Научный консультант:

- осмыслить место реформы государственного управления Российской Федерации в общем контексте политических преобразований 1993-2004 гг.;

- исследовать специфику развития федеративных отношений и трансформации системы управления в субъектах Российской Федерации;

- осуществить комплексный анализ реформирования федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в 1993-2004 гг.;

- рассмотреть основные направления реформы государственной службы Российской Федерации в 1993-2004 гг.;

- комплексно изучить проблемы повышения эффективности аппарата государственного управления и обеспечения борьбы с коррупцией.

Хронологические рамки исследования охватывают период 1993-2004 гг., когда проходили глубокие изменения в сфере государственного управления России. Выбор этого периода объясняется его несомненной цельностью в плане последовательной реализации задач реформирования институтов и технологий управления. С 1993 г. реформа государственного управления была введена в устойчивое правовое поле, начала реализовываться на прочной основе Конституции Российской Федерации. В 2004 г. своеобразным итогом первого срока президентства В.В. Путина стал выход реформы управления на качественно новый уровень организации, прежде всего, нашедший отражение в концентрации данной работы в едином центре, функционирующем под руководством Администрации Президента РФ.

Территориальные рамки исследования определены существующим административно-территориальным делением Российской Федерации.

Анализ степени изученности проблемы и характеристика источниковой базы диссертации проведены в 1 разделе работы.

Научная новизна исследования определяется, прежде всего, тем, что в нем, на основе обширного массива документов, осуществлено комплексное научно-историческое обобщение российского опыта реформирования государственного управления в 1993-2004 годах.

Исследованием установлено, что, в условиях коренного обновления социально-политического строя России, объективно неизбежные изменения в системе государственного управления осуществлялись в обстановке острого противостояния ветвей власти. В итоге, перманентный конфликт президента и «думцев» в 1990-е гг. существенно затормозил законотворческий процесс в данной сфере, обусловил непрерывные спонтанные реорганизации, породил массу проблем, связанных с доминированием ситуативности политического мышления, субъективизмом, бессистемностью проводимых преобразований. Ситуацию удалось изменить лишь в 2000-е гг., когда административная реформа впервые стала фактором политической стабилизации.

Исторический анализ проблемы позволяет утверждать, что в рамках периода наибольшую опасность для России представляла тенденция региональной суверенизации, поставившая ее на грань распада. Ввиду слабости федерального центра, нарастание асимметрии в его отношениях с регионами с середины 1990-х гг. привело к практически полной утрате им рычагов воздействия на региональные управленческие процессы. При этом в субъектах Федерации не только утвердилась практика сепаратного формирования региональных и местных органов власти и управления, но и стало доминирующим влияние местной элиты на кадровый состав и работу федеральных структур. В данной связи, заслугой администрации В.В. Путина стала известная (хотя и не вполне последовательная) оптимизация управленческих отношений с регионами.

Проведенное исследование позволяет утверждать, что определившееся в структуре власти с конца 1993 г. доминирование исполнительных органов, их фактическая бесконтрольность, в 1990-е гг. привели к деградации сферы государственного управления России, обусловив бюрократизацию аппарата, нарастание процессов коммерциализации структур государственного управления, их фактическое подчинение отдельным политико-финансовым и даже криминальным группировкам. Непрерывные хаотические реорганизации управленческого аппарата, по сути, превратили реформу в приватизацию административного ресурса фракциями бюрократического аппарата, привели к тому, что аппарат государства, как система устойчивых управленческих структур, фактически так и не сложился в течение всего периода 1993-2004 гг.

В диссертации обоснован вывод о том, что в ситуации дезорганизации государственного управления были принципиально ограничены возможности повышения его эффективности. Это, в первую очередь, отразилось на характере реформирования государственной службы, отсутствие должной системности в котором явилось одной из основных причин, снижавших результативность работы по укреплению российской государственности в целом. Отсутствие четкого видения перспектив развития государственно-служебной сферы, понимания базовых проблем модернизации системы государственной службы и неупорядоченность ее текущего регулирования закрепили крайне низкий уровень эффективности работы бюрократии, влили в ее ряды немало лиц с откровенно криминальным стилем мышления. Решающее значение в развитии данных негативных процессов имела неупорядоченность сферы управления государственной собственностью и растущая бюрократизация государства.

Методологической основой диссертации явились идеи, обусловленные диалектико-материалистическим пониманием исторических процессов и явлений. Автор следовал научным принципам объективности и историзма, основанным на признании вариативности исторического процесса. Опора на многополюсные источники позволила использовать в работе три группы методов: общенаучные, специально-исторические, методы смежных наук. Комплексный подход к исследованию поставленной научной проблемы обусловил необходимость применения, прежде всего, исторического, логического, проблемно-хронологического, историко-типологического, историко-правового, статистического и структурно-системного методов, позволяющих выделить существенные признаки в рассматриваемой проблеме.

Научно-теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в комплексном научном анализе важного аспекта политических реформ постсоветской эпохи. Результаты исследования позволяют составить более полное представление о характере эволюции российской системы государственного управления. Проведенный анализ сущности и содержания совершенствования государственного управления будет полезен для более глубокого исследования этой проблематики, поможет развитию научных подходов к изучению исторического опыта реформ, преодолению издержек и ошибок, неизбежно сопровождающих столь масштабные преобразования.

В контексте современного реформирования государственного строя опыт модернизации сферы управления представляется весьма значимым. Он может быть непосредственно востребован органами государственной власти и управления, политическими партиями. Материалы диссертации могут быть использованы в процессе создания научных трудов, учебников и учебных пособий, в преподавании политической истории России.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации изложены в научных публикациях общим объемом около 60 печатных листов. О результатах исследования автор докладывал на научных конференциях по проблемам российской политической истории.

2. Структура работы

Изучение истории государственного управления предполагает, с одной стороны, учет особого значения данной сферы для эволюции российской государственности, а с другой - обращение к новейшим достижениям научного знания о природе политического феномена государственной власти и управления. В данной связи, характеризуя категориальный аппарат современных исследований, автор уделяет основное внимание понятиям «государство», «власть», «государственное управление», показывает многообразие их научных трактовок, в немалой степени зависящих от текущей «моды» на конкретные идеи и концепции в среде политической, государственной и научной элиты. В итоге, в разделе обоснован вывод о том, что небесспорны только предельно широкие определения, в общем, сводимые к тому, что: «Управление - процесс организационного воздействия на состояние социальных, экономических, культурных и иных отношений в обществе со стороны компетентных структур». Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. М., 1998. С.31.

Характеризуя интенсивный поиск новых подходов к формированию системы государственного управления, диктуемый актуальностью задач теоретического обеспечения государственного строительства в современном мире, следует признать, что в начале рассматриваемого периода наибольшее влияние на отечественных исследователей оказали концептуальные схемы, основывавшиеся на «либеральной» критике «советского тоталитаризма». Однако объективные потребности реформ уже вскоре обнаружили всю ограниченность такого подхода. В итоге, несмотря на многообразие теоретических подходов, в условиях методологического кризиса 1990-х гг. на передний план вышли споры сторонников «сильного» и «слабого» государства.

В частности, оказалась востребованной теория сервисного государства, сторонники которой акцентируют внимание на том, что государство призвано, главным образом, обслуживать (удовлетворять) потребности общества, его отдельных членов. На этой основе они проповедовали курс не просто на демократизацию, но и на неуклонную децентрализацию государственного управления, передачу его функций негосударственным структурам. См. напр.: Региональное управление. Зарубежный опыт. М., 1993. С.40. В то же время все более усиливались позиции «государственников», доказывавших особое значение государства и в деле управления, и в деле формирования гражданского общества. В данной связи, автором, прежде всего, учитывались позиции таких признанных ученых как В.В. Ильин, А.А. Зиновьев, А.С. Ахиезер и т.д. Свое значение для понимания сути проблемы имели также публикации политиков (В.В. Путин, Е.М. Примаков и др.).

Осуществляя историографический анализ проблемы, следует в первую очередь учитывать, что в силу ее многоплановости и междисциплинарности, помимо исследований историков, требуется также тщательная проработка трудов правоведов, политологов, социологов, статистиков и т.д.

Приступая к анализу проблемы, автор учитывал историографическую традицию, связанную с изучением государственной власти и управления в СССР (причем как советскими, так и современными учеными), позволяющую лучше понять характер той системы государственного управления, которая подверглась обновлению в условиях системных реформ 1990-х - 2000-х годов. Коржихина Т.П. История государственных учреждений СССР. М., 1986; Коржихина Т.П. Советское государство и его учреждения: ноябрь 1917 - декабрь 1991 гг. М., 1994; Мизь А.Б. Краткий очерк истории власти и управления «советского» коммунистического государства, 1917-1991 гг. Саратов, 1996; Пихоя Р.Г. Советский Союз: история власти. 1945-1999. М., 1998; и др. Нужно отметить, что советский опыт управления (администрирования) подвергся особенно жесткой критике в начале 1990-х гг., когда для многих главной задачей стало разоблачение «административно-командной системы» Административно-командная система управления. Проблемы и факты. Межвузовский сборник научных трудов. М., 1992; и др. и ее олицетворения - коммунистической «номенклатуры». Джавланов О.Т. Михеев В.А. Номенклатура: эволюция отбора. Историко-политологический анализ. М., 1993; Свириденко Ю.П. Пашин В.П. Коммунистическая номенклатура: истоки, сущность, содержание. М., 1995; и др.

Проблемы реформы государственного управления новейшего времени изначально попали в центр внимания специалистов всего комплекса общественных наук. Поначалу особую активность проявили политологи, юристы. Бачило И.Л. Организация государственного управления: правовые проблемы. М., 1994; Формирование политической системы в России. М., 1996; Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. М., 1996; и др. Несмотря на важность данного направления исследований, во многих работах очевидным стало стремление к отказу от отечественного опыта, его тенденциозной критике как «тоталитарного». Эту тенденцию дополняли механическое заимствование зарубежного управленческого опыта, попытки переноса на российскую почву элементов западных управленческих моделей.

Довольно скоро обнаружилась и потребность в историческом анализе, Миронов В.А. Российское государственное строительство в постсоветский период (1991-1994 гг.)// Кентавр. 1994. №3; Реформирование России: мифы и реальность (1989-1994). М., 1994; и др. что, в свою очередь, стимулировало изучение российской административной традиции на широком историческом фоне. Реформы и власть. СПб., 1995; Коржихина Т.П. Сенин А. История российской государственности. М., 1995; Маркин В.В. Гошуляк В.В. Государственное и региональное управление в истории России. Пенза, 1995; Административные реформы в России: история и современность// Под ред. Р.Н. Байгузина. М., 2006; Административные реформы в России: история и современность. М., 2006; и др. Исследование проблемы в исторической ретроспективе обусловило появление большого массива разноплановых работ исторического, историософского плана, а также историко-политической публицистики. Зиновьев А.А. Посткоммунистическая Россия: Публицистика 1991-1995 гг. М., 1996; Геллер М. История России 1917-1995. В 4 т. М., 1996; Ильин В.В. Ахиезер А.С. Российская государственность. М., 1997; Медведев Р.А. Миражи и реальности капиталистической революции в России. М., 1997; Фроянов И.Я. Погружение в бездну. М., 2009; и др. В основном, в них предпринимались попытки осмысления феномена российской государственности, специфики ее эволюции, выяснения возможностей и путей ее модернизации на новом этапе развития. При этом в большинстве работ нашла отражение озабоченность состоянием государственного управления. В целом, здесь содержалась справедливая оценка реформ управления как бессистемных, создававших обстановку нестабильности. Однако нередко это приводило исследователей к излишне алармистским выводам, Говорухин С. Великая криминальная революция. М., 1993; и др. питало неверие в возможности страны. В ряде случаев очевидным было также стремление (более или менее откровенное) поставить точку в истории России. Каппелер А. Россия - многонациональная империя. Возникновение. История. Распад. М., 1997; Гайдар Е.Т. Гибель империи. Уроки для современной России. М., 2007; и др.

В рамках периода появилось большое количество работ общего плана, посвященных анализу российского политического процесса, постсоветских политических реформ, Согрин В. Политическая история современной России. 1985-1994. От Горбачева до Ельцина. М., 1994; Политический процесс в России: современные тенденции и исторический контекст. М., 1995; Шевцова Л.Ф. Режим Бориса Ельцина. М., 1999; Млечин Л.М. Формула власти: От Ельцина к Путину. М., 2000; Ширяева Е.С. Исторический опыт реформирования российской социально-политической системы: конец 1980-х-2000 гг. Дисс. …канд. ист. наук. М., 2006; Черенков Р.А. Исторический опыт либерального реформирования российской социально-политической системы в конце XX - начале XXI вв. Дисс. …канд. ист. наук. Воронеж, 2009; и др. в том числе, рассматривающих данную проблематику на региональном уровне. Шабунин Д.М. Политическая трансформация региона: изменение государственных институтов и конституционный процесс в Чувашской Республике. Чебоксары, 1999; Чуев С.В. Современный политический процесс на Дону (1989-2004 гг.): этапы и содержание. Исторический аспект. Дисс. …канд. ист. наук. Ростов-н/Д., 2005; и др. В целом, в них закрепляется понимание текущего состояния России как переходного, посткоммунистического периода. Однако, как представляется, авторские выводы порой отличает излишняя категоричность. К примеру, отметим заключение не только о «противоречии между формальными правовыми демократическими основаниями и реальной действительностью», но и о том, «что Россия представляет собой иное государство, нежели провозглашено в Конституции». Чередник Л.Л. Демократические реформы в России: исторический опыт, современные тенденции и перспективы: вторая половина XX - начало XXI века. Дисс. … канд. ист. наук. Пятигорск, 2007. С.76.

В рамках отмеченного направления исследований отметим ряд самостоятельных блоков работ, заслуживающих специального внимания. В частности, к их числу следует отнести публикации, посвященные изучению феномена российского парламентаризма, избирательных кампаний, Тихомиров Д.В. Становление и развитие российского парламентаризма: Исторический аспект исследования. Дисс. ... канд. ист. наук. М., 1997; Ушакова И.К. Представительная власть Российской Федерации и общественно-политические организации в 1993-1999 гг. (на примере ЛДПР). Дисс. … канд. ист. наук. М., 2000; Проблемы народного представительства в Российской Федерации. М., 1998; и др. а также формирующейся отечественной многопартийности. Данилов А.А. Засорин С.А. Политические партии Российской Федерации на современном этапе. М., 1992; Партийная система в России в 1989-1993 годах: опыт становления. М., 1994; и др. Принципиально важным представляется научное осмысление роли и характера эволюции таких специфических властных институтов, отчасти сочетающих в себе элементы различных ветвей власти, как институт президентства Миронов О.О. Горовцев Д.Е. Институт президентства в России и мире // Представительная власть: Мониторинг, анализ, информация. 1996. №4-5; Андреенкова А.А. Анализ результатов выборов Президента Российской Федерации 2000 - что сказал нам Exit-Poll? // Власть. 2000. №5; и др. и Федеральное Собрание (прежде всего, его верхняя палата). Федеральное Собрание России: опыт первых выборов. М., 1994; и др.

В литературе, посвященной анализу политического процесса, особенно активно рассматривались проблемы истории российского федерализма, развития отношений центра с регионами. Лысенко В. Калина В. Между «суверенизацией» и «губернизацией» // Российская Федерация. 1995. № 20; Лысенко В.Н. От Татарстана до Чечни (становление нового российского федерализма). М., 1995; Полищук Л.М. Российская модель «переговорного федерализма»: политико-экономический анализ. М., 2000; и др. В целом, в них доминирует мнение, что после крушения СССР Россия «была обречена на деструктивную децентрализацию». В данной связи, задачей реформ В.В. Путина стало «построение модели централизованного федерализма». Иванов В. Путин и регионы. Централизация России. М., 2006. С.13, 18. В рамках анализа процесса взаимодействия федеральной и региональной власти, чрезвычайно интересным представляется анализ проблем бюджетного федерализма. Лаврова A.M. Мифы и рифы российского бюджетного федерализма. М., 1997; и др.

Особенно значительный массив публикаций связан непосредственно с разработкой проблем эволюции системы государственной власти и управления на уровне субъектов Федерации. Развитие национальных республик Поволжья и Приуралья в условиях модернизации общества. Чебоксары, 1994; Аяцков Д.Ф. Володин В.В. Лукашов Л.А. Модель организации власти в субъектах Российской Федерации. Саратов, 1997; Гражданское общество, государственная власть и местное самоуправление. Казань, 2000; При этом, как правило, историки комплексно исследуют эволюцию региональной власти, проблемы функционирования и взаимодействия различных ее ветвей. Голощапов Р.В. История реформирования органов власти на Дальнем Востоке России: 1990-2000. Дисс. …канд. ист. наук. Хабаровск, 2002; Буянов Е.В. Органы государственной власти дальневосточных субъектов Российской Федерации: история и итоги реформирования: Конец 80-х-90-е гг. XX в. Дисс. … докт. ист. наук. Владивосток, 2003; и др. Вместе с тем, внимание исследователей привлекают вопросы истории национально-государственного строительства, Будажанов С.П. Исторической опыт национально-государственного строительства в национальных субъектах Российской Федерации во второй половине 80-х - 90-х гг. XX в. (на материалах Республики Бурятия) Дисс. …докт. ист. наук. Улан-Удэ, 2008; и др. практика выборов глав исполнительной власти Войташ И.А. История выборов законодательной и исполнительной власти Курской области в 1994-2005 гг. Дисс. …канд. ист. наук. Курск, 2005; и др. и т.д. Данные работы содержат ценную информацию, характеризующую процессы регионализации, становления органов власти и управления, борьбы за власть внутри региональных элит и т.д.

Центральное значение для изучения поставленной научной проблемы имеют публикации, непосредственно посвященные практике реформирования российской системы государственного управления. Реформа государственного управления в России: взгляд изнутри. М., 2004; Инновации в государственном и местном управлении. Сборник статей. Вып. 1-2. М., 2002; Атаманчук Г.В. Управление: всегда есть варианты. М., 1999; Глазунова Н.И. Система государственного управления. М., 2002; Игнатов В.Г. Становление системы государственного и местного управления и самоуправления в современной России. Ростов-н/Д., 1997; Пикулькин А.В. Система государственного управления. М., 2001; и др. Как правило, в них комплексно рассматриваются различные аспекты взаимодействия органов управления федерального и регионального уровня, что позволяет воссоздать общую картину эволюции российской административной системы. Это характерно даже для трудов, преимущественно анализирующих текущие административные инновации. Осипов В.И. Власть - проблемы государственного управления. Саратов, 1997; Коновалов М.Н. Административные реформы и эффективность российской власти. Ростов-н/Д., 2007; Лобанов В.В. Современные административные реформы. М., 2007; и др. Основное внимание авторов сосредоточено при этом на изучении противоречивого процесса формирования сферы управления в связи с демонтажем системы Советов, отразившем принципиальные изменения в содержании управленческого процесса, а также на всестороннем анализе тенденции централизации российского государства в результате административных реформ.

Важное место в изучении проблем российского управления занимает исследование процесса эволюции исполнительной власти. Исполнительная власть Российской Федерации: проблемы развития. М., 1998; Исполнительная власть: организация и взаимодействие// Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2000; Исполнительная власть в России: история и современность, проблемы и перспективы развития. М., 2004; Гончаров В.В. Принципы формирования и функционирования исполнительной власти в Российской Федерации: институционально-политический анализ. М., 2007; Цыганенко Т.Г. Исполнительная власть в Российской Федерации. М., 1996; Исполнительная власть в России. История и современность. М., 2007; и др. Внимание к ее истории существенно усилилось в связи с приближением 200-летнего юбилея российских министерств, в преддверии которого на активизацию научной работы в данном направлении нацелил специальный президентский указ. Указ Президента РФ от 6 мая 2002 года №455 «О праздновании 200-летия образования единой системы органов исполнительной власти в России»// СЗ РФ. 2002. № ст.???

По мере углубления реформы управления, в рамках изучения исполнительной власти начинают разрабатываться все новые темы. В частности, обращает на себя внимание проблема «электронного правительства». Василенко В.И. Василенко Л.А. Интернет в системе государственной службы. М., 1998; Кошкин А.Н. Электронное правительство как фактор социально-экономического развития России// Государство в XXI веке. М., 2003; и др.

Помимо специального изучения эволюции отдельных центральных ведомств, Габричидзе Б.Н. Зобов В.Е. Таможенная служба в Российской Федерации. М., 1993; Газукин П.Е. Центральный аппарат военного управления Российской Федерации в 1992-1999 гг. Дисс. …канд. ист. наук. М., 2003; Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации. М., 1998; и др. с одной стороны, а также персоналий и частных проблем субъективного порядка - с другой, Ельцин - Хасбулатов: единство, компромисс, борьба. М., 1994; Михайлов А.Г. Портрет министра в контексте смутного времени: Сергей Степашин. М., 2001; и др. в рамках данного направления исследуется широкий круг проблем.

Особо отметим, что в теоретическом плане внимание исследователей привлекает проблема соотношения политической модернизации страны и административной реформы, рассматриваемая сквозь призму совершенствования способности власти к осуществлению институциональных реформ в условиях формирования гражданского общества. В частности, довольно оживленно в научной литературе обсуждается проблема выборности глав исполнительной власти в регионах. При этом здесь особенно много конъюнктурных оценок («на злобу дня»). К примеру, некоторые исследователи доказывают, что сам принцип избрания глав исполнительной власти зарекомендовал себя плохо. В силу этого, к власти зачастую приходили некомпетентные люди, не обладавшие необходимыми навыками и организационными способностями, что привело к снижению эффективности исполнительной вертикали власти. См. напр.: Казанник А.И. Научная организация управления труда в государственных и муниципальных учреждениях России. Омск, 2004.

Однако в целом, в оценке российских реформ исполнительной власти, практики ее взаимодействия с властью законодательной, пожалуй, наиболее сильны критические оценки постсоветских реформ. Шохин А.Н. Взаимодействие властей в законодательном процессе: очерки парламентской деятельности. М., 1997; Горчева А.Ю. Политический менеджмент постсоветской России. М., 2003; Россия политическая. М., 1998; и др. Особенно критичны исследователи в оценке реформ федеральных органов управления. Логинова Е.В. Формирование системы федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации. М., 2008; и др. Даже известные «либералы» в данном плане акцентируют внимание на явных «нестыковках» и «противоречиях» в распределении полномочий. Их негативное влияние на российский политический процесс обнаруживается уже в Конституции 1993 года. В частности, указывая на доминанту «указного права», исследователи убедительно обосновали вывод на том, что «при характеристике конституционного строя образца 1993 года следует выделить две противостоящих тенденции: демократическую и авторитарную». Становление новой российской государственности: реальность и перспективы (Открытый доклад)// Отв ред. Г. Бурбулис. М., 1996. С.25. Полагаем, что об этом же свидетельствуют и работы, исследующие эволюцию российского местного самоуправления. Буров А.Н. Местное самоуправление в России: исторические реалии и современные муниципальные образования. Дисс. …докт. ист. наук. Волгоград, 2000; Широков А.Н. Юркова С.Н. Реформа местной власти в России. СПб., 1995; и др.

Самостоятельное значение в рамках поставленной научной проблемы, на наш взгляд, имеют, получившие значительно меньшее освещение, инновации государственного управления в сфере экономики, связанные ними вопросы взаимодействия власти и бизнеса, бизнеса и политики. May B.A. Экономика и власть. Политическая история экономической реформы в России, 1985 - 1994 гг. М., 1995; Постоленко М.Л. Внешнеэкономическая деятельность в Российской Федерации: Управление. Организация. Регулирование и контроль. М., 1994; Лапина Н.Ю. Бизнес и политика в современной России. М., 1998; и др. Острое политическое звучание приобрело изучение специфики взаимодействия аппарата управления с олигархией. Хлебников П. Крестный отец Кремля Борис Березовский или История разграбления России. М., 2001; и др.

Учитывая тот факт, что в процессе трансформации политического режима России ключевую роль играли и до сих пор играют элиты, большое внимание учеными уделяется изучению проблем развития государственной службы, Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы. М., 1997; Мельников В.П. Нечипоренко B.C. Государственная служба в России: Отечественный опыт организации и современность. Ч. 1-2. М., 2000; Зайцева Т.В. Реформа государственной службы России: история попыток реформирования с 1992 по 2000 гг. М., 2003; Реформа государственной службы России (1992-2000 гг.). М., 2003; Реформа государственной гражданской службы в Российской Федерации. М., 2006; и др. кадровой политики, Караулов Ю.В. Исторический опыт подготовки региональных руководящих кадров Российской Федерации в 50-90-е годы. Дисс. …докт. ист. наук. М., 1999; Минаева Н.В. Подготовка управленческих кадров в Республике Коми (середина 1980-х - 1990-е гг.): исторический опыт. Дисс. …канд. ист. наук. Йошкар-Ола, 2009; и др. в том числе, в отдельных отраслях и аппаратах управления. Охотский Е.В. Государственная служба в российском парламенте. М., 2001; и др. Как правило, они обращают внимание на явную запоздалость проведения реформы государственной службы, в частности, акцентируют внимание на том, что она должна являться важнейшей предпосылкой социально-экономической и политической модернизации, тогда как в России, напротив, довольно бессистемные и спонтанные изменения системы государственной службы шли «вслед» за радикальными реформами. В итоге, по мнению большинства специалистов, последние «все больше и больше вязнут в трясине аппаратного бессилия». Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации. М., 1996. С.38.

В рамках анализа наиболее сложных моментов модернизации системы государственной службы, большой интерес вызвали проблемы коррупции, Организованная преступность-4// Под ред. Долговой А.И. М., 1998; Сатаров Г. Головщинский К. Административная реформа и противодействие коррупции // Отечественные записки. 2004. № 2; и др. которая «разрушает государственный аппарат и разъедает нравственные устои общества», Кирпичников А.И. Взятка и коррупция в России. СПб., 1997. С.39. вопросы антикоррупционной политики. Гыскэ А.В. Борьба с преступностью в системе обеспечения внутренней безопасности российского общества. М., 2001; и др.

В контексте изучения «болевых точек» эволюции российской системы управления, отдельно отметим все более интенсивную разработку проблем взаимодействия власти и общества, власти и отдельного человека, общественного восприятия государственного аппарата и его чиновников. Тулеев А.Г., Сыровецкий Ю.С. Власть в руках человека и... человек в руках власти. Новосибирск, 1993; Оболонский А.В. Человек и государственное управление. М., 1997; и др.

В целом, проведенный историографический анализ показал, что реформа российского государственного управления привлекает к себе пристальное внимание исследователей, порождая острые дискуссии. Это обстоятельство требует дальнейшего комплексного осмысления данной проблематики.

В разделе осуществлен также анализ источниковой базы работы, составившего ее комплекса опубликованных и архивных документов и материалов.

Среди открытых публикаций, в первую очередь, выделим документы органов государственной власти и управления, определившие горизонты административной реформы. Основными опубликованными источниками явились Конституция, Законы, Указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, постановления Государственной Думы и Федерального Собрания Российской Федерации. Конституция (Основной Закон) Российской Федерации - России. М., 1993; Собрание законодательства РФ (СЗ РФ); Собрание актов Президента и Правительства РФ (САПП); ФЗ от 27 июля 2004г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ»// СЗ РФ. 2004. №31. Ст.3215; Указ Президента РФ от 23 июля 2003г. «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах». // Российская газета. 2003. 23 июня; и др. Они позволяют проанализировать основное содержание государственных решений по вопросам нормативно-правового регулирования сферы государственного управления. В данной связи отметим ценность систематизации нормативных документов в специальных сборниках. Российская гражданская служба. Нормативные документы. М., 2005; и др. Большое значение для изучения научной проблемы, прежде всего, для осмысления процессов регионализации, имели нормативные акты субъектов Российской Федерации. Конституции республик в составе Российской Федерации: Сб. документов. Вып. 1-2. М., 2000-2001; и др. федеративный реформирование исполнительный власть

Особо выделим ежегодные Послания Президента Федеральному Собранию РФ. С момента своего появления, они были буквально пронизаны идеей укрепления государственности, повышения эффективности российской власти, системы государственного управления. «Об укреплении Российского государства»: Послание Президента РФ Б.Н. Ельцина Федеральному Собранию РФ// Российская газета. 1994. 25 февраля; ««России надо быть сильной и конкурентоспособной»: Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ// Российская газета. 2002. 18 апреля; и др.

Для характеристики деятельности в сфере совершенствования государственного управления важное значение имеют принимавшиеся в данной связи специальные федеральные программы Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)»// СЗ РФ. 2003. №35; и др. и официальные концепции реформ. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах// СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720; и др. Их дополняют различного рода политические программы, Ельцин Б.Н. Россия: Человек, семья, общество, государство: Программа действий на 1996-2000 годы. М., 1996; и др. концепции, разрабатывавшиеся научным сообществом. О концепции развития исполнительной власти в Российской Федерации// Государство и право. 1996. №8; и др. К ним примыкает аналитика признанных центров, к примеру, Всемирного банка. Показатели эффективности реформы государственного управления. Всемирный банк. М., 2005; и др.

Отдельный блок источников составили опубликованные материалы правоохранительных и контрольных органов, связанные с проверкой качества работы государственных ведомств, борьбой с противоправными проявлениями, прежде всего, коррупцией. Аналитический отчет МВД РФ «О состоянии и мерах усиления борьбы с экономической преступностью и коррупцией в Российской Федерации// Щит и меч. 1996. №11-12; и др.

Особо выделим программные документы политических партий, Блок: «Наш дом - Россия»: позиции по ключевым вопросам. М, 1999; «Яблоко» против коррупции. М., 1999; и др. публикации их лидеров, Жириновский В.В. Мы возродим Великую Россию. М., 1997; Зюганов Г.А. Драма власти. М., 1993; Явлинский Г.А. Я выбираю свободу. М., 1996; и др. впрочем, показывающие, что их влияние на реформу управления было ограниченным. Интересный материал фактического плана содержат мемуары руководителей высших органов власти и управления. Рыжков Н.И. Десять лет великих потрясений. М., 1995; Ельцин Б.H. Президентский марафон: Размышления, воспоминания, впечатления. М., 2000; и др. Фиксируя широкую палитру мнений высокопоставленных чиновников, полагаем, что известные «полюса» здесь определило противостояние «либералов», доказывающих продуктивность «обмена власти на собственность» См. напр.: Гайдар Е.Т. Государство и эволюция. Как отделить собственность от власти и повысить благосостояние россиян. СПб., 1997. и государственников, обращающих внимание на то, что результатом ошибочной политики «стал не отход от власти «в обмен» на собственность, а сращивание государственной власти с собственностью уже на новой посткоммунистической основе». Примаков Е.М. Минное поле политики. М., 2007. С.236-237.

Ценный фактический материал извлечен также из различного рода статистических Регионы России. Основные характеристики субъектов Российской Федерации, 2002. М., 2002; и др. и справочных изданий. Кто есть кто у власти. Справочное издание. Ставрополь, 1998; и др.

Широко использовалась периодика - как общеполитическая («Российская газета, «Известия», «Независимая газета» и т.д.), так и специальная («Проблемы теории и практики управления» и т.д.). Наряду с этим, активно привлекались Интернет-ресурсы.

Определенное значение для разработки темы исследования имели архивные материалы. Автором изучались документы текущих архивов Совета Федерации и Государственной Думы ФС РФ, Министерства юстиции РФ, администраций ряда субъектов Российской Федерации. В работе проведена систематизация, обобщение и научный анализ этих документов.

Во втором разделе - «Политические реформы 1993-2004 гг. и их влияние на сферу государственного управления Российской Федерации» осмыслено место реформы государственного управления в общем контексте российского политического процесса.

В разделе показано, что в начале 1990-х гг. российское общество вошло в полосу масштабных политических потрясений, обусловленных радикальной ломкой советской социально-политической системы. Связанное с этим перераспределение властных ресурсов существенно осложнило становление демократической государственности. В рамках нараставшей политической конфликтности основное значение приобрела борьба между законодательной и исполнительной властью, федеральным центром и региональными элитами.

Конфликт властей на федеральном уровне, в конечном счете, разрушил советский конституционный строй. Президентский указ № 1400, последующие изменения в организации представительной власти и избирательной системе страны подвели черту под историей советской России: «Став у власти осенью 1991 года, радикалы … воспользовавшись событиями 3-4 октября 1993-го, фактически смели с лица земли всю советскую систему». Горбачев М.С. Жизнь и реформы. Кн.1. М., 1996. С.463. Новая Конституция, закрепив ведущую роль Президента РФ в структуре власти, существенно ослабила власть законодательную. Тем не менее, она не сняла конфликта, законсервированного и на личностном, и на институциональном уровнях.

Ввиду слабости и низкой авторитетности Федерального Собрания РФ, превращенного в «придаток действительной власти», Независимая газета. 1995. 18 апреля. недостаточного уровня общественной поддержки парламента, основную роль в определении перспектив развития, в том числе в сфере модернизации управления, стали играть президентские структуры. Однако уже вскоре обнаружилось очевидное несоответствие объема прав президента Б.Н. Ельцина и его возможностей как созидателя. Неудачи на пути реформ быстро подорвали его популярность. Это показали результаты парламентских (1993, 1995 и 1999 гг.) и президентских (1996 г.) выборов, выявивших растущую роль левых партий и известные трудности в реализации «административного ресурса» проправительственных объединений («Выбор России» и др.).

Напряженность в отношениях ветвей власти нашла отражение в систематически возникавших, однако, так и не реализованных угрозах думского вотума недоверия Правительству (с 1994г.) и импичмента Президенту (с 1995 г.), с одной стороны, и роспуска Думы - с другой. Это противостояние и стало, в итоге, главной причиной неудачи реформы государственного управления. Блокирование в Думе целого ряда законопроектов ТА Государственной Думы ФС РФ. ограничило ее, главным образом, уровнем президентских указов. Известный компромисс удалось достичь, в основном, в сфере нормативного регулирования государственной службы (1995 г.), деятельности Правительства, ряда отдельных министерств.

Серьезным препятствием на пути модернизации системы управления стали процессы суверенизации регионов, поставившие под удар не только основы нового конституционного строя, но и саму будущность России как единого государства. Растущая непопулярность Б. Ельцина не позволяла ему эффективно противодействовать своевластию местных элит, общение с которыми характеризовала не только «договорная практика», но и иммунитет губернаторов и глав местных законодательных органов, закрепленный с 1995 г. новым порядком формирования Совета Федерации. ТА Совета Федерации ФС РФ.

На данном фоне курс на усиление личной власти Президента в ходе реформы, намеченной в послании Федеральному Собранию - «Порядок во власти - порядок в стране», Российская газета. 1997. 6 марта. оказался несостоятельным, в итоге, выродившись в политику фаворитизма. Ситуация лишь усугубилась все более очевидной недееспособностью Б.Н. Ельцина (к весне 1999 г. ему доверяли лишь 2% избирателей), Общая газета. 1999. 13-19 мая. а также выдвижением на ключевые роли в политике финансово-промышленных олигархий, выросших на почве приватизации. В этой ситуации реформа управления отошла на задний план, уступив место череде парламентско-правительственных кризисов 1997-1999 гг., когда «сверхзадача … заключалась в том, чтобы пройти между диктатурой и хаосом». Примаков Е.М. Минное поле политики. М., 2007. С.256.

Понимание того, что «мы никак не сможем изменить эту модель, если не поставим вопрос о реформе власти», Государственная Дума. Стенограмма заседаний. Бюллетень. 1999. № 278 (420). С. 18. повлекло за собой активизацию системной работы в данной сфере после отставки Б.Н. Ельцина. При этом основой политики новой администрации стала консолидация элиты и широкая общественная поддержка на основе усиления государственно-патриотических настроений (к 2004 г. их носители составляли около 60-65 % населения). См.: Власть. 2004. № 2. С. 23

Решающее значение для преодоления кризиса власти и активизации реформы управления имело преодоление противостояния Президента и Государственной Думы. Достигнутый консенсус позволил добиться ощутимых успехов. Прежде всего, автор видит их в последовательной централизации власти и управления, укреплении федерализма и обуздании политических амбиций олигархов. Как очевидный успех следует оценить осуществление мер, упорядочивших порядок организации и работы политических партий. Принципиальное значение для укрепления политической стабильности имело объединение в 2001 г. прежде соперничавших организаций «Единство», «Отечество» и движения «Вся Россия», с 2003 г. слившихся в партии «Единая Россия». На данной основе удалось впервые перейти к административной реформе, выход которой на уровень системных преобразований был закреплен документами 2003-2004 гг., Указ Президента РФ от 23 июля 2003г. «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» // Российская газета. 2003. 23 июня. подготовившими переход к реализации «Концепции административной реформы в РФ в 2006-2008 годах».

В заключение в разделе обоснован вывод о том, что итогом первого срока президентства В.В. Путина стал выход реформы государственного управления на качественно новый уровень организации.

В третьем разделе - «Развитие федеративных отношений и трансформация системы управления в субъектах Российской Федерации (1993-2004 гг.)» исследован процесс эволюции российского федерализма, особенности его влияния на систему государственного управления.

В разделе показано, что уже с конца 1980-х гг. центральное значение для судеб страны приобрел вопрос о ее федеративном устройстве. Именно неспособность политиков эпохи «перестройки» оптимально разрешить его разрушила СССР, поставив на грань распада РСФСР. Бывшие автономии стали суверенными государственными образованиями (Федеративный Договор от 31.03.1992г.). Вместе с тем, был установлен переходный период по государственно-территориальному разграничению до 1 июля 1995 года. Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 32. Ст. 1868.

Боязнь роста межнациональных противоречий заставила федеральный центр пойти на существенное расширение компетенции республик. Даже в Конституции 1993 г., провозгласившей равноправие субъектов Федерации (ст.5 ч.1,4), они получили заметно больше прав, чем края, области и автономные округа (ст.5 ч.2-4). При этом ряд республик фактически заявили о приоритете на их территориях местных законов (Татарстан, Башкорстан, Якутия и др.). См. напр.: Российская газета. 1994. 17 февраля. Используя конституционную норму, относящую строительство судебных и правоохранительных органов к совместному ведению Федерации и регионов (ст.72 ч.1), в течение 1990-х годов они фактически полностью поставили под местный контроль органы суда, прокуратуры, милиции и т.д.

В то же время, аналогичные попытки других субъектов Федерации центру удалось нейтрализовать. В частности, были пресечены попытки ряда краев и областей повысить статус (в 1993г. проекты учреждения Уральской, Енисейской, Южно-Уральской республик). В ходе конституционной реформы 1993 г. Президент рядом указов закрепил свою ведущую роль в деле формирования региональной власти и органов управления. САПП РФ. 1993. № 40. Ст. 3739; № 41. Ст. 3981; № 43. Ст. 4089. В условиях слабости новых органов представительных власти, властные полномочия исполнительных структур значительно расширились. В свою очередь, Президент полностью контролировал последние, назначая их глав по собственному усмотрению. Автор полагает, что это породило известные кризисные черты, элементы деградации структур власти и управления во многих регионах.

В ситуации глубокого социально-экономического и политического кризиса усиление самостоятельности субъектов Федерации стало неизбежным. Отчасти этому способствовал переход к практике прямых выборов глав исполнительной власти в связи с порядком формирования Совета Федерации (1995 г.) из числа региональных лидеров (в сентябре 1996 - октябре 1997 гг. избрано 55 глав). При этом на фоне растущей недееспособности Б.Н. Ельцина, конец 1990-х гг. стал периодом расцвета губернаторской «вольницы». В то время, как в Послании «О действенности государственной власти в России» отмечалось, что «федерализм в России набирает силу, преодолена явная угроза сепаратизма», Российская газета. 1996. 27 февраля. на деле практика подписания договоров о разграничении сфер влияния распространилась уже и на края и области. Асимметричная федерация: взгляд из центра, республик и областей. М., 1998. С.15. С одной стороны, этим были ограничены претензии республик на особый статус, однако с другой - вновь усиливалась тенденция децентрализации.