Зарождение и развитие паспортной системы в Российской империи

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Актуальность темы исследования. На сегодняшний день важный государственный документ - паспорт, который создает условия для реализации прав граждан, обеспечивает личную безопасность человека и государства в целом. Именно паспорт предоставляет идентификационные сведения о личности, позволяет вовлекать граждан в правоотношения на законном основании, а также вести учет населения Российской Федерации.

Проблема является в том, что среди граждан присутствует пренебрежительное отношение к документу, удостоверяющему личность по причине незнания важности некоторых законодательных положений. Кроме того, часть жителей страны не осознает исторических предпосылок и необходимостей, а также порядка усовершенствования паспортной системы.

Актуальность изучения данной темы также обусловлена тем, что для пользователей документа необходимо знать об организации и функционировании паспортной системы страны, чтобы формировать личную гражданскую позицию и приобретать навыки взаимодействия с органами государственной власти и гражданским обществом. Осмысление данных аспектов даст понять необходимость реформирования паспортной системы в виду развития информационного общества в государстве и в мире. В настоящее время не существует, необходимого систематизированного комплекса материалов по данной теме для создания более четкого представления об истории образования и становления паспортной системы, общих направлениях деятельности государства в отношении паспортной системы на сегодняшний день, ее модернизации.

Изучение истории паспортной системы в Российской империи является актуальной проблемой так как не зная прошлого, мы не сможем познать настоящего и, соответственно, прогнозировать будущее для того, что бы не повторять и предотвратить допущенные ранее ошибки. Обращаясь к истории, мы восстанавливаем определенные события, которые помогут понять, как формировались правовые режимы в отношении коренного населения и иностранных граждан в Российской империи. При исследовании исторической составляющей рассматриваемой проблемы следует помнить о главной исторической связи, рассматривать каждый вопрос с точки зрения того, как известное явление в истории возникло, какие основные этапы в своем развитии это явление проходило, и с точки зрения этого развития изучить, чем данная вещь стала теперь. Без такого исторического подхода, ученый человек рискует затеряться в массе частностей, в обилии событий, фактов, во множестве противоречивых явлений.

Степень изученности темы. Данная проблема является междисциплинарной: исследования ведутся в юридических и исторической науках. Следовательно, раскрывается тема не только в отдельных исследованиях узкой направленности, а так же в общих трудах по истории, юриспруденции, электронике, которые разъясняют определенные вопросы функционирования паспортной системы и перспективы ее развития.

Целью выпускной квалификационной работы является исследование зарождения и развития паспортной системы в Российской империи.

Для достижения цели ставятся и решаются следующие задачи:

- рассмотреть контроль за передвижением коренного населения и иностранцев до Московского государства;

- раскрыть формирование государственного контроля и упорядочение миграционных потоков в условиях складывания русского централизованного государства;

- исследовать учреждение паспортно-визовой службы Петром I;

- определить правовые основы и принципы паспортной системы в Российской империи;

- выявить организационные основы паспортной системы в Российской империи;

- изучить роль полиции в обеспечении паспортного режима.

Объектом изучения являются организационные и правовые основы паспортной системы паспортной системы в Российской империи.

Предметом изучения являются нормативные акты, в соответствии с которыми вводилась паспортная система; материалы и документы, показывающие ход и результаты паспортизации; внесудебные, административные, судебные правоприменительные акты за нарушение установленных паспортных правил; система государственных органов, осуществлявших паспортизацию и оказывавших им помощь общественных формирований.

Методологической основой исследования является диалектико-материалистический метод познания социально-правовых явлений. Исследование проблемы велось с позиций принципа историзма, выражающегося в освещении событий в их последовательности и взаимообусловленности, в строгом соответствии с реальной исторической обстановкой. В рамках методологической основы были применены частно-научные методы: сравнительно-правовой, системно-структурный, историко-юридический и формально-логический и др.

1. Зарождение отечественной паспортной системы

1.1 Контроль за передвижением коренного населения и иностранцев до Московского государства

В начальном периоде образования Руси, под своим настоящим именем славяне выступают лишь с первой половины VI века. В Византии и на Западе Ильменская Русь впервые стала известна в 839 г., когда к греческому императору Феофилу от нее приходили послы с предложением дружеского союза. Развивались торговые отношения, торговые договоры устанавливали крепкие отношения между Русью и Византией.

По свидетельству из Лаврентьевской летописи появление аналогов паспорта относится к 945 г. В первую очередь, удостоверяющие документы получали купцы, занимавшиеся заграничной торговлей, им выдавались грамоты с указанием их кораблей для свободного въезда в порт. Причиной начала учета населения являлась необходимость податного обложения в киевском и новгородском княжествах. Со второй половины XIII в., в период монголо-татарского ига, действия повторялись и в других княжествах для определения размеров дани.

В Древней Руси при отсутствии полицейских органов и плохо развитом государственном аппарате контроль за передвижением населения обеспечивался обычаями общинной жизни: в общину принимали новых членов исключительно на началах поручительства.

Удостоверявшие личность документы, известны в нашей стране с незапамятных времен. В некоторых летописных источниках говорится о выдаче грамот русским гостям (купцам, занимавшимся заграничной торговлей) уже в X в.

Каких-либо свидетельств о выдаче удостоверяющих личность документов для передвижения внутри страны до XV столетия не имеется, тогда как “проезжие грамоты” для иностранцев и для лиц, выезжавших “за рубеж” известны с конца XIII в.

Начало формально-юридическому закреплению права свободы передвижения в России можно наблюдать уже в первых древнерусских документах.

Учитывая, что в концепции прав и свобод право на свободу передвижения, наряду с правом свободы личности, занимает исключительно важное место, попытки древних русичей создать писаные нормы, регулирующие эти отношения, можно с известной долей условности считать зародышами правового определения свободы личности, неразрывно связанной с правом на свободу передвижения. Например, первый в истории древнерусского государства кодифицированный свод гражданских законов -- «Русская Правда» Ярослава Мудрого в XII веке, хотя система учета населения уже начала действовать в X веке.

В период распада Древнерусского государства наряду с действием «Русской Правды» появляются попытки установить контроль за передвижением коренного населения и иностранцев с помощью их регистрации путем выдачи паспортов и других документов отмечаются в XIII в., когда в Новгородских летописях впервые стали упоминаться так называемые «проезжие грамоты». И это не случайно, как отмечают историки Новгородская и Псковская республики славились в тот период не только своими «вольностями», но и высоким уровнем грамотности населения, его широким участием в управлении государством. В Новгороде и Пскове были созданы крупные сборники законов: Новгородская и Псковская судные грамоты, закреплявшие общие и особенные черты государства и права этого периода.

Данный этап развития свободы передвижения очень важный, потому как характеризуется началом его становления. Учитывая, что в концепции прав и свобод право на свободу передвижения, наряду с правом свободы личности, занимает исключительно важное место, попытки древних русичей создать писаные нормы, регулирующие эти отношения, можно считать становлением института права на свободу передвижения, начиная со времен создания древнерусского государства и права с IX в. до середины XII в. и развивающиеся в период распада Древнерусского государства.

С образованием новых государств и республик народонаселение Руси образует «высокую волну» миграции. Огромные переселения происходили в конце XV - начале XVI вв.

Миграционные процессы происходят прежде всего во время различных бедствий, в том числе в период войн. В Киевской Руси крупнейшим военным событием явилось нападение татаро-монгол в конце 1230-х гг.. В 1232 г. татары подошли к берегам нижней Волги. Прокочевав в тамошних степях более трех лет, Батый в 1236 г. поднялся вверх и разгромил волжско-камских болгар. «Болгары частично были убиты, часть взяты в плен. Впрочем, немногим, удалось спастись от истребления и плена. Они прибежали к русскому великому князю Юрию II Всеволодовичу и просили его дать им место для поселения. Юрий обрадовался и расселил их по своим городам».

Летописец Плано-Карпини, который видел Русь в 1242 г., повествует: «Когда мы проезжали по Русской земле...то видели в степи бесчисленное множество черепов и костей человеческих. Прежде, Киев был велик и многолюден, а теперь в нем едва 200 домов. <.> Батый. как лютый зверь пожирал целые области, терзая когтями остатки; храбрейшие русские князья пали в битвах, другие остались в землях чуждых, искали заступников между неверными и не находили; они славились прежде богатством и всего лишились. Матери плакали о детях, растоптанных конями татарскими. Живые завидовали спокойствию мертвых».

Естественно, говорить о правопорядке в таких условиях не приходилось. Люди, что бы сохранить свои жизни, уйти от уплаты огромных податей, были вынуждены скрываться в лесах, бежать в другие земли.

Осуществляемый за путешественниками надзор в Древней Руси, был не столько правительственным, сколько общественным, потому что в то время данная общественная наука и общественная строгость при допущении в его среду иностранца вполне заменяла правительственный надзор. Только в XVI столетии правительство решило само наблюдать за проезжающими людьми в связи с опасностью причинения вреда исключительно государству, что и явилось главной причиной введения в России в XV и XVI столетии «проезжих грамот».

Особенно строго правительство применяло правила проезжих грамот по отношению к тем путешественникам, которые явились в Россию из соседних стран, боясь негативного влияния со стороны таких путешественников на местных жителей, что случалось нередко.

Однако в первое время после появления проезжих грамот соблюдение новых предписаний находилось на низком уровне (равно как и других полицейских установлений), что было связано с трудностью осуществления этих правил: дороги были плохие, и легко можно было проехать там, где заставы, на которой могли бы проверить документы путешественника (проезжую грамоту), не было. Так что это нововведение, хотя и существовало теоретически, но на практике применялось редко.

В XIV в. помимо «проезжих грамот» выдавались «отпускные жалованные грамоты» для русских подданных, отправляющихся за границу.

Теперь рассмотрим особенности контроля за передвижением иностранцев во времена до Московского государства.

Следует признать, что в начальном периоде российской государственности специального правового акта, устанавливающего правовые режимы в отношении иностранцев в Древнерусском государстве, не было. Между тем к первым документам данного исторического периода, частично освещающим вопросы исследуемых правовых режимов, следует отнести договоры князей Олега (907 и 911 гг.), Игоря (944 г.), Святослава (971г.), заключенные с Византийской империей. Указанные правовые акты, являясь мирными договорами, заключенными Древнерусским государством с Византией, затрагивали вопросы, регулирующие правовой статус иностранцев.

По моему мнению, первым договором, заключенным между Русью и Византией, считается договор 907 г. Между тем в исторических летописях в заключении данного договора скрывается множество тайн и загадок. А. А. Зимин пишет: «Договор 907 г. появился только под пером составителя Повести Временных Лет из имеющихся в его распоряжении материалов, никакого особого „договора" в 907 г. заключено, очевидно, не было. Перечень послов в „договоре" взят из договора 911 г. Текст об „укладах" восходит к преданию о походе 907 г. ...».

Не вдаваясь в научную полемику относительно подлинности данного договора, стоит отметить, что именно договор 907 г. стал «отправной точкой» и раскрыл основные условия, на основе которых и в продолжение которых, за некоторым исключением, заключались договоры 911, 944 и 971 - го гг.

Указанные договоры помогали установлению торговых отношений между Киевской Русью и Византией, определяли правовой статус торговцев и послов. Так, договор 911 г. предусматривал оказание помощи русскими греческим купцам, попавшим в несчастные случаи, произошедшие в море, а также ответственность иностранцев за совершенные преступления. Договор, заключенный князем Игорем в 944 г., предусматривал ответственность греков за совершенные ими преступления на территории Руси. Между тем, данный договор (ст. 12), в отличие от договора 911 г., запрещал наказывать (казнить) греков за какое - либо преступление без решения византийского суда. При этом, родственники убитого могли только задержать преступника - иностранца, а судить и наказывать мог исключительно византийский суд. Договор 971 г. закреплял право торговли греческим купцам на территории Руси.

Исходя из вышесказанного, можно утверждать, что данные правовые акты явились началом формирования правовых источников, устанавливающих исследуемые нами правовые режимы.

Помимо указанного, обстоятельствами формирования режимов также являются крещение князя Владимира в 988 г. в Херсонесе и семейные узы с византийской принцессой Анной, что способствовало сближению Руси с Грецией. Греки стали постоянно прибывать и проживать на территории государства, их приезд был связан с осуществлением трудовой деятельности, торговлей, а также с религиозными целями.

Исследуемый исторический период (Х-Х11 вв.) характеризуется политической активностью Древней Руси. Она вступает в достаточно тесные торговые и политические отношения с иностранными государствами. Развитие торговых отношений с зарубежными государствами способствовало не только увеличению числа иностранцев, въезжающих, пребывающих и передвигающихся по ее территории, но и требовало создания новых правовых актов.

Каждый из последующих древнерусских князей совершенствовал ранее изданные правовые акты. Так, в 1035 г., во времена правления Ярослава Мудрого, издается правовой акт - Русская Правда, которая включала в себя свод обычаев, присущих данному периоду времени, а также судебных прецедентов.

Помимо общих отраслей права Русская Правда предусматривала ответственность за совершенные преступления. Данный документ также регулировал споры между чужеземными купцами и должниками.

Киевская Русь, после смерти Ярослава Мудрого в 1054 г. распалась на множество самостоятельных государств и княжеств. В XII в. насчитывалось 12 отдельных земель. Однако, самостоятельность образованных княжеств не освобождала, а, наоборот, обязывала князей принимать новые правовые акты, которые бы затрагивали интересы не только их земель, но и соседних (появляется режим транзитного проезда).

Смоленское княжество являлось одним из крупных феодальных княжеств данного периода. В 1229 г. между Смоленском и Ригой и Готским берегом заключен договор, который регулировал торговые отношения на протяжении всего ХШ в. Данный договор предоставлял льготы иностранным купцам при осуществлении товарообмена, определял порядок возмещения вреда в случае причинения ущерба, а также предусматривал беспошлинный ввоз товара на территорию Смоленска. Следует отметить, что данный правовой акт также разрешал транзитный проезд иностранных купцов по территории Смоленского княжества с целью торговли на других русских землях.

Подтверждением того, что в данный период уделялось достаточно большое внимание правовому статусу иностранцев, является запрет причинения вреда здоровью иностранных послов. Так, в договоре указано, что за убийство или нанесение увечья послу взымался двойной штраф. Как отметил А.А. Зимин, «охрана неприкосновенности членов посольства свидетельствует о высоком уровне развития международных отношений и дипломатической политики русских феодальных княжеств».

Период феодальной раздробленности был временем быстрого роста Новгородского княжества (республики). Новгород, почти на два века стал крупным центром Восточной Европы. Достаточно удобное географическое расположение Новгорода, развивающиеся экономические отношения способствовали тому, что Новгородская республика стала центром торговли. В 1189-1199 гг. Новгород заключил договор с Готским берегом и немецкими городами, который регулировал торговые отношения с немцами.

Учитывая то, что немцы в данный период были объектом произвола, на них нападали и грабили, указанный договор приравнивал их в правах с новгородцами. Так, статьи 2 и 3 предусматривали высоки штраф за убийство купцов и послов: «А оже убьють новгородца за морем или немецкыи в Новегороде, то за ту голову 20 гривн серебра». Далее в них пишется: «.. .немчина купчину в Новегороде, то за голову 10 гривн серебра». Кроме этого, договор регулировал споры, возникшие между немцами и новгородцами, запрещал насильственное их задержание, а также закрывать иностранца - должника в тюрьму.

В результате продолжительной борьбы Руси со Шведами, 12 августа 1323 г. между Новгородом и Швецией подписан мирный договор (Ореховский договор). Заключенный князем Юрием договор установил границу между Новгородом и Швецией, а также запретил шведам приобретать недвижимость в пределах Новгородской части Карельского полуострова. Договорившиеся стороны обязались выдавать друг другу беглецов.

11 июня 1326 г. Новгород подписал договор с Норвегией, который закреплял границу между государствами, установленную Александром Невским в 1251 г. Указанный документ разрешал свободно приезжать иностранным купцам и торговать в Новгороде. Кроме этого, договор запрещал переходить древний рубеж (границу) между Новгородской землей и Норвегией, и тот, кто его нарушал, должен был немедленно вернуться на свою территорию.

Укрепление границ Новгородских земель продолжалось несмотря на заключенные мирные договоры. Важнейшим событием стало возведение двух новых больших крепостей: Ямы на реке Луге в 1384 г. и Порхова на реке Шелони в 1387 г. Данные крепости не только указывали на перенос границы на реку Лугу, но и стали военным оплотом Руси.

Таким образом, в Древней Руси контроль за передвижением населения обеспечивался обычаями общинной жизни: община принимала к себе новых членов только на началах поручительства. В период распада Древнерусского государства наряду с действием «Русской Правды» появляются попытки установить контроль за передвижением коренного населения и иностранцев с помощью их регистрации путем выдачи паспортов и других документов - «проезжие грамоты» и «отпускные грамоты». Исследование данного исторического периода указывает на то, что в целом, с учетом внешней и внутренней политики, государство весьма доброжелательно относилось к иностранцам, въезжающим и пребывающим на ее территории, на законодательном уровне предпринимало попытки закрепить правовой статус данной категории лиц.

империя паспортный феодальный

1.2 Формирование государственного контроля и упорядочение миграционных потоков в условиях складывания русского централизованного государства

Объединение русских земель вокруг Москвы, интенсивно происходившее во время княжения Ивана III (1462-1505), а также его сына Василия III (1505-1533), привело к формированию сильного централизованного государства. Предпосылки, которые послужили поводом для миграции населения в этот период, были как экономические, так и социальные.

Образование новых рынков и развитие торговых отношений являлись экономическими предпосылками. Социально-политическими предпосылками послужили образование новой системы органов власти и управления так же, создание новой социальной опоры для великокняжеской власти.

Иностранцы, особенно промышленники, были принимаемы во всех главных центрах Русской земли с полным гостеприимством на основании заключавшихся с ними договоров. Однако, постепенно приезд иностранцев стал подвергаться все большим и большим ограничениям.

Правительство начало ограничивать приезжающих иностранцев по различным причинам: с одной стороны - политическим причинам, чтобы не узнали внутреннюю обстановку в стране; с другой - по религиозным, чтобы не несли в русскую жизнь ереси и не «совратили русских людей из православия».

В связи с этим пограничный воевода не мог пропустить на территорию России иноземцев без разрешения вышестоящих органов. За проживающими на территории России иностранцами был введен строгий надзор. В обязанности воеводы входило наблюдение за тем, чтобы в воеводстве не проживали «неизвестные лица и прохожие люди».

В Московский период для охранения православия от еретических учений и с целью предупреждения возможности иностранцам проведать русские политические дела правительство устанавливало известные стеснения для приезжающих иностранцев. В лишь с разрешения высшего правительства веводы могли пускать иностранцев.

В допетровской Руси весьма резко выделялось различие в отношении государства к передвижению коренного населения и иностранцев. Русские подданные пользовались правом беспрепятственного перехода и переезда по всей России, для иностранцев данное право было ограничено.

Постепенно по отношению к ним образовался институт «проезжих грамот», напоминающий позднейшие паспорта. Наиболее ранние известия о «проезжих грамотах» встречаются в Новгороде в конце XIII столетия, где они выдавались иностранцам для спокойного возвращения в страну их проживания. С конца XV в. были установлены «проезжие грамоты», по которым иноземцы въезжали в Россию, а русские подданные отправлялись за границу. В течение XVII в. без «особенных жалованных грамот, за красной печатью» иностранцы не могли входить на территорию России и тем более разъезжать по ее городам и ярмаркам.

Рассматривая вопросы контроля за передвижением населения в указанный период, нельзя не коснуться вопроса крепостного права. Точно указать момент возникновения крепостного права в настоящее время почти невозможно. Оно складывалось постепенно, с одной стороны, под влиянием законодательных актов государственной власти, а с другой - в связи с конкретными жизненными обстоятельствами того периода.

Изначально крестьяне, которые в то время носили название «людей» или «смердов», были лично свободны и имели свой участок земли, являясь одновременно и земледельцами, и землевладельцами. Этим они отличались от рабов и холопов, которые рассматривались как собственность своего господина, распоряжавшегося ими по своему усмотрению. Во время татаро-монгольского ига русские князья собирали дань, которую платили Золотой Орде, удерживая часть в свою пользу. После свержения ига платежи стали поступать в казну князя целиком. Главными плательщиками в обоих случаях являлись именно крестьяне, в связи с чем князья стали стремиться удержать крестьян, «закрепив» их на земле.

Потеряв свой надел земли, обедневшие и разорившиеся крестьяне, были вынуждены арендовать ее у бояр или монастырей, чтобы получить хоть какие-то средства к существованию. Крестьяне обрабатывали землю, платили оброк деньгами или хлебом, а также выполняли различные повинности. При этом, обедневшие крестьяне, как правило, не имели первоначального капитала для начала ведения хозяйства (отсутствовали семена, орудия труда, лошадь), поэтому им приходилось брать все это в долг у помещика, который тем самым гарантировал, что до полной уплаты долга крестьяне с его земли не уйдут.

В условиях неразвитости государственного аппарата часть властных функций в то время делегировалась частным лицам (боярам, монастырям). «Суд и расправа» над крестьянами были переданы помещикам. Вне компетенции помещиков оставался только уголовный суд. Государство не вмешивалось в иные отношения между помещиками и крестьянами. В том же ключе регулировался вопрос контроля за передвижением крестьян. Помещик своей волей мог ограничить передвижение крестьян, обязав последних для различных отлучек с места постоянного проживания получать устное или письменное разрешение у определенных лиц (помещиков, приказчиков).

Начавшийся в ХТУ-ХУ вв. процесс объединения и укрепления земель вокруг Москвы явился началом образования Российского централизованного государства, а также очередным этапом отношений Руси с иностранными государствами и формирования правовых режимов в отношении иностранных граждан. При великом князе Московском Василии III (1505-1533 гг.) политические и экономические отношения между Русью и западными странами продолжали свое развитие. Формирование торговых связей явилось одной из причин того, что со стороны государства стали предприниматься меры по осуществлению контроля за товарами, ввозимыми на территорию Руси, и совершенствованию системы пропуска через границу.

В 1512 г. после очередного нападения крымского хана на приграничные территории с целью защиты своих рубежей великий князь Василий III «утвердил землю свою заставами», что послужило началом формирования пограничной стражи, которая занималась контролем на дорогах за въездом и выездом людей, ввозом и вывозом грузов в территориальные пределы той или иной страны.

Логическое продолжение развития законодательства VI в., регулирующего правовые режимы в отношении иностранных граждан, обусловило его совершенствование. Так, правление Ивана Грозного характеризуется тем, что в данный период возросло количество въезжающих иностранцев.

С началом Ливонской войны (1558-1583 гг.) и проводимой реформой армии Иван IV позволил свободно въезжать в страну иностранным специалистам из числа инженеров, литейщиков, пушкарей, врачей, художников и т. д. Кроме этого был прирост количества наемников из числа поляков, шведов, немцев и т. д. Многие военнопленные - иностранцы переходили на службу государю, при этом им выдавали жалование, и были освобождены от налогов. Француз Жак Маржерет, описывая события того времени, писал: «...любые иностранцы, пребывающие служить императору, каждый в зависимости от звания, наделяются как в городе Москве, так и в дороге всеми необходимыми для них и их лошадей припасами».

Увеличение численности иностранцев способствовало тому, что за пределами Москвы возросло количество мест компактного их проживания. В середине XVI в. появляются новые немецкие поселения в Москве и за ее пределами. В четырех милях от столицы для иностранцев было построено два поселка, один на севере Москвы, другой на берегу реки Яузе, на Болванке.

В 1580 г. по религиозным соображениям с разрешения Ивана IV Немецкая слобода была подвергнута погрому. Жак Маржерет пишет: «...храмы их ... были разрушены и все их дома были разорены...» Далее он указывает, что «.они не могли винить в этом никого, кроме себя, ибо . они вели себя столь высокомерно, их манеры были надменными.». В результате чего были разгромлены и сожжены многие дома иностранцев, снесены две лютеранские кирхи.

Рост численности иностранцев на территории государства требовал введения специального органа, в связи с чем для осуществления контроля и руководства за данной категорией лиц формируется специальный контролирующий орган - Немецкий приказ.

Между тем, несмотря на доброжелательное отношение к иностранцам и сформировавшийся принцип неприкосновенности иностранных послов, сложившийся между Древней Русью и иностранными государствами, со стороны Ивана IV проявлялись элементы жестокости к иностранным послам. Так, в 1546 г. Иван IV вверг в немилость крымских послов за то, что, как пишет С.А. Белокуров: «.. .крымсюй царь надъ великого князя послы нечесть великую и грабежи учинилъ, подьячего Липуна соромотилъ, нос и уши зашивалъ, и обнажа по базару водил».

Первым сводом нормативных правовых актов, одним из которых явились нормы, регулирующие порядок въезда и передвижения иностранцев по территории Руси, по праву является Соборное Уложение 1649 г., утвержденное царем Алексеем Михайловичем, которое включало в себя 25 глав, состоящих из 967 статей. По своей сути, оно регулировало такие вопросы, как государственное управление и судоустройство, о казаках и стрельцах, включало в себя основы уголовного, уголовно - процессуального и налогового законодательств.

Уложение, являясь системообразующим правовым актом, также установило правила, благодаря которым иностранцам разрешалось въезжать и находиться на территории страны. Так, указанный документ определил выдачу проезжих грамот тем, кто въезжал в Московское государство, а также проезжал транзитом через его территорию с целью торговли. Соборное Уложение запрещало въезд на территорию государства и выезд без соответствующих документов. Иностранцы, нарушившие данные требования, подвергались строгому наказанию. Между тем, Уложение разрешало въезжать и выезжать без проезжих грамот жителям приграничных сел и волостей (ст. 5 гл. 5).

Стоит не заметить то обстоятельство, что государство, запретив продажу дворов иностранцам, внесло запрет на приобретение ими в собственность частных владений. При этом лицам, нарушившим данный запрет, грозило строгое наказание. Указанный правовой акт определил: «... быть им за городом за Земляном, от церквей Божиих в дальних местах» (ст. 40 гл. 19).

Проводимые Иваном IV реформы, вызвавшие рост численности иностранцев, а также запрет продажи им «дворов», стали причиной того, что в 1652 г. по инициативе патриарха в Москве была воссоздана Немецкая слобода на Яузе, прозванная новой. Аналогичные слободы продолжали существовать на периферии в Архангельске, Холмогорах, Вологде, Ярославле.

Развитие торговых отношений с иностранными государствами послужило причиной того, что 22 апреля 1667 г. по указанию Алексея Михайловича утверждается Новоторговый устав.

Следует отметить, что Устав, совершенствуя таможенную систему, регулировал не только порядок въезда, передвижения иностранцев по территории страны, но и выполнял правоохранительные функции, им были определены запреты и ограничения, распространяющиеся на иностранных купцов. Так, иностранным купцам запрещалось торговать в городах, находящихся внутри государства. В Москве и других городах Руси было разрешено торговать только тем купцам, имевшим жалованные грамоты с красной печатью. У кого их не было, могли торговать только в пограничных городах Архангельске и Пскове.

Как мы видим, государство предпринимало меры, определяющие порядок въезда и пребывания иностранцев на территории страны, а также устанавливало контроль за соблюдением ими режимных правил. В 20-50 - е гг. XVII в. со стороны властей вводятся ограничения в части прежних прав, ранее распространявшихся на иностранцев, становится более тщательным отбор специалистов, ужесточается контроль за въездом иностранцев и т.д.

Таким образом, в условиях складывания русского централизованного государства воеводы могли пускать иностранцев исключительно с разрешения высшего правительства. В допетровской Руси достаточно резко выделялось различие в отношении государства к передвижению коренного населения и иностранцев. Русские подданные пользовались правом беспрепятственного перехода и переезда по всей России, для иностранцев же это право было ограничено. В 1512 г. началось формирование пограничной стражи, которая осуществляла контроль на дорогах за въездом и выездом людей. Первым сводом нормативных правовых актов, одним из которых явились нормы, регулирующие порядок въезда и передвижения иностранцев по территории Руси, по праву является Соборное Уложение 1649 г.

1.3 Учреждение паспортно-визовой службы Петром I

Войны и все вызванные ими действия власти в первой четверти XVIII вв. порождали дезертирство, массовые самовольные уходы крестьян и работных людей. В данный период времени в виду активной реформаторской деятельности Петра впервые образовалась паспортная система.

Неизменно продолжали выдавать купцам проезжие грамоты. В самостоятельную систему выделяли военнослужащих. Тем, кто был временно отпущен со службы, выдавали «письменные отпуска», а уволенным со службы -- «абшиды». Их назначение и порядок выдачи определялся в Артикуле воинском 1715 г. Другим названием являлось слово «ПАС», что в переводе с французского означало «проход, пропуск». Для того, чтобы приобрести такой «пас», необходимо было предоставить «абшид», подписанный президентом соответствующей коллегии. Для иностранных граждан, посещавших Россию, обязательным к получению был «пашпорт», иногда также называемый -- «ПАС». Такие паспорта выдавались Коллегией иностранных дел. Первые паспорта без особых изменений просуществовали вплоть до февральской революции 1917 г.

Учет населения и контроль передвижения осуществляла полиция. В данный период времени паспортное дело занимало ведущие позиции в ее многопрофильной деятельности.

Главную роль в созданной паспортной системе играло место жительства, которое невозможно было изменить без решения определенных властей. В соответствии с этим, воеводам запрещалось пропускать на территории городов проезжих или «гулящих» людей без паспортов. Это впервые было закреплено законодательно в Указе 1714 г. и Инструкции 1719 г. С момента принятия данных документов для всех свободных жителей государства обязательным являлось наличие «проезжих писем» или «пашпортов» в случае, если они отправлялись в другие страны.

Однако, на тот момент документы, удостоверявшие личность, подлежали массовой подделке, что привело к указанию Петра об ужесточении преследований мигрирующих преступников, опасных для общества, путем клеймения. Кроме того, подделка и использование таких документов карались ссылкой на каторжные работы.

6 июля 1724 г. Петром I был издан «Плакат» - законодательный акт, имевший ведущее значение в учете и документировании населения. С этим документом связывают введение паспортной системы для податного сельского населения, так как он предписывал порядок взимания подушной подати с населения.

Указом Петра I от 26 ноября 1718 г. было положено начало государственных ревизий населения. Такие «народные переписи» были единственным источником сведений о населении страны на протяжении почти полутора веков.

Итак, говоря о реально появившейся паспортной системе в России, стоит обращаться именно к эпохе Петра I. В этот период была создана система, которая успешно существовала до февральской революции 1917 г., несмотря на большое колличество недочетов и определенных преобразований. Фактически она была разработана для эффективного осуществления налогообложения, потому как позволяла контролировать все население в стране и эффективно выстраивать административные процессы.

Следует заметить, что и при Петре I документы, удостоверяющие личность, не были надежными и Петр I предписывал ужесточать преследование мигрирующих преступников, опасных для общества, путем клеймения. Например, у осужденных преступников, совершивших корыстные преступления, на лице выжигали (путем неоднократных натираний порохом) изображение орла, которое в 1705 году было заменено буквой «В» (вор), лицам, совершившим убийство, выжигали букву «У», лжесвидетелям - букву «Л». Применялось также вырывание ноздрей и обрезание ушей. Указом 1724 года предписывалось ноздри вырывать до кости, чтобы было заметнее. За использование поддельных документов, удостоверяющих личность, виновные ссылались на каторжные работы.

Меры борьбы Петра I с подделкой паспортов, а также с бегством и разбоем крестьян не решали существующих проблем с паспортной системой по прошествии времени, в связи с этим Указ 1803 г. вводил печатные паспорта на смену рукописным. Контроль над осуществлением паспортного режима по-прежнему относился к деятельности полиции. Круг их прав и обязанностей вплоть до конца XIX в. являлся Устав о паспортах и беглых. Статьей первой Устава была установлена обязательность прописки: отлучаться от постоянного места жительства было разрешено лишь при наличии узаконенного вида или паспорта.

Еще одним законодательным документом, определявшим порядок работы полиции в отношении реализации паспортной системы, являлось Уложение о наказаниях. Так, например, по статье 950 в случае задержания лица с просроченным паспортом полиция, подвергнув задержанного в административном порядке аресту на 2-3 суток, высылала его к месту прописки. Если задержанный не имел узаконенного вида на жительство и ему не удавалось удостоверить свою личность, то с ним поступали как с бродягой: квалифицировали как уголовное преступление и карали ссылкой в Сибирь «на водворение».

В соответствии с этим же документом лицам, находившимся под надзором полиции или общества, выдавались паспорта, в которых делалась отметка об их судимости, и указывались места, в которых ранее судимый не имел права появляться.

Дворяне, не состоявшие на государственной службе, вместо паспортов получали грамоты на дворянское достоинство, которые также являлись документами, удостоверяющими личность владельца.

Следует отметить, что значительный вклад в развитие законодательства в отношении иностранцев в России внес Петр I. Проводимые им реформы были направлены на создание благоприятных условий для въезда иностранцев на территорию страны. Первым шагом в проведении реформ стало принятие 16 апреля 1702 г. Манифеста, благодаря которому Петр I «открыл границу» для иностранцев, желающих внести лепту в развитие России, им также были предоставлены льготы и свобода вероисповедания.

Указанным манифестом Петр I утвердил Тайную военную коллегию, на которую возлагались обязанности осуществления контроля за иностранными военными, проходящими военную службу в русской армии.

Шла Северная война (1700-1721 гг.), внешнеполитическая обстановка способствовала ужесточению законодательства в отношении иностранцев в части, касающейся контроля порядка их въезда и пребывания на территории страны. В связи с этим, в данный период учреждается ряд административных коллегий, регулировавших вопросы въезда и пребывания иностранцев. 12 декабря 1718 г. Указом «Об управлении во всех Коллегиях и в Губерниях дел с 1720 г. по новому порядку и о разрешении дел между Коллегиям» взамен Посольскому приказу учреждена «Коллегия чужестранных дел», на которую возлагались функции ведения сношениями с иностранными государствами. Окончательное устройство Коллегии иностранных дел было завершено изданием Указа от 13 февраля 1720 г.

31 августа 1719 г. Указом «О приезжих иноземцах» на Петербургскую полицейскую канцелярию возлагаются обязанности по осуществлению учета и контроля за въезжающими и пребывающими иностранцами. В ее обязанности также входило осуществление опроса иностранцев с целью установления цели их прибытия.

Следует отметить, что данный Указ явился началом создания паспортной системы в России. Стали устанавливаться правила въезда, регистрации и пребывания иностранцев на территории страны. Указ Петра I от 16 августа 1721 г. запрещал въезд иностранцам в Петербург без паспортов. При въезде иностранцы ставились на учет, в документах проставлялись соответствующие отметки. В случае их отсутствия выезд иностранцам из России был запрещен.

Продолжением реформ, проводимых Петром I, стала реорганизация таможенных структур, которая послужила принятию 31 января 1724 г. Морского торгового регламента и Устава. Данный документ вводил новые таможенные правила, а также правила для корабельщиков и купцов, въезжающих и выезжающих из России. Кроме этого, была введена ответственность за нарушение режимных правил. Устав также устанавливал порядок осуществления таможенного (пограничного) контроля морских судов, пребывающих из - за границы, определял перечень необходимо важных документов.

После смерти Петра I Екатерина II продолжила проводимую им политику в отношении иностранных граждан.

Таким образом, во времена Петра I началось создание паспортно-визовой службы. Петр I образовал полицию, которая занималась решением вопросов учета населения и контроля за его передвижением. Основными нормативно-правовыми актами, способствующими формированию паспортно-визовой службы при Петре I стали: законодательный акт Плакат, Устав о паспортах и беглых, Уложение о наказаниях, Указ «О приезжих иноземцах».

2. Организационные и правовые основы паспортной системы в дореволюционной России

2.1 Правовые основы и принципы паспортной системы в Российской империи

История русского дореволюционного паспортного законодательства подразделяется на два периода. Первый - до царствования Петра I, когда все русские подданные пользовались беспрепятственным правом перехода и переезда по всей России. Ограничение существовало исключительно для иностранцев. Второй - с Петра Великого, при котором право свободного передвижения подверглось значительным ограничениям. Вначале паспортная система касалась только податных сословий населения, но в дальнейшем ей были подчинены все привилегированные лица, и ко второй половине XIX века в России сложились относительно устойчивые правила, за исполнением которых следила полиция. Эти правила помещались в главе II сборника «Законоположений и правительственных распоряжений, касающихся обязанностей полиции». Начало главы было с общих правил, а затем делилась на несколько разделов. Первый, касался паспортов дворян, как служащих, так и не служащих. Во втором, разделе говорилось о паспортах лиц духовного состояния.

Третий, касался паспортов купцов и почетных граждан. Следующий был посвящен билетам, видам и паспортам для мещан и крестьян, регламентировал их выдачу, устанавливал правила отсрочки по плакатным паспортам, форму паспортов. Отдельно устанавливались паспортные правила для казаков и калмыков, обывателей Финляндских областей и иностранных евреев.

Согласно общему правилу, паспорта разделялись на бессрочные и срочные. Бессрочные выдавались на свободное проживание, где пожелают, «чиновникам, уволенным со службы, и их вдовам и дочерям, а также казенным воспитанникам училища торгового мореплавания». Срочные паспорта учреждались для всех прочих лиц, куда - либо решивших временно уехать с постоянного места жительства. По срочным паспортам никто и нигде проживать не мог. В случае утери документа законодатель обязывал граждан немедленно сообщить об этом туда, где он был выдан. Полиция же по получении данного уведомления высылала новый паспорт, а об утерянном сообщала в печати с целью «дабы никто не мог воспользоваться оным». Паспорта для передвижения внутри империи выдавались практически всем жителям России, за исключением членов секты скопцов: ст. 32 устанавливала: «Паспорта скопцам для отлучки в другие места не выдаются». В случае смерти владельца документа, законом предписывалось родственникам умершего или полицейским чинам «отправлять документы в то место, где он был выдан». Выдача всех паспортов облагалась гербовым сбором. Правила сбора излагались в Уставе о гербовом сборе.

В период правления Екатерины II законодательство, регулирующее порядок въезда и пребывания иностранцев на территории России, с учетом политики государства становится более совершенным. Так, 4 декабря 1762 г. принятым Манифестом «О позволении иностранцам, кроме жидов выходить и селиться в России и о свободном возвращении в свое отечество Русских людей, бежавших на границу» Императрица предоставила возможность иностранцам переселяться на отведенные для этого территории. Данное обстоятельство стало новым толчком для приезда в Россию иностранцев, в том числе и военных.

Ю.Н. Щеголев отмечает: «Международная и внутренняя обстановка в екатерининский период складывалась так, что российские власти были заинтересованы в приеме иностранцев на военную службу. Приток их в первую очередь был обусловлен военно - политической ситуацией в Европе: окончание Семилетней войны, связанное с этим сокращение численности войск ряда стран, заключение между Пруссией и Австрией при посредничестве России Тешенского мира 1779 г., дававшее право русскому правительству влиять на внутренние дела немецкой империи...».

Следует отметить, что, данный Манифест разделил иностранцев на две категории, несмотря на свою лояльность: кому въезд разрешен и кому запрещен. Данное деление было вызвано прежде всего интересами безопасности государства.

Продолжая политику «свободного въезда иностранцев» 22 июля 1763 г. Екатерина II принимает очередной Манифест, которым она разрешает въезжать иностранцам и селиться на любой территории России.

Прирост числа иностранцев стал причиной конфликтов их с местным населением. В целях решения данной проблемы и урегулирования конфликтов Указом 30 апреля 1766 г. учреждается Контора Канцелярии опекунства иностранцев. В обязанности данного органа входило решение проблем, возникающих с участием иностранцев. В последующем данная Канцелярия упразднена Указом от 20 апреля 1782 г.

Э.В. Суслин отмечает следующее: «Устанавливались различного рода льготы и привилегии, повлекшие за собой мощный приток иностранного населения в Россию. Все это не могло не вызвать некоторого недовольства со стороны русского населения страны и с 1766 года начался процесс снижения уровня льгот, предоставляемых иностранцам. Кроме того, во избежание каких - либо имущественных споров на территории Империи по отношении к иностранцам действовало российское законодательство». Далее Э. В. Суслин пишет: «Система контроля, сложившаяся в этот период времени, не была централизованной. Обязанности по контролю исполнялись либо на местах представителями власти (старосты), самим населением, либо государственными органами, специально для этого не предназначенными (таможня). Создание централизованной системы контроля за передвижением населения так и не произошло и в более позднее время, хотя после образования Министерства внутренних дел эта функция была передана полиции».

Между тем, несмотря на имеющиеся пробелы в системе контроля, в том числе и за иностранцами, со стороны государства принимаются все меры к решению данных проблем. Так, 8 апреля 1782 г. Екатерина II подписала «Устав благочиния или полицейской», который не только был направлен на реорганизацию полиции, но и затронул вопросы контроля иностранцев. Данным правовым актом введена должность пристава, в обязанность которого помимо прочего входило осуществление контроля за иностранцами, проживающими в городе. Приставы были обязаны следить, как живут иностранцы, чем занимаются, в случае выявления каких - либо правонарушений или иных проступков пристав обязан был донести городничему и действовать по его указанию.

Следует отметить, что уже к середине XVIII в. внутренняя и внешняя политика, проводимая государством, способствовала не только увеличению численности иностранцев на ее территории, но и принятию мер, направленных на регулирование порядка въезда, пребывания, а также установление контроля за данной категорий лиц.

В рассмотренный нами исторический период времени происходит деление иностранцев с учетом их гражданства, цели и времени пребывания на территории Российского государства на следующие группы: 1) по сроку пребывания: временно пребывающие, временно проживающие и постоянно проживающие; 2) по степени подчиненности: подданные России и подданные иностранного государства; 3) по цели пребывания: ученые, врачи, торговцы; военнослужащие; священнослужители; рабочие (ремесленники, оружейники, строители); 4) по социальной принадлежности: «аристократия» (ученые, врачи, высокопоставленные военные и т. д.), священнослужители и рабочий класс (ремесленники, оружейники, строители и т. д.); 5) в интересах безопасности государства: въезд которым запрещен и въезд которым разрешен.

Очередным шагом в процессе развития института государственно-правового регулирования передвижения российских подданных через государственную границу стало принятие в 1833 году Свода уставов о паспортах и беглых . В Своде собраны все многочисленные правила, закрепленные законодательными актами XVIII-XIX столетий. В главных разделах Свода содержатся правила, касающиеся внутригосударственных паспортов и других, выдаваемых по месту жительства, документов; выдачи паспортов на выезд за границу и соответствующих конвенций с иностранными государствами; обращения с беспаспортными, дезертирами, бродягами; взысканий с дезертиров. Главное правило паспортного режима сформулировала Статья 1 Свода - «никто не может отлучиться от постоянного места жительства без узаконенного вида или паспорта». Правило распространялось и на лиц, выезжавших за пределы Российской империи.

Дворяне-чиновники, находящиеся на государственной службе, не могли никуда уезжать без разрешения своего руководства. Паспорт на выезд выдавался им только после рассмотрения их прошения при условии, если причины выезда признавались уважительными. Офицеры и чиновники при увольнении в запас получали особый запасно-отпускной билет, который служил им видом на жительство. В этих паспортах сообщалась в «подробностях вся служба», какого он исповедания и другие обстоятельства, в прежних их аттестациях помещенные». Духовенству документы выдавались согласно Закону в Консисториях. В паспортах священнослужителей вписывалось имя отпускаемого, церковь, в которой он служил, время отпуска и место. Ст. 86 Закона уточняла правила посещения духовенством столицы. Им разрешалось посещать С.-Петербург на самые короткие сроки и по уважительным причинам. Допускаемые в столицы, люди духовного звания, должны были иметь безупречные характеристики и не состоять под следствием. Лица, несоответствующие этим критериям, по прибытии в столицу немедленно высылались, а выдавших им паспорта наказывали. Купцы, состоящие в гильдиях, получали годовые свидетельства, заменяющие им паспорта.

Для самой большой массы российских подданных - мещан и крестьян - существовало три вида отпускных документов: простые, письменные билеты, облагаемые гербовым сбором, и печатные плакатные паспорта. Их разделение зависело от расстояния передвижения и времени «отлучки». Письменные виды крестьяне получали согласно Закону тогда, когда отбывали на работу в другой уезд не далее 30 верст от своего места жительства или отъезжали для продажи личных продуктов на ярмарки в окрестные города и имения. В последнем случае крестьянам разрешалось отлучаться и далее 30 верст. В письменных видах обозначалось имя отпускаемого и его приметы, а также место и срок, на который он отпускался. Мещанам и крестьянам, отбывающим на разные промыслы и работы далее 30 верст от своего места жительства и на срок более полуго- да, вменялось в обязанность получать печатные плакатные паспорта. Законодатель разделяет также паспорта на 4 вида: полугодовые, годовые, двухгодовые, трехгодовые, для которых устанавливалась особая гербовая бумага четырех разборов. За полугодовые плакатные паспорта взыскивалось 85 коп., за годовые - 1 руб. 45 коп., за двухгодовые - 2 руб. 90 коп. и за трехгодовые - 4 руб. 35 коп.. Встает вопрос обязательного получения плакатных паспортов, отметим, что существовали определенные категории людей, которым запрещалось их выдавать. Это были слепые, калеки и старики. Для крестьян и мещан, достигших 18-го возраста, но не прошедших еще воинской повинности в качестве вольноопределяющегося, паспорта выдавались на бумаге особого цвета, причем на нем ставился прописью год, в котором он подлежал призыву. Вслед за этим Закон обязывал полицию наблюдать за тем, чтобы молодые люди не уклонялись от воинской повинности, а подозреваемых в этом «проверять и проводить дознание».