Губернская администрация и проблема кризиса власти в позднеимперской России (на материалах Урала, 1892-1914 гг.)

Ценной группой документов явились журналы общих присутствий губернских правлений. Составленные по единой делопроизводственной схеме, эти документы представляют собой массовый источник, доселе не изучавшийся как таковой. Их информационный потенциал позволяет делать выводы о том, какие направления деятельности губернских правлений выходили на передний план в тот или иной период времени, что является существенно важным условием адекватного понимания их работы. Сохранность этого источника различная. Так, в оренбургском областном архиве журналы сохранились практически в полном объеме за период с 1865 по 1914 гг., причем первично уже систематизированные, подшитые по порядку. ГАОО. Ф.11. Оп.3. Д.4049-4242. Аналогичная ситуация сложилась в кировском архиве, только там журналы систематизированы по тем отделениям, в которых готовился их черновой вариант. В Уфе и в Перми журналы распределены по конкретным делам, что сделало работу с ними наиболее сложной. Анализ журналов производился на основе выделения в структуре этих документов повторяющихся элементов.

Информативной группой источников выступили ведомости на получение жалованья, а также подготовительные документы к составлению кассового расписания по ведомству МВД См., например: ГАОО. Ф.11. Оп.3. Д.3902-3905, 3907-3917, 3919-3920, 3923-3926; ГАКО. Ф.583. Оп.172. Д.171. Л.21; Оп.607. Д.664; ЦГИА РБ. Ф.И-9. Оп.1. Д.752, 754.. Изучение этой финансовой документации обеспечило возможность выяснить не только вопросы материального обеспечения служащих, но и их реальную численность. Тематически к этим документам примыкают мотивированные прошения служащих о выдаче им денег в счет будущей зарплаты ГАКО. Ф.583. Оп.562. Д.3. Л. 24-24об., 26; Оп.575. Д.1. Л.14, 80-80об.; Оп.582. Д.1. Л.43-44; ГАПО. Ф.36. Оп.6. Д.72. Л.1; Оп.10. Д1039. Л.1 и др. - уникальные документы, сохранившиеся лишь частично и позволяющие конкретизировать на примере реальных людей математические выкладки об изменении прожиточного минимума в позднеимперской России.

Отдельным видом документации явились материалы «самообследований», ревизий руководства губернских администраций Урала деятельности губернских правлений. В исследуемый период они были чрезвычайно малочисленны и несистематичны ЦГИА РБ. Ф.И-9. Оп.1. Д.821. Л.1, 3-4, 20-23об., 26-40; Д. 1008. Л.1, 3-3об.; Д.1418. Л.51-52; Ф.И-463. Оп.1. Д.1, 2; ГАОО. Ф.11. Оп.1. Д.886. Л.92-92об.; Оп.2. Д.3052. Л.1-1об.; Оп.3. Д.4242. Л.17-25; Д. 4242. Л. 467 - 469об.; ГАПО. Ф.36. Оп.6. Д.19. Л.3-3об.; Оп.10. Д.6. Л.1-1об., 4-4об., 8-11, 17-17об.; Д.14. Л.92-93об.; ГАКО. Ф.583. Оп.607. Д.602. Л.3-3об., 11-11об., 63-67об.; Оп.175. Д.22. Л.1-1об., 19; Оп.104. Д.24. Л.13; Ф.714. Оп.1. Д.1358. Л.3-3об.; Д.1542. Л.2-2об.; Ф.761. Оп.1. Д.469. Л.1-22; Российский государственный исторический архив (РГИА). Ф.1281. Оп.10. 1907. Д.8. Л.37-40об.; 1908. Д.5. Л.11-14, 101-103об.; 1909. Д.3. Л.60-63об., 69-79, 175-179; 1912. Д.10. Л.93-95об., 113; 1914. Д.4. Л.260-263, 307-308об., 345-346, 432-433. .

Переходя к характеристике наиболее важных видов делопроизводственной документации, которые сосредоточены в фондах центральных и высших госучреждений, отметим, в первую очередь, материалы сенаторских ревизий местного управления: Бакинской губернии (1905), Туркестанского края (1908-1910), Привислинского края (1909-1910), а также Московского градоначальства (1907-1908) РГИА. Ф.1535, 1396, 1334, 1393.. В диссертации впервые комплексно было проанализировано их содержание.

Материалы перлюстрации РГИА. Ф.1282. Оп.2. Д.1978-1983; Из отчета о перлюстрации Департамента Полиции за 1908 год [Текст] // Красный архив. 1928. Т.27 (2). С.139-159. позволили уточнить степень осведомленности правительства об отношении некоторых общественных групп к госслужащим, их губернскому звену. Являясь по содержанию документами личного характера эпистолярного жанра, по форме они представляли собой все же материалы канцелярской обработки писем чиновниками МВД, поэтому рассматривали их как часть делопроизводственных материалов.

Важнейшей группой явились проекты губернской реформы, разрабатывавшиеся как в МВД, так и в регионах. Министерские проекты сосредоточены в фондах РГИА РГИА. Ф.1234 (Особое совещание о передаче дел, имеющих местное значение, из центральных государственных учреждений в местные учреждения); Ф.1282 (Канцелярия министра внутренних дел); 1284 (Департамент общих дел МВД); 1288 (Главное управление по делам местного хозяйства МВД). и ГАРФ Государственный архив Российской Федерации (ГАРФ). Ф.434 (Постоянный Совет объединенных дворянских обществ); Ф.543 (Коллекция рукописей Царскосельского дворца); Ф.586 (Плеве В.К.); Ф.601 (Император Николай II); Ф.627 (Штюрмер Б.В.).. Проекты, выработанные на региональном уровне, известны в гораздо меньшей степени. Удалось выявить 5 проектов губернской реформы, разработанных в позднеимперский период на Урале Записка непременного члена Оренбургского губернского присутствия И.М. Страховского (1898) // ГАОО. Ф.10. Оп.1. Д.175. Л.44-51; Записка Оренбургского губернатора В.И. Ершова (1898) // ГАОО. Ф.10. Оп.1. Д.175. Л.60-64об.; Записка Вятского губернатора Н.М. Клингенберга (1900) // ГАКО. Ф.582. Оп.43а. Д.90. Л.2-11, 38об.-41; Записка Уфимского губернатора И.Н. Соколовского (1903) // ЦГИА РБ. Ф.И-9. Оп.1. Д.655. Л.4об.-20об.; Записка Вятского губернатора П.Ф. Хомутова (1903) // ГАКО. Ф.583. Оп.603. Д.607. Л.1-9.. Была проделана работа по их полнотекстовому вводу в научный оборот «В целях объединения местного управления». Записка И.М. Страховского о губернской реформе в России [Текст] / вступ. статья, публ. и коммент. С.В. Любичанковского // Источник. Документы русской истории. - 2000. - №6. - С.5-13; Губернская реформа в заключениях губернаторов Уральского региона на рубеже XIX-XX вв.: сборник документов / пред., вступит. статья, комментарии и публ. С.В. Любичанковского. - Оренбург: ИПК ГОУ ОГУ, 2006. - 135с.. Привлечение этих источников позволило установить черты сходства и различия указанных проектов как на уровне «центр - регион», так и на внутрирегиональном уровне, выявить с помощью метода контент-анализа динамику их содержания и доказательно оценить действенность предложенных мероприятий в позднеимперских условиях.

Документы личного происхождения представлены, в первую очередь, опубликованными воспоминаниями. Их условно можно разделить на 3 большие группы. Первая объединяет произведения, вышедшие из-под пера так называемой «высшей бюрократии» Крыжановский, С.Е. Воспоминания. Из бумаг С.Е. Крыжановского, последнего государственного секретаря Российской империи [Текст] / С.Е. Крыжановский. - Петрополис (Берлин): б.и., б.г. - 223с.; Воспоминания С.П. Белецкого [Текст] / С.П. Белецкий // Архив Русской Революции, издаваемый Г.В. Гессеном. - Т.12. - Берлин: Слово, 1923. - С.5-75; Гурко, В.И. Черты и силуэты прошлого. Правительство и общественность в царствование Николая II в изображении современника [Текст] / В.И. Гурко. - М.: Новое Литературное Обозрение, 2000. - 810с. и др.. Вторую представляют мемуары чиновников, непосредственно работавших в системе губернской администрации Друцкой-Соколинский, В.А. На службе Отечеству. Записки русского губернатора (1914 - 1918гг.) [Текст] / В.А. Друцкой-Соколинский. - Орел: РКФ «3 июля», РНГ «Невероятный мир», 1994. - 406с.; Джунковский, В.Ф. Воспоминания [Текст] / В.Ф. Джунковский. - 2т. - М.: Издательство имени Сабашниковых, 1997. - 736+688с.; Минцлов, С.Р. Дебри жизни. Дневник 1910 - 1915 гг. Урал. Новгород. Малороссия [Текст] / С.Р. Минцлов. - Берлин: Сибирское книгоиздательство, б.г. - 397с.; Урусов, С.Д. Записки губернатора. Кишинев, 1903-1904 [Текст] / С.Д. Урусов. - М., 1907; Кошко, И.Ф. Воспоминания губернатора (1905-1914). Новгород - Самара - Пенза [Текст] / И.Ф. Кошко. - Пг., 1916 и др. . Воспоминания, написанные выходцами из других социально-профессиональных групп, которым по роду деятельности или иным причинам доводилось вращаться в интересовавшей нас среде, образуют третью группу Маклаков, В.А. Власть и общественность на закате старой России: (воспоминания современника) [Текст] / В.А. Маклаков. - 3ч. - Париж: Иллюстрированная Россия, 1936. - 617с.; Окрейц, С.С. Из скитаний по белу свету [Текст] / С.С. Окрейц // Исторический вестник. - 1910. - №7. - С.82-93; Богданович, А. Три последних самодержца: Дневник [Текст] / А. Богданович. - М.: Новости, 1990. - 608с. и др..

Целый ряд мемуарных произведений, весьма ценных для настоящего исследования, не был опубликован. В отдельных случаях их удалось выявить в региональных архивах Пермский губернатор Болотов А.В. Заметки о русской деревне и о государственном аппарате // ГАПО. Ф.505. Оп.1. Д.64., но, главным образом, в Отделе рукописей РГБ. Это воспоминания А.И. Завалишина о своей службе в Оренбургском губернском правлении в начале XX в. НИОР РГБ. Ф.358. Картон 20. Д.4., записки оренбургского губернатора в 1915-1917 гг. М.С. Тюлина НИОР РГБ. Ф.307. К.2. Д.2, 3., мемуары крупного чиновника МВД Н.П. Харламова, посвященные ревизионной деятельности министерства в отношении местных администраций НИОР РГБ. Ф.261. К.20. Д.4, 6, 7., неопубликованная часть записок опытного губернатора и товарища министра внутренних дел С.Д. Урусова НИОР РГБ. Ф.550. К.2. Д.1-4; К.3. Д.1-2. и записи бесед последнего с Николаем II в 1903-1905 гг. НИОР РГБ. Ф.550. К.2. Д.6., воспоминания А.Г. Мягкова о своем общении с южно-уральской губернской администрацией в 1892 г. в связи с массовым голодом НИОР РГБ. Ф.218. К.1269. Д.12., воспоминания крупного губернского чиновника в 1903-1906 гг. М.М. Осоргина НИОР РГБ. Ф.215. К.2. Д.2, 3, 7.. Названные мемуары, содержавшие откровенные оценки состояния дел в губернских администрациях и характеристики конкретных должностных лиц, представляли особый интерес.

Материалы периодической печати можно разбить на несколько групп: официальный рупор администраций - «Губернские Ведомости» Вятские губернские ведомости. [1892-1917], Оренбургские губернские ведомости. [1892-1917], Пермские губернские ведомости. [1892-1917], Уфимские губернские ведомости. [1892-1917]. , другие местные периодические издания за отдельные годы Вятская речь; Оренбургская жизнь; Пермская жизнь; Пермская земская неделя; Пермские ведомости; Уральская жизнь., центральные газеты, выходящие в Санкт-Петербурге и Москве Русь [1907]; Вестник полиции [1909]; Вестник чиновника [1912-1913].. Информативный потенциал данной группы источников достаточно высок. Так, в уральских губернских ведомостях регулярно печатались местные цены на основные товары и услуги, которые были использованы для вычисления прожиточного минимума губернского чиновника. Среди центральной прессы особо отметим специализированный «Вестник чиновничества», в котором публиковался ряд ценных сведений об уровне жизни губернских должностных лиц. Негосударственная региональная и центральная печать периодически печатала статьи, информационные заметки о состоянии дел в местной администрации.

Таким образом, для достижения цели исследования существует необходимая и достаточная источниковая база.

Во второй главе «Правовая основа функционирования губернской администрации в позднеимперской России» раскрыт вопрос о том, насколько благоприятными для эффективного функционирования губернской администрации были существовавшие формально-юридические, правовые условия.

Структурно-функциональный подход позволил рассматривать губернаторскую власть как целостную систему учреждений управления, в которой каждый элемент структуры имел определенное функциональное назначение. Обоснован вывод о том, что организацию губернаторской власти в позднеимперской России нельзя признать рациональной и оптимальной, поскольку эта система, с одной стороны, не включала в себя всех учреждений управления, необходимых для ее эффективного функционирования, а с другой стороны, не обеспечивала достаточной координации входивших в нее органов власти с деятельностью губернатора. В исследуемый период она находилась на стадии системной дифференциации элементов, что было зафиксировано в законодательстве на структурно-скрытом уровне. Отражением данной ситуации стал процесс формирования, на базе институтов губернатора, вице-губернатора и губернского правления, ядра системы (губернской администрации в узком смысле слова). Именно ядро определяло взаимодействие всех остальных частей системы в духе хотя бы минимально необходимой координации. Иными словами, губернская администрация в позднеимперской России являлась главной скрепой системы губернаторской власти и главным мотором перевода названной системы из фазы системной дифференциации в фазу реинтеграции. Единственной организационной альтернативой этому пути было скатывание в кризис; отсюда становится ясно то ключевое значение, которое приобретала губернская администрация в вертикали власти поздней Российской империи.

В исторической литературе закрепилось мнение об архаичной (XVIII века) законодательной основе функционирования губернской администрации в исследуемый период. Проведенный анализ не позволил согласиться с этим выводом: большинство действовавших норм были выработаны в 1826-1881 гг., что является показателем здоровой консервативной стабильности. Однако рассмотрение изменения правового потенциала системы непосредственно в позднеимперский период позволило зафиксировать отрицательную динамику развития, выразившуюся в том, что основное количество новых норм было введено в действие до 1905 года. Первая русская революция и последующее десятилетие, сравнимые по масштабам перемен с эпохой «Великих реформ» 1860-1870-х гг., не привели, в отличие от времени правления Александра II, к активизации процесса правовой «настройки» системы на соответствие новым конкретно-историческим условиям, напротив, выявили растерянность законодателя, своеобразный паралич в его действиях. Модернизация правового потенциала губернской администрации, столь необходимая для ее успешного функционирования, с 1905 года начала явно запаздывать.

Особое значение приобретал вопрос о возможности местных учреждений самостоятельно принимать решения в нестандартных, требующих оперативной реакции ситуациях. В позднеимперской России имели место попытки перераспределения полномочий в рамках иерархии административных органов. Активное обсуждение этой задачи на рубеже XIX-XX вв. выявило несовпадение подходов к решению данной проблемы в Петербурге и на Урале. Столичные авторы содержание деконцентрации видели в передаче полномочий от министерств к губернской администрации, в первую очередь, к губернатору. Местные же разработчики реформы делали ударение на необходимость перераспределения полномочий от губернатора к нижестоящим учреждениям и должностным лицам. С позиций тектологии только в комплексной реализации обоих подходов и могло заключаться решение проблемы, поскольку необходимо было соблюсти равновесие на вертикали власти, не создавая чрезмерного напряжения на одном из ее узлов за счет разгрузки другого. Однако на практике в 1903 г. был реализован (в ограниченном формате) лишь «столичный» подход. Такое однобокое «решение» вопроса еще более актуализировало другую застарелую проблему губернского управления - перегруженность губернаторов.

Все вышеизложенное позволяет оценить формально-юридические условия функционирования губернской администрации в позднеимперской России как перманентно препятствующие ее эффективному функционированию и при этом значительно ухудшившиеся с 1903-1905 гг.

В третьей главе «Кадровый потенциал губернских администраций Урала в позднеимперской России» речь идет о личном составе губернских администраций Урала, который рассмотрен в двух аспектах - с точки зрения его материальной обеспеченности и социокультурного облика.

Доказано, что основным источником официальных доходов чиновничества региона являлось жалованье. Ретроспективно определить прожиточный минимум сегодня позволяет только методика П.А. Зайончковского. Она заключается в сравнении оклада с примерным бюджетом одинокого чиновника Зайончковский, П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке [Текст] / П.А. Зайончковский. - М.: Мысль, 1978. - С.80-86.. Основная сложность заключалась в определении структуры такого бюджета, поскольку некорректно экстраполировать современные нормы потребления и семейных расходов на реальность вековой давности. В результате целенаправленного поиска был найден уникальный документ - опубликованное в журнале «Вестник чиновника» описание годового бюджета провинциального холостого чиновника Вестник чиновника. - 1912. - №33. - С.7.. Исходя из представленной в нем структуры бюджета и учитывая цены на продукты и услуги в губернских городах Уральского региона, был произведен расчет размера соответствующих расходов применительно к уральским губернским городам позднеимперского периода.

Зафиксировано увеличение размеров годового прожиточного минимума одинокого уральского губернского чиновника, по самым осторожным оценкам, в три раза, с 210 руб. в 1894-1896 гг. до 601 руб. в 1910-1912 гг., в то время как размер жалованья в указанный период оставался неизменным. К концу периода по меньшей мере для трети штатных должностных лиц губернской администрации материальное положение являлось экстремальным, то есть не превышало расчетного минимума. При этом требования губернского чиновничества о создании корпоративных легальных организаций (своего рода профсоюзных объединений), пик которых пришелся на рубеж XIX-XX вв., были проигнорированы, хотя и могли смягчить ситуацию.

В диссертации представлены персональные списки всех высших руководителей губернских администраций Урала (116 человек - губернаторы, вице-губернаторы, старшие советники и советники губернских правлений, губернские ветеринары и инженеры, врачебные инспекторы). Установлено, что их социокультурный облик являлся, в общем и целом, позитивным. Для него были характерны дееспособный возраст, высокий уровень образованности, большой стаж практической работы, опыт работы в учреждениях, неподведомственных МВД. Потенциально это могло обеспечить хорошее качество работы чиновничьего аппарата, однако не являлось гарантией достижения этого результата, особенно с учетом выявленных негативных тенденций. Так, доля чиновников православного вероисповедания, и без того высокая в 1892 г., поднялась к 1914 г. с 75% до 91%. При этом среди руководства не было ни одного представителя исламского мира, хотя формального запрета на занятие ими государственных должностей не существовало. Управляемое население оставалось поликонфессиональным, а управляющий слой эволюционировал в сторону моноконфессиональности. Такая ситуация создавала дополнительные трудности в выполнении должностных обязанностей в многоконфессиональном Уральском регионе. Неуклонно поднималась возрастная планка приема на работу в губернских администрациях региона. За предреволюционный период (1892-1904 гг.) этот возраст вырос, в среднем, с 36-50 до 46-55 лет, в годы революции уменьшился до исходного, а в 1907-1914 гг. снова увеличился до 41-55 лет. Динамика уровня образованности имела разнонаправленный вектор: с одной стороны, число чиновников с высшим гражданским образованием выросло с 50% до 75%; в то же время доля руководителей с военным образованием также неуклонно росла и в итоге увеличилась с 7% до 18%. Динамика сроков нахождения чиновников в своих должностях поменялась: если в 1892-1904 гг. «застоя» кадров не было, то в 1907-1914 гг. он проявился столь отчетливо, что даже современники заговорили о «старослуживости» руководства губернских администраций.

Таким образом, состояние кадрового потенциала губернских администраций Урала на протяжении всего позднеимперского периода провоцировало падение качества работы последних.

В четвертой главе «Функционирование губернских администраций Урала в позднеимперской России (на материалах губернских правлений)» анализу подвергнуто функционирование учреждений, в работе которых находила выражение совокупная деятельность всей губернской администрации.

Установлено, что губернское правление в исследуемый период было полифункциональным органом, коренным образом отличавшимся отсутствием узкой специализации, а также масштабами компетенции от других губернских коллегий. Механизм совместного функционирования губернатора и губернского правления был таков, что последнее имело полную возможность реально решать вопросы, относящиеся к его компетенции, и путем дозирования информации даже навязывать губернатору тот или иной вариант решения в качестве наиболее предпочтительного.

В работе сделан вывод, что с 1865 г. губернские правления развивались в организационной фазе системного расхождения. Позднеимперский период характеризовался вступлением губернского правления в финальный этап указанной фазы, определяющийся накоплением системных противоречий. Именно в это время в структуре учреждения нашли свое предметное выражение, во-первых, усиление неоправданной целями организации конкуренции и, как следствие, ухудшение координации между отделениями (создание ветеринарного отделения); во-вторых, многоцентрие, сложившееся на основе неполной иерархии между губернатором и общим присутствием губернского правления, с одной стороны, и начальниками тюремного и межевого отделений, с другой; в-третьих, сужение ядра организации за счет создания в рамках губернского правления на базе распорядительных отделений беспримерно автономного тюремного отделения, подведомственного министерству юстиции; в-четвертых, сужение нагрузки на общее присутствие в пользу канцелярии (очередной этап этого «перетока» власти начался в 1897 г.). Все это неизбежно подрывало структурную устойчивость системы, снижая ее управляемость.

Отражением этого стало усиление волокиты. Наблюдался значительный рост удельного веса дел, которые не решались в течение только одного года (с 50% до 70%). Если в конце XIX в. количество дел, «задержавшихся» в губернских правлениях региона на три года и более, уменьшилось вдвое (с 28% до 14%), то с начала XX в. зафиксирован процесс перманентного роста такого рода дел. Уже перед революцией 1905 г. над данными учреждениями нависла реальная опасность укоренения запущенности делопроизводства.

В позднеимперской России губернские правления региона занимали ведущее место среди других губернских учреждений по масштабам документооборота. Вместе с тем, финансирование их канцелярских и хозяйственных расходов было таково, что объективно не могло удовлетворять реальных потребностей учреждений. В то время как в исследуемый период сумма денег, выделяемых на эти цели из казны, возросла за четверть века лишь на треть, цены выросли как минимум втрое. Явственно вырисовывалась тенденция применения к губернским правлениям европейской части страны единых ставок финансирования канцелярских расходов, что провоцировало для Урала, губернские учреждения которого ранее получали кредит в усиленном размере, субъективное ощущение неблагополучия. Сложная финансовая ситуация определила использование губернскими администрациями региона, в качестве дополнительного источника финансирования, доходов губернских типографий - подразделений при губернских правлениях, имевших право заниматься коммерческой деятельностью. Более ѕ получаемого казенными типографиями дохода использовалось на поддержание бюрократического аппарата региона, что привело к подрыву хозяйственной состоятельности казенного типографского дела на Урале. Анализ целевого назначения изъятых сумм показал, что основная их часть направлялась в адресном порядке должностным лицам, главным образом, высшему руководству губернии. Все большее сосредоточение усилий губернского руководства на организации собственного существования вело к усилению противоречий и дезорганизации в системе губернской администрации.

Основными направлениями деятельности губернских правлений Урала в позднеимперской России являлись полицейское, здравоохранительное и конфессиональное (для неземской Оренбургской губернии - еще и хозяйственное). В совокупности делам именно этих групп было посвящено основное внимание общего присутствия (до 75% всех постановлений). На первом месте весь период находилось полицейское направление, сочетающее в себе работу по обеспечению функционирования общей полиции и по организации и укреплению контроля и надзора за ней. Этот вывод позволяет существенно скорректировать доминирующее в научной литературе мнение о том, что в губернском масштабе не существовало специального органа, которому были бы поручены управление и координация правоохранительной деятельности общей полиции.

Активное участие губернские правления Урала приняли в подготовке реформы общей полиции империи. Именно они готовили аналитические заключения на соответствующий циркуляр МВД 1900 года, в котором задавались рамки будущего преобразования. Содержание подготовленных на местах в 1900-1901 гг. документов существенно вышло за предложенные министерством границы, представляло собой комплексный анализ организационного состояния общей полиции. В своих конкретных предложениях губернская власть делала основной акцент на необходимость численного увеличения состава полиции. В начале XX в. Петербург реализовал это предложение региональной администрации, однако положенные в основу новых штатов нормы численности полицейских основывались на значительно устаревших данных переписи 1897 г. Меры по повышению профессионализма и материальной обеспеченности полицейских служащих осуществлены не были, в результате чего проблема низкого статуса чинов общей полиции автоматически распространилась на новобранцев. В итоге предпринятые мероприятия, не обеспечив требуемой количественной устойчивости полиции, понизили и ее структурную устойчивость. Фактически, в позднеимперской России уже перед революцией 1905 года попытка комплексного реформирования общей полиции, широко поддержанная губернской администрацией, потерпела провал в результате неадекватной реакции вышестоящих органов управления. Для губернского правления как организации, пославшей соответствующий сигнал и не добившейся положительной реакции на него, эта ситуация вела к сбою в работе, следствием которого была переориентация с решения государственных задач на собственную реорганизацию в направлении самосохранения.

К такому же выводу приводит и анализ контрольно-ревизионной деятельности губернских правлений Урала. Тенденция принципиальной и критической оценки работы подчиненных им полицейских органов и должностных лиц, пройдя пик на рубеже веков (к 1901-1903 гг.), затем начала явно сворачиваться; нарастающая с начала XX века незаинтересованность в фиксации проблем, требующих оперативного вмешательства, являлась классическим признаком перехода в режим самосохранения.

Анализ практики назначения губернскими правлениями наказания полицейским чиновникам за должностные преступления позволил зафиксировать ее следующие характерные черты: 1) постоянную интерпретацию фактов злоупотребления служебным положением в пользу обвиняемого чиновника; 2) преимущественную передачу в суд дел, заведенных на нижних чинов, а не на полицейское руководство; 3) причисление изобличенных в служебных преступлениях и проступках полицейских чиновников к штату губернских правлений - вместо наказания; 4) зависимость отношения губернских правлений к обвинениям против полицейских чиновников от органа, выдвинувшего обвинение; 5) передачу судебным властям абсолютного большинства дел, в которых полицейский служащий обвинялся в том или ином нарушении субординации. В своей совокупности эти черты административного процесса однозначно интерпретируются как наличие устойчивого неформального объединения чиновничества, целенаправленно защищающего своих членов от внешнего корректирующего воздействия, что является репрезентирующим признаком перехода губернской администрации от стадии отдельных кризисных проявлений к стадии внутреннего кризиса в узком смысле этого термина, то есть к кризису глубокому, как правило, необратимому.

Анализ показал, что становление на Урале «антигосударственной корпорации чиновничества» не произошло одномоментно, не являлось признаком позднеимперской России в целом. Напротив, зафиксированная динамика процесса была такова, что применительно к началу исследуемого периода можно говорить о наличии лишь отдельных элементов неформального объединения губернского чиновничества (непоощрение жалоб частных лиц на полицейских чинов, смягчение наказания уличенным в должностных преступлениях чинам полиции), тогда как непосредственно до и в период Первой русской революции произошел переход к неформальному объединению как полноценной системе.

В пятой главе «Состояние губернских администраций позднеимперской России по данным контролирующих организаций» выяснено, какую информацию по «официальным», легальным каналам получала центральная и высшая власть Российской империи о том состоянии, в котором находилась губернская администрация. О необходимости устранения целого ряда недостатков губернского управления в той или иной форме систематически говорило отечественное гражданское сообщество, включая его облеченных властью представителей. Однако в контексте функционирования госаппарата принципиальное значение приобретает источник соответствующей информации. То, что было очевидным для общества, для власти могло выглядеть как иллюзии массового сознания или политически ангажированные домыслы.

Сравнительный анализ материалов сенаторских ревизий о функционировании губернских администраций национальных окраин России (Бакинской губернии, Привислинского края, Туркестанского края), проведенных в 1905-1910 гг., позволил сделать вывод о том, что стойкое неформальное объединение губернского чиновничества не являлось отличительным признаком только лишь Уральского региона, а являлось проблемой, характерной и для других районов империи. В данном состоянии губернская администрация не была способна адекватно поддерживать обратную связь ни с центральным правительством, что означало разрушение вертикали власти, ни с населением, что означало «загнивание» вертикали власти.

О серьезном недовольстве населения качеством работы местного управления свидетельствовали как отдельные полицейские «обзоры настроения» жителей региона, так и материалы перлюстрации.

Результаты исследования позволяют поддержать сделанный в современной историографии вывод о том, что революционные события начала XX в. несли в себе огромный антибюрократический запал, и не только в плане недовольства политикой самодержавия, но и по линии будничной, «неполитической» работы государственного аппарата.

В работе установлено, что количество осужденных за должностные преступления в исследуемый период выросло не менее чем в 1,5 раза, заняв в 1912 г. третье место среди других видов преступлений. Форма представления статистических данных министерства юстиции о служебных преступлениях была такова, что интерпретировать их однозначно невозможно. Если исходить из признания репрезентативности данного комплекса источников, то можно сделать вывод о том, что качество работы бюрократического аппарата ухудшалось. Это полностью коррелируется с выводом о развитии внутреннего кризиса губернской администрации в позднеимперской России.

Сделан вывод о том, что в исследуемый период регулярных ревизий деятельности губернских администраций региона не проводилось. Показано, что массовыми можно назвать жалобы должностных лиц Уральского региона в вышестоящие инстанции с указанием конкретных недостатков в организации работы местного уровня власти. Характер реакции на эти жалобы заставляет признать, что они адекватно отражали реальные проблемы: центр, как правило, соглашался с мотивацией запроса и изложенными в нем аргументами, но отказывался разрешить вопрос по существу, ссылаясь на несвоевременность его возбуждения.

Таким образом, центральное правительство обладало юридически достаточной для принятия соответствующих мер информацией о негативных тенденциях в функционировании губернских администраций.

В шестой главе «Проекты реформирования губернской администрации в позднеимперской России» методом контент-анализа изучено содержание тех предложений, которые были сформулированы в столичных и региональных бюрократических кругах с целью оптимизации губернского управления.

Показано, что период с 1895 г. характеризовался очередной (после деятельности Кахановской комиссии) волной активной проработки вопроса о реформе местной администрации. Речь идет о проектах, разрабатываемых под руководством И.Л. Горемыкина, В.К. Плеве, С.Д. Урусова, П.А. Столыпина, а затем и Б.В. Штюрмера.

Министерские проекты И.Л. Горемыкина, В.К. Плеве и П.А. Столыпина объединяло пристальное внимание, во-первых, к фигуре губернатора, за счет повышения роли которого планировалось решить проблему установления административного единства губернии; во-вторых, к организации канцелярской части губернского управления. Зафиксирована и серьезная эволюция министерских разработок. Во-первых, расширялась система объектов, подлежащих реформированию. Если в проекте И.Л. Горемыкина речь шла только об учреждениях ведомства МВД, то в последующих проектах затрагивались учреждения и иной подведомственности. Круг коллегий, которые планировалось объединить в центральном губернском органе, также постоянно расширялся. Во-вторых, расширялся набор целевых установок губернской реформы: в первом проекте - 6, во втором - 8, в третьем - уже 10. Так, В.К. Плеве ввел в этот круг проблему взаимоотношений административных и общественных органов губернии, а П.А. Столыпин - проблему законности действий местных властей. В-третьих, проекты становились более откровенными: в них уменьшалось количество как фиктивных целей, достижение которых не было обеспечено конкретными предложениями по их реализации, так и скрытых целей, которые не считали возможным формулировать в явном виде. В-четвертых, существенно увеличивалось внимание к разработке тактики достижения поставленных целей. Это было напрямую связано с подключением к обсуждению проблемы представителей гражданского общества.

Проектирование губернской реформы предполагало выяснение позиции местной управленческой элиты. Созданные независимо друг от друга, но объединенные на уровнях времени создания (1898-1903 гг.), территории происхождения (Урал), авторства (гражданские губернаторы), целеполагания (написаны в едином контексте, в качестве заключений на циркуляр министра внутренних дел), местные проекты представили всю необходимую основу для их корректного сопоставления. Руководство Уральского региона находилось на позиции признания полезности объединения основных губернских коллегий в единое учреждение на базе губернского правления; необходимости усиления личной власти губернатора; необходимости оптимизации канцелярской части губернской администрации. Вопрос о создании на губернском уровне какого-либо представительного органа с целью более адекватного восприятия администрацией общественных нужд не ставился.

Вместе с тем предложенные в проектах меры не являлись принципиально новыми и были по своей сути направлены на возврат к дореформенной организации местного административного управления, а именно: к резкому снижению количества губернских учреждений, неподведомственных МВД, и к объединению большинства дел в ведении центрального губернского органа под управлением губернатора. Такой подход являлся мнимым решением проблемы, не способным принести реальных позитивных последствий: об этом говорили и опыт сибирской губернской реформы 1895 года, и мнение ряда экспертов-государствоведов. Это было одной из причин, по которой ни один из предложенных проектов так и не был реализован. И лишь на финальном этапе существования империи, в условиях глобального военного конфликта, острота вопроса достигла такой степени, что нашла свое предметное воплощение в принципиально новых предложениях Б.В. Штюрмера о необходимости проведения областной реформы на основе автономизации регионов (1916), вызвавших позитивную реакцию Николая II. Однако запоздалость принятого решения не оставила времени на его детальную проработку и внедрение.

В седьмой главе «Интегральные характеристики губернской администрации и проблема кризиса власти в позднеимперской России» зафиксированы интегральные характеристики состояния и развития губернской администрации в позднеимперской России.

Доказательно отброшены стереотипы восприятия губернской администрации, которые по итогам исследования показали свою несостоятельность: о всесилии губернатора и бессилии губернского правления в позднеимперской России, а также о непосредственном влиянии социокультурного уровня чиновника на качество его работы.

В работе установлено, что среди безусловно и официально признанных (инвариантных) проблем губернского управления, имевших место в позднеимперской России, были: 1) раздробленность местного государственного аппарата; 2) слабость губернаторской власти; 3) несоответствие губернского правления своему официальному статусу главной местной коллегии; 4) чрезмерная централизация вертикали власти; 5) низкий статус чиновников губернской администрации в сравнении с коллегами из других губернских учреждений. Сделан вывод о том, что на основе подготовленных в довоенный период предложений (С.Е. Крыжановский, И.М. Страховский) на заключительном этапе существования империи в среде высшего руководства государством произошла смена парадигмы в вопросе управления регионами. Так же, как в условиях Первой русской революции Власть пошла на частичное изменение формы правления и политического режима, в результате чего в России произошло становление конституционной монархии и партийно-парламентской системы, так и в экстремальных условиях Первой мировой войны Власть готова была встать на путь изменения государственного устройства империи. Конечно, речь не шла об одномоментном переходе к федерализму, однако планировался крупный шаг именно в этом направлении.

Прослежена эволюция корпоративных тенденций в среде губернского чиновничества позднеимперской России. В условиях процессов неформальной самоорганизации чиновничьего сообщества закономерно обусловленной являлась зафиксированная попытка создания специальных корпоративных структур, пока еще не преследующих политических целей. Эта попытка не была реализована. Предъявленные к чиновничеству со стороны общества претензии, наложенные на процессы ухудшения материального положения служащих и становления их неформального объединения, а также на фактический запрет создания собственной профсоюзной сети, вызвали в конкретно-исторических условиях революции 1905 года реакцию в виде попытки самоорганизации в политическую силу - «Всероссийский союз служащих в правительственных учреждениях». Она была жестко пресечена правительством как вносящая раскол в госаппарат империи. В позднеимперский период ни одной специализированной структуры, даже профсоюзного характера, у российского чиновничества не появилось, несмотря на то, что такие требования систематически высказывались как перед, так и во время и после революции 1905 года и, главное, были политически безопасны. В межреволюционный период это обусловило углубление неформального объединения губернского чиновничества, основанного на сокрытии должностных преступлений и способствовало развитию внутреннего кризиса губернской администрации по лавинообразному типу, что не оставляло возможности для его перевода в режим затухания.

Автором предложена теоретическая интерпретация зафиксированных интегральных характеристик губернской администрации. Показано, что понятие «кризис» многократно применялось к государственным учреждениям в научной литературе и рассматривалось как частный случай социально-экономического и политического кризиса. С позиций структурно-функциональной парадигмы под кризисом следует понимать такой вариант равновесного состояния государственного учреждения со средой, при котором баланс между личными интересами сотрудников учреждения и официально поставленными перед ними задачами нарушен в пользу первых. По своей сути такая ситуация относится к классу квазизакономерностей исторического процесса, то есть является объективно существующей и жестко заданной реальной возможностью развития, неотъемлемо принадлежащей аппарату государственного управления независимо от внешних обстоятельств. Данная квазизакономерность генетически заложена в механизме государства. Чтобы эта возможность оставалась только в потенции, необходима систематическая специальная деятельность.

Предложенная интерпретация кризиса является корректной альтернативной моделью, способной существенно дополнить имеющиеся подходы. Учитывая целесообразность отделения одних кризисов от других, описанному выше кризису присвоено определение «системный» или «внутренний». Словосочетание «системный кризис» указывает на то, что кризис заложен именно в самой организации государственного учреждения как системы людей-сотрудников. Словосочетание «внутренний кризис» означает, что подобный кризис является особенностью именно аппарата управления как уникального объекта исследования и порождается личными интересами его сотрудников.

Введением в научный оборот понятия «внутренний (системный) кризис» дополняется количество теоретически возможных причин некачественного функционирования аппарата управления. В рамках модели внутреннего кризиса все предлагаемые глобальными теориями исторического процесса причины некачественной работы учреждения выступают лишь в качестве благоприятствующих условий внешней среды, тогда как собственно причины лежат внутри самого учреждения. Иначе говоря, альтернативные гипотезы не отметаются, но понимаются только как описание «спусковых крючков», которые включают внутренний механизм деградации госучреждения.

Интегральным показателем, свидетельствующим о переходе внутреннего кризиса из фазы дискретных проявлений в фазу глубокого кризиса, выступает неформальное объединение чиновничества, целенаправленно охраняющее свою власть в интересах самосохранения. Становится необратимым нарастание названного кризиса. Признавая упрощенный характер данной модели (диктуемый, впрочем, объективной спецификой ретроспективного анализа), тем не менее, считаем, что она применима для определения уровня развития названного кризиса хотя бы в первом приближении.

Изучение функционирования губернской администрации Уральского региона в рамках структурно-функциональной парадигмы позволило говорить о наличии там внутреннего кризиса. Об этом свидетельствуют: во-первых, наличие всех необходимых для реализации данного кризиса условий, что выразилось как в объективном ослаблении возможностей решать необходимые задачи из-за нарастания противоречий между элементами системы местного административного управления, так и в серьезном ухудшении материальной обеспеченности губернского правления и его работников; во-вторых, изменение реакции губернских администраций Урала на возникающие перед ними проблемы: если в первой половине позднеимперского периода (рубежом выступил 1903 г.) на местах велась активная разработка проектов комплексного совершенствования губернских институтов власти, то в последующем такая работа прекратилась; в-третьих, для губернской администрации позднеимперской России было характерно становление к 1907 г. полномасштабного неформального объединения чиновничества, целенаправленно защищающего свою власть.

Установлено, что по всем основным параметрам, определяющим качество функционирования губернской администрации позднеимперской России, существенное ухудшение ситуации с позиций недопущения развития внутреннего кризиса произошло только в самом конце XIX - начале XX вв., главным образом, в период накануне и во время Первой русской революции. Единственное исключение составлял процесс профессионализации местного чиновничества, однако сам по себе он не только не гарантировал систему от кризисных явлений, но в ряде случаев мог и способствовать им. Особое значение приобретает тот факт, что именно в названный период возникло устойчивое неформальное объединение должностных лиц, основанное на коррупционном принципе, блокирующее механизмы обратной связи и нацеленное на собственное самосохранение любыми средствами. Таким образом, именно в исследуемый период произошел переход губернской администрации в фазу глубокого, необратимого по своей сути внутреннего кризиса, ускоренной деградации, подрывающей своим существованием всю вертикаль власти империи.

В заключении диссертации подведены итоги исследования, сформулированы в обобщенном виде ее основные результаты.

Установлено, что в позднеимперской России губернские администрации находились во внутреннем (системном) кризисе, который в 1904-1907 гг. достиг глубокого уровня. Оценивая вектор развития выявленного кризиса и исходя из доминирующего сегодня в науке понимания того, что высшие эшелоны российской власти оказались в полномасштабном кризисе только в период Первой мировой войны, сделан вывод о том, что в позднеимперской России кризис аппарата государственного управления развивался «снизу вверх», с нижних этажей управления на верхние. В таком контексте становятся объяснимыми и более понятными как систематическое появление проектов реформирования губернского управления в 1895-1916 гг., так и неудачи их внедрения в жизнь.

Подчеркивается, что внутренний кризис власти, рассмотренный в исследовании, не выступал в качестве единственной или определяющей причины революционных событий начала XX века и краха Российской империи. У этих событий было несколько истоков, и корректной здесь может быть только многофакторная модель. Однако без учета тенденций развития государственного аппарата позднеимперской России любая подобная модель не будет являться работающей, как не будет являться обоснованным и любое рассуждение о возможностях, перспективах и потенциале развития российской дореволюционной государственности. В этом нам видится основная научно-практическая значимость проведенного исследования.

В 12 приложениях представлены материалы, подтверждающие обобщения и выводы работы, которые из-за их объема автор посчитал целесообразным вынести за рамки основного текста.

Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора

I. Монографии:

1. Любичанковский, С.В. Губернское правление в системе губернаторской власти в последнее десятилетие существования Российской империи (на материалах Урала) [Текст] / С.В. Любичанковский. Екатеринбург: Изд-во Уральского университета, 2003. 275с. 15,81 п.л. Рецензии: Селезнев Ф.А. // Вопросы истории. - 2004. - №11. - С.166-167; Акманов И.Г. // Вестник Оренб. гос. ун-та. - 2004. - №6. - С.161-162; Богатырев А.Г., Ефремова Н.Н. // Государство и право. - 2005. - №4. - С.122-124; Полторак С.Н. // Клио. - 2005. - №4. - С.228-230; Зверев В.В. // Вопросы истории. - 2005. - №10. - С.166-168 и др.

2. Любичанковский, С.В. Структурно-функциональный подход к истории местного управления Российской империи (1907-1917 гг.) [Текст] / С.В. Любичанковский. Оренбург: ИПК ГОУ ОГУ, 2005. 402с. 25,10 п.л. Рецензии: Тюрин В.А. // Вестник Самарского гос. ун-та. - 2006. - №5/1. - С.181-183; Савин В.М. // Вестник Оренб. гос. ун-та. - 2006. - №10. - С.208-209; Кокорев И.В. // Вопросы истории. - 2007. - №6. - С.171-173 и др.

3. Любичанковский, С.В. Губернская администрация и проблема кризиса власти в позднеимперской России (на материалах Урала, 1892 - 1914 гг.) [Текст] / С.В. Любичанковский. Самара-Оренбург: ИПК ГОУ ОГУ, 2007. 750с. 68,00 п.л. Рецензия: Кабытов П.С., Тюрин В.А. // Известия Самарского науч. центра РАН. - 2008. - Т.10 - №1. - С. 253-254.

II. Сборник документов:

4. Губернская реформа в заключениях губернаторов Уральского региона на рубеже XIX-XX вв.: сб. док. [Текст] / пред., вступит. статья, коммент. и публ. С.В. Любичанковского. Оренбург: ИПК ГОУ ОГУ, 2006. 135с. 8,43 п.л. Рецензия: Ралдыгина Г.М. // Вестник Оренб. гос. ун-та. - 2006. - №6. - Т.1. - С.198.

III. Публикации в журналах, входящих в Перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки России:

5. Любичанковский, С.В. Кризис системы местного управления в последнее десятилетие существования Российской империи [Текст] / С.В. Любичанковский // Отечественная история. М., 2003. №1. С. 197-201. 0,50 п.л.

6. Любичанковский, С.В. Развитие новых подходов к изучению института губернаторства конца XIX - начала XX в. в современной отечественной исторической науке [Текст] / С.В. Любичанковский // Вестник Оренбургского государственного университета. 2004. №2. С. 30-35. 0,70 п.л.

7. Любичанковский, С.В. Практика административного расследования должностных преступлений чиновников в оценке сенаторских ревизий начала XX века [Текст] / С.В. Любичанковский // Вестник Оренбургского государственного университета. 2004. №10. С. 38-43. 0,75 п.л.

8. Любичанковский, С.В. Законодательное обеспечение деятельности российских губернаторов в 1892-1913 гг. [Текст] / С.В. Любичанковский // Вестник Оренбургского государственного университета. 2004. №12. С. 16-21. 0,75 п.л.

9. Любичанковский, С.В. Законодательное обеспечение функционирования губернских правлений в 1892-1913 гг. [Текст] / С.В. Любичанковский // Вестник Оренбургского государственного университета. 2005. №3. Ч.2. С. 230-236. 0,75 п.л.