Попытки укрепить властную вертикаль, усилить значение федерального центра во второй половине 1990-х гг. имели место, найдя отражение в целом ряде законов. Однако даже к простой унификации системы власти и управления в регионах удалось подойти лишь в 1999 г. ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Между тем оппозиция глав субъектов в рамках Совета Федерации к этому времени достигла уровня постановки вопроса о «коллективном президенте». ТА Совета Федерации ФС РФ.

Задача укрепления федеративного строя была принципиально поставлена новым политическим руководством страны. Первыми серьезными шагами на данном пути стали создание в мае 2000 г. семи федеральных округов и начало работ по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным. Вслед за этим, В.В. Путин указал на важность развития института федерального вмешательства, Российская газета. 2000. 11 июля. что нашло реализацию в закреплении за Президентом права роспуска законодательных органов и отрешения от должности глав субъектов Федерации, СЗ РФ. 2000. № 31. Ст. 3205. выведении глав ветвей власти из Совета Федерации. С этого времени для губернаторов актуальным стало не столько противостояние с центром, сколько с полпредами в округах. В то же время, обладая в основном полномочиями, а не финансами, полпреды стали скорее комиссарами, не создав угрозы сепаратизма на уровне округов.

Активное продолжение централизаторской политики нашло отражение в курсе на укрупнение субъектов Федерации. Начало в 2003г. было положено объединением Пермской области и Коми-Пермяцкого округа. Вслед за этим началась работа по укрупнению Красноярского края, Тюменской области.

Планомерное усиление полномочий федерального центра продолжалось и в дальнейшем. В частности, особо отметим закон 2003 г., среди прочего, вводивший институт временной финансовой администрации. Российская газета. 2003. 31 мая. Большое значение имело ограничение влияния регионалов на формирование и текущее регулирование работы местных подразделений федеральных ведомств. Органы суда, прокуратуры, внутренних дел, налоговые, таможенные, финансовые и др. в основном стали регулироваться из центра. Логическим завершением данного курса стала отмена выборов губернаторов. Предложение такого порядка ряд губернаторов внесли еще в 2000 г. Независимая газета. 2000. 22 февраля. Однако лишь после победы на выборах 2004 г. В.В. Путин подписал соответствующий закон. СЗ РФ. 2004. № 50. Ст. 4950.

В заключение автором обоснован вывод о том, что, несмотря на серьезное укрепление основ федерации, система государственного управления в регионах лишь подошла к стадии своего системного реформирования.

В четвертом разделе - «Реформа федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в 1993-2004 гг.» рассмотрен противоречивый процесс модернизации системы федерального управления, имевший особую актуальность уже на начальной стадии суверенизации РСФСР в 1989-1991 гг.

Актуализация задач оптимизации федеральных структур исполнительной власти возросла в связи с распадом СССР, когда потребовалось распорядиться судьбой свыше 80 союзных ведомств (помимо 44 российских). См.: Известия. 1992. 2 октября. Вслед за этим правительство стало объектом острой борьбы между Верховным Советом и Президентом РФ. Компромиссная ситуация периода борьбы за выбор между парламентской и президентской республикой, в частности, нашедшая отражение в законе о Совете министров - Правительстве РФ, Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 1. Ст. 14. была, казалось, исчерпана Конституцией 1993 г., определившей исполнительную власть как самостоятельную ветвь власти, но при этом поставившей правительство в прямую зависимость от Президента РФ. Однако в связи с продолжением противостояния Президента и Государственной Думы РФ, статус Правительства РФ на уровне закона удалось зафиксировать фактически лишь к концу 1990-х гг. СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 1998. № 1. Ст. 1.

В условиях законодательной неопределенности, а также ввиду слабости позиций парламента после «победы» президента в октябре 1993 г., решающее влияние на формирование правительства оказывали Б.Н. Ельцин и его «окружение». В конечном счете, это обусловило доминанту принципа фаворитизма, преобладание спонтанных решений, влекущих произвольные структурные изменения и кадровую чехарду. В 1990-е гг. она приобрела хронический характер. В частности, по данным Р.А. Медведева, в 1992-1999 гг. в стране сменилось около 40 вице-премьеров и более 200 министров. Медведев Р.А. Время Путина? Россия на рубеже веков. М., 2001. С. 191. При этом настойчивые требования парламентской оппозиции учитывать мнение Думы, по сути, игнорировалось. Как правило, весьма скромными были и возможности, которыми обладал глава правительства. По свидетельству соратников Б.Н. Ельцина, лишь тяжело болея после выборов 1996 г., он позволил В.С. Черномырдину самому сформировать правительство, См. напр.: Немцов Б.Е. Провинциал в Москве. М., 1999. С. 249. которое, впрочем, было немедленно отправлено в отставку после его выздоровления. Примером относительно самостоятельного формирования кабинета премьером стало и правительство Е.М. Примакова 1998-1999 гг.

Состояние хаоса в федеральной системе государственного управления довершили непрерывные реорганизации министерств и ведомств. Относительная стабильность в данном плане отличала лишь классические силовые и правоохранительные органы (МО, МВД, МЧС и т.д.). В разделе показано, что силовые и фискальные органы играли в рассматриваемый период основную роль. В связи с этим, в частности, отмечен факт назначением 4 февраля 1997г. А. Куликова вице-премьером с сохранением должности министра МВД. В его задачи входило кураторство над налоговой полицией, таможенной службой, блоком силовых ведомств. ТА Министерства юстиции РФ. На наш взгляд, данное назначение стало примером политики, нацеленной на активное привлечение силовиков к решению экономических и политических проблем.

В целом, структура федеральной исполнительной власти в 1990-е гг. отличалась громоздкостью и непостоянством. В частности, в министерствах создавались различного рода департаменты, управления, комитеты, службы и т.д., причем дробность их внутренней организации была такой, что, несмотря на регламентацию структуры аппарата федеральных исполнительных органов, СЗ РФ. 1995. № 46. Ст. 4450. количество руководителей и исполнителей фактически было одинаковым.

Реформирование федеральных органов исполнительной власти довольно долго сдерживалось и после смены президентской администрации. Кабинет М.М. Касьянова принципиально мало чем отличался от предшествующих. Лишь в 2003 г. были проведены изменения в «силовом блоке» (ФСБ, Госнаркоконтроль, ФСНП). Ситуация изменилась радикально уже после отставки М.М. Касьянова. Указ Президента от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» определил ее как комплекс федеральных министерств, служб и агентств. Количество министерств при этом сократилось с 24 до 14. Однако число служб и агентств, напротив, увеличилось более чем в 1,6 раза. СЗ РФ. 2003. № 12. Ст. 1099, 1101; 2004. № 11. Ст. 945. Серьезные проблемы возникли и в отношениях между этими уровнями исполнительной власти. В данной связи, дальнейшая разработка реформы была возложена на специальную рабочую группу по вопросам системы и структуры федеральных органов исполнительной власти при Комиссии по вопросам совершенствования государственного управления, созданной при Администрации Президента РФ. СЗ РФ. 2004. № 29. Ст. 3019.

В заключение раздела обоснован вывод о том, что реформа федеральных органов исполнительной власти в рамках периода оказалась, пожалуй, концептуально наименее продуманной и наиболее спорной.

В пятом разделе - «Основные направления реформы государственной службы Российской Федерации в 1993-2004 гг.» рассмотрен процесс становления новой модели российской государственной службы.

В разделе показано, что обновление основ социально-политического строя страны выдвинуло в число первоочередных задач пересмотр основ государственной службы. Под знаком борьбы с «номенклатурой», VI Съезд народных депутатов РСФСР поручил Верховному Совету в трехмесячный срок принять закон «О государственной службе». Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. №17. Ст. 899. Однако запланированная реформа оказалась трудно реализуемой. Даже в Конституции РФ 1993 г. не удалось сформулировать четких положений, определяющих модель развития государственной службы России. В итоге, данная сфера в решающей степени стала регулироваться указами Президента РФ и местными актами.

Несмотря на то, что в Конституции было закреплено нахождение вопросов государственной службы в ведении Федерации, на местах, отчасти еще до ее принятия, их явочным порядком отнесли к предметам самостоятельного ведения. Закон Республики Саха «О государственной службе», Якутские ведомости. 1993. № 8; 1994. №29. серия законов 1994 г. (Татарстана, Башкортостана, Бурятии и др.) установили главенство собственных норм. ТА Министерства юстиции РФ. В итоге, уже Положением о федеральной государственной службе (22 декабря 1993 г.) Конституция была фактически «уточнена». Государственную службу разделили на федеральную и службу субъектов Федерации, что закрепил и ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации». СЗ РФ. 1995. №31. Ст. 2990. Автор показывает, что это заложило изначально противоречивую основу развития государственной службы, породило много неясностей, в частности, связанных с определением статуса военнослужащих, работников правоохранительных органов и т.д. Серьезные расхождения отличали и положение государственных служащих в субъектах Федерации, законы которых по-своему регламентировали широкий круг вопросов прохождения государственной службы (конкурс на замещение вакантной должности, определение стажа, порядок пенсионного обеспечения и др.). См. напр.: Информационный бюллетень Законодательного Собрания Краснодарского края. 1997. № 15.

Несмотря на трудности становления, институт государственной службы получал все большую определенность. В частности, с преобразованием в 1994 году академии управления в Российскую академию государственной службы при Президенте РФ, с 1995 г. началось формирование региональных академий государственной службы. ТА Администрации Краснодарского края. Важное значение имело утверждение в 1995-1997 гг. перечней и реестров государственных должностей.

Однако создать стройную, эффективную систему государственной службы реформаторам не удалось. В разделе показано, что аппарат управления России характеризовали: размытая нормативная основа деятельности, сложная иерархичная система бюрократических чинов (3 категории, 5 групп, 5 разрядов, 15 классов), наличие целого ряда диспропорций (возрастных, гендерных, образовательных и др.). Серьезной проблемой до 1997 г. являлся и низкий уровень оплаты труда государственных служащих.

Попытка принципиально изменить ситуацию в сфере государственной службы была предпринята в контексте начавшейся в 2001г. административной реформы. Однако и на данном этапе серьезные противоречия сохранились даже на уровне концептуального осмысления проблемы. См. напр.: Французско-американский гибрид // Эксперт. 2002. 8 июля. С.57.

Содержание реформ 2001-2004 гг. характеризует активная деятельность по систематизации и преодолению пробельности законодательства. Их отличительной чертой стала также тесная связь с текущей практикой. В целом, горизонты преобразований последовательно определили «Концепция реформирования государственной службы РФ» (15.08.2001г.), Федеральная программа «Реформирование Государственной службы РФ (2003-2005 год)» (19.11.2002г.), принятые на данной основе Федеральные законы «О системе государственной службы РФ», «О государственной гражданской службе РФ». СЗ РФ. 2003. №22. Ст.2063; 2004. № 31. Ст. 3215. Они зафиксировали основы развития трех видов государственной службы (гражданская, военная, правоохранительная), определили их перспективы.

В заключение раздела автор обосновал вывод о том, что, несмотря на очевидные позитивные изменения, нерешенные проблемы государственной службы остались, по сути, прежними. В первую очередь, они обуславливались наличием отмеченных выше диспропорций в кадровом составе, отсутствием тесной взаимосвязи между различными видами государственной службы, а также эффективной системы управления данной сферой.

В шестом разделе - «Повышение эффективности аппарата государственного управления Российской Федерации и обеспечение борьбы с коррупцией в 1993-2004 гг.» исследуются проблемы качества работы управленческого аппарата, вызывавшие наибольшую озабоченность граждан.

В разделе показано, что с первых шагов по пути модернизации государственного аппарата проблема его эффективности приобрела особую остроту. Именно повышение качества работы аппарата являлось основной задачей реформы государственной службы. Однако оно не могло быть достигнуто лишь за счет последней. Практически сразу выяснилось, что для решения данной задачи требуется учет целого ряда факторов, определявших процессы либерального реформирования России.

По мнению автора, особое влияние на эволюцию государственного управления России оказали ломка системы централизованного управления экономикой и приватизация гигантской государственной собственности. При этом «номенклатурный» характер приватизации в решающей степени определил рыночную мимикрию господствующих бюрократических структур, превратив такую «экономическую деятельность» в основной вид активности практически всех структур государственного управления.

Недостатки правовой базы приватизации создали почву для массовых злоупотреблений. Корыстная заинтересованность бюрократии, с одной стороны, и ее безответственность - с другой (как в центре, так и на местах) лишь усиливали управленческий хаос. При этом в стране стремительно множилось число ведомств, осуществлявших многообразные управленческие функции (в том числе правоохранительные, контрольные и пр.). В данной ситуации произошла серьезная деформация самой природы государственного управления. На первое место для бюрократии вышла не служба, а использование административных ресурсов государства как инструмента личного обогащения. В итоге, аппарат государства криминализовался, прочно сросся с организованными преступными структурами.

Даже иностранные вдохновители российских реформ признали, что управленческие просчеты стали решающим «вектором», определившим неудачу преобразований, породившим их криминальный характер, сделавшим их ход «просто абсурдным». Сакс Дж. К оценке российских реформ // Вопросы экономики. 1998. №4. С.34. Примечательно, что именно чиновники при этом выступили чуть ли не главными критиками недостатков. Так, в книге под редакцией А. Чубайса стихийная приватизация оценивалась как противоречащая интересам государства. Приватизация по-российски // Под ред. А.Б. Чубайса М., 2000. С. 28. Тем самым, проводилась мысль о необходимости «бюрократического регулирования процесса передела собственности». Экономическая наука современной России. 2001. № 2. С. 82. На наш взгляд, примеры такого рода доказывали невозможность изменить ситуацию мерами внутрисистемного характера.

Это в полной мере подтвердил опыт борьбы государства с коррупцией. Несмотря на колоссальные масштабы коррумпированности чиновничества, создавшие угрозу национальной безопасности, в 1990-е годы Президентом России трижды отклонялся закон «О борьбе с коррупцией», дважды - закон «О борьбе с организованной преступностью» Вместо них были приняты несколько указов, фактически не давших результатов. Принимавшиеся с целью их реализации бюрократические программы «дрейфовали» по ведомствам, проходя процедуры согласований, уточняясь и пересматриваясь, но, как правило, так и не вступая в реальное действие. Примером тому может служить подготовленный Генеральной прокуратурой при активном участии ФСБ, МВД, ФСНП и ГТК проект Федеральной программы по усилению борьбы с коррупцией на 1996-1997 годы, которой в 1998 г. лишь в несколько обновленном виде был повторно направлен Президенту РФ. ТА Министерства юстиции РФ.

Как результат, за 1990-е гг. в 3 раза снизилось число выявленных лиц, совершивших должностные преступления. В то же время, по данным Transparency International, по индексу коррупции в конце 90-х гг. Россия находилась в восьмом десятке из 100 стран. В исследовании Всемирного банка она была поставлена на 47 место из 50.

Важно видеть, что тенденция к ухудшению состояния дел в сфере законности сохранилась и далее. В частности, опросы, проводившиеся в 2003 г., показали, что 45% граждан считали, что в региональных органах власти присутствует больше представителей преступного мира, чем это было в 1990-е годы. 63% опрошенных верили в связь власти и криминалитета.

По мнению автора, в немалой степени это было обусловлено сохранявшимся хаосом в сфере передела государственного сектора, подлинных объемов которого, по признанию В.В. Путина, «мы до сих пор точно не знаем». Соответственно, в очередном послании Федеральному Собранию он констатировал, что «наше чиновничество еще в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса».

Литература

2. Карнаушенко Л.В. Государственный аппарат и олигархические группы в Российской Федерации: проблемы взаимодействия (1994-2004 гг.)// Наука и школа. 2008. №6. С.70-72. (0,5 п.л.)

3. Карнаушенко Л.В. Начальный этап становления системы государственной службы Российской Федерации (1991-1995 гг.)// Преподаватель - XXI век. 2009. №2. С.241-248. (0,7 п.л.)

4. Карнаушенко Л.В. Изменение кадрового состава исполнительных органов власти Российской Федерации (исторический опыт 1990-х гг.) // Научные проблемы гуманитарных исследований. 2009. № 11. С.42-48. (0,6 п.л.)

5. Карнаушенко Л.В. Исторический опыт формирования органов исполнительной власти Российской Федерации в 1990-е гг. (кадровый аспект)// Культурная жизнь Юга России. 2009. №5. С.19-22. (0,6 п.л.)

6. Карнаушенко Л.В. Основные проблемы модернизации системы государственной службы в Российской Федерации (1996-1999гг.)// Вестник Чувашского университета. Гуманитарные науки. 2009. №3. С.97-100. (0,7 п.л.)

7. Карнаушенко Л.В. Предпосылки и основные направления российской административной реформы в 2001-2003 гг.// Наука и школа. 2009. №3. С.73-75. (0,5 п.л.)

Монографии

8. Карнаушенко Л.В. Становление и развитие системы государственной службы в Российской Федерации (1991-2003 годы). Краснодар: Краснодарский университет МВД России, 2006. 174 с. (10,1 п.л.)

9. Карнаушенко Л.В. Исторический опыт реформирования системы государственного управления Российской Федерации (1993-2004 гг.). Краснодар: Краснодарский университет МВД России, 2009. 195 с. (19,0 п.л.)

10. Карнаушенко Л.В. Спирев М.В., Чумаков Р.И., Швец А.С. Проблемы формирования законности в России. Краснодар: Краснодарская академия МВД России, 2003. (10,0/3,5 п.л.)

Брошюры

11. Карнаушенко Л.В. Эволюция федеративных отношений и трансформация системы управления в субъектах Российской Федерации (1993-2005 гг.). Краснодар: Краснодарский университет МВД России, 2004. 35 с. (3,0 п.л.)

12. Карнаушенко Л.В. Проблемы эффективности государственного управления и обеспечение борьбы с коррупцией в Российской Федерации (1993-2005 гг.). Краснодар: «Знание», 2005. 32 с. (2,5 п.л.)

13. Карнаушенко Л.В. Реформирование федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: исторический опыт 1991-2006 гг. Краснодар: Краснодарский университет МВД России, 2005. 39 с. (3,0 п.л.)

14. Карнаушенко Л.В. Правоохранительные органы России в условиях системных реформ 1990-х - начала 2000-х гг. Краснодар: Краснодарский университет МВД России, 2005. 46 с. (3,5 п.л.)

15. Карнаушенко Л.В. Органы государственного управления и местного самоуправления в условиях административной реформы 2001-2005 гг. Краснодар, 2008. 33 с. (2,5 п.л.)

16. Карнаушенко Л.В. Укрепление основ федеративного строя и изменения в системе управления Российской Федерации (2000-2005 гг.). Краснодар, 2009. 33 с. (2,5 п.л.)

Статьи

17. Карнаушенко Л.В. К вопросу о правовым оформлении института государственной службы в Российской Федерации // Социальный порядок - гуманистическому развитию общества. Краснодар: КЮИ МВД РФ, 2002. С.35-46. (0,6 п.л.)

18. Карнаушенко Л.В. Становление института государственной службы в Российской Федерации в 1990-е годы // Северный Кавказ в социально-политической истории России. Ставрополь: СГУ, 2003. С.53-60. (0,4 п.л.)

19. Карнаушенко Л.В. Региональные подразделения федеральных ведомств: проблемы развития в 1990-е гг.// Вестник МГОУ. Кропоткин, 2004. №1. С.24-35. (0,7 п.л.)

20. Карнаушенко Л.В. Послания Президента РФ как исторический источник по проблемам модернизации системы государственного управления// Проблемы политической модернизации Российской Федерации. Сб. научн. статей. Чебоксары: ЧУ, 2005. С. 53-59. (0,7 п.л.)

21. Карнаушенко Л.В. Государственная служба в Российской Федерации (проблемы становления и развития)// Актуальные проблемы обеспечения правопорядка и борьбы с преступностью в условиях Северо-Кавказского региона: Сборник научных статей. Вып.2. Нальчик, 2005. (0,45 п.л.)

22. Карнаушенко Л.В. Антропология постсоветской бюрократии (опыт кадровой модернизации) // Актуальные вопросы социогуманитарного знания: история и современность. Межвузовский сборник научных трудов. Вып. 2. Краснодар: Краснодарский университет МВД России. 2006. С. 63-70. (0,4 п.л.)

23. Карнаушенко Л.В. Гендерные вопросы государственной службы в условиях разработки и реализации новой административной реформы в 2000-2003 гг. // Актуальные вопросы социогуманитарного знания: история и современность. Межвузовский сборник научных трудов. Вып. 1. Краснодар: Краснодарский университет МВД России. 2006. С. 71-82. (0,8 п.л.)

24. Карнаушенко Л.В. Выборы руководителей исполнительной власти субъектов Российской Федерации в 1993-2004 гг.// Политический процесс в Российской Федерации: опыт либеральных реформ. Сборник статей. Воронеж, 2007. С.76-85. (0,7 п.л.)

25. Карнаушенко Л.В. Формирование органов исполнительной власти Российской Федерации 1990-е годы: кадровый аспект // Актуальные вопросы социогуманитарного знания: история и современность. Межвузовский сборник научных трудов. Вып. 4. Краснодар: Краснодарский университет МВД России. 2009. С. 63-70. (0,4 п.л.)

Тезисы

26. Карнаушенко Л.В. Проблемы разработки и реализации административной реформы в России (1992-1993гг.)// Геополитические проблемы современности. М.: ИН, 2004. С.31-33. (0,2 п.л.)

27. Карнаушенко Л.В. Правительственные кризисы и реформа федеральных исполнительных органов власти (1992-1999 гг.)// Гражданская культура в условиях обновления российской государственности. М., 2005. С.55-56. (0,2 п.л.)

Размещено на Allbest.ru