Губернская администрация и проблема кризиса власти в позднеимперской России (на материалах Урала, 1892-1914 гг.)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Специальность 07.00.02 - Отечественная история

Автореферат диссертации на соискание ученой степени

доктора исторических наук

Любичанковский Сергей Валентинович

Санкт-Петербург 2008

Работа выполнена в Поволжском филиале Института российской истории Российской академии наук

- с позиций структурно-функциональной парадигмы под внутренним (системным) кризисом аппарата государственного управления следует понимать такой вариант равновесного состояния государственного учреждения со средой, при котором баланс между личными интересами сотрудников учреждения и официально поставленными перед ними задачами нарушен в пользу первых. По своей сути такая ситуация является объективно существующей и жестко заданной реальной возможностью развития, неотъемлемо принадлежащей аппарату управления независимо от внешних обстоятельств. Интегральным показателем, свидетельствующим о переходе внутреннего кризиса из фазы дискретных проявлений в фазу полномасштабного (глубокого) кризиса, выступает неформальное объединение чиновничества, целенаправленно охраняющее свою власть в интересах самосохранения.

- центральным звеном механизма управления губернией являлась система губернаторской власти, состоявшая из подчиненных губернатору учреждений и должностных лиц. В позднеимперский период она находилась на стадии системной дифференциации элементов. Отражением данной ситуации стал процесс консолидации институтов губернатора, вице-губернатора и губернского правления (губернской администрации в узком смысле слова) в ядро системы, которое определяло взаимодействие всех остальных частей системы в духе минимально необходимой координации.

- формально-юридические условия функционирования губернской администрации в позднеимперской России являлись перманентно препятствующими ее эффективному функционированию и при этом значительно ухудшились с 1903-1905 гг.

- в позднеимперской России произошло почти трехкратное увеличение размеров годового прожиточного минимума уральского губернского чиновника и соответственное ухудшение материального положения должностных лиц губернской администрации.

- социокультурный облик руководящего состава губернских администраций Урала являлся в общем и целом позитивным. Вместе с тем, оформился ряд негативных тенденций, которые являлись определяющими с точки зрения качества работы губернского чиновничества: 1) эволюция управляющего слоя поликонфессионального Уральского региона в сторону моноконфессиональности; 2) увеличение числа лиц с военным образованием; 3) появление в 1907-1914 гг. в функционировании системы стойкого новообразования в виде устоявшегося и чрезмерно долго не сменявшегося круга руководящих кадров, что стимулировало генезис внутреннего кризиса.

- механизм совместного функционирования губернатора и губернского правления был таков, что последнее имело реальную возможность решать вопросы, относящиеся к его компетенции. Тезис о «бессилии» губернского правления, как и тезис о «всесилии» позднеимперского губернатора, является научным мифом.

- позднеимперский период характеризовался вступлением института губернского правления в финальный этап фазы системного расхождения, определяющийся накоплением системных противоречий. Это подрывало структурную устойчивость системы, снижало ее управляемость.

- в позднеимперский период в губернских правлениях Урала наблюдался процесс укоренения запущенности делопроизводства. Вместе с тем, финансирование канцелярских и хозяйственных расходов данных учреждений объективно не могло удовлетворить их реальных потребностей. Использование губернскими администрациями региона, в качестве дополнительного источника финансирования, доходов губернских типографий привело к подрыву хозяйственной состоятельности казенного типографского дела на Урале.

- основными направлениями деятельности губернских правлений Урала в позднеимперской России являлись полицейское, здравоохранительное и конфессиональное (для неземской Оренбургской губернии - еще и хозяйственное). На первом месте весь исследуемый период находилось полицейское направление, сочетающее в себе административно-полицейскую деятельность (работу по обеспечению функционирования общей полиции) и контрольно-полицейскую деятельность (работу по организации и укреплению контроля и надзора за общей полицией). Уже перед революцией 1905 года попытка комплексного реформирования общей полиции, широко поддержанная губернской администрацией, потерпела провал в результате неадекватной реакции вышестоящих органов управления. Тенденция критической оценки со стороны губернских администраций Урала работы подчиненных им полицейских органов начала сворачиваться после 1903 г.

- в практике рассмотрения губернскими правлениями региона дел полицейских чиновников, обвиняемых в должностных преступлениях, проявилось наличие устойчивого неформального объединения чиновничества, целенаправленно защищающего своих членов от внешнего корректирующего воздействия. Причем применительно к началу позднеимперского периода можно говорить о наличии лишь отдельных элементов неформального объединения губернского чиновничества, тогда как непосредственно до и в период Первой русской революции (ориентировочно в 1904-1907 гг.) произошел переход к неформальному объединению как полноценной системе. Становление стойкого неформального объединения губернского чиновничества не являлось отличительным признаком только лишь Уральского региона, а являлось проблемой, характерной и для других районов империи.

- эволюция корпоративных тенденций в среде губернского чиновничества позднеимперской России разворачивалась в направлении: формирование неформального объединения - нереализованная попытка создания легальных неполитических организаций - реализованная попытка создания профессионально-политического объединения, пресеченная правительством - углубление неформального объединения.

- в позднеимперский период губернская администрация не была статична. По «наследству» из предыдущего этапа развития ей достался ряд сложных проблем, существенно ограничивающих эффективность ее деятельности, но это состояние можно характеризовать как начальную фазу внутреннего кризиса, его наименее глубокий уровень. Вступление в фазу глубокого, необратимого по своей сути кризиса, подрывавшего и делавшего неэффективным как работу губернской администрации, так и всей вертикали власти страны и способствовавшего развитию аналогичного процесса в смежных звеньях аппарата государственного управления, произошло только в 1904-1907 гг.

Научная новизна исследования. В диссертации крупная научная проблема кризиса власти позднеимперской России впервые рассматривается в контексте качества функционирования ее губернской администрации. Впервые предложено понимание кризиса власти с позиций структурно-функциональной парадигмы, определены содержание понятия «внутренний (системный) кризис аппарата государственного управления», условия проявления и критерии развития данного кризиса. Сформулированные в диссертации теоретические положения применены к практике функционирования уральской губернской администрации конца XIX - начала XX вв., что позволило через региональный материал выйти на существенно новые выводы по проблеме кризиса власти в общероссийском масштабе (характер кризиса, его динамика, вектор развития, время зарождения).

Диссертация является первым специальным исследованием функционирования губернских администраций Урала в позднеимперской России. В исследовании установлены и обобщены данные о формально-юридическом и неформально-личностном потенциале губернской администрации региона, практике ее работы, общих и особенных чертах в деятельности администрации Урала и других регионов страны, сути выработанных в названный период проектов губернской реформы.

В диссертации в научный оборот вводится значительный пласт источников и данных, в том числе статистического характера, которые позволяют существенно расширить и уточнить представления о конкретных параметрах функционирования губернских администраций Уральского региона. губернский администрация позднеимперский россия

Научно-практическая значимость исследования определяется возможностью использования его результатов для дальнейшей разработки комплексной проблемы развития позднеимперской России и революционных потрясений начала XX века. Обоснованное в диссертации понимание кризиса власти и предложенные алгоритмы и методики анализа функционирования администраций могут быть применимы к другим историческим периодам, регионам и уровням власти, а полученные результаты стать основой компаративистских исследований. Проведенное исследование объективно актуализирует структурно-функциональную парадигму в отечественном государствоведении, что способствует развитию методологического плюрализма. Теоретические положения диссертации и зафиксированный практический опыт функционирования губернских администраций Урала позднеимперского периода, как позитивный, так и негативный, могут быть учтены в современном государственном строительстве.

Аналитическая часть и конкретно-исторический материал, содержащиеся в исследовании, могут быть использованы при написании обобщающих работ по истории государственного управления страны, при подготовке лекционных курсов по истории России, спецкурсов и спецсеминаров по истории российской государственности, а также в краеведческой работе.

Основные положения и выводы диссертационного исследования прошли апробацию на 40 Международных, Всероссийских, региональных и иных научных конференциях, проходивших в 1998 - 2007 гг. в Москве, Санкт-Петербурге, Белгороде, Волгограде, Екатеринбурге, Калининграде, Кургане, Оренбурге, Самаре, Ульяновске, Уфе, Челябинске. Основное содержание диссертации нашло отражение в 94 научных публикациях автора общим объемом более 170 п.л., в том числе 3-х монографиях, сборнике документов и 21 статье в 9 журналах, входящих в Перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, рекомендованных ВАК Минобрнауки России для публикации основных результатов докторских диссертаций по направлению «история». На монографии вышла серия положительных рецензий.

По итогам соответствующих конкурсов исследования автора по тематике диссертации были удостоены Медали РАН (присуждена решением Президиума РАН от 24.01.2006 г.), призового места в конкурсе научно-исследовательских работ молодых ученых 2006 г., проведенном под эгидой журнала «Родина». Исследовательский проект по теме диссертации был поддержан грантом Президента Российской Федерации МК-200.2007.6.

Результаты исследования были обсуждены на заседании Центра истории России XIX века Института российской истории РАН и в Поволжском филиале ИРИ РАН.

Разработан и с 2005 г. читается спецкурс по теме «Система губернского управления в пореформенной России» для студентов исторического факультета Оренбургского педагогического университета; в русле исследования разработана тематика курсовых, спецсеминарских и дипломных работ.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, семи глав, заключения, списка использованных источников и литературы, 12 приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обоснована актуальность темы, определены объект и предмет исследования, его хронологические и территориальные рамки, сформулирована цель исследования, определены его научная новизна и практическая значимость, отражена апробация работы, сформулированы основные положения, выносимые на защиту.

В первой главе «Исследовательская программа и способы ее осуществления» раскрыта историография проблемы, обоснованы рабочая гипотеза, избранная парадигма исследования, раскрыты гносеологические принципы и основные методы исследования и доказана возможность решения поставленных задач на наличном корпусе источников.

Историография изучаемой проблемы распадается на историю изучения губернской администрации и проблемы кризиса власти. Реконструкция истории изучения губернской власти позволила рассмотреть отечественный историографический процесс как смену и конкуренцию различных подходов к изучаемой проблеме: от формально-юридического подхода, характерного для дореволюционной историографии Корф, С.А. Очерк исторического развития губернаторской должности в России [Текст] /С.А. Корф // Вестник права. - 1901. - №9. - С. 130-148; Гессен, В.М. Вопросы местного управления [Текст] /В.М. Гессен. - СПб., 1904 (работа переиздана в 1912 году); Блинов, И. Губернаторы. Историко-юридический очерк [Текст] / И. Блинов. - СПб., 1905 и др., через ведомственный подход и концепцию «социальных этажей», ставшие отличительной чертой советской историографии 1960-х - начала 1990-х гг. Ерошкин, Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России [Текст] /Н.П. Ерошкин. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Высшая школа, 1983. - 352с.; Зырянов, П.Н. Социальная структура местного управления капиталистической России (1861 - 1914 гг.) [Текст] /П.Н. Зырянов // Исторические записки. - Т.107. - М.: Наука, 1982. - С. 226-302 и др., к становлению и конкурированию в последние годы новых подходов: управленческо-регионального, социокультурного, концепции неформальных факторов и концепции системного кризиса Ремнев, А.В. Актуальные проблемы изучения региональных процессов в имперской России (вместо введения) [Текст] / А.В. Ремнев, П.И. Савельев // Имперский строй России в региональном измерении (XIX - начало XX века): сб. науч. ст. - М.: 1-й печатный Двор, 1997. - С.5-18; Лысенко, Л.М. Губернаторы и генерал-губернаторы Российской империи (XVIII - начало XX века) [Текст] / Л.М. Лысенко. - М.: Изд-во МПГУ, 2001. - 358с.; Матханова, Н.П. Полномочия губернатора в XIX веке: закон и жизнь (к постановке проблемы) [Текст] / Н.П. Матханова // Проблемы истории местного управления Сибири XVII-XX веков: мат-лы регион. науч. конф., 18-19 дек. 1997. Тез. докл. - Новосибирск: Изд-во Гос. архива Новосибирской области, 1997. - С.25-30; Волобуев, П.В. Октябрьская революция: новые подходы к изучению [Текст] / П.В. Волобуев, В.П. Булдаков // Вопросы истории. - 1996. - №5-6. - С.28-38.. Разработка различных вопросов истории губернской власти ведется и уральскими историками Богатырева, О.Н. Эволюция системы местного управления в Вятской и Пермской губерниях (1861 - февраль 1917). Дис. … д.и.н. [Текст] / О.Н. Богатырева. - Екатеринбург, 2004. - 434 с.; Трушков, С.А. Административно-полицейские органы Вятской губернии второй половины XIX - начала XX в. Дис. … к.и.н. [Текст] / С.А. Трушков. - Ижевск, 2001. - 225с.; Хафизова, Р.И. Государственное управление в Уфимской губернии во второй половине XIX - начале XX вв. Дис. … к.и.н. [Текст] / Р.И. Хафизова. - Уфа, 1999. - 220с. и др.. Начиная с 1970-х гг. отечественный институт губернаторства привлек к себе внимание зарубежных историков Yaney, G.L. The Systematization of Russion Government. Social Evolution in the Administration of Imperial Russia, 1711-1905 [Текст] / G.L. Yaney. - Urbana, Chicago, London: University of Illinois, 1973. - 430p.; Mosse, W.E. Russian Provincial Governors as the end of the Nineteenth Century [Текст] / W.E. Mosse // The Historical journal. - 1984. - №27. - P.225-239; Weissman, N.B. Reform in Tsarist Russia. The State Bureaucracy and Local Government, 1900-1914 [Текст] / N.B. Weissman. - New Brunswick, New Jersey: Rutgers University Press, 1981. - 292p.; Robbins, R.G., jr. The Tsar's Viceroys. Russian Provincial Governors in the Last Years of the Empire [Текст] / R.G. Robbins. - Ithaca and London: Cornell University Press, 1987. - 271p. и др.. Сопоставление сильных и слабых сторон исследовательских парадигм позволило предложить в диссертации альтернативный указанным структурно-функциональный подход.

Можно констатировать, что историография института позднеимперского губернаторства является слабо связанной с историографией проблемы кризиса власти в поздней Российской империи. Во многом это обусловлено тем, что последняя проблема была четко поставлена в науке только три десятилетия назад.

В советской науке при изучении причин революции делали упор на социально-экономические противоречия и противоречия между властью и обществом. Ситуация стала меняться только в 80-е годы XX в., что связано с появлением работ А.Я. Авреха Аврех, А.Я. Царизм накануне свержения [Текст] / А.Я. Аврех. - М.: Наука, 1989. - 256с. и др.. Он сосредоточил анализ на царизме начала XX века как автономной системе, что объективно актуализировало тему дореволюционной власти. Практика исторических исследований показала, что в условиях методологического плюрализма единая исходная посылка может быть осмыслена по-разному, что приводит к разным результатам. Анализ литературы позволил сделать вывод о том, что в современной науке изучение названной проблематики пошло тремя путями.

Первое направление развивается непосредственно в русле классической для отечественной науки «авреховской» парадигмы. Ее приверженцы едины в своем внимании к отдельным звеньям госаппарата, реализуя микроисторический подход по отношению к конкретным группам учреждений и чиновников Флоринский, М. Ф. Кризис государственного управления в России в годы первой мировой войны: Совет министров в 1914 - 1917 гг. [Текст] / М.Ф. Флоринский - Л.: ЛГУ, 1988. - 208с.; Бахтурина, А.Ю. Окраины Российской империи: государственное управление и национальная политика в годы Первой мировой войны (1914-1917) [Текст] / А.Ю. Бахтурина. - М.: РОССПЭН, 2004. - 392с.; Куликов, С.В. Высшая бюрократия России в годы Первой мировой войны (1914-1917). Дисс....к.и.н.: 07.00.02 [Текст] / С.В. Куликов. - СПб., 1999. - 620с.. Среди них доминирует подход, согласно которому истоки революционных событий 1917 года лежат в рамках периода участия Российской империи в Первой мировой войне (1914-1917 гг.). Основной источниковой базой этих работ стали материалы высших и центральных государственных учреждений. Между тем, необходимость привлечения результатов исследования местного управления принципиально важна для определения времени возникновения и вектора развития кризиса власти.

Второй магистральный путь связан, в первую очередь, с именами П.В. Волобуева и В.П. Булдакова, которые сформулировали концепцию «системного кризиса Российской империи». Она была озвучена на XVIII Международном конгрессе исторических наук (1995). Исследователи определили остроту кризиса как «степень несостоятельности властного начала в глазах народа» Волобуев, П. В. Октябрьская революция: новые подходы к изучению [Текст] / П.В. Волобуев, В.П. Булдаков // Вопросы истории. - 1996. - №5-6. - С.28-38; Булдаков, В. П. Имперство и российская революционность (критические заметки) [Текст] / В.П. Булдаков // Отечественная история. - 1997. - №1. - С.44.. Таким образом, подход предполагает изучение государственных институтов через выявление отношения к ним населения См.: Измозик, В.С. К вопросу о политических настроениях российского общества в канун 1917 года (по материалам перлюстрации) [Текст] / В.С. Измозик // Россия и первая мировая война: (материалы международного научного коллоквиума). - СПб.: Дм. Буланин, 1999. - С.160-170; Розенталь, И.С. Москва на перепутье: власть и общество в 1905-1914 гг. [Текст] / И.С. Розенталь. - М.: РОССПЭН, 2004. - С.47.. Истоки нарастания отрицательного отношения населения к власти ученые не связывают только с периодом Первой мировой войны; в те годы Россия лишь перешагнула из кризиса в катастрофу. Сама логика подхода заставляет перенести акцент с проблемы отношения «образованного общества» к политике верховной власти на изучение отношения рядового населения к местной власти, поскольку большинство жителей России в тех конкретно-исторических условиях свое мнение о Власти формировало исключительно на основе личного общения с ее представителями на местах.

Третий магистральный путь представлен научным направлением «социальная история», в первую очередь, трудами Б.Н. Миронова. Суть сделанных им выводов заключается в том, что к началу XX в. эффективность государственного управления возрастала Миронов, Б.Н. Социальная история России периода империи (XVIII - начало XX в.): В 2 т. [Текст] / Б.Н. Миронов - 2-е изд., испр. - Т.2. - СПб.: Дм. Буланин, 2000. - С.174-175.. Таким образом, кризиса власти (как, впрочем, и кризиса самодержавия вообще Миронов, Б. Униженные и оскорбленные: «кризис самодержавия» - миф, придуманный большевиками [Текст] / Б. Миронов // Родина. - 2006. - №1. - С.12-17.) в позднеимперской России не было. Революционный взрыв объясняется субъективными ощущениями людей, которые противоречили объективному состоянию вещей - улучшению положения преобладающего большинства населения России Там же. С.17.. В основу своего анализа Б.Н. Миронов положил данные о служебной годности бюрократии, деловых взаимоотношениях в среде высшего чиновничества, а также материалы официальной статистики служебных преступлений. Особый интерес вызывает именно последний источник, поскольку он отражает не уровень профессиональных качеств госслужащих (как бы высок он ни был, это не гарантировало систему от коррупции), а непосредственно качество работы аппарата управления. Важно понимать, что статистика учитывала только заведенные уголовные дела, а ключевую роль в принятии решения о судебном преследовании чиновника играло его начальство. Без изучения сюжета о том, как бюрократия распоряжалась своей властью, любые оценки качества ее работы будут неполными. Причем действие системы «административной гарантии» следует рассматривать именно на губернских материалах, поскольку, во-первых, основная масса российского чиновничества работала в структурах местной власти, и, во-вторых, с представителями местного звена аппарата управления население сталкивалось в своей жизни гораздо чаще, чем со столичными чиновниками, и именно общение с ними во многом формировало те субъективные ощущения людей, которые способствовали наступлению революционных событий.

Итак, первые два из трех основных научных направлений по проблематике кризиса власти признают наличие данного кризиса в позднеимперской России, хотя расходятся в определении времени его возникновения. Последнее направление отрицает само наличие такого кризиса. Важно, что, несмотря на принципиальные различия, всех их сегодня объединяет общая задача - необходимость изучения местного звена позднеимперской вертикали власти. Уникальность современной историографической ситуации проблемы кризиса власти в поздней Российской империи заключается в том, что о каком бы подходе к изучению вопроса ни шла речь, только через изучение регионального материала возможно выйти на новые выводы в общероссийском масштабе.

Для русистики 2-й половины XX - начала XXI вв. характерно признание кризиса самодержавной России, однако среди зарубежных ученых нет единства по вопросу об основных его составляющих. Идет дискуссия и об интерпретации роли Власти в разворачивающихся процессах.

Наиболее пристальный интерес к истории системы управления Российской империи характерен для англо-американской исторической науки. Он четко проявился начиная с 1950-х гг. Обзор зарубежных работ 1950-1970-х гг. по данной проблематике содержится в статье: Orlovsky, D.T. Recent studies on the Russian bureaucracy [Текст] / D.T. Orlovsky // Russian Review. - 1976, oct. - Vol.35. - №4. - P.448-467. Результаты таких исследований естественным образом ложатся в основу того или иного понимания поведения и состояния Власти в позднеимперской России.

Можно выделить более десятка основных характеристик, которые англо-американская наука дала отечественной позднеимперской бюрократии и госаппарату. Их набор является внутренне противоречивым. Существенно различаются позиции по таким принципиально важным моментам, как вопросы о процессе профессионализации госслужбы, об уровне эффективности государственного механизма, о масштабах бюрократического аппарата управления. Так, Д. Рауни и У. Пинтер настаивают на том, что бюрократический аппарат России был одним из самых больших в мире к началу XX в. Rowney, D.K. Officialdom and bureaucratization: an introduction [Текст] / D.K. Rowney, W.M. Pintner // Russian officialdom. The bureaucratization of Russian Society from the 17 to the 20 century. Ed. by W. McKenzie Pinther and D.K. Rowney. - Chapel Hill: University of North Carolina press, 1980. - P.5. , а С. Величенко, Д. Яни, С. Бедкок указывают, что для позднеимперской России была характерна «недоуправляемость» (undergoverned regime) Величенко, С. Численность бюрократии и армии в Российской империи в сравнительной перспективе [Текст] / С. Величенко // Российская империя в зарубежной историографии. Работы последних лет: антология / сост. П. Верт, П.С. Кабытов, А.И. Миллер. - М.: Новое изд-во, 2005. - С.83-115; Yaney, G.L. The Systematization of Russion Government. Social Evolution in the Administration of Imperial Russia, 1711-1905 [Текст] / G.L. Yaney. - Urbana, Chicago, London: University of Illinois, 1973. - P.334-335; Badcock, S. Autocracy in crisis: Nicholas the last [Текст] / S. Badcock // Late imperial Russia. Problems and prospects. Ed. by I.D. Thatcher. - Manchester and New York: Manchester University Press, 2005. - 208p. - P.24-25.. Разброс полученных зарубежными историками результатов таков, что они могут быть использованы и используются в качестве аргументов как против, так и в пользу наличия кризиса власти в позднеимперской России.

Тем не менее, в целом работы по «бюрократической» тематике составляют методологически единое научное направление, основанное на признании принципиально важного места госаппарата в поздней Российской империи. Поставленная таким образом проблема является ценным вкладом русистики в развитие исследований по истории позднеимперской России.

Так, Д. Армстронг (1972) высказал гипотезу, что группа высокопоставленных администраторов могла играть доминирующую роль в формировании кур-

са развития общества в целом. При этом одной из наиболее актуальных научных задач, по мнению автора, является изучение страты местных руководителей Armstrong, J.A. Tsarist and Soviet Elite Administrators [Текст] / J.A. Armstrong // Slavic Review. - 1972, March. - Vol.31. - №1. - P.8, 28. . М. Раев (1979) поставил принципиально важный вопрос о том, что бюрократию можно и нужно рассматривать не как прослойку, отражающую интересы господствующих общественных сил, но как самостоятельную социальную группу со своими собственными интересами. В этой связи он констатировал, что большая часть исследований по истории российского чиновничества неоправданно тесно связана и «запутана» со сложными вопросами социальной стратификации и экономической структуры империи, в ущерб изучению непосредственно бюрократического аппарата. М. Раевым было отмечено неравномерное изучение разных групп должностных лиц, связанное с нехваткой трудов по губернским учреждениям Raeff, M. The Bureaucratic Phenomena of Imperial Russia, 1700-1905 [Текст] / М. Raeff // The American Historical Review. - April 1979. - Vol.84. - №2. - P. 401-402, 409-410.. У. Мос (1980) так же поставил вопрос о том, что науке крайне не хватает информации о том, как именно работал российский госаппарат, то есть сведений о его структуре, операциях, персонале Mosse, W.E. Russian Bureaucracy at the End of the Ancien Regime: The Imperial State Council, 1897-1915 [Текст] / W.E. Mosse // Slavic Review. - December 1980. - Vol.39. - №4. - P.617-618.. Н. Вейсман (1981) сделал вывод о том, что в начале XX в. местная административная реформа приобрела для правящего режима ключевое значение, поскольку речь шла об обеспечении того «минимума управления», без которого страна не могла существовать. По мнению автора, изучение этого вопроса является принципиально важным условием адекватного понимания развития позднеимперской России Weissman, N.B. Reform in Tsarist Russia. The State Bureaucracy and Local Government, 1900-1914 [Текст] / N.B. Weissman. - New Brunswick, New Jersey: Rutgers University Press, 1981. - P.3-5, 7.. Т. Персон (1989), поддерживая эту мысль, указал, что именно реформа местного управления являлась индикатором состояния Российской империи и имела огромное значение для выживания «старого порядка» Pearson, T.S. Russian Officialdom in Crisis. Autocracy and Local Self-Government, 1861-1900 [Текст] / T.S. Pearson. - Cambridge: Cambridge University Press, 1989. - P.246..

Итак, англо-американская историческая наука, анализируя развитие позднеимперской России, сосредоточилась на исследовании отечественной бюрократии и госаппарата, обосновав такое пристальное внимание методологической необходимостью. Более того, в своем анализе данного вопроса русистика пришла к пониманию концептуальной важности изучения местного уровня власти как объекта, который вобрал в себя основные противоречия эпохи. Одновременно в американских работах последних лет по истории позднеимперской России открыто ставится вопрос о недостатке соответствующих научных исследований, долгожданное появление которых «вполне может изменить наше восприятие проблем поздней Российской империи и ее перспектив» Late imperial Russia. Problems and prospects. Ed. by I.D. Thatcher [Текст]. - Manchester and New York: Manchester University Press, 2005. - P.8..

Все вышеизложенное, на наш взгляд, позволяет аргументировано поместить разработку проблемы состояния власти позднеимперской России через изучение ее губернской администрации в контекст развития не только отечественной, но и зарубежной исторической мысли.

Эффективность учреждения определяется качеством его основных элементов. К последним, на основе концепции Н.П. Ерошкина, отнесены внутренняя организация, кадровый состав служащих, направления деятельности, место в аппарате государственного управления. Предложена следующая исследовательская гипотеза: губернские администрации работали недостаточно эффективно, чем внесли свой вклад в развитие кризиса Российской империи в конце XIX - начале XX вв. Для проверки гипотезы предложен комплекс задач (он представлен в первой части автореферата), который охватывает все этапы выстроенного со структурно-функциональных позиций комплексного исследования функционирования губернской администрации в позднеимперской России.

Обосновано, что при разработке вопроса качества функционирования аппарата госуправления наибольшим эвристическим потенциалом обладает структурно-функциональная парадигма, в рамках которой признается способность социальных систем к самоорганизации по принципу равновесия. Она позволяет изучить внутренние закономерности развития организации в их конкретных проявлениях. Указанная парадигма, конкретизированная с помощью тектологической теории А.А. Богданова Богданов, А.А. Тектология. Всеобщая организационная наука [Текст] / А.А. Богданов. - М.: Финансы, 2003. - 380с. , дает ясное понимание того, на какие моменты следует обратить внимание при изучении функционирования администрации: факторы «подбора среды», количественная и структурная устойчивость системы, организационная фаза ее развития и т.п.

Методология исследования базируется на диалектических принципах развития, взаимной связи, историзма, объективности, системности. Поставленные задачи и выбранная парадигма продиктовали выбор основного метода исследования - структурно-функционального анализа. Метод признает за организацией не только функции, но и дисфункции, что позволяет сосредоточиться на том накоплении деформаций и напряженности, которое и обусловливает движение организации в поисках нового равновесного состояния. В исследовании данный метод применен для решения двух крупных взаимосвязанных научных проблем: выяснения принципов организации местного уровня власти и эффективности губернской администрации в позднеимперской России.

Структурно-функциональный анализ создал предпосылки для использования метода моделирования. Предложено несколько базовых моделей качественного характера, позволивших интегрировать результаты анализа различных групп источников в единую картину. Речь идет о модели губернской администрации как подсистемы губернаторской власти, о модели кризиса государственного учреждения, а также о нескольких моделях организационного развития губернских правлений позднеимперского периода. Предложенные в исследовании сущностно-содержательные модели позволяют ретроспективно оценить уровень эффективности органов власти.

Историко-генетический метод реализован путем последовательного раскрытия изменений в организации местного административного аппарата, кадровом составе губернских администраций Урала, внутренней организации и практической деятельности губернских правлений региона, содержании проектов губернской реформы. Являясь по сути аналитически-индуктивным, по форме выражения метод является описательным.

Широко использован историко-сравнительный метод. Основные параметры губернских администраций систематически подвергались сопоставлению - во-первых, в пространственном измерении: между каждой из четырех губерний региона и, по возможности, с другими регионами; во-вторых, во временной протяженности: по периодам до и после Первой русской революции, а также, при необходимости, с соответствующими показателями до 1892 г. и после 1914 г. Это позволило проследить динамику развития губернских администраций в позднеимперской России, встроить ее в более длительные процессы государственного развития, выявить внутри- и межрегиональную специфику зафиксированных данных.

Историко-типологический метод использован для выявления общего в пространственно-единичном (общерегиональных уральских показателей) и стадиально-однородного в непрерывно-временном (основных этапов в развитии губернских администраций). В качестве интегральных типологических показателей выступили «включенность учреждения в систему губернаторской власти», «степень модернизированности законодательной обеспеченности», «материальное положение» должностных лиц, «основные направления деятельности» госучреждений и т.д.

В ряде случаев изучение объекта было основано на анализе количественных показателей. Для их математической обработки применялись приемы вычисления средних значений и процентов. Простота этих приемов не снижает значимости достигнутых с их помощью результатов, выразившихся в построении математически точной картины изменения целого ряда важных показателей функционирования администрации и установления количественной меры и границ соответствующих качеств. Полученные абсолютные показатели пересчитывались в относительные, дабы проследить интенсивность их проявления. Все это позволило наиболее эффективно задействовать историко-типологический и историко-сравнительный методы.

Контент-анализ был использован при изучении текстов проектов реформирования местного управления, выработанных как в центре, так и на Урале, что позволило корректно сравнить между собой содержание указанных проектов и выявить в их структуре целый ряд фиктивных и негласных целей реформы, предусмотренных авторами документов.

Цель и задачи исследования продиктовали необходимость обращения к широкому кругу исторических источников, значительная часть которых введена в научный оборот впервые. Их можно классифицировать на законодательные акты, источники справочно-статистического характера, материалы официального делопроизводства, документы личного характера и материалы периодической печати. В диссертации использованы документы из 50 фондов двух федеральных (РГИА, ГАРФ) и четырех региональных архивов (Кировского, Оренбургского и Пермского областных, исторического архива республики Башкортостан), а также Отдела рукописей РГБ.

Законодательные акты сосредоточены в общероссийских инкорпорациях, а также в тематических сборниках, опиравшихся не только на сам закон, но и на правоприменительную практику См., например: Проступки и Преступления по службе Государственной и Общественной. Сборник законов с разъяснениями Правительствующего Сената (по Общему Собранию, Соединенному Присутствию, Высшему Дисциплинарному Присутствию, Уголовному Кассационному, Первому и Второму Департаментам), извлечениями из сенатских приговоров и объяснениями Редакционной Комиссии по составлению проекта Уголовного Уложения [Текст] / сост. А.В. Кенигсон. - 2-е изд., доп. и пересмотр. - Ташкент, 1913.. Тексты законов подвергались изменению на основании актов верховного управления. Поэтому сделан вывод о целесообразности использования неофициальных изданий Свода законов, напечатанных с учетом «временных узаконений», изданных в порядке ст.87 «Основных законов» и официально вообще не кодифицируемых Свод законов Российской империи. Издание неофициальное [Текст] / под ред. И.Д. Мордухай-Болтовского. - В 5 кн. - СПб.: Русское Книжное Товарищество «Деятель», 1912-1913..

Законодательный материал содержит большой объем информации по нормам функционирования губернских администраций, сформулированной в явном виде. Ряд вопросов потребовал более сложной процедуры выявления и интерпретации данных. Один из них касается установления места губернской администрации в системе подчиненных губернатору учреждений. В законодательстве указанные учреждения не были перечислены в явной форме, что привело к необходимости провести работу со структурно-скрытой в законодательстве информацией. Другой блок вопросов связан с установлением степени консервативности самого законодательства, регулирующего деятельность администрации. Решить эту группу вопросов позволило использование Свода законов, у которого в структуре представления материалов предусмотрены т.н. «исторические ссылки».

К источникам справочно-статистического характера относим те, которые содержат либо статистические ряды, либо справочные данные, могущие лечь в основу создания статистического ряда. Привлечены 4 вида ежегодников. Во-первых, это «Адрес-календари» губерний Уральского региона Адрес-календарь и памятная книжка [Вятской, Оренбургской, Пермской, Уфимской] губернии на [1892-1914] год [Текст]. - [Вятка, Оренбург, Пермь, Уфа], [1891-1914]; Уральский торгово-промышленный адрес-календарь на [1899-1914] год [Текст]. - Пермь, [1899-1914].. В каждом из них содержался список личного состава основных местных учреждений. Созданные в диссертации на основе адрес-календарей и других источников именные списки классных чиновников позволяют персонифицировать механизм работы губернских администраций. Во-вторых, это «Список лиц, служащих по ведомству МВД» Список лиц, служащих по ведомству Министерства Внутренних Дел, [1892-1914]. - СПб., [1892-1914]., вторая часть которого была посвящена местному руководству. Здесь содержалась информация об образовании, вероисповедании, стаже и др., позволившая проследить характерные социокультурные черты руководства губернской администрации. В-третьих, это «Свод статистических сведений о подсудимых^...» Свод статистических сведений по делам уголовным, произведенным в [1892-1907] году в судебных учреждениях, действующих на основании уставов императора Александра II [Текст]. - СПб., [1896-1910]; Свод статистических сведений о подсудимых, оправданных и осужденных по приговорам судебных мест, судебно-мировых установлений и учреждений, образованных по законоположениям 12 июля 1889 года, за [1908-1913] год [Текст]. - СПб., [1911-1916]. , выпускавшийся министерством юстиции. Интерес вызвали прежде всего служебные преступления. В-четвертых, это «Смета доходов и расходов ведомства МВД» Смета доходов и расходов ведомства МВД на [1892-1914] год [Текст]. - СПб., [1892-1914]., позволившая составить четкое представление о том, сколько «стоили» губернские администрации Уральского региона казне в прямом денежном выражении.

Наиболее обширной группой источников были материалы официального делопроизводства. В центре внимания оказались фонды губернских правлений и губернаторских канцелярий Фонды губернских правлений Урала: Государственный архив Кировской области (ГАКО). Ф.583; Государственный архив Оренбургской области (ГАОО). Ф.11; Государственный архив Пермской области (ГАПО). Ф.36; Центральный государственный исторический архив Республики Башкортостан (ЦГИА РБ). Ф.И-9. Фонды канцелярий уральских губернаторов: ГАКО. Ф.582; ГАОО. Ф.10; ГАПО. Ф.65; ЦГИА РБ. Ф.И-11.. Одной из важных групп делопроизводственной документации были циркуляры. Поскольку они имели статус подзаконных нормативно-правовых актов, часть из них еще до революции была опубликована. Особую ценность представляет сборник (1894) Сборник циркуляров и распоряжений Министерства Внутренних Дел, относящихся до гг. Губернаторов, Вице-Губернаторов, Советников Губернских Правлений, Канцелярий гг. Губернаторов, Губернских Типографий, Строительных и Врачебных Отделений, с 1858 по 1894 год [Текст] / сост. В.П. Урусов. - М., 1894.. Однако абсолютное большинство циркулярных предписаний, особенно те, которые носили гриф «Секретно», не опубликованы. В исследовании был сделан упор на выявление тех из них, в которых заключались обобщения по поводу практики работы местного административного аппарата ЦГИА РБ. Ф.И-9. Оп.1. Д.558. Л.46-47об.; Д.559. Л.5-6; ГАПО. Ф.36. Оп.2. Д.686. Л.1, 4-5, 16-16об., 17-18; Оп.10. Д.5. Л.11-11об., 19; Ф.65. Оп.2. Д.1384. Л.52-53; ГАКО. Ф.582. Оп.147. Д.12. Л.3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 17, 18, 20, 22, 23, 24; Ф.583. Оп.603. Д.600. Л.82, 83-83об.; Д.810. Л.6; Д.1049. Л.32, 83, 108; Оп.604. Д.31. Л.2, 15, 17-17об.; Д.34. Л.8, 19-20; Д.46. Л.14-15; ГАОО. Ф.11. Оп.1. Д.846. Л.23; Оп.2. Д.3358. Л.15-16..