Проблеми соціально незахищених та їх правове розв'язання в радянській Україні

На кожну дитину заводився «Список», куди щорічно заносилися усі дані про зміни у режимі процесу навчання (прибув, вибув, припинив навчання тощо). Охоплювалися не лише благополучні діти, які навчалися і знаходилися на обліку протягом усіх 9 років. Головна увага приділялася тим, які потрапляли у списки важкоконтрольованих дітей, а свій стан могли використати для проявлення девіантних нахилів. Зокрема, діти з фізичними і розумовими вадами (вони могли жебракувати), або ті, хто отримав початкову або семирічну освіту і полишили навчання в школі (ця категорія взагалі випадала з обліку і її не контрольованість часто «вилазила» підвищеними показниками дрібної злочинності).

Усі факти подібного переривання навчання доводилися до виконкомів місцевих Рад не пізніше ніж через 5 днів після припинення учнями занять у школі. Такими займалися органи міліції, які уточнювали записи про дітей через господарські й будинкові книги. Підключалася і громадськість, коли через уповноважених перевірялися списки дітей, проживаючих як у приватних, так і багатоквартирних (багатокімнатних) будинках, фіксувалися також усі новоприбулі впродовж року діти.

Перед початком навчального року директорам шкіл вручалися списки дітей від 7 до 15 років, які повинні навчатися в певній школі. Поіменні списки дітей, які не з'явилися до школи, до 5 вересня подавалися виконкомам місцевих Рад з відповідним контролем за усуненням цих проблем. Крім того, до виконкомів місцевих Рад щорічно подавалися бланки «Зведення обліку чисельності дітей віком 6- і 7-річного віку на 1 вересня 195... року та дітей і підлітків 7-15 років, які не навчаються в школах на початок 195...-195... навчального року». Самі назви граф окреслювали головні категорії порушників, як-то: «Всього не навчається в школах та інших навчальних закладах», «Ніколи не вчились у школах», «Вибули з І-ІУ класів, не закінчивши ІУ класу», «Закінчили ГУ клас або вибули з У-УІІ класів, не закінчивши УІІ класу», «Закінчили УІІ клас або вибули з УШ-Х класів». Як бачимо, державою здійснювався тотальний контроль за життям дитини, а жорсткі вимоги до термінів реагування на необлікованих дітей були таким ж, як і до військовозобов'язаних.

Але, як показував реальний стан, темпи зменшення кількості дітей «на вулиці» залишалися незадовільними, тому вже 26 серпня 1959 р. за № 1314 була прийнята постанова «Про затвердження Інструкції по обліку дітей і підлітків шкільного віку» в її новій редакції . Вона мала узгоджуватися із законом, прийнятим Верховною Радою УРСР 17 квітня 1959 р. «Про зміцнення зв'язку школи з життям і про дальший розвиток системи народної освіти в Українській РСР», яким запроваджувалася, починаючи з 1959/60 навчального року, замість загальнообов'язкової семирічної освіти, загальна обов'язкова восьмирічна освіта для дітей і підлітків віком від 7 до 15-16 років. Тому, з метою забезпечення якнайширшого охоплення загальнообов'язковим навчанням усіх дітей, повсюдно провадився облік дітей і підлітків віком від 7 до 15-16 років, а для планування контингентів учнів, які підлягали прийому в перший клас у наступному році, складалися також щорічні списки дітей віком 6 років. Як бачимо, віковий ценз облікованих дітей дещо збільшувався, але головні положення залишалися незмінними. Проте тепер кількісні показники облікованих дітей фіксувалися не лише для місцевих органів влади та освітянських структур, вони затребувалися Центральним статистичним управлінням СРСР. А це говорить про те, що боротьба за остаточне викорінення дитячої бездоглядності й безпритульності контролювалася на найвищому рівні.

Паралельно з впровадженням цих заходів урядовим рішенням від 24 березня 1958 за № 328 була прийнята постанова «Про затвердження Положення про комісії по влаштуванню дітей і підлітків при виконавчих комітетах обласних, міських і районних Рад депутатів трудящих». Головним завданням вбачалося запобігання і сприяння ліквідації дитячої бездоглядності, влаштування дітей і підлітків, а також охорона їхніх прав. Зокрема, виявлені діти, які потребували державної допомоги, влаштовувалися в дитячі будинки, школи-інтернати, в «сім'ї трудящих» (опіка, усиновлення та патронат), направлялися для отримання технічної освіти в учбові заклади системи Українського республіканського управління трудових резервів, а далі -- працевлаштовувалися на промислових об'єктах, транспорті, будівництві, в сільському господарстві. Перспектива працювати на державу з малих літ і в тяжких умовах мало приваблювала підлітків. Тому стосовно особливо норовливих або раніше вже кримі- налізованих дітей (віком від 11 до 16 років) вирішувалося питання про їх направлення в дитячі колонії. Причому, комісія мала повноваження розглядати ці справи без суду (!) і в 10-денний строк. Згодом, дещо був переглянутий порядок випуску й працевлаштування підопічних дитячих виховних колоній МВС УРСР, який посилював контроль за перебуванням таких підлітків «на вулиці».

На жаль, застосування до дітей і підлітків методів, тотожних боротьбі з кримінальними елементами, не лише не вирішувало поставлених завдань, а спричиняло значний комплекс проблем, які негативно проявлялися в повсякденному життя українських громадян. Відбувалося ламання ще не сформованої дитячої психіки і поведінкових правил; їхні перші помилки неадекватно жорстко каралися суспільством; у дітей зникала довіра до дорослих; вони відчували себе покинутими; в подальшому житті діти вороже були налаштовані до радянської дійсності; озлобленість до оточуючого ладу і цінностей залишалися на усе життя. Загалом, поборюючи з одним злом радянська система породжувала інші.

Комісії у справах неповнолітніх. Порівнюючи з попереднім періодом, історичні умови часу «хрущовської відлиги» поставили нові вимоги, визначили інші пріоритети і напрямки щодо остаточної ліквідації дитячої безпритульності як соціального явища. 17-31 жовтня 1961 р. пройшов ХХІІ з'їзд КПРС, який прийняв новий «Статут КПРС», де зокрема містився «Моральний кодекс будівника комунізму» і «Програма КПРС», в якій стверджувалося, що до 1980 р. радянський народ житиме при комунізмі. Відповідно, при цих вимогах ніякої дитячої безпритульності й бездоглядності просто не могло бути. На цей час справді проблема «дітей вулиці» в цілому була вирішена, з міст і сіл України зникли ці ганебні явища. Тому наступні урядові рішення вже вимагали не лише облаштування життя дітей, а увага була привернута насамперед до профілактики й запобігання виникненню таких проблем. Указ Президії Верховної Ради УРСР від 30 грудня 1961 р. «Про затвердження Положення про комісії в справах неповнолітніх Української РСР» вже головним завданням визначав організацію роботи щодо запобігання дитячої бездоглядності. Протягом 1960-х рр. деякі трактування цього документу змінювалися і в 1967 р. була затверджена нова редакції положення.

Необхідно констатувати, що виконання «Положення про комісії по влаштуванню дітей і підлітків при виконавчих комітетах обласних, міських і районних Рад депутатів трудящих» 1958 р., яке передувало новому, спричинило за ці роки збільшення контингенту насильно утримуваних дітей. Тому вже в першій статті наголошувалося, що завданням комісії є охорона їхніх прав та «розгляд справ про правопорушення неповнолітніх і здійснення контролю за умовами утримання та проведення виховної роботи з неповнолітніми в установах Міністерства внутрішніх справ Української РСР і спеціальних виховних установах».

Комісії в справах неповнолітніх наділялися не лише контролюючими функціями (облік проблемних дітей, зокрема до яких застосовані заходи виховного або адміністративного впливу, засуджених до покарання, не пов'язаного з позбавленням волі, умовно засуджених і умовно-достроково звільнених від відбуття покарання; контроль за поведінкою неповнолітніх, які повернулися із спеціальних виховних установ або відбули покарання у виховно-трудових колоніях; облаштування їхнього побуту, шкільного й професійно-технічного навчання, лікування, працевлаштування, дозвілля), а й карно-судовими правами. Як-то: зобов'язати неповнолітнього правопорушника публічно попросити вибачення у потерпілого, зробити попередження, оголосити догану, покласти обов'язок відшкодувати заподіяну матеріальну шкоду до 20 руб., накласти штраф, передати під нагляд батьків або осіб, які їх замінюють, чи громадських вихователів, а також під нагляд колективу або громадської організації, передати на поруки «колективу трудящих» або громадській організації, направити до спеціальної лікувально-виховної установи.

Найбільш норовливих від 11 до 14 років при здійснені ними суспільно небезпечних дій або злісного й систематичного порушення правил громадської поведінки могли помістити у спеціальну школу Міністерства освіти УРСР, а віком від 14 до 18 років -- у спеціальне професійно-технічне училище Державного комітету Ради Міністрів УРСР по професійно-технічній освіті. В обох випадках термін перебування підлітка міг бути від 1 до 3 років, але під приводом закінчення учбового року чи здобуття трудової кваліфікації вихованець міг залишатися на 1 рік довше. Причому, відповідно до ст. 19 положення такі направлення здійснювалися примусово і без згоди батьків.

Взагалі, при розгляді таких справ місце батьків значно уневажнювалося. Так, коли батьки звільненого вихованця вели «негідний спосіб життя» або у випадках, коли направлення неповнолітнього до попереднього місця проживання визнавалося «недоцільним з міркувань виховного характеру», його подальшу долю на свій розсуд визначали місцеві комісії. За вчинення «суспільно небезпечної дії» або за бродяжництво, вони ж могли запроторити підлітка на 15 діб, з відповідними умовами утримання й цілодобовим контактом із дорослими правопорушниками. Таким чином, складалася ситуація, коли з благородною метою захисту подальшого життя підлітка від згубного впливу близьких, його штучно вилучали зі світу родинних зв'язків, він водночас опинявся соціально й психологічно непідготовленим у дорослому світі.

Охорона материнства і дитинства. Функціонування державної виховної мережі догляду за соціально упослідженими, щорічне витрачання мільйонів бюджетних коштів, десятки контрольно-виконавчих установ, сотні прийнятих правових і нормативних документів, і разом з тим існування багатотисячної армії «дітей вулиці» -- все це стало результатом не лише повоєнної розрухи. Традиційні й невирішені питання життєздатності радянської сім'ї, посилені проблемами відбудовчого періоду ставали причиною постійного притоку в український соціум значної кількості безпритульних і бездоглядних дітей. Разом з тим, віднесення цих питань до сфери громадської моралі (а, відповідно, залучення специфічних методів і механізмів їх вирішення), надуманий ореол «приват- ності» обговорення сімейних проблем, охорона матері і дитини далася взнаки порівняно незначною кількістю урядових постанов, які мали сприяти вирішенню проблем дітей у рідних сім'ях.

Причина полягала в тому, що, на переконання урядовців, ці проблеми мусили вирішуватися на місцевому рівні, засобами «громадського» і «партійного» впливу. Проте й на цьому рівні існували свої застереження: традиційна незручність розголосу (наприклад, особистісні мотиви) чи публічного обговорення цих питань, небажання взагалі виносити їх обговорення через залучення широкого громадського загалу, існування стійкої патріархальної традиції «інтимності» подібних сімейний питань. Все це призводило до приховування дійсного стану проблеми і до подальшого нагромадження її критичної маси, а врешті -- до створення сприятливих умов ненормального розвитку і становлення дитячої особистості, напруженої сімейної атмосфери та до того, що призводило до краху сімейних стосунків і часто до появи «на вулиці» нової знедоленої дитини. Створення сприятливих умов для забезпечення повноцінного розвитку інституту матері і дитини було прямою запорукою мінімізації поширення дитячої безпритульності й бездоглядності. Повсюдна проблема харчування, матеріального забезпечення новонароджених навіть найелементарнішими речами для пересічної сім'ї створювала часто непереборні труднощі, призводила до існування неповних сімей, а далі -- і дитячого сирітства, безпритульності.

Ці питання знаходили своє врегулювання нормативними актами, розпорядженнями, ухвалами, які виходили з відповідних міністерств і відомств, громадських установ тощо. За нашими спостереженнями, вимальовувалася певна закономірність: питома вага вихідних документів стосовно вирішення біжучих проблем дітей у рідних сім' ях була порівняно меншою, аніж регулювання життєдіяльності дітей у сурогатних сім'ях, відповідних установах соціальної опіки тощо. Крім того, з боку держави всі ці заходи не носили постійного системного характеру, а ідеологічно засаднича компартійна увага до становлення й розвою нормальної радянської сім'ї як основи соціалістичного суспільства лише вряди-годи підсилювалася нечисленними маловпливовими розпорядженнями урядових структур.

Врешті, багатолітня невирішеність проблеми, затягування реформування галузі дошкільного виховання, нездатність місцевого керівництва зупинити зубожіння багатодітних сімей, значне підвищення дитячої захворюваності і, як результат, -- реальне погіршення добробуту радянської сім'ї, забезпечення прав матері і дитини. Ситуації з розвоєм дитячої бездоглядності й безпритульності залежала не лише від надзвичайних чинників (як то війна чи проблеми відбудовчого періоду, на які довгий час полюбляли посилатися радянські чиновники). Неналежність уваги й відсутність послідовної політики щодо врегулювання проблем сім'ї і дитинства з боку держави напряму відображалися на забезпеченості такими необхідними речами, як дитяче харчування, вже в повоєнних роках.

У кінці 1950-х рр. все це нарешті призвело до появи ґрунтовнішого урядового рішення. 20 травня 1957 р. за № 474 Рада Міністрів УРСР прийняла постанову «Про заходи по поліпшенню охорони материнства і дитинства в Українській РСР». Формально її поява була викликана увагою до «поліпшення умов охорони матері і дитинства», а фактично -- занепокоєння значним зростом захворюваності та смертності дітей у республіці, викликаних неякісним харчуванням та несприятливими умовами проживання. Міністерство охорони здоров' я УРСР за підтримки місцевих органів влади протягом 1957-1958 рр. почало відновлювати мережу дитячих молочних кухонь і роздавальних пунктів, яка існувала до 1950 р. не лише в містах, робітничих селищах, а й у сільській місцевості, центральних садибах радгоспів і колгоспів. Можливості великих промислових центрів спряли створенню механізованих дитячих молочних кухонь і роздавальних пунктів прямо на підприємствах, в установах. Задля стаціонарного продажу звільнялися й переобладнувалися вже зайняті колишні приміщення дитячих кухонь, в інших випадках -- виділялися нові рівновартісні місця для обслуговування, а сухі дитячі суміші можна було придбати й через аптечну мережу.

Придбання цих продуктів покладало на батьків додаткові витрати і часто унеможливлювало поповнення харчувального раціону дитини необхідними корисними продуктами і стравами. Для подолання цього необхідні харчувальні суміші малюкам, переведеним на штучне вигодовування, до 6-місячного віку видавалися безкоштовно. Дітям до 1 року, батьки яких потребували матеріальної допомоги, дитячі харчувальні і лікувальні суміші видавалися також безкоштовно, коли це не перевищувало 15% від усієї продукції, яка відпускалася молочною кухнею.

Поліпшення охорони матері і дитини могло бути досягнутим не лише вирішенням продовольчих питань. Значної переорієнтації потребувала система капітального будівництва в УРСР. Урядом встановлювався систематичний контроль за ходом робіт навколо дитячих установ та надання цьому будівництву першочергової всебічної допомоги. Відповідним організаціям наполегливо рекомендувалося протягом 1957-1958 рр. організувати в кожному колгоспі свій пологовий будинок і постійно діючі дошкільні дитячі заклади (дитсадки, ясла тощо), а також розробити програму функціонування сезонних дитячих оздоровчих закладів. Окрім того, дещо змінювалася квартирна черговість. Тепер перевага надавалася сім'ям, які мали трьох і більше дітей, а матері-одиначки забезпечувалися роботою на підприємствах і в установах за місцем їхнього проживання.

На той час уряд справедливо вбачав виправлення ситуації навколо дитячої захворюваності й смертності саме через значне поліпшення якості й асортименту дитячого харчування. Відповідальними за виконання поставлених завдань визначалося й коло відповідних міністерств. Так, до кінця 1957 р. Міністерство промисловості м'ясних і молочних продуктів УРСР та Міністерство промисловості продовольчих товарів УРСР організовували виробництво сухих молочних сумішей. Науково-технологічні напрацювання, які донедавна застосовувалися переважно у воєнно-промисловому комплексі та спеціальній медицині, тепер слугували урізноманітненню асортименту й покращенню якості саме продукції для дітей. Це були вітамінізовані сухі концентрати, різноманітні овочеві, фруктові та ягідні консерви, іонітне молоко, сухе підкислене молока типу релактону, сухий кефір, лактон та фруктові киселі, збагачені вітамінами тощо. Поширення цих продуктів у широкій торговельній мережі мало організувати головним чином Міністерство торгівлі УРСР. Зокрема, забезпечити в усіх містах і робітничих селищах безперебійний продаж продовольчих товарів для дітей; організувати відділи дитячого харчування при гастрономічних магазинах, а також виділити окремі магазини для продажу продуктів дитячого харчування. Окрім того, Укоопспілка забезпечувала торгівлю продуктами дитячого харчування в сільській місцевості, й разом з Міністерством охорони здоров'я УРСР розробляла узгоджений порядок їх продажу для дітей. Передбачаючи неабиякий попит на цю продукцію, вже відразу закладалося й поступове зниження цін на продовольчі товари для дитячого харчування. Міністерство фінансів УРСР і Міністерство охорони здоров'я УРСР до кінця червня 1957 р. мали подати відповідні пропозиції. Певним чином вирішення цих проблем стало стимулюючим фактором і для супутнього виробництво. Так, з 1958 р. Міністерство місцевої і паливної промисловості УРСР, за заявками Міністерства охорони здоров'я УРСР, почало виготовляти дозувально-розливочні і пляшкомийні машини та устаткування для молочних кухонь.

Успіх навколо будь-яких своїх дій уряд звично намагався пропагувати якнайширшим способом. Так, Міністерство освіти УРСР вже з другої половини 1957 р. значно інтенсифікувало систематичний друк пропагандистських матеріалів у періодичній пресі, залучаючи до цього як галузевих спеціалістів, так і письменницькі кола, громадський загал.

Мільйонними тиражами виходили статті, нариси, оповідання про громадське життя і сімейний досвід виховання тощо. А до кінця 1957 р. Міністерство юстиції УРСР вже підготувало спеціальний збірник нормативно-правових актів про державний захист прав та інтересів неповнолітніх і охорону їх майна, охорону материнства й дитинства.

Проте найбільш професійно пропагандистську кампанію проводило Міністерство культури УРСР. Урядовим рішенням йому доручалось задля якнайширшого ознайомлення громадського загалу з досягненнями радянської влади «забезпечити випуск хронікально-документальних кінофільмів (на 1-2 частини), в яких відобразити, як Партія та Уряд піклуються про матерів і дітей, про щасливе материнство» . На екранах кінотеатрів усім знайомий ідеологічний кіножурнал «Радянська Україна» присвячував цим досягненням спеціальні випуски, а інколи передсеансне очікування кіноглядачів дещо подовжувалося через прослуховування ними виступів лекторів чи спеціалістів з різних галузей науки, запланованих тематичних бесід про успіхи держави щодо охорони матері і дитини.

Державна увага до здобутків матерів періодично давала про себе знати високими державними нагородами. Особливим став 1961 рік. Так, на початку травня 1961 р. орденами «Материнська слава» та медалями «Медаль материнства» в УРСР було нагороджено 2 тис. 612 багатодітних матерів, найбільше із Житомирської -- 322, Ровенської -- 253, Сталінської -- 237 та Хмельницької областей -- 232. А далі додаткові укази Президії Верховної Ради УРСР з'являлися регулярно: 9 і 16 травня було нагороджено, відповідно, 303 і 352 жінки, 23 травня -- 558, 29 травня -- 358, 30 травня -- 516, 31 травня -- 627.