Размещено на http://allbest.ru

Содержание

Введение

Глава 1. Центральное управление

1.1 Органы управления в XVII в., предпосылки преобразований

1.2 Реформы Петра I, их особенности и результаты

Глава 2. Губернское и городское управление

2.1 Воеводство и «наместничество» в XVII в.

2.2 Реформы губернского управления при Петре I

2.3 Реформы городского управления при Петре I

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Актуальность темы определяется тем, что преобразования Петра I относительно государственно-административной системы оставили наиболее глубокий след в истории России, которая представляет собой бесконечную цепь реформ в области центрального, регионального и местного управления, и, несмотря на имеющиеся недостатки, проявившиеся еще при Петре, данная система оказалась весьма устойчивой и в главных чертах просуществовала до 1917 г., а некоторые ее признаки прослеживаются и в современных реформах России и других стран.

До реформ Петра I система управления государством и отдельными территориями на Руси была довольно сложной, запутанной, не подчиняющейся каким-либо единым уставам, регламентам. Функции органов управления не были четко разграничены.

Для осуществления власти на местах центр использовал неодинаковые способы и методы властвования. В такой обстановке изучение преобразований Петра I особенно ценно.

Важно учитывать отечественный опыт реформирования, ведь история часто показывает нам примеры недооценки тех или иных экспериментов прошлого.

Цель работы - изучение реформ органов центрального и местного управления при Петре I.

Задачи работы:

1) определить причины и предпосылки петровских преобразований в сфере управления;

2) рассмотреть сущность реформ центральных органов управления, их достоинства и недостатки, результаты;

3) выявить особенности губернского и городского реформирования.

Объект исследования - реформы Петра I органов центрального и местного управления.

Предмет работы - правовые акты и исследования реформ Петра I в области управления.

Реформам Петра I посвящены исследования таких ученых, как Н. И. Павленко, Е. В. Анисимов, им уделяется внимание в монографиях, научных статьях, учебных пособиях, посвященных реформам в России О. В. Ерохиной, Н. Н. Ефремовой, С. Л. Анохиной, Л. В. Гильченко и других ученых, которые наряду с правовыми актами, использовались при написании данной работы.

Глава 1. Центральное управление

1.1 Органы управления в XVII в., предпосылки преобразований

В XVII в., особенно второй его половине в развитии русского государства проявились качественно новые черты.

В сфере центрального управления государством в XVII в. наблюдались тенденции складывания абсолютизма.

Иногда этот термин отделяют от понятия «самодержавие», определяя под последним «внешнюю независимость монарха, например от Орды, его суверенность, а абсолютизм сводят к внутреннему полновластию, к господству над подданными» История отечественного государства и права [Текст]: учебник / под ред. О. И. Чистякова. - 5-е изд., перераб. и доп. Ч. 1. - М.: Юрайт, - 2009. - 478 с. - Библиогр.: с. 467-474. - ISBN 978-5-9916-0090-3. - ISBN 978-5-9692-0521-5. - С. 291..

Главными чертами абсолютизма являются: право монарха распоряжаться налоговой системой и государственными финансами; наличие обширного разветвленного бюрократического аппарата, именем монарха осуществляющего управленческие функции; централизация и регламентация государственного и местного управления, территориального деления и т. п.

То есть в политической сфере наблюдались предпосылки перехода к новым формам организации власти: укрепление царской власти; прекращение деятельности органов, характерных для сословно-представительной монархии (например, в 1653 г. последний раз собирался Земский собор полного состава (по вопросу о принятии Украины под руку Москвы и начале войны с Речью Посполитой), хотя Соборы и не были представительными учреждениями в обычном понимании: власть царя они не ограничивали; не было по-настоящему выборных представителей, кроме того, Л. В. Черепнин, П. В. Седов и некоторые иные ученые считают, что комиссии начала 1680-х гг. были последними полнокровными Земскими соборами XVII в.), эволюция приказной системы, изменение роли Боярской Думы, конфликт между государством и церковью (патриархом Никоном), попытки реорганизации армии (создание полков «иноземного строя») и т. д.

Как замечает Фортунатов, «Земские соборы, Боярская дума, приказы, выборное местное самоуправление, полурегулярная армия, патриаршество… остались в Московском царстве» Фортунатов, В. В. История мировых цивилизаций [Текст] / В. В. Фортунатов. - СПб. : Питер, - 2011. - 548 с. - 3000 экз. - ISBN 978-5-49807-315-6. - С. 312..

Россия встала на путь движения к империи. Внешняя политика, направленная на обеспечение условий для дальнейшего развития государства, сыграла немаловажную роль в реформировании центрального аппарата управления.

Необходимость выхода к морям имела не только экономическое, но и внешнеполитическое значение для преодоления международной изоляции, более тесной включенности страны в мировые экономические и политические процессы, укрепления границ.

К концу XVII в. становится особенно важной охрана юго-западных рубежей России от усиливавшейся экспансии Польши, Швеции и Турции.

Для ведения войн с крупными европейскими государствами России необходимо было резко усилить военно-экономическую мощь и поднять научно-технический уровень страны - овладение достижениями Западной Европы и модернизация российского общества становятся насущной потребностью России.

Старая форма управления уже не отвечала новым задачам ни в обеспечении военных потребностей материальными ресурсами, ни в сборе денежных податей с населения, ни в иных сферах (таблица 1).

Таблица 1 - Центральные органы управления в XVII в.

Таким образом, прежние институты управления, во-первых, уже не обеспечивали эффективного функционирования государственного механизма, не отвечали новым задачам развития государства, а, во-вторых, царь уже не испытывал особую нужду в них, как это было во время и после Смуты, до удовлетворения основных требований господствующих сословий и окончательного установления крепостного права.

Поэтому и наблюдались такие явления бюрократизация верховного управления, падение значения соборов (сужение поля их деятельности) в последующем с полным прекращением их деятельности, уменьшение значения Боярской думы и превращение ее в своеобразный совещательный орган приказных судей. управление пётр реформирование сенат

Следует отметить, что во второй половине XVII в. осуществлялся поиск путей реформирования государственного аппарата и уже в то время появились многие подходы, которые позже были реализованы Петром I. Например, Т. В. Черникова, занимавшаяся изучением вопроса реформирования государственного управления в царствование Федора III и в регентство Софьи, находит параллели между государственными реформами Петра I и преобразованиями этих правителей Черникова, Т. В. О российских истоках Петровских реформ государственного управления [Текст] / Т. В. Черникова // Вестник МГИМО-Университета. - 2012. - № 6. - С. 10-17. - ISBN 2071-8160..

Замечательный пример - Расправная Золотая палата во главе с Н. И. Одоевским, созданная при Федоре Алексеевиче (во многом - предшественница петровского Сената), у которой, как и у Сената, а до его появления в 1711 г. у петровской «Консилии министров» было три функции:

1) высший исполнительный орган после царя и замещение царя в моменты его частых болезней;

2) законотворческая функция (из 26 царских указов 1681 г. только 7 оформлены через Боярскую думу, а 19 - именными указами царя, идущими через Расправную Золотую палату);

3) высший после царя судебный орган, через который рассматривались многие «важные дела», минуя Думу.

Вообще у Федора Алексеевича был продуманный план реформ государственных органов (хотя источником заимствования были польские формы, а не западноевропейские).

Ко времени прихода к власти у Петра уже сформировались определенные устремления, во многом определившие направление политики молодого царя. Осознаваемые Петром I задачи поступательного экономического и культурного развития страны, укрепления ее обороноспособности, ликвидация наметившегося и усиливающегося отставания от европейских стран, требовали неотложного решения внешне- и внутриполитических задач, проведения глубоких преобразований. А эти изменения в военной, экономической и иных сферах, требовали и совершенствования самого аппарата управления.

Кроме того, как считают исследователи, ускорила проведение глубоких преобразований Северная война. Как утверждает Н. И. Павленко, «важнейшими и непосредственными стимулами реформаторской деятельности Петра I была необходимость победы в Северной войне (1700-1721), и как следствие, необходимость создания сильной армии и флота, эффективной системы управления, развитой экономики…» Павленко, Н. И., Андреев И. Л., Кобрин В. Б., Федоров В. А. История России с древнейших времен до 1861 года [Текст]: учебник для вузов / Н. И. Павленко, В. Б. Кобрин, И. Л. Андреев, В. А. Федоров; под ред. Н. И. Павленко.- 3-е изд., перераб. - М. : Высш. шк., 2004. - 536 с. - 10 000 экз. : ил.. - Библиогр.: с. 533-536. - ISBN 5-06-005130-7. - С. 94..

То есть реформирование всей системы высших государственных и церковных органов, во многом определялось конкретными условиями и нуждами военного времени, не имело достаточно четкого заранее продуманного плана, в отличие от планов Федора Алексеевича, формы и методы осуществления которых были менее болезненными, но оставшиеся незавершенными, в связи с чем возврат к ним Петра I был предопределен.

В целом, в XVII в. происходил постепенный переход от сословно-представительной монархии к абсолютизму. Царская власть уже не испытывала нужду в таких органах, как Земский собор или Боярская Дума. К тому же эти органы, наряду с приказами не обеспечивали эффективного функционирования государственного механизма и не отвечали новым задачам развития государства - преодоления экономической, политической и культурной изоляции страны, ее исторического отставания от европейских государств.

1.2 Реформы Петра I, их особенности и результаты

Целями реформирования системы управления при Петре I было стремление ее усовершенствовать, упрочив положение самодержавной власти и основного правящего сословия; перестроить систему управления так, чтобы правящие силы имели возможность проводить политику, отвечающую интересам укрепления военной мощи России и незыблемости самодержавия.

Реформа высшего звена управления началась с упразднения Боярской Думы (1704 г. - последнее упоминание о заседании Думы). Особое значение приобретает возникшая еще в 1699 г. Ближняя канцелярия, осуществлявшая административно-финансовый контроль в государстве.

Реальной властью обладала заседавшая в здании Ближней канцелярии Консилия министров - совет глав важнейших ведомств при царе, управлявший приказами и канцеляриями, обеспечивавший армию и флот всем необходимым, ведавший финансами и строительством.

Все эти органы прекращают свое существование после учреждения Сената. Указ от 22 февраля 1711 г. провозглашал: «Определили быть для отлучек Наших Правительствующий Сенат, для управления...» Хрестоматия по истории государства и права России [Текст] : учеб. пособие для вузов / сост. Ю. П. Титов. - М.: ТК Велби ; М. : Проспект, 2004. - 469, [1] с. - 10000 экз. - ISBN 5-98032-360-0. - С. 149.. То есть, судя по содержанию Указа, новый орган учреждался только на время отъезда Петра I (на войну). Но в дальнейшем Петр издает еще несколько указов, которыми устанавливает функции, структуру, порядок работы Сената и т. п. Исходя из имеющихся Указов от 2 марта 1711 г. и от 27 апреля 1722 г. Хрестоматия по истории государства и права России [Текст] : учеб. пособие для вузов / сост. Ю. П. Титов. - М.: ТК Велби ; М. : Проспект, 2004. - 469, [1] с. - 10000 экз. - ISBN 5-98032-360-0. - С. 149, 214-216., а также иных сведений, представим характеристику Сената в таблице 2.

Таблица 2 - Правительствующий Сенат при Петре I

Таким образом, Сенат, учрежденный при Петре I, выполнял функции высшего законосовещательного, административного и судебного органа, порой заменяющего и особу императора. Постоянный состав сенаторов, элементы коллегиальности, личная присяга государю, программа работы на длительный период, строгая иерархичность управления, создание канцелярии с большим штатом служащих и др., способствовало совершенствованию системы управления и в то же время бюрократизации аппарата, увеличению роли государства и государственных институтов.

Для негласного надзора «за всем и вся» была учреждена должность обер-фискала (Указ от 17 марта 1714 г. «О должности фискалов»), которому подчинялись провинциал-фискалы. Доносы фискалов ежемесячно докладывала Сенату Расправная палата. Задачей фискалов было «проведывать и доносить, и при суде обличать» Хрестоматия по истории государства и права России [Текст] : учеб. пособие для вузов / сост. Ю. П. Титов. - М. : ТК Велби ; М. : Проспект, 2004. - 469, [1] с. - 10000 экз. - ISBN 5-98032-360-0. - С. 150.. Фискалы пользовались мрачной репутацией во всех слоях населения, их бесчинства фискалов были вопиющи, а раздражение против их наветов очень велико, даже, несмотря на установленную позже царем за неправый донос кару, что можно объяснить тем, что фискалы не получали жалованья, их рвение поощрялось выдачей половины штрафа, взимавшегося с виновного. С 1722 г. надзор за фискалами был возложен на генерал-прокурора.

Одна из главных задач Сената была подготовка замены приказов коллегиями и учреждение коллегиальной системы (1717-1721 гг.).

Еще в 1715 г. в записной книжке царя появилась заметка с названиями шести коллегий. В этом же году Петр дает поручение нанять за границей «ученых и в правостях искусных людей для отправления дел в коллегиях», находившемуся в Копенгагене генералу П. И. Ягужинскому царь предписывает «во всякую коллегию приискать по человеку», при этом предпочтение должно быть отдано нестарым людям, «дабы могли языку обучитца», ему же было поручено собрать сведения о структуре центрального аппарата Дании: числе коллегий, штатах, «ибо мы слышим, - рассуждал Петр, - что и шведы от них взяли» Павленко, Н. И. Петр I [Текст] / Н. И. Павленко. 8-е изд. - М. :. Молодая гвардия, 2010. - 428 с. - 6000 экз. - ISBN 978-5-235-03341-2, 978-5-235-03044-2. - С. 334..

В связи с войной со Швецией получить возможность легально изучить шведские регламенты отсутствовала, поэтому был отправлен тайный агент с паспортом от датского двора.

Таким образом, образцом для проведения административной реформы Петр I избрал шведское государственное устройство. Коллегиальное управление в Швеции Густав Адольф создал следующим образом: «пять главных отраслей управления - международное, судебное, военное, морское и финансовое - поставлены под заведование высших начальников - президентов коллегий, образованных из назначенных королем должностных лиц» Гессен, В. М. Основы конституционного права [Электронный ресурс] / В. М. Гессен; 2-е изд. - Петроград : юридический книжный склад «Право», типолитография товарищества А. Ф. Маркс, 1918. - прикладная прогр. Гарант, 2015..

По примеру Швеции, в России создаются коллегиальные учреждения для «заведования», под общим надзором и руководством Сената, отдельными отраслями управления. По сути, они стали первыми органами отраслевого управления. Каждая из коллегий должна была ведать четко определенной отраслью управления: иностранными делами, морскими делами, государственными доходами и т. д.

Указ от 11 декабря 1717 г. «О штате коллегий и времени открытия оных» царь издает накануне отъезда в Москву для расследования дела царевича Алексея. В нем он определил состав коллегий (президент, вице-президент («русской или иноземец»), советники, секретарь и т. д.), сроки для создания и поручение президентам «с новаго года сочинять свои Коллегии и ведомости отвсюду брать, а в дела не вступаться до 1719 году, а с будущаго году конечно зачать свои Коллегии управлять…» Хрестоматия по истории государства и права России [Текст] : учеб. пособие для вузов / сост. Ю. П. Титов. - М. : ТК Велби ; М. : Проспект, 2004. - 469, [1] с. - 10000 экз. - ISBN 5-98032-360-0. - С. 199..

Петр назначил президентов и вице-президентов коллегий и рассчитывал, что одного года будет достаточно для укомплектования штатов и сочинения регламентов с точным обозначением обязанностей учреждений. Но Указ остался не выполненным.

Вернувшись в Петербург в середине 1718 г. царь требует предоставить отчеты о выполненной работе, требует исполнения порученного, но уговоры не действуют. Петр, как и всегда, мог бы взяться за дело сам, но в то время он был занят переговорами со Швецией.

12 декабря 1718 г. Петр издает Указ «Об управлении во всех коллегиях и в губерниях дел с 1720 г. по новому порядку и разделении дел между коллегиями» Там же. С. 200.. В нем было зафиксировано создание девяти коллегий и описание их функций (таблица 3).

Таблица 3 - Коллегии по Указу от 12 декабря 1718 г.

В последующем появились еще Вотчинная коллегия, в сферу деятельности которой вошло управление делами Поместного приказа, Духовная коллегия, управлявшая церковными делами (позже - Синод), Малороссийская коллегия.

Об устройстве, порядке работы коллегий можно узнать используя «Генеральный регламент или Устав от 28 февраля 1720 г., по которому Государственные Коллегии, також и все оных принадлежащих к ним канцелярий и контор служители, не токмо во внешних и внутренних учреждениях, но и во отправлении своего чина, подданнейше поступать имеют» Законодательство Петра I. 1696-1725 годы [Электронный ресурс] / cост., автор предисл. В. А. Томсинов. - М.: Зерцало, 2014. - прикладная прогр. Гарант, 2015.. Регламент утвердил единообразное организационное устройство коллегий. По регламенту предписывалось: приносить присягу и держать ответ за свои действия, устанавливались дни и часы работы коллегий, правила доклада, отпусках, «упалых местах», порядке работы с корреспонденцией, о правилах поведения в коллегиях, об отдельных должностях: секретаря, переводчика, нотариуса и др., о порядке заседаний и решении дел в коллегиях и т. д. То есть Регламент четко прописывал порядок работы коллегий, обязанности членов, содержал положения о замене членов коллегий, их трудовых правах.

В 1722 г. для надзора за деятельностью коллегий в каждую из них был назначен прокурор, подчиненный генерал-прокурору Сената.

В целом, учреждение Сената и коллегий, по сравнению с Боярской Думой и приказами, имело как достоинства, так и недостатки (таблица 4).

Таблица 4 - Достоинства и недостатки Сената и коллегий

В новой коллегиальной системе отразилось и изменение статуса церкви. Духовной коллегией, как упоминалось выше, стал Синод, с образованием которого церковь окончательно была подчинена государству.

В 1700 г. умер патриарх Андриан. В связи с противодействием духовенства реформам, Петр I решил подождать с выбором нового (официально патриаршество не упразднялась), а в 1721 г. учредил Святейший правительствующий синод - коллегиальный орган по управлению делами церкви. Умный, образованный псковский епископ Феофан Прокопович в 1719 г. разработал «Духовный регламент», который был отредактирован Петром. В нем отмена патриаршества объяснялась несовершенством единоличного управления церкви и политическими неудобствами, происходившими от возвеличения церковной высшей власти как равносильной царской власти и даже выше ее.

Синод состоял из церковных иерархов; его глава - обер-прокурор назначался императором из числа светских лиц. Согласно п. 1 Инструкции от 13 июня 1722 г. обер-прокурору Святейшего Синода, обер-прокурор должен был «сидеть в Синоде и смотреть накрепко, дабы Синод свою должность хранил, и во всех делах, которые к синодскому рассмотрению и решению подлежат, истинно, ревностно и порядочно, без потеряния времени, по регламентам и указам отправлял, разве какая законная причина к отправлению ему помешает, что все записывать повинен в свой журнал; также накрепко смотреть, чтобы в Синоде не на столе только дела вершились, но самым действом по указам исполнялись…» Законодательство Петра I. 1696-1725 годы [Электронный ресурс] / cост., автор предисл. В. А. Томсинов. - М.: Зерцало, 2014. - прикладная прогр. Гарант, 2015..

Кроме административных реформ центральных органов власти, Петр, осознававший необходимость образования постоянного контингента «служителей государства Российского», создания нового типа кадров для органов власти, большое значение придавал формированию и развитию государственной службы России. При Петре государственная служба оформилась как правовой, социальный институт, на постоянной основе.

Сам термин «служилые люди» постепенно выходит из обращения. Его вытесняет термин «чиновник» - «служащий царю и жалованный чином» Липатов, Э. Г., Масленникова, Е. В., Татаринова, Л. Н., Чаннов, С. Е. Комментарий к Федеральному закону от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» [Электронный ресурс] / Э. Г. Липатов, Е. В. Масленникова, Л. Н. Татаринова, С. Е. Чаннов. - прикладная прогр. Гарант, 2015.. Петр I попытался поставить чиновников в большую зависимость от государства. С этой целью был установлен фиксированный размер оклада в соответствии с занимаемой должностью. Кормление, взимание поборов с населения сурово каралось по закону.

Оформление в законодательстве положения чиновничества как особой группы произошло с принятием специального закона. «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных…» Хрестоматия по истории государства и права России [Текст] : учеб. пособие для вузов / сост. Ю. П. Титов. - М. : ТК Велби ; М. : Проспект, 2004. - 469, [1] с. ; 15 см. - На обл. Ю. П. Титов указ. как авт. - 10000 экз. - ISBN 5-98032-360-0 (в пер.). - С. 204-214. от 24 января 1722 г. установил три вида государственной службы - военную, гражданскую и придворную. Вводилась единая система чинов, их номенклатура и иерархия. «Табель о рангах…» на первое место поставил личные способности, образование и т. п. Доступ к государственной службе (и дворянству) получили недворянские сословия. Возможность получения дворянства была серьезным стимулом для поступления на государственную службу. «Табель о рангах» использовался вплоть до октября 1917 г. Граждан, В. Д. Государственная гражданская служба [Текст] : учебник / В. Д. Граждан. - 2-е изд., перераб. и доп. - М. : КНОРУС, 2007. - 496 с. - ISBN 978-5-85971-660-9. - С. 38.

С формированием профессионального чиновничества вырабатывались принципы комплектования кадров для государственных учреждений. Были установлены специальные требования для лиц, поступающих на государственную службу, связанные с происхождением, образованием, полом (лица женского пола принимались на службу только по некоторым ведомствам, например, почтово-телеграфному, учебному, медицинскому, путей сообщения и с разными ограничениями), возрастом (с 16 лет), с «неопороченным поведением», подданством, вероисповеданием (лица, не исповедующие православной, и в особенности христианской, веры не могли поступить на государственную службу или весьма ограничивались в этом праве) Липатов, Э. Г., Масленникова, Е. В., Татаринова, Л. Н., Чаннов, С. Е. Комментарий к Федеральному закону от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы РФ» [Электронный ресурс] / Э. Г. Липатов, Е. В. Масленникова, Л. Н. Татаринова, С. Е. Чаннов. - прикладная прогр. Гарант, 2015..

При Петре I дворяне были обязаны нести государственную службу. Обязательная государственная служба была отменена (с сохранением некоторых ограничений) только манифестом Петра III (в 1752 г.) и «Жалованной грамотой дворянству» Екатерины II (в 1785 г.).

Таким образом, в итоге реформ органов центрального управления, роль государства и государственных институтов окрепла, усилилась центральная власть, церковь окончательно подчинилась государству. Реформы в системе управления способствовали складыванию в России абсолютизма, оформление которого совпало со становлением Российской империи (в 1721 г. Петр принимает титул императора), главной социальной опорой которого становится дворянство. При Петре I происходит создание института государственной должности и государственной службы как повинности. Преобразования Петра I, связанные с учреждением Сената, коллегий и иных органов и должностей, по сравнению с существовавшими до этого Боярской Думой, приказами имели прогрессивное значение, основывались принципах разграничения сфер управления, высокой степени централизации, коллегиального принципа рассмотрения и решения дел, бюрократическом принципе, тщательной регламентации работы органов. Однако и новые органы не были лишены недостатков, связанных с отсутствием самостоятельной позиции, ограниченных полномочиях, неопределенностью во взаимоотношениях между собой, медлительностью рассмотрения дел и других отрицательных явлениях в созданном Петром мощном бюрократическом государстве с подчиненным ему аппаратом управления.

Глава 2. Губернское и городское управление

Еще в XVI в. земская реформа Ивана IV, в целях уничтожения опустошавшей страну системы кормлений, предоставила широкие полномочия избираемым населением «земским» и «губным» старостам, в задачу которых, однако, преимущественно входило выполнение поручений центрального правительства, сбор налогов и менее всего - решение местных проблем. Но принцип выборности во всех сферах управления был несомненным прогрессивным элементом.

В XVII в. в сфере местного управления наблюдались тенденции к усилению центральной власти на местах в ущерб принципу выборности. Как замечает Л. В. Гильченко, «ХVII век объявил войну реформам ХVI столетия, сведя на нет идею местной самостоятельности и выборных должностей» Гильченко, Л. В. Местное самоуправление: долгое возвращение. Становление местного самоуправления в России [Текст] : монография / Л. В. Гильченко. - М. : Московский общественный научный фонд, - 1998. - 109 с. - ISBN 5-89554-029-5. - С. 5..

Тяжелое положение государства в период иностранной интервенции, крестьянской войны и иных бедственных явлений, сопровождающих Смутное время, показало беспомощность губных и земских органов управления.

В связи с этим дополнительно к ним Разрядным приказом из числа бояр и дворян назначались и утверждались Боярской думой и царем воеводы.

При Федоре III происходило максимальное усиление власти воевод на местах. Они не только окончательно заменили губных старост, учрежденных еще губной реформой Ивана IV и Избранной рады, но и потеснили выборных начальников городского управления, чем вызвали недовольство посадского населения.

Воеводы получали государево жалование. Выполняли функции финансового контроля (вели учет количества земли и доходности земельных участков всех хозяйств); осуществляли контроль за старостами и целовальниками, непосредственно проводившими сбор налогов; вели набор на военную службу служилых людей из дворян и детей боярских; следили за состоянием крепостей; ведали стрельцами и пушкарями Айсина, Ф. О., Бородина, С. Д., Воскресенская, Н. О. [и др.] Историягосударственного управления в России [Текст]: учебник / Под ред. А. Н. Марковой, Ю. К. Федулова. - 3-е изд., перераб. и доп. - М. : ЮНИТИ-ДАНА, - 2007. - 319 с. - 2000 экз. - ISBN 978-5-238-01218-6. - С. 99-100..

Во второй половине XVII в. в связи с расширением границ государства, резко увеличилось количество новых городов-крепостей, в которых устанавливалось воеводское управление с приказными избами при нем (возглавлял избу дьяк).

Поначалу назначаемый воевода должен был руководить выборными органами - губными и земскими избами.

В дальнейшем эти органы все больше подчинялись воеводам. Неопределенная регламентация прав и обязанностей воевод создавала возможности для произвола, взяточничества.

При Федоре Алексеевиче, как и в случае с центральными органами управления, был разработан проект, суть которого была воплощена в жизнь уже при Петре I. Проект «О наместничестве», в котором прослеживаются начала учреждений губернского типа XVIII в., предполагал разделить Россию на 12 наместничеств.

Но этот проект, отправленный царем на благословление патриарха, был отвергнут патриархом, как содержащий условия для развития сепаратизма, подрыва единоначалия в России (в действительности патриарх выразил недовольство ростом влияния «церковных наместников» - митрополитов и епископов).

Таким образом, уже при царе Федоре Алексеевиче во второй половине XVII в. усиливается власть воевод на местах и их ответственность перед центром, разрабатывается проект государственно-административного переустройства страны, намечается разделение страны на наместничества (будущие губернии).

2.2 Реформы губернского управления при Петре I

Создание так называемого «среднего звена управления» Анохина, С. Л., Нестеренко, Е. И. [и др.] Реформы в России XVIII-XX вв.: опыт и уроки [Текст] : учеб. пособие. - 3-е изд., доп. / под ред. Я. А. Пляйса. - М. : ИНФРА-М, 2014. - 512 с. - ISBN 978-5-9558-0339-5, ISBN 978-5-16-009216-4. - С. 23. началось раньше, чем реформирование центральных органов управления.

Петр I, как отмечает О. В. Ерохина, ставил перед новыми властными структурами на местах несколько целей:

1) ликвидировать произвол местных чиновников и подчинить их новым центральным учреждениям, установить более эффективную систему контроля за их деятельностью и отчетности;

2) отделить судебную деятельность от административной;

3) придать областным органам управления новую для них функцию полицейского контроля Ерохина, О. В. Губернаторство России: история и современность [Текст] : монография / О. В. Ерохина. - М. : ИНФРА-М, 2014. - 160 с. - ISBN 978-5-9558-0320-3. - С. 10..

Но на пути к их достижению возникло немало сложностей.

18 декабря 1708 г. был издан Указ «Об учреждении губерний и расписании к ним городов» Хрестоматия по истории государства и права России [Текст] : учеб. пособие для вузов / сост. Ю. П. Титов. - М. : ТК Велби ; М. : Проспект, 2004. - 469, [1] с. - 10000 экз. - ISBN 5-98032-360-0. - С. 199. - С. 148.. Для централизации управления и облегчения сбора налогов были учреждены губернии, каждая из которых состояла из административного центра и приписанных к нему городов, имевших свой район - уезд Быстренко, В. И. История государственного управления и самоуправления в России. [Текст] : учеб. пособие / В. И. Быстренко. - Новосибирск: НГАЭиУ; М.: ИНФРА-М, 1997. - ISBN 5-7014-0098-0, 5-86225-523-0. - С. 43.. Губернии выделялись на основании экономического потенциала территорий, поскольку каждая из них обязана была нести как налоговое бремя, так и расходы по содержанию расквартированных полков, а в основу «росписи» городов по губерниям было положено расстояние между центрами губерний или наличие прямых и удобных путей сообщения, что предполагало практически полную самостоятельность выделенных территорий Черкасов, К. В. Вопросы межрегионального государственного управления в царской России [Текст] / К. В. Черкасов // Гражданин и право, 2010. - № 10. - С. 12-17. - ISBN 2220-9018..

Как правило, в научной литературе, сборниках правовых актов, начало реформ Петра I в сфере губернского управления связывается именно с Указом 1708 г., по которому образовывалось восемь губерний (Московская, Ингерманландская, Киевская, Смоленская, Архангелогородская, Казанская, Азовская и Сибирская). Однако, по мнению Е. В. Анисимова, уже с 1701 г. началось образование особых административных округов, обладавших судебной и финансовой независимостью от центральных приказов, а в 1707 г. появился указ, приписывавший города страны к шести крупнейшим ее центрам Анисимов, Е. В. Время петровских реформ [Текст]: монография / Е. В. Анисимов. - Л.: Лениздат, 1989, 496 с. - ISBN 5-289-00262-6. - С. 146-149..

Во главе уездов стояли коменданты. Губерниями управляли назначаемые царем губернаторы, в губерниях, находившихся на военном положении (первоначально, Азовская, Ингерманландская, а с 1710 г. - Санкт-Петербургская, находившиеся вблизи с театром военных действий) - генерал-губернаторы. Губернаторы ведали гражданским управлением, командовали войсками, расквартированными на территории губернии, объединяли в своих руках судебную власть. Кроме забот о военных делах и финансах Петр I поручил губернаторам новую деятельность - полицейскую. Губернатор был начальником всех военных, пребывавших в губернии, собирал налоги, составлял общую ведомость всех доходов и расходов по губернии, наблюдал за хозяйственной городской деятельностью своей губернии Щепетев, В. И. История государственного управления в России [Текст] : учеб. пособие / В. И. Щепетев. - 2-е изд. - CПб. : Юридический центр Пресс, 2004. - 555 с. - ISBN 5-94201-278-4. - С. 171..

При губернаторе действовала канцелярия, которая проводила его решения в жизнь и контролировала нижестоящие властные структуры.

В административный аппарат губернатора входили вице-губернатор, ландрихтер (заведовал судебными и другими делами), обер-комендант (глава военного управления), обер-комиссар и обер-провиантмейстер (ведал денежными и провиантскими сборами).

Согласно Указу от 24 апреля 1713 г. зародился такой орган как совет ландратов (выборных от дворян) Законодательство Петра I [Текст] / сост. В. М. Клеандрова, Б. В. Колобов Б. В. [и др.]. - М. : Юрид. лит., 1997. - 880 c. - ISBN 5-7260-0877-4. - С. 427-428.. Ландраты вместе с губернатором обсуждали и решали губернские дела. Ландратские коллегии должны были состоять из 8 - 12 человек; одновременно при губернаторе находилось лишь два ландрата. Эти пары менялись по месяцам, а вся коллегия - один раз в конце года Чихладзе, Л. Т. Специфика регионального управления в Российской Империи [Текст] / Л. Т. Чихладзе // Административное и муниципальное право, 2008. - № 6. - С. 16-24. - ISBN 1999-2807.. Кроме выборных ландратов, дворяне в каждом уезде избирали земского комиссара. Поначалу ландраты назначались на один год Сенатом из числа кандидатов, которых представлял сам губернатор, но получалось, что губернатор сам выбирал себе ландратов. Поэтому Указом от 20 января 1714 г. Петр I предписал: «...ландраторов выбирать в каждом городе или провинции всеми дворянами…» Ключевский, В. О. Курс русской истории. Полное издание в одном томе [Текст] / В. О. Ключевский. - М. : АЛЬФА-КНИГА, 2009. - 1197 с. : ил. - 6 000 экз. - ISBN 978-5-9922-0421-6. - С. 692. .

Но Сенат не выполнил это указание и назначил ландратов сам по спискам, присланным губернаторами, а в 1716 г. сам Петр отменил свое распоряжение, приказав Сенату назначать в ландраты офицеров, отставленных за старостью или ранами. Так ландрат превратился в чиновника особых поручений Сената и того же губернатора.

На практике проявившимися результатами этих нововведений стало следующее:

1) созданные губернии оказались слишком велики для эффективного управления (например, в состав Московской губернии полностью или частично входили территории следующих современных областей: Московская, Калужская, Тульская, Владимирская, Ярославская и Костромская);

2) значительно увеличился штат чиновников, которые злоупотребляли своим положением: облагали население управляемых территорий налогами и поборами в свою пользу;

3) указ о выборности ландратов остался реформой на бумаге: в скором времени ландраты фактически (и по Указу 1716 г.) превратились в собрания чиновников, назначаемых губернатором и подчиненных ему.

Петр вскоре был вынужден признать неудачи реформ, и вернулся, по сути, к той форме воеводского управления на местах, которую ввел в России во второй половине 1670-х гг. его старший брат.

В 1718-1719 гг. была проведена вторая губернская реформа. Петр I ввел в России новое административно-территориальные деление. Указом царя губернии поделили на 50 провинций, а последние - на дистрикты (районы). Во главе провинции стоял воевода, назначаемый царем по представлению губернатора, на которого возлагались финансовые, полицейские и хозяйственные дела. Воеводы, в целях борьбы со злоупотреблениями губернаторов, сносились с центральными учреждениями, минуя их. Губернаторы назначались императором, в их ведении находилось гражданское управление губернией, командование войсками, расквартированными на территории губернии, полицейские, фискальные, административные и некоторые судебные функции, то есть практически все управленческие дела.

Одной из целей, достижения которой добивался Петр, было отделить судебную деятельность от административной. Поэтому губернаторам было запрещено вмешиваться в судебные дела, но на деле они не только осуществляли общий надзор за деятельностью судов, но и вмешивались в их дела, рассматривали жалобы от населения и принимали решения. С 1722 г. председательствование губернаторов в надворных судах получает санкцию закона, нижние суды упраздняются вообще и правосудие возвращается к воеводам.

Таким образом, итогом губернской реформы (происходившей в два этапа) было следующее: формально (не фактически) Петр I решил поставленные задачи подчинения местных чиновников новым центральным учреждениям, создания более эффективной системы контроля за их деятельностью и отчетности. Была решена задача придания областным органам управления функции полицейского контроля. Отделить судебную деятельность от административной не удалось. Результатом реформ стало единой централизованной бюрократической системы управления.

Однако созданная система управления оставалась трудноуправляемой из-за больших размеров территории России, подразделение губерний происходило неравномерно. Губернаторы были замкнуты на местных проблемах, присущих той или иной территории. Эффективность их работы зависела от личного вмешательства Петра I. Несмотря на подчинение центру, губернаторы становились практически полновластными хозяевами в своих губерниях, выполняя в них почти все функции государственного управления, что порождало произвол, взяточничество и казнокрадство. Прокуроры не могли в должной мере контролировать их деятельность (они не могли даже самостоятельно приостанавливать решения губернаторов, даже если они были противоправными).

2.3 Реформы городского управления при Петре I

На местную администрацию Петр I возлагал огромные задачи: правосудие и безопасность жителей, образование, медицина, поощрение торговли и промышленности и множество других. Ввиду их сложности и разнообразия полицейско-приказная структура управления не справлялась.

Еще в 1699 г. Петр издает Указы об учреждении Бурмистерской Палаты в Москве и об открытии Земских изб от 30 января 1699 г. в остальных городах с целью устранить местных приказных властей от вмешательства в дела посадских общин.

Следует согласиться с Н. Н. Ефремовой, которая видит причину реформы в достижении целей оказания содействия развитию промышленности и торговли, стимулировать организацию торгово-промышленного класса для упрочения отправления повинностей, лежащих на нем Ефремова, Н. Н. Реорганизация российской юстиции в эпоху Просвещения [Текст] / Н. Н. Ефремова // Журнал российского права, 2008. - № 3. - С. 135-148. - ISBN 1605-6590.. Как замечательно выразился Ключевский, здесь проявился главный недуг русского управления - «борьба правительства, точнее, государства… со своими собственными органами» Ключевский, В. О. Курс русской истории. Полное издание в одном томе [Текст] / В. О. Ключевский. - М. : АЛЬФА-КНИГА, 2009. - 1197 с. : ил. - 6 000 экз. - ISBN 978-5-9922-0421-6. - 689.. То есть, воеводы причиняли большой ущерб казне, а от «безмездных и ответственных» бурмистров государство надеялось получить большие прибыли.

О произволе «грабителей и разорителей» - воевод в то время, их бесконтрольном произволе свидетельствует даже такой яркий пример истории Красноярска, когда действия воевод привели к «красноярской шатости» и власть в городе и уезде оказалась в руках выборных «судеек» Енисейский энциклопедический словарь [Текст] / гл. ред. Н. И. Дроздов. - Красноярск: Русская энциклопедия. - 1998. - 736 с. - 10 000 экз. - 5-88329-005-1. - С. 465..

Однако действия государства не привели к желаемому результату, двойная оплата (от которой вскоре пришлось отказаться) выборных бурмистров показалась слишком дорогим даром.

Реформа ставила провинциальных бурмистров в подчинение Московской Бурмистерской Палате, новое городское управление изымалось из ведения воевод. Но с введением нового областного устройства в 1708 г. городовые бурмистры были подчинены по апелляции губернаторам. В связи с этим Бурмистерская Палата в Москве потеряла свое значение.

С 1714 г. Петр учреждает выборную должность земского комиссара (из дворян) для сбора подушной подати, который был бы ответственен перед своими избирателями и даже подлежал суду за упущения по службе. Но вскоре и эта должность утрачивает свою независимость от администрации.

В 1718-1724 гг. земские избы были заменены магистратами. Как и земские избы, магистраты подчинялись одному центральному учреждению - Главному магистрату, находившемуся в Санкт-Петербурге, однако по финансовым делам они подчинялись новому органу финансового управления - Камер-коллегии. Главный магистрат на правах коллегии был учрежден взамен Бурмистерской Палаты в 1720 г.

«Правление» Главного магистрата согласно гл. II Регламента или Устава Главного магистрата от 16 января 1721 г. состояло в том, чтобы учредить в городах магистраты, снабдив их соответствующими уставами, инструкциями, учредить полицию, следить за правосудием и «купечество и мануфактуры размножать… и в лучшее состояние производить…» Хрестоматия по истории государства и права России [Текст] : учеб. пособие для вузов / сост. Ю. П. Титов. - М. : ТК Велби ; М. : Проспект, 2004. - 469, [1] с. - 10000 экз. - ISBN 5-98032-360-0. - С. 199. - С. 201..