Зарождение и развитие паспортной системы в Российской империи

Закон учитывал необходимость закрепления людей на заселяемых землях. Так, ст. 118 запрещала «отлучку» из Камчатки до полного хозяйственного обзаведения. Наряду с правилами выдачи плакатов существовало положение об их отсрочке. Такие отсрочки получали иногородние мещане и крестьяне, задерживающиеся по различным уважительным причинам в Москве и Петербурге. Им, согласно ст. 131, выдавались временные свидетельства «для свободного прожития сроком до шести месяцев со дня минования срока паспорта». Отсрочку можно получить вторично еще до шести месяцев, если у гражданина случилось семейное несчастье. При этом предоставлялись доказательства о постигшем несчастье.

Для развития некоторых российских городов в экономическом плане всем лицам, прибывшим в них с целью работы, промысла или торговли, выдавались отсрочки. Таких городов в Законе перечислялось 16 (Херсон, Николаев, Бердянск, Оренбург и т.д.), не считая уездных городов Архангельской и Бессарабской губернии.

Плакатные паспорта, согласно Закону, были только печатные. В данном документе указывались губерния и уезд, где проживал гражданин, имя и «прозвание» лица, его пол. Обозначалось в паспорте время, насколько лицо отпускалось. Год, месяц и число писались прописью. Затем в паспорте отмечался инвентарный номер, под каким он заносился в журнал. В верхнем углу с левой стороны листа отпечатывался государственный герб и выставлялась цена паспорта. Под гербом отмечались приметы лица: сколько лет, рост, цвет волос, бровей, глаз и т.д., а также особые приметы. Тем, кто подвергался по суду ограничению или лишению прав состояния, на паспортах красным цветом проставлялся четырехугольный знак с литерами «Л.О.П.», т.е. лишение особенных прав, или же «О.Н.П.», т.е. ограничение некоторых прав. Для жителей российских окраин существовали свои правила (ограничения) выдачи паспортов, разрешающих передвигаться внутри империи, учитывающих местные обычаи, нравы и установившиеся порядки. Например, калмык мог покинуть свое кочевье, не сообщив об этом хуторному приказному. Однако он был обязан по возвращении сообщить место пребывания с указанием времени отлучки. Законодатель, разрешив начальству три раза в неделю осматривать кибитки «с целью осведомления, все ли калмыки на лицо», в то же время запрещал расспрашивать их о причинах отлучки из кочевья.

Довольно строгие ограничения существовали для лиц еврейской национальности, желающих поселиться в России. Во- первых, им разрешалось проживать исключительно в черте оседлости. Во-вторых, допускались лица определенных профессий: раввины, медики для военного и морского ведомства, а также те, кто собирался создавать фабрики и заводы. Данные люди по приезду в Россию давали подписку о том, что учредят заведение в течение трех лет. При невыполнении они высылались за границу, при исполнении - принимались в подданство. Местной полиции вменялось в обязанность «строго наблюдать, чтобы иностранные евреи отнюдь не проживали в недозволенных для их пребывания местах под именем христиан: будь те, таковые откроются, то действительные иностранцы, немедленно высылаются из России».

Обеспечивая посредством паспортного контроля различные интересы общественного порядка и безопасности, государство не должно стеснять саму свободу передвижения. Ведь право свободного перемещения ценно для человека не только с точки зрения личной свободы, но и с экономической, и особенно важным оно становилось по мере развития промышленных и торговых отношений во второй половине XIX века, а существующая паспортная система была крайне неудобна. Поэтому к концу XIX века был поставлен вопрос о необходимости внесения изменений в паспортный устав. Обсуждая вопрос о полицейском значении паспортов, компетентные лица пришли в выводу, что при существующем укладе жизни и полицейском устройстве наличие паспорта было необходимо. Задача же состояла в том, чтобы, не нарушая значения паспорта, облегчить возможность передвижения населения на территории России.

К началу 1830-х гг. в России сформировалось довольно развитое паспортное законодательство, являвшееся юридической основой системы миграционного контроля. Экстенсивный путь развития паспортного законодательства к началу первой трети XIX в. исчерпал себя. Нормы, регламентирующие режим проживания и передвижения по стране российских и иностранных подданных, были рассредоточены в огромном количестве законодательных актов, относящихся к различным отраслям права (финансовому, военному, таможенному, церковному и др.). Многие нормы устарели или противоречили друг другу, что сильно затрудняло их практическое применение. В связи с этим основной задачей стала систематизация законодательства.

Окончательное становление институтов, составивших систему миграционного и паспортного контроля в Российской империи, завершилось в ходе систематизации законодательства 1826-1832 гг. В результате систематизации был создан Свод уставов о паспортах и беглых, составивший 3 часть 7-й книги Свода законов Российской империи, вошедшей в XIV том. В нем были консолидированы нормы, ранее рассредоточенные в огромном количестве актов, относящихся к различным отраслям законодательства (финансовому, военному, полицейскому, сословному и т.п.).

С начала 30-х годов и до конца XIX в. основным законом, определяющим права и обязанности полиции по осуществлению паспортного режима в Российской империи был Устав о паспортах и беглых. Этот документ закрепил права полиции по надзору за исполнением паспортных правил. В целях контроля над миграцией населения, устанавливалась обязательность предъявления паспортов соответствующему начальству или местной полиции. Устав с некоторыми изменениями и поправками действовал до 1917 г.

Свод уставов о паспортах и беглых состоял из 741 статьи, сгруппированной в отделения, главы и разделы по предмету регулирования:

- Раздел I - «О паспортах внутри государства» - консолидировал нормы, определяющие основы паспортной системы, а также понятие «место жительства». Следующие главы этого раздела регламентировали порядок получения письменных видов и паспортов различными категориями населения Российской империи (дворянами, лицами духовного состояния, почетными гражданами и купцами, мещанами, однодворцами, гражданами западных губерний, крестьянами всех наименований и дворовыми людьми - по сословному признаку; жителями Закавказского края, евреями, нагайцами, калмыками, трухменами и т. п. - по национальному признаку). Кроме этого, указывались формы документов, дающих право отлучаться с места жительства или службы, и их действие во времени и пространстве.

- Раздел II - «О явке письменных видов, билетов и паспортов» - регламентировал основные положения паспортного режима и порядок осуществления паспортного контроля, в первую очередь в городах. Раздел состоял из трех глав, которые определяли права и обязанности полицейских органов по осуществлению паспортного контроля, обязанности домовладельцев и их управляющих по соблюдению паспортного режима в городах, устанавливались санкции за нарушение требований по его соблюдению. Кроме этого регламентировалась деятельность Контор Адресов в Санкт-Петербурге и Москве. Раздел II - «О явке письменных видов, билетов и паспортов» - регламентировал основные положения паспортного режима и порядок осуществления паспортного контроля, в первую очередь в городах.

Итак, раздел I - «О паспортах внутри государства» - консолидировал нормы, определяющие основы паспортной системы, а также понятие «место жительства». Главное правило Устава свидетельствовало о том, что «никто не может отлучиться от места своего постоянного жительства без узаконенного вида, или паспорта» . Эта норма была установлена еще Петром I. Постоянное место жительства определялось как место службы, место нахождения недвижимого имущества, а также запись в дворянских, городовых или ревизских книгах: «1) где кто обязан службою, или состоит в ведомстве оной; 2) где находится недвижимое его имущество, в коем он имеет постоянное пребывание; и 3) где кто, был записан в книгах дворянских, городовых, или ревизских, имеет водворение».

По Уставу для каждого сословия указывалось свое определение постоянного места жительства. Для лиц «белого духовенства» постоянное место жительства - это церковь, для монашествующих - монастырь. Постоянное место жительство или водворение купцов и мещан определялось в том городе, где они были записаны в обывательской книге. При этом те из них, кто имел право жительства в казенных или казачьих селениях с освобождением от податей и повинностей, не были обязаны получать на проживание плакатные паспорта. Вместо них городскими думами, магистрами или ратушами выдавались срочные письменные виды.

Новое положение о паспортах было введено на всей территории империи с 1 января 1895 г., за исключением Царства Польского. При этом были оставлены в силе следующие «узаконения» о паспортах: а) лиц, состоящих на действительной военной и морской службе; б) иностранных подданных; в) лиц, отбывающих за границу и возвращающихся оттуда; г) лиц римско-католического духовенства; д) лиц, находящихся под полицейским надзором.

Большое внимание в Законе уделялось «виду на жительство». Местом постоянного жительства считалось: для дворян, чиновников - место по службе или усадьба, для мещан и ремесленников - город или посад, для сельских жителей - сельское общество и волость, в какой они прописаны.

При обнаружении лица без установленного места проживания полиция в течение шести месяцев должна была приложить все усилия для определения человека на свое место жительства.

Следует отметить, что гражданам, находившимся под полицейским надзором, выдавались паспорта, в которых делались отметки об их судимости.

Основным документом, регламентирующим процедуру паспортизации населения России, в первые годы XX века был "Устав о паспортах", принятый в 1903 году. В соответствии с предписаниями Устава о паспортах лица проживающие по месту постоянного жительства, не обязывались иметь паспорта.

Под постоянным местом жительства понималось:

а) для дворян, купцов, чиновничества, почетных граждан и разночинцев - место, где они имели недвижимое имущество или домашнее обзаведение, или были заняты по службе;

б) для мещан и ремесленников - город или местечко, где они были причислены к мещанскому или ремесленному обществу;

в) для крестьян - сельское общество или волость, к которой они были приписаны.

Именной Высочайший Указ от 5 октября 1906 года отменил некоторые ограничения в правах сельских обывателей и лиц других бывших податных сословий. Указ (п. 5) предоставил сельским обывателям и лицам других бывших податных сословий свободу избрания места постоянного жительства на одинаковых, указанных в Уставе о паспорта" основаниях с лицами других сословий. В то же время обеспечение паспортного режима внутри империи усугублялось значительными потоками лиц, выезжающими заграницу. Полиция выдавала всем желающим уехать заграницу свидетельства об отсутствии законных препятствий к отъезду, которое прикладывалось к прошению на имя губернатора.

Принятые в Уставе о паспортах 1903 года изменения и дополнения 1906-1909 гг. принципиально не отличались от Положения. В то же время вводились ограничения на поселение и получение документов как общего порядка (например, "черта оседлости" для еврейского населения, ограничения для цыган, запретная зона вокруг столиц и губернских округов), так и для лиц, судимых и находящихся под надзором полиции.

Во время первой мировой войны (1914-1918 гг.) Российское правительство ввело некоторые ограничения о выдаче паспортов, связанные с военными условиями...

Пришедшее к власти в 1917 году буржуазное временное правительство отменило эти ограничения. Других изменений в регулировании паспортного режима оно не внесло, и Положение о видах на жительство 1894 года продолжало действовать до Великой Октябрьской социалистической революции (7 ноября 1917 года).

Таким образом, правовыми основами паспортной системы в Российской империи стали такие нормативно-правовые акты: законодательный акт Плакат, Устав о паспортах и беглых, Уложение о наказаниях, Указ «О приезжих иноземцах», сборника «Законоположений и правительственных распоряжений, касающихся обязанностей полиции», Манифестом «О позволении иностранцам, кроме жидов выходить и селиться в России и о свободном возвращении в свое отечество Русских людей, бежавших на границу», Указ «О приезжих иноземцах», Свод уставов о паспортах и беглых. При необъятности территории Российской империи, при постоянном приобретении земель, паспорта и прописка служили необходимым средством для наблюдения за передвижением населения. Но в то же время царское правительство создало многочисленные административные преграды для русских подданных.

2.2 Организационные основы паспортной системы в Российской империи

В период правления Петра I паспорт приобрел статус документа, удостоверяющего личность. 30 октября 1719 года Петр издал указ, «чтобы никто без проезжих или прохожих писем из города в город и из села в село не ездил бы и не ходил, и каждый бы имел от начальников своих паспорт или пропускное письмо. До введения указа жители России имели право свободно передвигаться в пределах государства. Исключения распространялись только на лиц, которые находились в особенных условиях. В нашей стране рано появились проезжие грамоты на выезд в другие государства или на въезд в Россию из-за границы. Известно, что в конце XIII века в Новгороде иностранные граждане получали проезжие грамоты, необходимые для возвращения в родную страну. В конце XV века появилось «установление проезжих» - документ, который выдавался русским для выезда за границу и иностранцам - для въезда в Россию. В XVII веке было введено ограничение на свободное передвижение для представителей духовного ведомства. Они не имели права никуда уезжать без разрешения руководства епархии. Ограничение распространялось и на крестьян, которых никто не мог принимать «безъявочно и без отпускных». Первое упоминание паспортов для ссыльных появилось в Соборном Уложении 1649 года, принятом во время правления царя Алексея Михайловича. В нем говорится, что «каждый вор, мошенник и разбойник, не учинившие убийства, присуждаются к наказанию кнутом, отрезанию уха и заключению в тюрьму на долгие годы. После того они ссылаются в украйные города, получая каждый письмо или вид, что он урочные годы высидел».

Петр I ввел в обращение паспорта, чтобы предотвратить бегство солдат из военных полков. Указ от 30 октября 1719 года гласит, что «будет на пути идущий или едущий пойман, а паспорта или проезжего или прохожего письма иметь не будет», то «такие люди ... за недобрых или за прямых воров будут признаваться. Поэтому обыватели должны были перемещаться между населенными пунктами, имея при себе «проезжее или прохожее письмо», выданное начальством. С этого указа началась история паспортов в российском законодательстве.

В 1724 году была введена подушная подать, и паспорт приобрел новое значение. Представители власти были обязаны следить за тем, чтобы население исправно платило подать, и в округе не было беглых. Чтобы крестьяне не могли уклониться от налога, появились новые правила об отлучках. Жителям, отлучавшимся из своего села, выдавались специальные документы - разрешения на передвижение. Это были такие документы, как «письменный отпуск за подписью помещика» (для перемещений в пределах своего уезда, не далее 30 верст от места жительства) и «пропускное письмо» (для поездок в другой уезд, длительностью до 3-х лет), в 1726 году получившее название «плакатного» паспорта. Документы заверялись подписью земского комиссара и полковника, у которого имелась «вечная квартира» в уезде.

В документах нужно было указать приметы человека, которому требовался отпуск. Также законодательство оговаривало обязательное условие - чтобы «рука у отпуска была подлинно того помещика или попа приходского».

Стоит отметить, что законодательно установленные правила распространялись только на паспорта для представителей податных сословий.

В 1763 г. был введен паспортный денежный сбор, и система контроля за перемещением жителей приобрела новую, фискальную функцию.

Паспортные правила для купеческого сословия ведут свое начало со времен правления Петра I. Указ 1719 года предписывал, что у каждого человека, отправляющегося в поездку, должен иметься паспорт или пропускное письмо с разрешением от начальства. Это правило действовало и для купцов. По всей видимости, паспорта для лиц торгового сословия выдавали воеводы и губернаторы. Именно эти представители власти выдавали в 1720 году проезжие письма купцов, уезжающих в Сибирь. Паспорта для купцов играли такую же роль, что и для других податных сословий. Они были введены для того, чтобы упростить сбор подушной подати, а с появлением гильдий - гильдейских пошлин.

Вплоть до 1810 года стоимость печатного паспорта была единой для всех сословий: крестьян, мещан, купцов. Однако с 1810 года пошлина для купеческих паспортов увеличилась. Размеры пошлины различались в зависимости от того, к какой гильдии принадлежал купец.

В XVIII - начале XIX вв. законодательство предусматривало две основные функции для паспортов:

1) полицейскую - надзор за отлучками населения, чтобы удерживать на месте жительства людей, обязанных платить налоги или служить в армии;

2) фискальную - средство для получения казенного паспортного сбора.

Что касается сословий, не облагавшихся налогами (неподатных сословий), то для них паспорт выполнял лишь функцию удостоверения личности. Он сохранил свое изначальное назначение в соответствии с указом 1719 года, подтверждая, что его владелец - не бродяга и не беглец.

На протяжении XVIII века происходило зарождение и формирование российской паспортной системы.

В 1832 году был издан Свод законов, который содержал единый Устав о паспортах и беглых. В этот устав входили все принятые узаконения, которые можно было разделить на пять категорий:

- выдача паспорта внутри государства;

- выдача паспорта для выезда за границу;

- порядок обращения с лицами, не имеющими паспорта, беглыми, дезертирами, бродягами;

- характеристика паспартов;

- порядок взыскания с беглых и дезертиров.

В Уставе о паспортах уделялось внимание не только правовой стороне вопроса, но и процедуре оформления документов. Свод Уставов включал в себя образцы правильного заполнения паспортных документов.

Дворяне относились к неподатному сословию, поэтому требования к оформлению паспортов для них были неопределенными. В законодательстве было указано, что в паспорте «должны быть обозначены: чин, имя, фамилия, служба или должность..., место, куда лицо отпущено, и срок, на который паспорт выдаётся». Рассматривая паспорта торгового и податного сословия, можно отметить, что порядок оформления документов был четко регламентирован.

Третья глава «О паспортах почетных граждан и купцов» содержала указания по оформлению купеческих удостоверений. Законодательством предписывались четкие требования к составлению паспортных документов:

- паспорта должны были быть «непременно печатные, а отнюдь не писанные»;

- документы купцов 1-й и 2-й гильдии нужно было печатать на полном листе «с прибавлением вокруг оного обвода такового же цвета и вида, какие установлены для свидетельств тех двух гильдий на право торговли»;

- в паспорте была графа, посвященная семейному положению купца: женат, холост или вдов;

- в паспортах купцов 3-й гильдии нужно было указать приметы (на представителей 1-й и 2-й гильдий это правило не распространялось);

- для каждого удостоверения личности указывали срок действия документа; если обладатель паспорта служил по выборам от купеческого сословия, в документе дополнительно прописывали службу и должность лица;

- если владелец паспорта «был лишен по суду честного имени», это тоже находило отражение в документе.

В приложении к Уставу содержался пример оформления паспорта для представителя купеческого сословия (см. Приложение А):

Мелкие торговцы, население западных уездов, крестьяне различных категорий и слуги относились к низшим социальным слоям. Для них были предназначены печатные («плакатные») паспорта, письменные виды на жительство и билеты, напечатанные на простой гербовой бумаге. Данные документы были необходимы для надзора за отлучками населения:

- обычные разрешения в письменной форме выдавались для кратковременных поездок на расстояние не более 30 верст;

- документы на гербовой бумаге требовались для поездок далее 30 верст, длительностью до полугода; эти билеты выдавали официальные органы власти: магистрат, городская дума или ратуша;

- печатные паспорта, заверенные государственными учреждениями, позволяли совершать отлучки сроком до 3-х лет, на расстояние свыше 30 верст.

- Для оформления обычных видов на жительство не было предусмотрено четких требований. В законодательстве было прописано, что «во всех видах должно обозначаться имя отпускаемого и его приметы, место куда, и срок, на который он отпущен». Эти документы были написаны от руки.

Билеты на простой гербовой бумаге выдавались сроком на один, два или три месяца. Что касается правил оформления билетов, то в этом случае существовали определенные условия: документы должны быть составлены «по особо установленной ... форме, на обыкновенной гербовой бумаге: месячные на листе в пятнадцать копеек, двух-месячные на листе в тридцать копеек, а трёхмесячные на листе в шестьдесят копеек серебром». Было очень важно придерживаться официальной формы заполнения билетов. «Места и лица», неправильно оформляющие билеты, несли за это ответственность. Форма заполнения «плакатного» паспорта для крестьян и мещан немногим отличалась от аналогичного документа для купеческого сословия.

Формуляр паспорта оставался неизменным в течение первой половины XIX века. В установленную форму не вносилось значительных изменений.

Паспорта для крестьян, купцов и мещан служили не только удостоверением личности, но и путевым документом. Наличие паспорта говорило о том, что его владелец имеет право передвижения. Проверка паспортов проводилась на заставах и шлагбаумах. Прибыв в пункт назначения, обыватель должен быть предъявить паспорт местным полицейским.

В некоторых городах существовал особенный режим выдачи паспортных документов. В Своде уставов о паспортах от 1857 года было 83 статьи о временных видах на жительство для лиц, приехавших в Петербург и Москву на заработки. Процедуры выдачи паспортов в этих городах практически совпадали. В Петербурге документы выдавала центральная адресная экспедиция, в Москве эту функцию выполняла адресная контора. Люди, которые собирались трудиться в качестве наемных работников, были обязаны зарегистрироваться. Это правило действовало и для иностранных граждан.

Лица, прибывающие на заработки, получали адресный билет на жительство в Петербурге и Москве. Билет выдавали «не иначе как по предъявлении паспорта или иного вида». Получив билет, человек должен был оставить свой паспорт в адресной экспедиции - его полагалось забрать при отъезде.

Билеты различались по цветам, в зависимости от рода деятельности человека. Срок действия билетов не превышал 1 год. По истечении этого срока билет можно было продлить, вновь пройдя процедуру регистрации.

Адресные билеты относились к документам, удостоверяющим личность. В билетах были отображены те же сведения, что и в паспортах: приметы владельца, дата выдачи документа, срок действия. Должностные лица, выдающие билет, заверяли его своей подписью. Форма заполнения адресных билетов была четко регламентирована законом, как и в случае с паспортами.

Документы, удостоверяющие личность, можно было разделить на несколько категорий: паспорта, билеты на гербовой бумаге, рукописные виды на жительство, адресные билеты. Формуляры и образцы заполнения этих документов приводились в законодательных актах о паспортах и беглых.

Для заграничной поездки или переезда в другую страну на постоянное место жительства российские граждане должны были подать ходатайство главноначальствующему в губернии или военной власти, с целью получения казенного паспорта.

Казенные паспорта делились на четыре категории:

- паспорта для российских граждан, которые «заслуживают доверия правительства» благодаря своему положению в обществе, титулу или званию;

- для остальных жителей;

- для иностранных граждан, имеющих какие-либо привилегии;

- для остальных иностранцев, приезжающих на территорию Российской Империи.

Заграничные паспорта были неотъемлемой частью государственной системы надзора за передвижениями по стране. Как и для внутренних паспортов, оформление загранпаспортов было строго регламентировано.

Большую часть населения России составляли крестьяне, поэтому даже после отмены крепостного права в 1861 году количество передвижений по стране не увеличилось. Крестьяне платили подушную подать и несли трудовую повинность по месту жительства, поэтому их свобода передвижения была ограничена.

На рубеже XVIII и XIX веков были приняты три важные меры, которые существенно облегчили контроль над передвижением граждан: положение о видах на жительство - 3 июня 1894 года; закон об упразднении паспортных пошлин - 7 апреля 1897 года; крестьяне получили возможность выбирать место жительства - 8 октября 1906 года.

Введение положение о видах на жительство повлекло за собой несколько принципиальных изменений. Городским жителям больше не требовался вид на жительство для постоянного проживания в населенном пункте. Это правило распространялось на значительную часть территории России. Появилась большая свобода передвижения: отныне не требовалось разрешение на перемещение в пределах одного уезда. Также люди могли уезжать на расстояние до 50 верст от уездного города (на срок не более полугода). Наемные работники, трудившиеся в сельском хозяйстве, могли оставаться на неограниченный срок без вида на жительство. Для них было достаточно одного удостоверения личности.

Появились и другие изменения. Лица, имеющие судимость, могли получить новый паспорт. Кроме того, можно было обменять документ с отметкой о задержании. Отсутствие удостоверения личности больше не считалось уголовным преступлением. Если человек получал паспорт, перед ним открывались новые возможности. Раньше вид на жительство выдавался только для главы семьи, теперь остальные члены семьи тоже упоминались в документе. Каждый член семьи мог получить личный билет - разрешение на отлучку. Паспорта, или паспортные книжки, выдавались на срок 5 лет для всех слоев населения - включая ремесленников, мещан и сельских жителей. Существовали и паспорта сроком на 1 год, 1.5 года и 3 месяца. По-прежнему оставалась разница между временными и бессрочными документами, плата различалась в зависимости от срока действия паспорта.

Серьезные нововведения коснулись паспортного формуляра. В 1894 году была введена новая форма удостоверения личности - паспортная книжка. Образец заполнения паспортной книжки в двух вариантах прилагался к «Положению о видах на жительство». Первый вариант был предназначен для дворян, торгового сословия, чиновников, духовных лиц, почетных граждан и разночинцев; второй - для ремесленников, мещан и сельского населения. Паспортная книжка, появившаяся в 1894 г., имела сходство с современным паспортом. Там были предусмотрены следующие графы: дата выдачи паспорта; орган, выдавший паспорт; полное имя, звание, дата рождения владельца паспорта; вероисповедание; гражданское состояние; постоянное место проживания; воинская обязанность. Указывались документы, на основании которых была получена книжка; лица, записанные в паспортную книжку; перемены, «происшедших в служебном, общественном или семейном положении владельца книжки, а равно лиц, числящихся в книжке»; приметы лица (только для безграмотных граждан). Паспортную книжку заверялась печатью государственного учреждения и двумя подписями: владельца и лица, выдавшего документ. Всего в книжке было 9 страниц, последняя из которых предназначалась для «прописки видов полициею».

Краткосрочные паспорта на 1 год, 6 месяцев или 3 месяца по-прежнему были плакатными. Они содержали ту же информацию о владельце, что и паспортные книжки, но в сокращенном варианте.

Законодательство предусматривало бесплатные билеты на отлучку, сроком на один год. Билеты были предназначены для граждан, пострадавших от природных катаклизмов; переезжающих на казенные территории; лиц младше 18-ти лет; некоторых других категорий населения.

В конце XIX века в экономике и социальной сфере России произошли значительные изменения, которые потребовали расширить свободу передвижения граждан. Вместе с этим изменилась форма и содержание документа. Не самый удобный «плакатный» паспорт превратился в информативную и удобную паспортную книжку (см. Приложение Б).

«Положение о видах на жительство», принятое в 1894 году, предусматривало еще один важный нюанс. Теперь вид на жительство считался не только «проезжим, прохожим» документом, но и приобретал статус удостоверения личности.

В первой статье «Положения» говорится: «Вид на жительство служит удостоверением личности, а равно права на отлучку из места постоянного жительства в тех случаях, когда это право должно быть удостоверено». Функция удостоверения личности стала определяющей для паспорта, а функция разрешения на отъезд - дополнительной. Понятия о паспорте, как об удостоверении личности, менялись и эволюционировали со временем.

В 1897 году был принят закон об отмене паспортных пошлин. Паспорт больше не играл роли в налоговой системе государства. Однако он продолжал иметь значение в сфере круговой поруки и выполнял функцию средства полицейского контроля.

С 1906 года у крестьян, как и у других сословий, появилась возможность самостоятельно выбирать место проживания. Если крестьяне переезжали в город, то их постоянным местом жительства считалось то, где они проживали и работали, а не место прошлой приписки в качестве крестьян. Закон предусматривал выдачу бессрочных паспортов для крестьян, которые также выполняли функцию вида на жительство.

12 марта 1914 года у замужних женщин появилось право оформить собственный вид на жительство, не согласовывая этот вопрос с мужем.

Таким образом, на протяжении двух веков в России складывалась система контроля за проживанием и отлучками жителей. Паспортные документы были важнейшей частью этой системы. Законодательство Российской империи четко регламентировало форму и содержание паспортов, в которых отражались изменения в полицейской, налоговой и экономической сфере. Казенные паспорта делились на четыре категории: паспорта для российских граждан, которые «заслуживают доверия правительства» благодаря своему положению в обществе, титулу или званию; для остальных жителей; для иностранных граждан, имеющих какие-либо привилегии; для остальных иностранцев, приезжающих на территорию Российской Империи.

Вплоть до 1810 года стоимость печатного паспорта была единой для всех сословий: крестьян, купцов, мещан. Однако с 1810 года пошлина для купеческих паспортов увеличилась. Размеры пошлины различались в зависимости от того, к какой гильдии принадлежал купец. Форма заполнения «плакатного» паспорта для крестьян и мещан немногим отличалась от аналогичного документа для купеческого сословия. Паспорта для крестьян, мещан и купцов служили не только удостоверением личности, но и путевым документом.

Наличие паспорта говорило о том, что его владелец имеет право передвижения. Проверка паспортов проводилась на заставах и шлагбаумах. На рубеже XVIII и XIX веков были приняты три важные меры, которые существенно облегчили контроль над передвижением граждан: положение о видах на жительство - 3 июня 1894 года; закон об упразднении паспортных пошлин - 7 апреля 1897 года; крестьяне получили возможность выбирать место жительства - 8 октября 1906 года.

2.3 Роль полиции в обеспечении паспортного режима

В Российский империи в ходе создания регулярной полиции усовершенствовалась правовая основа и практика контроля за населением. Если в 1715 г. от хозяев требовалось лишь немедленно докладывать в полицию о всяком приезжающем на жительство и нанятом «из гулящих» на работу, то в 1719 г. была введена паспортная система. Указы Петра I устанавливали обязательность «проезжих писем» и «пашпартов» для всех отъезжающих в другие губернии или заграницу. Губернаторам и воеводам запрещалось пропускать проезжих через свои территории без этих документов.

К нарушителям паспортного режима применялись жестокие меры: хозяев, не донесших в полицию о своих постояльцах или принятых на работу, ссылали на галеру «с отобранием всего имущества», «лишали свобод», наказывали на площадях кнутом и т.д.

Указом от 30 октября 1719 г. Петр I назначил всем беглым последний срок до июля 1720 г. Кто явится до этого срока, согласно указу будет прощен, а кто нет - будет пойман и «казнен смертью на месте»1.

В этом же указе объявлялось о создании партий (отрядов) для поимки беглых. Те, кто будут пойманы на пути этими отрядами без паспорта, проезжего или прохожего письма, будут признаны «недобрыми» или «прямыми ворами».

Данный Указ повелевалось читать народу в церквах и на торгах. Этот указ Петра I послужил основанием для всего российского законодательства о паспортах и вошел в статьи Свода Законов.

Дальнейшее развитие паспортная система получила в 1724 г. Для предотвращения возможности уклоняться от платежа подушной подати и контроля за передвижением крестьян были введены «покормежные» и «пропускные» письма для лиц, уходивших на работу в пределах своего уезда и выезжавших за пределы уезда. Первые выдавались крестьянам помещиками и приказчиками, а вторые - земским комиссаром. В этих письмах содержались приметы предъявителя: рост, возраст, цвет волос, наличие бороды, особые приметы.

Просрочившие сроки действия или не имевшие паспортов признавались преступниками (прямыми ворами) и подвергались наказанию. Основную роль в осуществлении надзора за передвижением населения играли местные административные органы и полиция.

Таким образом, Петр Великий наличие проезжих грамот ввел в общее правило и указал на необходимость его строгого исполнения, указывая особенно на запрет свободного передвижения из губернии в губернию без особенного вида, выданного лицу его непосредственным начальством. Именно тогда (в начале XVIII в.) полицейские правила соединились с правилами фискальными. В 1724 г. Петр I издал Указ об обязанностях сельских поселян вблизи сел, которых стоят войска, иметь индивидуальное свидетельство, удостоверяющее его личность и место жительства.

Целью было предупреждение возможности дезертирства из войск, что и было одной из причин развития паспортной системы того времени. Случаи бегства из войск в то время были очень часты, и сбежавший из войска, как правило, просто переходил в другое село, жители, которого с радостью принимали его в свою среду, потому что, во-первых, чувствовался недостаток мужчин на селе (многие были отданы на военную службу), во вторых, такой работник недорого брал за свою работу по сравнению с другими, не беглыми и, следовательно, не имевшими причин скрываться.

Законодательство Петра I, чтобы иметь возможность отыскивать беглых, установило обязательность паспортов, а всех лиц без паспортов или имевших фальшивые паспорта считало беглыми. Их задерживали и отсылали в войска.

Осуществляя наблюдение за населением, ведя борьбу с беспаспортными, полиция была обязана всех «гулящих» и «склоняющихся» задерживать, устанавливать их личность. Крепостных крестьян отправляли их владельцам.

В 1724 г. был издан ряд новых законоположений о паспортах, изложенных в особом указе под названием «Плакат».

Этот Указ касался различных предметов: наряду с постановлениями о паспортах он содержал положения «о сборе подушных денег; о повинностях земских обывателей в пользу квартирующих войск и о наблюдении полковым начальством благочиния и порядка в селениях, войсками занимаемых».

Уже из этого перечня видно, что меры о паспортах стояли в тесной связи с новыми финансовыми мерами государства и его полицейскими потребностями. Правительству необходимо было установить контроль над плательщиками. По этой причине было решено, чтобы тяглые люди не отлучались из мест своего жительства без разрешения начальства и без определенных видов на жительство.

Плакат различал два вида паспортов: во-первых, покормеженые письма, во-вторых, пропускные. Покормежные письма выдавались крестьянам, отправлявшимся на работы в своем уезде. Если же крестьянин желал отправиться в другой уезд, то должен был получить от своего начальства пропускное письмо, с которым он являлся к земскому комиссару и получал от него новое письмо.

Срок таких «отпусков» не мог превышать трех лет. На паспорте писались приметы только его обладателя, и лишь с течением времени в один паспорт было разрешено вписывать жену при муже и малолетних детей. Первоначально паспортная система касалась главным образом податных классов населения, но впоследствии ей были подчинены, хотя и не в одинаковой степени, вообще все подданные'.

Как уже говорилось, с целью увеличения государственных доходов Петр I ввел вместо подворной системы взыскивания податей подушную систему. Плакатом от 26 июня 1724 г. он повелел все армейские и гарнизонные полки расположить в разных местах, соразмерно числу душ мужского пола, там живущих, и содержать эти полки собираемыми с тех душ деньгами.

По вновь введенной системе податей передвижения обложенных податью лиц не могло быть допущено иначе как с разрешения тех властей, которым было поручено взимание подушного сбора. На эти же власти возлагалась обязанность смотреть за тем, чтобы подлежащие подати лица из округа не уходили и чтобы в округе не было беглых.

В соответствии с Плакатом 1724 г. крестьянин, желающий отлучиться для прокормления себя работой в своем уезде, должен был иметь письменный отпуск за подписью помещика. С таким «видом» крестьянин не имел права отлучаться в другой уезд или далее 30 верст от своего двора. Кто принимал крестьянина с таким видом на расстоянии далее 30 верст от его двора, тот подвергался наказанию - как за укрывательство беглого.

В выдаваемых отпускных письмах помещик обязан был указывать приметы отпускаемого, а также, когда отпущенный крестьянин должен был возвратиться, причем этот срок, как указывалось ранее, не должен был превышать трех лет. Запрещалось держать крестьянина на работах сверх указанного в отпускном письме срока.

Предписывалось отпускное письмо выдавать только на отпускаемое лицо, без членов семьи (жены или детей), а если кто-либо предъявлял письмо, где помимо его самого отпускались члены семьи, что могло быть выявлено при проверке документов на заставах и на ночлегах, такое письмо считалось несостоятельным (недействительным), а предъявившее такое письмо лицо надлежало «ловить и отсылать в прежние места к помещикам с провожатыми».

Паспорт имел еще важное значение в связи с тем, что за его выдачу взималась плата, и это стало одним из источников государственного дохода.

Чрезмерная жесткость правил Плаката 1724 г., заставлявшая крестьян даже для самой недалекой отлучки просить письменное разрешение у помещика и затем пропускное письмо от комиссара, не могла не вызвать как неисполнения этих правил, так и различных злоупотреблений. Для прекращения злоупотреблений (подделки писем) Сенат Указом от 1 февраля 1726 г. приказал: для проезда крестьян в другие уезды выдавать паспорта, отпечатанные в Сенатской типографии.

Данная мера затрудняла возможности отступления от правил Плаката 1724 г., но, в свою очередь, вызвала отток рабочей силы из промышленности. Например, на Волге вследствие недостатка рабочих было нарушено судоходство, даже задержалась отправка судов с солью, бывшей в то время предметом государственных продаж.

Эти и ряд других обстоятельств послужили основанием для издания Указа от 21 июля 1726 г., в соответствии с которым всем желающим разрешалось идти работать как на соленые, так и на прочие суда, но только с разрешения помещика. С такими паспортами их владельцам разрешалось только судовая работа и не более.

В период с 11 января 1728 г. по 22 января 1731 г. выдача печатных паспортов являлась ограниченной: в Сенатской типографии бланки паспортов печатались в недостаточном количестве и не всегда во время высылались на места.

На ряд важных казенных и частных промыслов ввиду недостатка рабочих было разрешено принимать крестьян с письменными видами от помещиков. На некоторых важнейших государственных объектах разрешалось принимать рабочих даже без паспортов - достаточно было лишь вносить данные этих людей в особую тетрадь.

В свою очередь, и сами крестьяне продолжали уклоняться от правил Плаката 1724 г., уходили из своих деревень без всяких позволений и не возвращались домой.

В результате, согласно источникам того времени, «совершенно опустели и разорились те, кто остался на своих местах, от платежа за беглых сборы стали катастрофически падать, великая сумма повсеместно в недоимке осталась, между тем от беглых много воровства и разбоя творится».

Для прекращения этих беспорядков уже императрица Елизавета Петровна повелела произвести новую перепись во всем государстве и всех беглых возвратить к их помещикам, а все указы, изданные в отмену Плаката 1724 г., уничтожить. Крестьянам, отпущенным для прокормления в другие уезды, необходимо было выдавать только печатные пропускные письма.

Таким образом, полиция в обеспечении паспортного режима в Российской империи играла не маловажную роль. В XVIII в. российская полиция развивалась на тех основополагающих принципах и в рамках тех направлений, которые были заложены в ходе реформ Петра I. К нарушителям паспортного режима применялись суровые меры: хозяев, не донесших в полицию о своих постояльцах или принятых на работу, ссылали на галеру «с отобранием всего имущества», «лишали свобод», наказывали на площадях кнутом и т.д. В конце XIX - начало XX в. происходило активное взаимодействие Таможенной службы с Министерством внутренних дел Российской империи. Передача полицейских функций от одного ведомства к другому имела большое политическое значение. В руках министра внутренних дел оказались сосредоточены все полномочия, позволившие контролировать практически все стороны жизни общества.

Заключение

В ходе выполнения выпускной квалификационной работы получены следующие результаты:

1. В Древней Руси контроль за передвижением населения обеспечивался обычаями общинной жизни: община принимала к себе новых членов только на началах поручительства. В период распада Древнерусского государства наряду с действием «Русской Правды» появляются попытки установить контроль за передвижением коренного населения и иностранцев с помощью их регистрации путем выдачи паспортов и других документов - «проезжие грамоты» и «отпускные грамоты». Исследование данного исторического периода указывает на то, что в целом, с учетом внешней и внутренней политики, государство весьма доброжелательно относилось к иностранцам, въезжающим и пребывающим на ее территории, на законодательном уровне предпринимало попытки закрепить правовой статус данной категории лиц.

2. В условиях складывания русского централизованного государства воеводы могли пускать иностранцев лишь с разрешения высшего правительства. В допетровской Руси весьма резко выделялось различие в отношении государства к передвижению коренного населения и иностранцев. Русские подданные пользовались правом беспрепятственного перехода и переезда по всей России, для иностранцев же это право было ограничено. В 1512 г. началось формирование пограничной стражи, которая осуществляла контроль на дорогах за въездом и выездом людей. Первым сводом нормативных правовых актов, одним из которых явились нормы, регулирующие порядок въезда и передвижения иностранцев по территории Руси, по праву является Соборное Уложение 1649 г.

3. Во времена Петра I началось формирование паспортно-визовой службы. Петр I образовал полицию, которая начала заниматься вопросами учета населения и контроля за его передвижением. Основными нормативно-правовы актами, способствующими формированию паспортно-визовой службы при Петре I стали: законодательный акт Плакат, Устав о паспортах и беглых, Уложение о наказаниях, Указ «О приезжих иноземцах».

4. Правовыми основами паспортной системы в Российской империи стали такие нормативно-правовые акты: законодательный акт Плакат, Устав о паспортах и беглых, Уложение о наказаниях, Указ «О приезжих иноземцах», сборника «Законоположений и правительственных распоряжений, касающихся обязанностей полиции», Манифестом «О позволении иностранцам, кроме жидов выходить и селиться в России и о свободном возвращении в свое отечество Русских людей, бежавших на границу», Указ «О приезжих иноземцах», Свод уставов о паспортах и беглых. При необъятности территории Российской империи, при постоянном приобретении земель, паспорта и прописка служили необходимым средством для наблюдения за передвижением населения. Но в то же время царское правительство создало многочисленные административные преграды для русских подданных. К началу 1830-х гг. в России сформировалось довольно развитое паспортное законодательство, являвшееся юридической основой системы миграционного контроля. Экстенсивный путь развития паспортного законодательства к началу первой трети XIX в. исчерпал себя. Нормы, регламентирующие режим проживания и передвижения по стране российских и иностранных подданных, были рассредоточены в огромном количестве законодательных актов, относящихся к различным отраслям права (финансовому, военному, таможенному, церковному и др.).

5. На протяжении двух веков в России складывалась система контроля за проживанием и отлучками жителей. Паспортные документы были важнейшей частью этой системы. Законодательство Российской империи четко регламентировало форму и содержание паспортов, в которых отражались изменения в полицейской, налоговой и экономической сфере. Казенные паспорта делились на четыре категории: паспорта для российских граждан, которые «заслуживают доверия правительства» благодаря своему положению в обществе, титулу или званию; для остальных жителей; для иностранных граждан, имеющих какие-либо привилегии; для остальных иностранцев, приезжающих на территорию Российской Империи. Вплоть до 1810 года стоимость печатного паспорта была единой для всех сословий: крестьян, мещан, купцов. Однако с 1810 года пошлина для купеческих паспортов увеличилась. Размеры пошлины различались в зависимости от того, к какой гильдии принадлежал купец. Форма заполнения «плакатного» паспорта для крестьян и мещан немногим отличалась от аналогичного документа для купеческого сословия. Паспорта для крестьян, мещан и купцов служили не только удостоверением личности, но и путевым документом. Наличие паспорта говорило о том, что его владелец имеет право передвижения. Проверка паспортов проводилась на заставах и шлагбаумах. На рубеже XVIII и XIX веков были приняты три важные меры, которые существенно облегчили контроль над передвижением граждан: положение о видах на жительство - 3 июня 1894 года; закон об упразднении паспортных пошлин - 7 апреля 1897 года; крестьяне получили возможность выбирать место жительства - 8 октября 1906 года.

6. Полиция в обеспечении паспортного режима в Российской империи играла важную роль. В XVIII в. российская полиция развивалась на тех основополагающих принципах и в рамках тех направлений, которые были заложены в ходе реформ Петра I. К нарушителям паспортного режима применялись суровые меры: хозяев, не донесших в полицию о своих постояльцах или принятых на работу, ссылали на галеру «с отобранием всего имущества», «лишали свобод», наказывали на площадях кнутом и т.д. В конце XIX - начало XX в. происходило активное взаимодействие Таможенной службы с Министерством внутренних дел Российской империи. Передача полицейских функций от одного ведомства к другому имела большое политическое значение.

В руках министра внутренних дел оказались сосредоточены все полномочия, позволившие контролировать практически все стороны жизни общества.

Литература

1. Морской торговый регламент и Устав : указ Петра I от 31 января 1724 г. // Полное собр. законов Рос. империи. - СПб., 1830. - Т. VII. -№ 4451

2. О выдавании крестьянам для отлучек печатных пропускных видов... // Полное собрание законов Российской Империи. СПб., 1830. XVII.

3. О приезжих иноземцах : указ из Сената от 31 августа 1719 г. // Законодательство Петра I / В.М. Клеандрова, Б. В. Колобов, Г. А. Кутьина, Т.Е. Новицкая [и др.] ; отв. ред.: Т.Е. Новицкая, А.А. Преображенский. - М.: Юрид. лит., 1997. - С.392

4. О свободном пропуске крестьян по паспортам // Полное собрание законов Российской Империи. СПб., 1830.XVII.

5. Свод уставов о паспортах и беглых 1833 г. // Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3. Т. XIV. № 10102.

6. Таможенный устав 1857 г. // Свод законов Российской империи. Т. 6. Уставы таможенные. СПб., 1857.

7. Указ «О воспитании Российского юношества предпочтительно в отечественных учебных заведениях» 1831 г. // Полное собрание законов Российской империи. Собр.2. Т. XXXIII. № 4364.

8. Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 15 августа 1845 г.

9. Устав благочиния // Рос. законодательство Х-ХХ вв. : в 9 т. - Т. 5: Законодательство периода расцвета абсолютизма. - М., 1987. - С. 325

10. Устав о гербовом сборе. (Свод Законов Российской Империи. Том V.). - Санкт-Петербург, 1886 г. - 54 с.

11. Устав о паспортах 1903 г. // Свод законов Российской империи. Т. 14. СПб, 1905.

12. Белокуров С.А. О Посольском приказе. - М., 1906. - 174 с.

13. Вернадский Н.В. Новгород и Новгородские земли в VX веке. - М. ; Л., 1961. - 397 с.

14. Голубев В.И., Шелковникова Е.Д. Особенности паспортной системы в Российской империи - 1998.- С. 145-147.

15. Государственные учреждения в России в XVIII веке (законодательные материалы): справ. пособие / подгот. к печ. А.В. Чернов. -М., 1960. -579с.

16. Дебров Л.А. Введение в изучение истории. - Мн., 1981. - 184 с.

17. Дзьоник Д.В. Организационно-правовая сущность контроля за миграцией в Российской империи / Д.В. Дзьоник // Юридическая наука: история и современность. - 2011. - № 3. - С. 60-67

18. Зимин А.А. Памятники русского права. Выпуск 2. Памятники права феодально - раздробленной Руси XII -XV вв. - М., 1953. - 443 с.

19. Зимин А.А. Памятники русского права. Памятники права Киевского государства. XXII вв. Выпуск первый. - М., 1952. - 288 с.

20. Исаев И.А. История отечества: Учебное пособие. М., 1998. - 245 с.

21. Качалов Н.В. Текст Русской правды на основании четырех пиков разных редакций. - М., 1846. - 57 с.

22. Ключевский В.О. Соч. в 9 томах. Т. 3. - М., 1988. 95 с

23. Кодан С.В. Полицейское законодательство Российской империи. Развитие, становление, систематизация. Вторая половина XVII - первая треть XIX вв. Очерки. / С.В. Кодан, И.Ю. Поляков.-Екатеринбург, 2000.- С. 59.

...