными грамотами были первыми актами, в которых точно и подробно были формулированы права двух сословий и по которым с этих сословий снимались специальные государственные повинности.

Это связано было с другой стороной в губернских учреждениях, еще более важной для истории нашего общества. Как мы видели, в XVII столетии разверстка государственных повинностей между сословиями разрушила их взаимные связи и уничтожила их совместную деятельность. Благодаря этому разобщению пали в XVII столетии земские соборы. С тех пор каждое сословие несло свою службу и действовало одиноко, без связи с другим. В губернских учреждениях Екатерина впервые сделала попытку опять свести сословия для совместной дружной деятельности. В приказе общественного призрения и совестных нижних земских судах под руководством коронных представителей действовали заседатели, выбранные тремя свободными сословиями: дворянством, городским населением и классом вольных сельских обывателей. Правда, оба эти учреждения, как мы видели, заняли второстепенное место в строе местного управления, но они важны как первый проблеск мысли восстановить совместную деятельность сословий, и это составляет одну из лучших черт губернских учреждений Екатерины.

Но самое важное значение имели губернские учреждения в истории дворянства: они закрепили его решительное преобладание в местном управлении. Мы видели, что это преобладание выражалось в двух формах: в выборном составе сословных дворянских учреждений и в дворянском происхождении личного состава бессословных коронных учреждений. С тех пор дворянство приняло господствующее участие в местном управлении, которое вполне от него зависело; самоуправление городское, поставленное под надзор губернатора-дворянина, развивалось медленно и действовало вяло; зато самоуправление дворянское пошло бойко. Причиной этого более успешного развития дворянского самоуправления была историческая подготовка сословия к самодеятельности. В этом отношении губернские учреждения 1775 г. с завершившей их жалованной грамотой дворянству лишь вполне осуществили давнее стремление сословия.

Мы знаем, что уже в древней Руси дворянство (служилые люди) по уездам сомкнулось в плотные сословные корпорации. Основанием этих уездных союзов была служба и служилое землевладение. Дворяне уезда защищали свой уездный город, составляя его гарнизон, ходили в походы территориальными уездными полками, выбирали из своей среды окладчиков для ведения служебно-поземельных дел, наконец, связаны были друг с другом порукой. Создание регулярной армии при Петре если не разрушило, то сильно расстроило эти уездные корпорации; на место территориальных уездных ополчений заведены были полки регулярные, которые не имели территориального состава.

Вместо уездных корпораций явились корпорации полковые. Офицеры полков и дивизий составляли товарищество, корпорацию, по законам Петра обер-офицеры полка назначались по выбору и поручительству всех офицеров полка; штаб-офицеры - по выбору и ручательству всех офицеров и генералов дивизии. Но Петр, устрояя эти полковые дворянские корпорации, старался поддерживать и прежние местные провинциальные союзы дворянства. При нем в конце его царствования дворянство получает важное значение в народном хозяйстве. Правительство стало смотреть на сословие, как на своих штатных и полицейских агентов в деревне. Поэтому и Петр старался поддержать землевладельческие связи дворянства с полицией, предоставляя сословию участие в местном управлении. Это участие выразилось, как мы знаем, в выборе дворянами губернии ландратов, советников при губернаторе, также в выборе уездных земских комиссаров. По смерти Петра, по мере того как ослаблялись служебные обязанности дворянства, закреплялись его связи с провинцией, и, таким образом, усиливалась его корпоративная солидарность. Со времени декабрьского закона 1730 г., признавшего поместья вместе с вотчинами полной наследственной собственностью дворянства, сословие стало более оседлым, получило более устойчивое землевладельческое значение в провинции. Закон 18 февраля 1762 г. снял с дворянства обязательную службу, помог его отливу из центров в провинцию. С тех пор за дворянством оставалось лишь одно землевладельческое значение, а это значение прикрепляло его к провинции.

Согласно с этими переменами изменялись и политические вкусы дворянства. С отменой обязательной службы дворянства и центр тяжести дворянских интересов переместился из столицы в провинцию. В Комиссии 1767 г. дворянство высказало широкие притязания на участие в местном управлении, но ни один дворянский депутат словом не обмолвился об участии дворянства в центральном управлении. Губернские учреждения 1775 г. и закрепили это давнее стремление сословия стать правительственным классом в провинции, где почти половина населения - крепостные крестьяне и без того были в руках дворянства. Значит, губернские учреждения, несмотря на внесенное в них участие идеи французских публицистов, закрепляют собою давний социально-политический факт нашей истории.

Из этого следует, что и в устройстве местного управления обнаружилась особенность, какою отличалась вся государственная деятельность Екатерины: в каждом предприятии шли идеи, незнакомые русскому обществу; но под покровом этих идей развивались и закреплялись старые факты нашей истории. Чтобы лучше запомнить значение губернских учреждений в истории дворянского сословия, можно так обозначить момент в развитии местного правительственного значения дворянства Ключевский В.О. Указ. соч. - С. 280-283.. В Московском государстве дворянство не правило, а было лишь орудием управления - обязательно служило, и притом служило как в центре, так и в провинции. В первой половине XVIII в., делая центральное правительство, оно продолжало обязательно служить в центре и едва начинало править в провинции. Во второй половине века, в последний раз сделавши правительство в 1762 г., это сословие перестало обязательно служить в центре и с 1775 г., окончательно взяв в свои руки местное управление, начало править в провинции.

Итак, с 1775 г. вся Россия от высших до низших ступеней управления (кроме разве городовых магистратов) стала управляться дворянством: вверху они действовали в виде бюрократии, внизу - в качестве представителей дворянских самоуправляющихся обществ. Такое значение для дворянства имели реформы 1775 г., они дали ему сословную организацию и первенствующее административное значение в стране. В «Учреждениях для управления губерний», однако, и организация, данная дворянству, и ее влияние на местное управление рассматриваются как факты, созданные в интересах государственного управления, а не сословий. Позднее Екатерина те же факты, ею установленные, а равно и прежние права и преимущества дворян изложила в особой Жалованной грамоте дворянству 1785 г. Здесь уже начала сословного самоуправления рассматриваются как сословные привилегии, наряду со всеми теми правами и льготами, какие дворяне имели раньше.

В заключении хотелось бы выделить основные моменты, в которых проявилась реформа местного самоуправления Екатерины II. Так, губернская реформа отделила судебные органы от органов исполнительной власти, что явилось шагом вперед в реализации принципа разделения властей. Более того, впервые в русской судебной практике уголовное судопроизводство было отделено от гражданского. Вместе с тем в организации суда сохранился сословный принцип, то есть для каждого сословия был организован свой суд, где судьями были представители тех же сословий. Разделение властей также было неполным, ибо за губернатором было оставлено право бороться с судебной волокитой и даже разрешалось приостанавливать судебные решения. Все же значение проведенных Екатериной в 1775-1785 гг. реформ трудно недооценивать; они были несомненным шагом вперед на пути становления российской государственности.

Заключение

В результате проведенного исследования мы пришли к следующим выводам.

Основными законодательными актами, характеризующими проводимые Екатериной II реформы местного самоуправления, являются «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» 1775 г. и «Грамота на права и выгоды городам Российской империи» 1985 г.

«Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» были утверждены Указом 7 ноября 1775 года, а его вторая часть была принята позже 4 января 1780 года. Данный законодательный акт позволил усилить власть губернаторов и упрочнить положение административного аппарата на местах. Основной задачей реформы было отделение административно-полицейских органов от судебных. В целом в данном направлении были сделаны определенные шаги, Так, местные органы управления были разделены на административные (губернатор и губернское правление), финансово-экономические (казенные палаты) и судебные (судебные палаты). Тем самым, Екатерина II придала местному управлению некоторую системность и сделала его более эффективным.

«Грамота на права и выгоды городам Российской империи» учреждала новые выборные городские учреждения, расширив круг избирателей. Фактически Жалованная грамота городам зафиксировала два сословия - купечество и мещанство. Эти разряды по Жалованной грамоте городам получали основы самоуправления. Раз в три года созывалось собрание «градского общества», в которое входили лишь наиболее состоятельные горожане. Постоянным городским учреждением была «общая градская дума», состоящая из городского головы и шести гласных (депутатов). Судебными выборными учреждениями в городах были магистраты - органы сословного городского самоуправления, отдельно избирались суды для дворян и для городского населения.

Преобразование местного управления во время правления Екатерины II являлось неотложной потребностью государства. Для начала проведения этих реформ существовали все объективные предпосылки. Так, в XVIII веке сформировалась и окрепла абсолютная монархия - основа самодержавного строя. Абсолютизм, как никакая другая форма правления, нуждалась в сильной государственной власти, начальным звеном которой и стала система органов местного управления. Петр I начал её преобразование, Екатерина II - завершила, создав такую систему административно-территориального устройства и организацию государственной власти, которая в целом сохранилась до начала XX века.

В заключении хотелось бы подчеркнуть следующие основные моменты проведенных Екатериной II реформ местного самоуправления. Так, губернская реформа отделила судебные органы от органов исполнительной власти, что явилось шагом вперед в реализации принципа разделения властей. Более того, впервые в русской судебной практике уголовное судопроизводство было отделено от гражданского. Вместе с тем в организации суда сохранился сословный принцип, то есть для каждого сословия был организован свой суд, где судьями были представители тех же сословий. Разделение властей также было неполным, ибо за губернатором было оставлено право бороться с судебной волокитой и даже разрешалось приостанавливать судебные решения. Городское и сельское самоуправление в России XVIII веков носило в основном сословный характер - в первую очередь это касается дворян и крестьянства. Вместе с тем, говоря о городском самоуправлении, следует учитывать, что его субъект - городское население, составлявшее в своей совокупности «градское общество», которое было трансформировалось в шесть разрядов, каждый из которых объединяло не только сословное начало, но и экономический ценз. В целом органы самоуправления этого периода по-прежнему не обладали достаточной самостоятельностью; в условиях абсолютизма и централизации они являлись не чем иным, как придатком правительственной администрации, служа целям укрепления самодержавия. Функции и компетенция органов местного государственного управления и общественного самоуправления не были четко разграничены, что, разумеется, не могло способствовать укреплению самоуправленческих институтов. Тем не менее формы самоуправления, возникшие в России в изученный период, безусловно, явились предшественниками более поздних форм, созданных реформаторами второй половины XIX века. Именно в этом и состоит их историческое и общественное значение проведенных Екатериной в 1775-1785 гг. реформ.

Библиография

I. Научная и учебная литература:

1. Андреевский И.Е. О наместниках, воеводах и губернаторах: История государственного управления в России (IX-XIX вв.). - СПб., 2012. - 160 с.

2. Анучин Е. Исторический обзор развития административно-политических учреждений в России с Учреждения о губерниях 1775 г. до последнего времени. - СПб., 1872. - 238 с.

3. Балязин В.Н. Золотой век Екатерины Великой. - М.: Олма Медиа Групп, 2007. - 192 с.

4. Исаев И.А. История государства и права России. - М.: Юрист, 2004. - 797 с.

5. Кизеветтер А. А. Городовое положение Екатерины II 1785 года. - М., 1909.

6. Ключевский В.О. Курс русской истории. - М.: Мысль, 1995. - 774 с.

7. Коваленко Н.Е. Местное самоуправление как форма демократии: Учебное пособие.- СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2008.- 296 с.

8. Мадариага И. Россия в эпоху Екатерины Великой / ред. Н.Л. Лужецкая. - М.: Новое литературное обозрение, 2002. - 976 с.

9. Российское законодательство X-XX вв.: в 9 т. Т.5. Законодательство периода расцвета абсолютизма. / Отв.ред. Е.И. Индова. - М., Юридическая литература, 1987.

10. Середа Н.В. Реформа управления Екатерины Второй. - М.: Наука, 2004. - 115 с.

II. Статьи, публикации, авторефераты и диссертации:

11. Пресняков А.Е. Дворянский и крестьянский вопрос в екатерининской комиссии //Великая реформа. -- СПб., 1911. Т. 1. - С. 204-217.

12. Семенов Д. Городское представительство в екатерининскую эпоху по материалам Комиссии 1767 г. // Русское богатство. 1898. - №1. - С. 120-154.

13. Филиппов А.Н. К вопросу о первоисточниках Жалованной грамоты дворянству 21 апреля 1785 г. // Известия АН СССР. Л., 1920. - Серия VI. - Т. XX - № 5-6. - С. 423-444.

14. Калинин А. Ю. Историко-теоретические основы организации местного

самоуправления в России: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - Волгоград, 2001. - 26 с.

15. Мигунова Т.Л. Административно-судебная и правовая реформы Екатерины Великой: историко-правовой аспект: Дис. …док. юрид. наук. - Владимир, 2008. - 630 с.

16. Ченкова В.И. Полиция и органы местного управления в феодальной России XVIII века: Дис. …канд. юрид. наук. - СПб., 2001. - 185 с.

Размещено на Allbest.ru