Вологодский приказ общественного призрения (последняя четверть XVIII - середина XIX в.)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

1. Государственная политика в области общественного призрения в 17701860-е гг.

общественный призрение вологодский

1.1 Общественное призрение при Екатерине II

Реформирование социальной сферы в Российской империи в последней четверти XVIII века началось в ходе проведения губернской реформы 1775 г. Приказы общественного призрения образовывались в соответствии с Учреждениями для управления губерний Всероссийския империи 1775 г. (далее Учреждения) основополагающим актом губернской реформы.

Учреждения стали законодательной основой для организации работы приказов общественного призрения. Целый раздел этого фундаментального документа посвящен деятельности приказов общественного призрения. Он определяет состав, функции и виды деятельности приказа.

В ст. 379 Учреждений указан состав присутствия приказа. Он включает 7 человек: губернатора и заседателей: 2 от верхнего земского суда, 2 от губернского магистрата и 2 от верхней расправы. В следующей статье определена подчиненность приказа, а именно непосредственное подчинение приказа Сенату и императору.

Финансирование приказов общественного призрения регламентируется в ст. 382 Учреждений: «Приказу Общественного Призрения жалуется из казны Императорского Величества на установления … единожды на каждую Губернию 15.000 рублей из доходов той Губернии, и предписывается Приказу Общественного Призрения с сими деньгами поступать так, чтобы они действительно обращены были в пользу тех установлений, и отнюдь утрачены не были понапрасну, и не были обращены на другие употребления, или бы не пропадали злоупотреблениями или ухищрениями от части или вовсе». Также приказы могли отдавать имеющиеся капиталы под проценты в банки или частным лицам под залог имущества, а также принимать частные пожертвования.

Сфера деятельности приказа общественного призрения определена в ст. 380 Учреждений, которая называется «Что есть дело приказа общественного призрения». Эта статья относит к приоритетным направлениям деятельности приказов: «…Попечение и надзирание об установлении и прочном основании 1. народных школ, 2. установление и надзирание сиротских домов для призрения и воспитания сирот мужеского и женского пола, оставшихся после родителей без пропитания; 3. установление и надзирание госпиталей или больниц для излечения больных; 4. установление и надзирание богаделен для мужеского и женского пола убогих, увечных и престарелых, кои пропитания не имеют; 5. установление и надзирание особого дома для неизлечимых больных, кои пропитания не имеют, 6. установление и надзирание дома для сумасшедших; 7. установление и надзирание работных домов для обоего пола; 8. установление и надзирание смирительных домов для обоего же пола людей».

Исходя из направлений деятельности, можно выделить ряд функций приказа: воспитание подрастающего поколения, обеспечение населения бесплатными базовыми медицинскими услугами, исправление лиц, совершивших мелкие правонарушения, посредством работных домов.

Кроме того, закон регламентировал род занятий подведомственных учреждений приказа. Так, при создании системы народных школ неимущим детям должна была предоставляться возможность бесплатно обучаться основным знаниям письма, счета, основ христианской веры и вероучения церкви. Предполагалось создание и специализированных детских учреждений, таких как воспитательные и сиротские дома. К примеру, сиротские дома должны были учреждаться «для призрения и воспитания сирот мужеского и женского пола, оставшихся после родителей без пропитания, Приказу Общественного Призрения предписывается, буде где неудобно установить таковых общих домов для воспитания, для того, что строение требует иждивения превосходящего подаяние». Но сюда же могли попасть и дети для обучения ремеслу, но за умеренную плату (размер её законом не регламентировался).

Основным направлением оказания социальной помощи населению являлась доступная и качественная медицина. Неимущие больные содержались бесплатно, а работа медико-социальных учреждений была детально регламентирована. Законодательство предписывало санитарные требования к данным учреждениям: «учредить оные для многолюдных городов вне города, но близ оного, вниз по реке, а отнюдь не выше города; буде можно, на высоком месте и свободном воздухе, и весьма прилежно смотреть должно, чтобы строение было не тесное и не низкое, чтобы покои чисто содержаны были, и чтобы в покоях воздух переменялся открытием, хотя на короткое время, окон, чтобы больные мужеска пола особо содержаны были от больных женского пола, чтобы больные прилипчивыми болезнями особливые покои имели, чтобы излишними не нужными людьми».

Богадельни были предназначены для тех, «кои пропитания не имеют», исключительно для убогих, увечных и престарелых. Здесь им предоставлялся кров, еда и одежда. Если выяснялось, что в богадельни находились молодые здоровые люди, то их отправляли в работные дома или в школы. Это положительный факт, поскольку предполагалось качественно улучшить обслуживание в богадельнях, из которых должно было быть исключено работоспособное население губернии. Однако помимо положительных моментов в деятельности богаделен были и негативные стороны. Начиная с 1770-х гг., подобные заведения преимущественно предназначались для престарелых бедняков, бродяг и преступников, «не могущих по дряхлости и болезням следовать в Сибирь, порочных лиц духовного ведомства, уличённых в нищенстве, отставных нижних чинов». Кроме всего, на начальном этапе отсутствовали денежные средства, что затрудняло постройку или приобретение помещений для размещения призреваемых, что выявило санитарно-гигиенические нарушения в данных учреждениях приказа.

В случае с домами умалишённых, помимо вышеупомянутого, обращалось внимание на надзирателей и смотрителей этих организаций. К их характеристике предъявлялись особые требования: «…Таковой дом снабдить нужно пристойным, добросердечным, твердым и исправным надзирателем и нужным числом людей для смотрения, услужения и прокормления сумасшедших … кои бы обходились с сумасшедшими человеколюбиво, но притом имели за ними крепкое и неослабное во всякое время смотрение». При определении человека на такую должность в основном предпочтение отдавалось отставным солдатам.

Наблюдается принципиально новый подход государства к проблеме беспризорничества, бродяжничества и психически неуравновешенных людей. Государство стало бороться с попрошайничеством и заботиться о психически нездоровых людях через сеть работных и смирительных домов, чья деятельность регламентировалась ст. 390 и 391 Учреждений.

Изначально работные дома были предназначены для решения проблемы безработицы для самых несостоятельных слоев населения: «…Работой доставить прокормление неимущим … и понеже в работных домах всякий кормится своей работой, то и принимать в оные совершенно убогих обоего пола людей, кои работать могут, и сами добровольно туда приходят». Круг выполняемых работ определялся самим приказом. За такую работу люди получали не только еду и одежду, но и небольшие финансовые вознаграждения. По указу Сената «О судах и наказаниях за воровство разных родов и о заведении рабочих домов во всех губерниях» от 3 апреля 1781 г. работные дома предназначались также и для преступников, обличённых в краже, грабеже и мошенничестве. В этом смысле работные дома выполняли функцию исправления, поэтому при каждом работном доме должна была находиться тюрьма, а также законом было предусмотрено применение телесных наказаний за проступки, совершенные в таких учреждениях.

Смирительные дома были рассчитаны на различные категории граждан: «1. Сыновья или дочери, кои родителям своим непослушны, или пребывают злого жития, или ни к чему доброму не склонны. 2. Люди, которые впадут в непотребное житие, начнут расточать имение, долги накоплять вдвое против имения, дом разорять, и чинить непотребности, противные чести. 3. Люди, которые начнут без стыда и зазора иметь явно поведение, добронравию и благочинию противное. 4. Рабы непотребные, которых никто в службу не принимает. 5. Рабы ленивые и гуляки, кои все пропивают, или проматывают. 6. Люди, которые не хотят трудиться для своего пропитания, едят хлеб вотще, и сим подобные. 7. Непотребного, неистового и соблазнительного житья женского пола». Приказ принимал в смирительный дом лиц на основании постановления губернского правления, приговора суда или прошения родственников или помещика. Призреваемые в смирительном доме также должны были исправляться посредством труда.

В связи с таким широким спектром решаемых вопросов, на законодательном уровне приказам общественного призрения предписывалось сотрудничать с местной полицией. Согласно Уставу Благочиния или Полицейскому от 8 апреля 1782 г., управа должна посылает рапорты, доношения, уведомления приказам общественного призрения и принимает тоже от них. Кроме того, частный пристав должен защищать и покровительствовать призреваемой части населения. В большинстве случаев совместная работа двух этих органов была направлена на искоренение таких проблем как попрошайничество и воровство.

Финансовой деятельности приказа касался указ Сената от 20 апреля 1781 г., который вводил институт маклеров. Данные лица собирали денежные средства для общественного призрения. Это способствовало формированию общественного взаимодействия государственных органов власти с общественностью.

Еще один документ, который имеет отношение к финансированию деятельности приказов общественного призрения, это Грамота на права и выгоды городам Российской империи от 21 апреля 1785 г., где приведено Городовое положение, которое регламентирует, что денежные средства от доходов городской общей думы могли быть потрачены на содержание заведений, предписанных приказу общественного призрения.

В целом, законодательство Российской империи на данном этапе способствовало развитию социальной поддержки наиболее незащищённых слоев населения. Но при этом наблюдались и негативные явления: недостаток квалифицированных кадров для формирования штатов приказов и необеспеченность приказов средствами. Это затрудняло обеспечение и функционирование подведомственных ему учреждений. В данном случае А.Р. Соколов говорил о противоречивости совмещения приказами функций кредитного учреждения с системой государственного и общественного призрения: с одной стороны - это минимизировало казённые расходы, с другой - идя на финансовые риски, управление приказов могло злоупотреблять своим положением.

Таким образом, в последней четверти XVIII в. в Российской империи шло интенсивное строительство системы общественного призрения. В результате проведения губернской реформы были учреждены приказы общественного призрения. Им вверялось попечение о социальной сфере в губернии. В соответствии с законодательством они должны были открывать народные училища, больницы, богадельни, воспитательные, смирительные, работные дома. Приказы финансировали данные учреждения, нередко прибегая к помощи меценатов, что способствовало развитию благотворительности в данной сфере. В целом в период царствования Екатерины II преобразования в области общественного призрения были направлены на создание оптимальной медико-социальной поддержки населения. Законодательная база данного периода носила общий характер и не отражала специфику деятельности отдельных учреждений, подведомственных приказам общественного призрения.

1.2 Общественное призрение при Павле I и Александре I

Политика Павла I в данной сфере была более противоречивой. Приказы общественного призрения надлежало заменить на камеральные департаменты и врачебные управы.

В ближайшее время управление самими приказами передавалось губернаторам, а должности заседателей от дворянства, мещан, купечества и поселян упразднялись. Таким образом, приказы утратили коллегиальный характер.

В сфере народного образования во время правления Павла I ряд училищ был закрыт, несмотря на то, что Устав народных училищ предусматривал школы «для просвещения общественного распространять, а не уничтожать».

В сфере здравоохранения также шли изменения, согласно «Положению о врачебных управах в губерниях и инструкциям для их чинов» от 19 января 1797 г., во всех губерниях надлежало учредить врачебные управы. Они должны были состоять из инспектора, или штат-физика, оператора и акушера. В подчинение врачебных управ должны были перейти уездные и военные врачи, казённые и частные аптеки.

Государство в области общественного призрения в конце XVIII столетия усилило курс, направленный на борьбу с нищенством. Губернским властям предписывалось запасать хлеб на случай неурожаев и не допускать крестьян собирать милостыню в городах. При этом указом от 5 августа 1797 г. «Учреждение об Императорской фамилии» всех выборных и должностных лиц обязали «употреблять старания, дабы жители…нигде и никогда нищенским образом милостыни не просили». Также данный указ предусматривал строительство для неспособных работать специальные избы-богадельни при церквях. Но, по замечаниям исследователей, в источниках нет сведений о постройке и существовании подобных изб-богаделен.

В конце XVIII в. приказы общественного призрения были обязаны принимать на обеспечение и содержание отставных солдат, но из-за их ограниченных возможностей они были вынуждены в этом отказывать. Поэтому в августе 1798 г. Военная коллегия издала указ «О неопредлении отставных нижних чинов на пропитание в приказ общественного призрения без согласия оного».

Таким образом, на рубеже XVIIIXIX веков государственная политика в отношении приказов общественного призрения рушила систему, установленную Екатериной II.

При Павле I приказы общественного призрения практически перестали функционировать, поэтому Александр I в первую очередь восстановил прежний порядок управления приказами. В это же время происходит реструктуризация ряда ведомств. По указу от 8 сентября 1802 г., приказы стали относиться к Министерству внутренних дел. Отличие новой системы от принятой в 1775 г. состояло в том, что в XVIII веке приказы могли подавать «прошения» в Сенат непосредственно, а теперь связь осуществлялась через губернатора. То есть приказы подчинялись Министерству внутренних дел и губернатору, а последний, в свою очередь, подчинялся Министерству внутренних дел, Сенату и императору. Это свидетельствовало об усилении бюрократической составляющей в сфере общественного призрения.

В 18101819 гг. приказы находились в ведении Министерства полиции, которое делилось на два департамента: предохранительный и исполнительный. Первый непосредственно занимался делами приказов общественного призрения, второй лишь ведал смирительными и рабочими домами. Департамент хозяйственной полиции, в свою очередь, делился на три отделения. Второе отделение рассматривало текущие дела, распоряжалось капиталами приказов, богоугодными заведениями, исполнением постановлений. С этим отделением взаимодействовал губернатор и его правление. С 1819 г. Министерство внутренних дел вновь становится полицейско-хозяйственным органом и в его ведение переходит приказ общественного призрения.

Распоряжением Министерства полиции от 23 февраля 1818 г. в присутствие по делам приказов, кроме заседателей суда от каждого сословия, были введены должностные лица, назначаемые правительством. Так, в губерниях инспектора врачебной управы были обязаны состоять в присутствиях приказов, в их входило решение вопросов продовольствия и обустройства медицинских учреждений.

25 июня 1823 г. было издано «Наставление для строения богоугодных заведений приказов общественного призрения», по которому все учреждения приказов делились на четыре разряда: «в большем виде, несколько в меньшем, в среднем, в небольшом». Для всех учреждений приказов соответственно их разряду были предусмотрены количественные показатели. Так, к примеру, для больниц I разряда полагалось 120 кроватей, а для IV разряда 30; для сиротского дома I разряда полагалось 20 мест, для IV разряда 10. Детально были регламентированы требования к зданиям заведений приказа и их внутреннему убранству, количество призреваемых и персонала заведений.

Изменения затронули и образовательное направление деятельности приказов общественного призрения. С начала XIX века приказы были обязаны только финансировать образовательные учреждения.

В 1820-е гг. законодательство конкретизировало некоторые аспекты призрения детей, находящихся в воспитательных домах. Указом «О распределении незаконнорожденных воспитанников приказа общественного призрения» от 5 июня 1820 г. воспитанники были поделены на два разряда: «на имеющих некоторые способности и дарования, и на не обещающих успехов в науках». Для первой категории детей приказы должны были создать специальные училища, откуда учеников перемещали в училище аптекарей, в медико-хирургическую академию. При этом некоторые приказы открывали специальные подготовительные учебные заведения, чтобы в будущем обучившиеся могли пройти учебный курс и стать писцами. Выпускники подобных школ делились на два разряда, которым соответствовали звания старшего и младшего писца на государственной службе. Государство, таким образом, подготавливало подрастающее поколение к государственной чиновничьей службе.

При правительстве Александра I укрепилась материальная база приказов. Приказам общественного призрения предоставлялись льготы и преференции. Согласно указу от 5 мая 1821 года приказы освобождались от платежа пошлин при покупке недвижимого имущества и при переходе к ним имений и капиталов по завещаниям и дарственным записям.

Каждые полгода приказы были обязаны формировать отчеты о своих капиталах и докладывать их императору, однако они были достаточно краткими и не давали полных сведений. Поэтому в 1820 году была введена единая форма годовой отчетности приказов общественного призрения, содержащая информацию о приобретении, постройке новых зданий, о числе призреваемых, о сумме капиталов приказа.

У приказов появились новые источники финансирования: проценты с капитала, прибыли от кредитных операций, открытие хозяйственных заведений, приносящих экономическую выгоду, например, суконных фабрик, а также получение определённых процентов от продажи игральных карт.

Таким образом, количество работы в приказах увеличивалось и это требовало большего числа сотрудников, поэтому в 1821 г. при приказах стали создаваться канцелярии.

В конце правления Александра I законодательство все больше стало смещаться в сторону финансово-экономической составляющей в деятельности приказов общественного призрения. Поощрялась благотворительная деятельность в области общественного призрения. Согласно положению Комитета министров «О правилах употребления пожертвований, вступающих на устроение заведений для призрения неимущих» от 4 октября 1817 г. губернаторы обязаны были «соображать, достаточны ли пожертвования на устройство и содержание заведения или нет». Если денежных средств хватало, то ими распоряжались так, как требовал жертвователь, а если нет - жертвователям предлагалось изменить целевое назначение пожертвованных средств. При получении соответствующего согласия приказы должны были отсылать появившиеся суммы в Совет человеколюбивого общества, где деньги соответствующе распределялись.

Таким образом, законодательство эпохи Александра I не произвело принципиальных изменений в отношении приказов общественного призрения. «Наставление для строения богоугодных заведений приказов общественного призрения» в основном подтвердили положения, установленные Екатериной II. Ряд законодательных мероприятий данного периода предоставлял приказам различные возможности осуществления своей деятельности в области решения первоочередных потребностей общества. В первой четверти XIX в. государство большее внимание обращало на финансово-экономическую основу приказов. Нормативно-правовые акты были направлены на поощрение благотворительности, предоставление приказам различных льгот, а также других экономических выгод, связанных с открытием хозяйственных заведений и ведением ссудо-сберегательной деятельности приказами.

1.3 Общественное призрение при Николае I и Александре II

Одно из направлений внутренней политики Николая I заключалось в оказании помощи социально неустойчивым слоям населения. Характерной чертой нормативно-правовых актов в области общественного призрения в этот период был их частный характер.

Государство стремилось ограничить приток на службу лиц с недворянским происхождением. Однако на практике на службе в приказах общественного призрения вплоть до их упразднения был значительный процент выходцев из духовенства. Сохранение сословного принципа при формировании государственных служащих, по мнению исследователя Л.Е. Шепелёва, объясняется «желанием обеспечить социально-политическую лояльность этих служащих, их однородность и потому корпоративность как в качестве канцелярских служителей, так и в случае перехода их в состав классных чиновников, а также желанием сохранить состав налогоплательщиков - ограничить переход из податного сословия в неподатное».

На данном этапе приказы подчинялись губернскому правлению, которое, в свою очередь, взаимодействовало со вторым и третьим столами третьего департамента Министерства внутренних дел. В приказах появились т. н. «непременные члены». Должность непременного члена была введена положением Комитета министров от 16 января 1826 г. Непременные члены следили за правильностью делопроизводства, финансового учета и отчетности. Эта должность была сравнима в классе с советниками губернских правлений и палат. Но их роль была незначительной, так как от них зависело то, что не рассматривалось общим присутствием - переписка, пометы бумаг, не требующих исполнения, запросы, ответы на запросы, а также они несли ответственность за вещевые и продовольственные закупки для заведений общественного призрения, осматривали учреждения приказов по поручению губернатора.

Изменения затронули и финансовое обеспечение приказов. Законодательство касалось расширения их ссудной деятельности. Циркуляр Министерства внутренних дел 1855 г. был посвящен выплате ссуд приказами под залог лесных угодий. Изначально приказы ссужали только помещиков под залог имений, затем круг лиц расширился: купечество - под залог фабрик, лавок и каменных домов, а также выплачивались ссуды под залог незаселённых земель, принадлежащих казакам и государственным крестьянам на правах собственности. Вероятно, эти мероприятия были направлены на обеспечение финансовой независимости приказов общественного призрения от государственной казны.

Согласно Уставу сберегательных касс, введенному указом Николая I от 30 октября 1841 г., они учреждались при приказах общественного призрения «с целью доставления недостаточным всякого звания людям средств к сбережению верным и выгодным способом». Это привлекло широкие слои населения к экономической жизни и улучшило материальную базу самих приказов.

Во второй четверти XIX века на приказы общественного призрения были возложены функции оказания помощи в приёме и содержании в богадельнях и других подведомственных учреждениях отставных солдат нижних чинов сухопутного и морского ведомств, а также вдов военных старше 45 лет, пленных горцев, неспособных работать по старости или болезни.

Изменения затронули и систему исполнения наказания. Законом была признана нецелесообразность содержания неповинных детей вместе с преступниками-родителями в тюрьмах. Поэтому с 11 августа 1839 г. Тюремным комитетам было позволено платить из кормовых и комитетских сумм заведениям приказов за помещаемых в них детей арестантов.

С целью повышения уровня помощи беспризорным детям или оставшимся без попечения родителей продолжала формироваться сеть детских приютов. В 1839 г. было опубликовано Положение о детских приютах. Однако часто сами по себе учреждения ведомства приказов существовать не могли и им требовались дополнительные финансовые возможности, которые поступали в виде благотворительной помощи. Из-за высокой смертности младенцев, содержащихся в воспитательных домах, законом от 3 июля 1828 г. было запрещено учреждать воспитательные дома, которые должны были подчиняться приказам общественного призрения.

К концу правления Николая I были явно видны острые социальные проблемы: низкий уровень медицинского обслуживания, безграмотность населения, нехватка социальных учреждений различного типа. Таким образом, социальная сфера нуждалась в финансовой поддержке. В целом деятельность приказов общественного призрения смещалась в сторону накопления капитала. Трудности развития общественного призрения заключались в том, что в губерниях приказам не хватало средств для удовлетворения потребностей неимущего населения, а дополнительного финансирования из казны не поступало.

В годы правления Александра II был принят Устав об общественном призрении. Он действовал с 1857 по 1891 гг. В Уставе содержались положения об организации и управлении общественным призрением, а также регламентировалась деятельность приказов. Согласно Уставу под общественным призрением понималось «установление, содержание и управление богоугодных и общественных заведений».

С целью улучшения финансирования заведений приказа с 1859 г. государство попыталось отнести деятельность приказов в области кредитования и оборотов сберегательных касс к ведению Министерства финансов. Выдача ссуд приказами прекращалась, все операции по капиталам передавались в Коммерческий банк. Практически с этого времени приказы перестали быть кредитными учреждениями, но в их ведении по-прежнему продолжали оставаться апелляционные суммы. С 1 мая 1860 г. приказы полностью передали свои кредитные функции Министерству финансов.

1 января 1864 г. были высочайше утверждены Правила для земств по делам о земских повинностях, народном продовольствии и общественном призрении. В них говорилось, что все дела, относящиеся к ведению приказов общественного призрения и больничных советов, передавались в ведение губернских и уездных земских учреждений. В ведение земств переходило все имущество и все капиталы приказа.

Таким образом, существенных изменений в работе приказов общественного призрения в рассматриваемое время не произошло. В эпоху великих реформ Александра II шла серьезная перестройка жизни империи. Приказы не вписывались в новый формат, поэтому и подверглись упразднению. Их функции в социальной сфере перешли к земским учреждениям.

2. Деятельность Вологодского приказа общественного призрения

2.1 Кадровый состав Вологодского приказа общественного призрения

В случае с Вологодским приказом общественного призрения, как и с другими учреждениями, чётко выделяется управленческая прослойка, составлявшая присутствие, и исполнительный аппарат.

Законодательно был очерчен состав присутствия. Учреждения для управления губерний Всероссийския империи 1775 г. предписывали иметь в присутствии приказа председателя в лице губернатора и двух заседателей. Главами Вологодской губернии в период существования приказа были: Г.Д. Макаров (1780-1784), П.Ф. Мезенцов (1784-1792), Н.Д. Шетнев (1792-1798), Ф.К. Норман (1798-1800), В.П. Путинцев (Путимцов) (1800), А.А. Горяинов (1800-1806), К.И. фон Линеман (1806-1809), В.И. Воейков (1809-1810), Н.И. Барш (1810-1814), И.И. Винтер (1814-1818), И.И. Попов (1818-1821), Н.П. Брусилов (1821-1834), С.И. Кузьмин (1834-1836), Д.Н. Бологовский (1836-1840), С.Г. Волховский (1841-1850), И.В. Романус (1851-1854), Ф.С. Стоинский (1854-1860), В.Ф. Пфелер (1860-1861) и С.Ф. Хоминский (1861-1878). В качестве заседателей в приказе служили лица, избранные на аналогичные должности в соответствующие учреждения. Так, в ранний период в присутствие приказа входили заседатели верхней расправы и губернского магистрата. Заседатели в приказ избирались сроком на 3 года. Их было несколько человек. В связи с этим можно отметить ограниченные возможности приказа, потому что на такое незначительное число людей во главе с губернатором была возложена ответственность за социальную сферу в губернии.

В данном составе члены приказа должны были собираться на заседание раз в год, в период с восьмого января до страстной недели. На заседании рассматривались текущие дела, касающиеся в основном хозяйственной деятельности заведений, подведомственных приказу. Ход заседания, принимаемые решения фиксировались журналом заседаний, который скреплялся подписями присутствующих, а затем данный документ отсылался на просмотр губернскому прокурору.

На основании месяцесловов и адрес-календарей соотношение лиц в гражданских и военных чинах в составе заседателей показывает, что в начале функционирования Вологодского приказа общественного призрения преобладали заседатели в военных чинах, в частности лица в чинах секунд-майора и поручика. К 1824 г. их соотношение выровнялось, а с 1825 г. идет тенденция к преобладанию лиц в гражданских чинах, а именно лиц в чине титулярного советника.

Исполнительный аппарат приказа в развитом виде был представлен такими должностными лицами, как секретарь, столоначальник, архивариус, бухгалтер, смотритель заведений приказа, а также канцелярскими чиновниками и служителями. В число должностных лиц исполнительного аппарата считаем возможным включить и непременного члена (в отличие от врача при приказе). Среднее число лиц в исполнительном аппарате приказа во второй половине XIX в. составляло примерно 14 человек. С течением времени наблюдался рост исполнительного аппарата приказа. В начале 1830-х гг. 10 человек, а в начале 1850-х гг. - 18 человек. На протяжении 1830-1850-х гг. большая часть имевших классные чины в составе этого аппарата находилась в чине коллежского секретаря (30% от общего количества исполнительных чиновников).

Согласно формулярным спискам о службе, большая часть исполнительного аппарата Вологодского приказа общественного призрения имела невысокие чины. Преимущественно, чины XIV-IX классов. При рассмотрении срезов с пятилетней периодичностью было выявлено, что в 1833 г. чиновников XIV класса от общего числа служащих было 40%, IX класса - 30%, VIII класса - 10%, лиц не имеющих классного чина - 20%. В 1838 г. чиновников XIV класса от общего числа служащих было 6%, XII класса - 6%, X класса - 6%, IX класса - 37,5%, лиц не имеющих классного чина - 44,5%. В 1843 г. чиновников XIV класса от общего числа служащих было 7%, XII класса - 7%, X класса - 14%, IX класса - 21,5%, VIII класса - 7%, VII класса - 7% лиц не имеющих классного чина - 36,5%. В 1848 г. чиновников XII класса от общего числа служащих было 23%, X класса - 15%, IX класса - 15%, VШ класса - 7%, лиц не имеющих классного чина - 40%. В 1852 г. чиновников XIV класса от общего числа служащих было 10%, XII класса - 37%, X класса - 5%, IX класса - 10%, VШ класса - 10%, лиц не имеющих классного чина - 33%. Служащий имевший VII классный чин - один человек, непременный член приказа, надворный советник А.Н. Горновский.

В исполнительном аппарате Вологодского приказа общественного призрения находились служащие, вышедшие из различных слоев населения, за исключением крестьян. В приказе служили люди из духовенства, дворянства, мещан. Согласно формулярным спискам, большая часть служащих была выходцами из духовного звания. Рассматривая срезы с пятилетней периодичностью, было выявлено, что в 1833 г. служащих из духовного звания было 40% от всех служащих, из обер-офицерских детей - 50%, из дворян - 10%. В 1838 г. служащих из духовного звания было 50% от всех служащих, из обер-офицерских детей - 17,5%, из дворян - 17,5%, из мещан и приказнослужительских детей - 12%. В 1843 г. служащих из духовного звания было 44% от всех служащих, из обер-офицерских детей - 21%, из дворян - 14%, из мещан и приказнослужительских детей - 21%. В 1848 г. служащих из духовного звания было 64% от всех служащих, из обер-офицерских детей - 23%, из дворян - 13%. В 1852 г. служащих из духовного звания было 68% от всех служащих, из обер-офицерских детей - 16%, из дворян - 16%.

Что касается половозрастного состава исполнительного аппарата Вологодского приказа общественного призрения, то он был представлен мужчинами в возрасте от 17 до 53 лет. Средний возраст служащего приказа, не имеющего классный чин, был равен примерно 21 году, служащего, имеющего низший чин - 33 года. Самым молодым служащим на 1852 год был подканцелярист А.И. Иконников, 17-летний выходец из дворянского сословия. Самым зрелым на этот же год - 53-летний смотритель заведений приказа Л.В. Заворотков коллежский асессор, выходец из дворянского сословия.

Это были преимущественно женатые люди, имевшие 2 и более детей. Так на 1843 год Л.В. Заворотков был женат и имел четырех детей: сын Николай 23 лет служил в Рязанском гарнизонном батальоне; сын Василий, дочери Катерина 24 лет и Любовь 15 лет были при нем. Непременный член Ф.Н. Бунаков титулярный советник был женат и имел 7 детей: сыновья Николай 14 лет, Петр 12 лет, Владимир 7 лет, Афанасий 4 лет, дочери Александра 18 лет, Зинаида 17 лет, Анастасия 8 лет, все они были при нем.

Таким образом, кадровый состав Вологодского приказа общественного призрения был представлен присутствием и исполнительным аппаратом. Присутствие приказа состояло из лиц в военных и гражданских чинах. На начальном этапе функционирования приказа в присутствии преобладали лица в военных чинах, начиная с 1825 года, происходит увеличение числа лиц в гражданских чинах, которые постепенно вытесняют лиц в военных чины. В исполнительном аппарате были представлены служащие имевшие невысокие классные чины. Это были лица из различных слоев населения, но видно преобладание выходцев из духовенства. Число представителей дворянского сословия в приказе примерно равнялось 14%. Согласно источникам, исполнительный аппарат приказа включал в среднем около 14 человек, что было незначительно, учитывая сферу деятельности приказа.

2.2 Деятельность Вологодского приказа общественного призрения в области образования и воспитания

Вологодский приказ общественного призрения внес свою лепту в становление системы светского образования на территории Вологодской губернии в последней четверти XVIII в.

Учреждениями о губерниях 1775 г. Екатерина II в статье 388 на приказы возложила обязанность заводить народные школы. Для неимущих детей образование было бесплатным, за имущих вводила умеренная плата. Обучали грамоте, рисованию, письму, арифметике. Были разработаны правила внутреннего распорядка школ: учебный процесс был 6-дневным, воскресенье и табельные дни были выходными, «не более двух часов сряду по утру и двух часов сряду после обеда для одних детей одной науки, отдых после обеда, обязательная уборка и проветривание помещений после занятий…Во всякой школе надлежит иметь смотрение, дабы горницы были чисты и всякий день выметаны, и воздух в них переменялся открытием окон летом во весь день, а зимой всякий день на короткое время, дабы дети от духоты в горницах не претерпели в здоровье своем повреждение».

Народные школы были бессословными. Создание единой общеобразовательной системы имело колоссальное значение для развития грамотности населения страны.

Во исполнении отраженной в законе воли императрицы в г. Вологде состоялось открытие школы. Н.К. Отто связывает создание этой школы с заботой Вологодского приказа общественного призрения о сиротах и детях бедняков, по сохранившимся данным в ней уже в 1781 г. шло обучение французскому языку, арифметике и рисованию, а по сведениям, отражающим ситуацию в более позднее время, там уже учили чтению по-латыни и российской грамматике. А.В. Латышев пишет только о том, что училище уже существовало в начале 1784 г., оно существовало из двух классов и насчитывало 26 учеников.

Вологодский приказ общественного призрения регулировал работу кадрового состава и осуществлял надзор. Он выдавал свидетельства на звание учителя, с его разрешения увольнялись учителя, за неуспеваемость исключались ученики, а если отсутствовал директор, то управление училища осуществлял один из членов приказа.

Программа школы требовала соответствующего кадрового состава. Есть сведения об учительствующих в школе Василии Протопопове и Андрее Васютине. В. Протопопов, семинарист Устюжской духовной семинарии, на первых порах существования школы сам обучался в ней французскому языку, арифметике и рисованию. Проучившись два года в школе, он в ней же стал учителем французского языка, затем вел и другие предметы. А. Васютин, из евреев, принявших крещение, когда-то был гарнизонным солдатом. В Архангелогородской гарнизонной школе осваивал ботанику и архитектуру, в певческой, где сам потом учительствовал - арифметику и рисование. Служа в приснопамятной Секретной Холмогорской комиссии, учился у докторов латинскому и немецкому языкам, медицине, исправлял должность подлекаря. После закрытия комиссии он не изъявил желания оставаться в звании ученика, получил производство в унтер-офицерский чин. Являясь вахмистром при Вологодском губернском правлении, с 1783 г. обучал в школе Вологодского приказа общественного призрения рисованию.

5 августа 1786 г. был издан Устав народных училищ, в соответствии с которым следовало открыть 4-классные главные народные училища в губернских городах и 2-классные малые народные училища в губернских и уездных городах и в тех местах, где приказы общественного призрения сочтут на первый случай необходимым. Приказ общественного призрения обязан был не только следить за исполнением устав, но и самолично заботиться о содержании училищ, «изобретая к тому все потребные способы». Приказ нес ответственность за материальную сторону жизни народных училищ (заведовал зданиями, снабжал их всем необходимым, производил жалование персоналу училищ, закупал учебные книги).

Вскоре после этого императрица дала указ генерал-губернатору Ярославскому и Вологодскому А.П. Мельгунову, возложивши на него заботу о том, чтобы все нужное для работы народных училищ на подведомственной ему территории было сделано ко дню, назначенному днем их открытия, то есть к 22 сентября 1786 г. При этом в указе в контексте рассуждений, порожденных недостатком капиталов у приказов общественного призрения и сводящихся к изъявлению уверенности о том, что генерал-губернатор сумеет изыскать необходимые средства на народные училища без отягощения казны и без вреда для других полезных заведений, специально оговаривалось, что для начала достаточно открыв в губернском городе главное и «по самым знатнейшим городам» малые народные училища.

Согласно предписанию, в Вологодской губернии 22 сентября 1786 г. правитель Вологодского наместничества Петр Фёдорович Мезенцов в торжественной обстановке открыл главное народное училище в присутствии губернских властей, высшего духовенства и почетных жителей города. После произошел ввод в действие пяти малых народных училищ в уездных городах: в 1787 г. - в Великом Устюге, Грязовце, Лальске, Сольвычегодске и на рубеже 1787-1788 гг. - в Тотьме.

Содержать всю сеть учебных заведений Вологодский приказ общественного заведения был в не состоянии. Он сосредоточился на обеспечении главного народного училища. Согласно копии ведомости о школах губернии 1800 г., из доходов Вологодского приказа общественного призрения выплачивалось положенное по штату, приложенному к Уставу Народным училищам в Российской Империи, жалование директору - 500 руб., первому и второму учителям - 400 руб., учителю второго класса - 200 руб., учителю первого класса и учитель рисования - 150 руб. На проведение учебного процесса в здании приказ выделял до 280 руб., оплачивал работу смотрителя при училище (40 руб.), повара (36 руб.) и двух сторожей (48 руб.), а также тратил на стирку белья и починку платья 95 руб. Наряду с этим, при главном народном училище Вологодской губернии содержалось 28 учеников на иждивении приказа общественного призрения: им предоставлялась пища, одежда, обувь, учебные книги. Ежегодно на их содержание уходило до 900 руб. Ученики жили в пансионе при училище. В общей сложности указанные расходы приказа составляли до 3199 руб.

Таким образом, на приказ общественного призрения возлагались обязанности по содержанию зданий училища, выплате жалования учителям и служащим училища, обеспечению училищ учебными книгами и пособиями. Однако Приказ общественного призрения не мог полностью обеспечить финансирование деятельности народного училища. Согласно Табелю доходов и расходов Приказов общественного призрения по всем губерниям на 1 января 1803 г., доходы Вологодского приказа общественного призрения составляли 9722 руб. 25 коп., а расходы на училища составляли 3783 руб. Это составляло больше третьей части расходов приказа, на содержании которого кроме этого находились еще и медико-социальные учреждения. И так как законодательно не регламентировались источники содержания народных училищ, то приказ общественного призрения прибегал к помощи благотворителей, согласно ст. 382 Учреждения о губерниях 1775 года. Так, в 1800-1801 гг. в Вологодскую губернию поступило 1 375 руб. всех пожертвований.

Кроме этого для финансирования Главного народного училища Вологодской губернии были привлечены бюджеты городских касс. Городская дума изыскивала средства для Приказа в однопроцентных отчислениях от казенного питейного сбора.

В начале века народные училища были переданы в ведомство Министерства просвещения, но законодательно было установлено, что приказы будут продолжать финансировать их деятельность.

В 1804 году главное народное училище было преобразовано в гимназию, малые народные училища - в уездные училища. Накануне преобразования во всех училищах Вологодской губернии состояло 172 ученика: в главном народном училище - 82 ученика, в Устюжском - 38, в Тотемском - 30, в Сольвычегодском - 24.

Гимназия находилась на содержании казенной палаты (3825 руб.) и Вологодского приказа общественного призрения (1165 руб. 69 коп.).

С 1 января 1826 г. при Вологодской гимназии начал работать пансион, в который поступило 10 воспитанников приказа общественного призрения с платой за каждый первый год - по 275, а в следующие - по 225 руб.

Кроме гимназии, Вологодский приказ общественного призрения помогал Вологодскому женскому училищу, открытому 16 мая 1858 года. Приказ обязался отпускать по одной тысяче рублей в течении 10 лет.

Таким образом, деятельность Вологодского приказа общественного призрения способствовала организации и распространению общедоступного образования. В подведомственных приказу школах обучались дети различных сословий - дворян, разночинцев, купцов, мещан, солдатские и крестьянские дети. За обучение детей из обеспеченных семей платили родители, остальным, помимо обучения, приказ общественного призрения оплачивал питание, одежду, обувь. В конце XVIII в. Вологодский приказ общественного призрения самостоятельно распоряжался всеми средствами, собранными на нужды образования и всеми статьями расходов по содержанию училища. В конечном счете, приказ как орган, призванный обеспечить материальную сторону жизни учебных заведений, в силу различных обстоятельств оказался недостаточно эффективным. Отчетливо обозначилось: развитие сети светских учебных заведений на территории губернии напрямую зависит от решения проблем с финансированием.

В XVIII веке для детей сирот стали появляться специализированные учреждения, что заложило основу для современной системы государственных служб опеки и попечительства. Генеральный план Воспитательного дома И.И. Бецкого стал законодательной основой данного направления социальной политики Российской империи.

Вологодским приказом общественного призрения был построен воспитательный дом для принятия несчастнорожденных младенцев. В штате воспитательного дома числились: главная надзирательница, смотрительница, нянька, привратник и губернская повивальная бабка. Ежегодное содержание персонала Воспитательного дома обходилось Приказу в 54 руб. 64 коп.

Младенцы содержались в данном учреждении до того момента, как им найдут вольных нянек, далее детей отдавали в их дома с платой от 2 руб. 80 коп. до 3 руб. Воспитание детей вне заведений приказа обходилось Приказам дешевле, чем в закрытых заведениях.

Вследствие отсутствия должного ухода в детских учреждениях такого рода, уровень смертности в Воспитательном доме был крайне высокий: при осмотре дома инспектором, было выявлено 26 умерших незаконнорожденных младенцев и только 3 живых, на содержание которых приказом выделялось 74 руб.

В 1821 году под пансион Воспитательного дома были отданы каменные и деревянные строения Суконной фабрики.

Приказы общественного призрения учреждали сиротские дома в губерниях в зависимости от наличия средств на их содержание. Такие учреждения должны были содержаться на подаяния. В Вологодской губернии Сиротский дом был открыт в 1861 году. Здание учреждения было куплено у купца первой гильдии Александра Сорокина. В 1862 г. в нем содержалось 64 воспитанника. Содержание сиротских домом было урегулировано «Положением об управлении сиротским домом», в котором было указано, что «не может быть допущено ни малейшей роскоши», таким образом, на содержание каждого призреваемого ежегодно выделялось 50 руб. 30 коп. Финансирование было совместным с общественной благотворительностью и пособиями от города.

Таким образом, в области устройства детей-сирот Вологодским приказом общественного призрения были организованы воспитательный и сиротский дома. На воспитательный дом тратились достаточно большие суммы, в связи с чем приходилось прибегать к помощи общественной благотворительности. В то же время появлялась тенденция передачи детей на воспитание в семьи с платой от приказа. В воспитании сирот сохранялась тенденция придания образовательного импульса. Воспитанники Вологодского приказа общественного призрения учились или содержались в разных учебных заведениях других ведомств, в том числе в гимназиях.

2.3 Деятельность Вологодского приказа общественного призрения в области здравоохранения и социального обеспечения

При создании приказов общественного призрения на них была возложена функция организации системы здравоохранения, так как общественной медицины еще не было, население пользовалось медицинской помощью, которую оказывали народные целители. Существовавшие больницы в крупных городах лечили преимущественно военнослужащих. После 1775 г. эти больницы были переданы в ведение приказов. Становление больниц как самостоятельных учреждений началось после их перехода под юрисдикцию приказов общественного призрения, но до конца XVIII столетия они представляли собой медико-благотворительные комплексы, т.е. включали в себя больницу с родильным приютом, воспитательное отделение, богадельню и дом для инвалидов.

Организацию и функционирование больниц регламентировали «Учреждения для управления губерний», в нем были прописаны требования к зданиям, должностные обязанности каждого сотрудника, в статье 394 указывалось, что принятие больных разрешалось лишь с разрешения главного надзирателя. Неимущих призревали в больницах бесплатно, остальных - за умеренную плату, размер которой устанавливался самим приказом.

В конце XVIII века впервые вышло «Примерное положение для основания больниц», которое также содержало в себе требования к зданиям, примерное штатное расписание персонала больницы и правила для призреваемых в больнице. Согласно данному законодательному акту, в каждой губернии должна была построена больница на 20 - 30 мест вне города, но в его близи и вниз по реке не выше города, само здание должно было быть просторным и чистым.

1 января 1850 г. был учрежден Устав лечебных заведений гражданского ведомства, который подтвердил все положения ранее упомянутых нормативно-правовых актов.

В Вологодской губернии первая больница была открыта в 1782 г. Вологодским приказом общественного призрения на втором этаже каменного здания длиною в 15 сажень, шириною в 8 сажень. Приказ произвел ремонт, внутри и снаружи здание было отштукатурено и выбелено, и в 1782 году больница на 30 мест начала призревать больных. С 1807 по 1808 годы приказом общественного призрения были построены 4 деревянных флигеля в один этаж. В одном из них размещались смотритель больницы и женская богадельня, во втором - два лекарских ученика и мужская богадельня. В третьем - дом умалишенных, в последнем - смотрительница за больничным бельем, прачка и больничная кухня. Кроме того, у больницы имелась деревянная баня с сенями на берегу р. Вологды.

В дальнейшем Вологодским приказом выделялись средства на ремонт данных зданий, так в 1859 г. приказом было выделено 50 000 рублей на расширение каменного корпуса здания больницы. Теперь он был способен принимать уже 100 стационарных больных.

Уровень медицинского обслуживания в Вологодской губернии оставался крайне низким, при этом следует учитывать соотношение больных и медицинский персонал.

Так, в 1852 г. в течении года больница приняла 1262 человека (1107 мужчин и 155 женщин), затем число призреваемых находилось примерно на одном уровне и к моменту закрытия приказа и реорганизации больницы приказа в губернскую земскую больницу в течении года больница приняла 1331 человека (1174 мужчины и 157 женщин).

Штат сотрудников больницы при этом включал врача, 3 фельдшеров, 12 палатных служителей. Ежемесячно приказ тратил на жалование сотрудникам 112 руб. 64 коп. Во главе стоял главный надзиратель, который принимался на работу и увольнялся Министерством внутренних дел по представлению приказа, всех остальных определял и увольнял приказ. В примерном положении были четко прописаны все обязанности сотрудников. Каждый месяц в больнице проводилось собрание для решения вопросов связанных с устройством больницы, на котором присутствовал врач заведений приказа, лекарь, смотритель и бухгалтер.

Для больницы Вологодского приказа общественного призрения было характерно сочетание платного и бесплатного лечения. Количество бесплатных мест, размер платы за лечение приказ устанавливал самостоятельно. С 1803 г. плата за лечение утверждалась табелем Министерства внутренних дел.

Все денежные средства, отчисляемые на лечение больных, поступали в приказ, затем он перечислял их больнице. Таким образом, Вологодский приказ общественного призрения был источником больничного бюджета. Так, в 1864 г. на содержание подведомственной больницы приказ выделил 8 728 руб. 19 коп.