Этапы губернской реформы XVIII в.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Курсовая работа

Этапы губернской реформы XVIII в.



Введение

К началу XVIII века остро встали проблемы динамичного развития российского государства. Сравнив степень социально-экономического развития России в конце XVII в. с передовыми странами Западной Европы, станет ясно, что российское государство крайне нуждалось в радикальных преобразованиях практически во всех сферах общественного бытия, чтобы занять достойное место в системе европейских государств.

В первой четверти XVIII в. был осуществлен целый комплекс реформ, связанных с перестройкой центральных и местных органов власти и управления, областей культуры и быта, а также происходит коренная реорганизация вооруженных сил. Почти все эти изменения происходили во время правления Петра I и имели огромное прогрессивное значение.

Административно-территориальные реформы Петра I, преобразования в области местной администрации издавна привлекали внимание исследователей. Основным структурным элементом, основой всей новой системы местного управления стала губернская реформа Петра Великого. Именно ей в историографии посвящено наибольшее количество исследовательских трудов. Уже в работах историков второй половины XVIII в. встречаются отдельные замечания и суждения по данному вопросу.

Повышенный интерес к изучению данной проблемы в настоящее время связан с многочисленными инициативами последних лет по реформированию системы законодательной и исполнительной власти, в том числе и в сфере управления отдельными территориями - субъектами Российской Федерации, и функционирования органов местной администрации.

Изучение административно - территориальных реформ Петра I представляет значительный научный интерес, так как именно в первой четверти XVIII в. были заложены основы той системы административно - территориального деления и управления, которая, видоизменяясь по форме, не изменила своей сущности до начала XX в., а отдельные ее элементы актуальны и в наше время. Исследование традиций в практике администрирования территорий позволяет внести существенные дополнения в изучение проблемы взаимодействия власти и общества, федерального центра и регионов, бюрократических институтов и выборных органов власти и управления на местах.

Место, занимаемое губернской реформой в пакете петровских преобразований, обусловило большое внимание к ней со стороны дореволюционных историков. Уже в работах В.Н. Татищева и И. Болтина встречаются отдельные замечания по данному вопросу. Некоторые аспекты, связанные с фактографией реформы, рассматривались в статьях В.И. Лешкова и П.А. Цеплина.

Проблемы реформирования государственной системы власти и управления в эпоху Петра I нашли свое отражение в работах отечественных авторов: Игнатова В.Г., Пихои Р.Г., Марковой А.Н., Исаева И.А., Омельченко Н.А., Щепетева В.И., Титова Ю.Л.

Безусловно, важнейшими источниками изучения существовавших в начале XVIII в. систем управления, входивших в них государственных органов и учреждений, являются историко-правовые документы: указы, положения и др.

Цель курсовой работы - изучение этапов и особенностей губернской реформы начала XX века.

Задачи:

- рассмотреть предпосылки губернской реформы;

- рассмотреть первый этап реформы - до 1708 года;

- рассмотреть второй этап губернской реформы - 1708-1718 гг.;

- рассмотреть третий этап губернской реформы - 1719-1725 гг.;

- рассмотреть итоги губернской реформы Петра I.

Предмет исследования: «реформаторский» процесс развития системы губернского управления в Российской империи в началеXVIIIв.

Объект исследования: этапы губернской реформы в период правления Петра Первого.



1. Предпосылки губернской реформы

экономический реформа губернский петр

Во второй половине XVIII в. в России развивается тенденция перехода от сословно представительной монархии к монархии абсолютной. В стране усиливается власть царя. Параллельно стоял вопрос о реформировании вооруженных сил. Стрелецкие полки утратили свою боеспособность. Для большинства дворян военная служба стала тоже обременительной.

Что касается внешней политики. То Россия потерпела поражение с Польшей, также были предприняты, в 1687 и 1689 гг., два неудачных похода против Крымского ханства.

Такой представляется нам Россия того времени. Все вышеуказанные факторы и явились предпосылками создания реформистской политики Петра 1.

Губернская реформа проводится раньше, чем реорганизация остальных сфер административного устройства. В условиях набиравшей темп войны ранее существовавшая воеводская система перестает соответствовать требованиям времени и возникает необходимость создания нового территориально-административного деления и новой модели областного управления. Это должно было, по мысли Петра I, способствовать решению важных региональных и общеполитических задач.

Губернская реформа рассматривалась им как перспективное средство, которое могло позволить наладить сбор податей, содержать армию в мирное и военное время, строить флот, успешно бороться с проявлением недовольства социальных низов. Губернии должны были стать основой, на которую государство опиралось бы в проведении политики реформ и осуществлении военно-административного контроля как в центре, так и на местах.

Реформы первой четверти XVIII века были закономерным явлением, подготовленным всем предшествующим развитием, носило ярко выраженный классовый характер. Однако на ход преобразований наложила отпечаток и личность Петра I - одного из выдающихся исторических деятелей XVIII века, крупного реформатора и полководца.

Петровская эпоха - время кардинальных перемен в российском обществе. Эти перемены охватывают практически все стороны жизни общества - от государственности до быта. Отличием реформ этого периода является не только их всеохватность, но и то, что Петр I впервые начала совершенно осознанно, системно и последовательно решать государственные проблемы, используя свое властное влияние на экономические стороны жизни: промышленность, торговлю, ремесленное производство.

Существенные результаты петровских реформ достигались за счет усиления централизации, укрепления самодержавия и крепостного права. Эти меры вывели Россию на уровень равенства с развитыми странами Европы.

Реформы Петра I начались на рубеже XVII-XVIII вв. и продолжались по нарастающей линии вплоть до его смерти.

Петр I в основу многочисленных преобразований положил те политические традиции и нормы содержания и реализации власти, которые впервые на Руси были озвучены в XI в. и, видоизменяясь и дополняясь, продолжали существовать до конца XVII столетия, отражая изменения в экономических и социально - политических укладах Русского государства. Однако темп петровских реформ в некоторой мере опередил логическое и поступательное развитие русской политической мысли и способствовал необходимости поиска уже готовых теоретических обоснований начатых преобразований и, в первую очередь, административных, касающихся реализации верховной власти монарха, которые и были найдены в концепциях идеологов европейского абсолютизма.

Во многом Петр I действовал исходя из практических потребностей и своего видения встающих проблем. Теоретическое обоснование реформ базировалось на особой роли монарха, который отвечал перед самим собой и лучше других понимал, что нужно государству с целью «всеобщего добра».

В первой четверти XVIII в. в России были проведены реформы в области управления. Основной смысл этих преобразований заключался в создании административной системы, проникнутой идеей централизма и всецело подчиненной верховной власти. Россия стала абсолютной монархией.

Реформы высших, центральных и местных органов власти и управления, проведенные в первой четверти XVIII в., принято подразделять на три этапа.

I этап (1699-гг.). Для этого времени характерны лишь частичные преобразования в системе высших государственных органов и структуре местного управления и самоуправления, военная реформа;

II этап (1710-гг.). Ликвидация прежних центральных органов власти и управления, создание новой столицы, Сената, продолжение областной реформы;

III этап (1719-гг.). Образование новых органов отраслевого управления для коллегий, завершение областной реформы, проведение реформы церковного управления и финансово-налоговой реформы, создание правовой основы для всех учреждений и нового порядка прохождения службы.

В проведении губернской реформы 18 в. также выделяют три этапа:

1 этап - до 1708 года;

2 этап - 1708-1718 гг.;

3 этап - 1719-1725 гг.

В 1708-1710 гг. была проведена областная реформа органов власти на местах - областная реформа. Причиной ее был подъем классовой борьбы горожан и крестьян, на плечи которых легла вся тяжесть реформ. Губернская реформа нанесла удар по устаревшей приказной системе. Многие приказы прекратили свое существование, их обязанности перешли к губернской администрации.

Указом 22 февраля 1711 г. был учрежден новый государственный орган - Правительствующий Сенат. Все его члены были назначены царем из числа его непосредственного окружения.

Таким образом, губернская реформа является важной составной частью преобразований Петра I в России, которая получила различные оценки в исторической литературе. Они касаются не только определения целей и задач Петра I в сфере государственного управления, но и проблем ее практического осуществления и результатов. При этом исследователи уделяют особое внимание военно-административной и фискальной характеристикам губернской реформы, прямолинейно привязывая ее к условиям военного времени (русско-шведская война).



2. Этапы губернской реформы Петра I

2.1 Первый этап губернской реформы - до 1708 года

Местное управление в начале XVIII веке осуществлялось на основе старой модели: воеводское управление и система областныхприказов. В процессе петровских преобразований в эту систему стали вноситься изменения.

Тридцатого января 1699 г. последовал указ «Об учреждении Бурмистерской Палаты для ведомства всяких расправных дел между Гостями и посадскими людьми, для управления казенными сборами и градскими повинностями, и об исключении Гостей и посадских людей из ведомства Воевод и Приказов».

Была создана Бурмистерская палата (Ратуша) с подведомственными земскими избами. В их ведении находилась торгово-промышленное население городов по части сбора податей, повинностей и пошлин. Цель реформы - улучшение условий развития торговли и промышленности. Создание Ратуши способствовало обособлению городского управления от органов местной администрации.

Бурмистерская палата учреждалась в Москве, а затем такие же появились и в других городах России. Московской Бурмистерской палате подчинялись земские избы всех городов, которые должны были заменить собой приказные избы и воевод. 12 Земских бурмистров заседали в земских избах городов и других крупных населенных пунктов, за исключением Москвы, посадским населением которой ведали Московские бурмистры, и Сибири, в городах которой в соответствии с именным указом от 29 октября 1699 года власть оставалась в руках воевод. Состав земских изб, равно как и Московской бурмистерской палаты был выборным, так что можно говорить, что данная реформа в какой-то степени была реформой местного самоуправления.

В 1702 г. введен институт воеводских товарищей, выборных от местного дворянства. В1705 г. этот порядок стал обязательным и повсеместным, что должно было усилить контроль за старой администрацией.

Преобразование местных органов управления началось в городах. В Бурмистерской палатеподчинялись все выборные органы местного управления (губы). В состав бурмистерских изб входили бурмистры (выборные от купцов, слобод и сотни), во главе губ стояли президенты.

В 1702 г. отменен институт губных старост и их функции переданы воеводам, управлявшим делами совместно с выборными дворянскими советами.

Все эти преобразования были связаны с попытками создать новую систему местного управления, опирающуюся на дворянство. Однако затянувшаяся Северная война внесла коррективы в эти планы правительства. Проблемы укрепления границ, подавления бунтов (Астрахань, 1705), построения военного флота (Воронеж) и гаваней (Таганрог), и возведения новой столицы вели к административно-управленческойдецентрализации.

Проблемы возникали в разных концах государства, их разрешение через московские центральные органы было сложным и длительным процессом. Средства для решения проблем (деньги, рабочие руки, специалисты) эффективнее было направлять непосредственно в регионы, расширяя при этом компетенцию местных правителей, которых стали называтьгубернаторами, еще до проведения губернской реформы.

Определенный опыт для такой перестройки был накоплен московскими областными приказами, управлявшими финансами и военным строительством на обширных территориях (Казанский, Сибирский, Малороссийский и др. приказы). Полномочные наместники на местах должны были сами изыскивать средства для решения местных проблем (содержание армии по округам, строительство, благочиние и пр.). Это вело краздроблению единой государственной кассы, к децентрализации финансовых источников и расходных статей.

На первом этапе произошли незначительные изменения в системе местного управления: с созданием Бурмистерской палаты (1699 г.) из ведения воевод было изъято посадское население; 1702-1705 гг. - местные дворяне привлечены к воеводскому управлению.

Московские бурмистры играли двойную роль - с одной стороны, ведали московским посадом, с другой - являлись центральным государственным органом по управлению городами. Бурмистры выбирались ежегодно и на годовой срок из всех московских корпораций.

Основной обязанностью московских бурмистров был контроль за сбором податей. Бурмистры московские и из иных городов должны были принимать всякие окладные доходы и сборы и из тех доходов в расход давать по указу государя. Остаточные доходы передавались в казну.

Другой обязанностью бурмистров должен быть безволокитный и беспристрастный суд над посадскими людьми по всяким их судебным делам: «по частным искам и так называемым коммерческим процессам.

В конце ХVII века административно-территориальное деление России выглядит совокупностью многочисленных уездов. Петр сводит все это многообразие к восьми гигантским административным округам, получившим название губернии. В делении государства на губернии вполне выражался взгляд Петра I европеизировать Россию. Впервые название губернии как единицы местного управления появилось в 1702 г., когда из присоединенных от Швеции провинций была образована губерния Ингерманландская (Петербургская).

Таким образом, в 1699 году была проведена городская реформа: создана Бурмистерская палата (Ратуша) и началось преобразование местных органов в городах.



1.2 Второй этап губернской реформы - 1708-1718 гг.

В 1708 г. губерния была признана общим административным делением государства. 8 декабря 1708 г. издан был коротенький указ: «Великий Государь указом, по именному своему Великого Государя указу, в своем Великороссийском государстве для всенародной пользы учинить 8 губерний и к ним росписать города».

Роспись руководилась расстоянием городов от губернских центров или путями сообщения: так, к Москве приписаны были города, радиусами тянувшиеся от столицы по 9 большим дорогам: новогородской, коломенской, каширской и другим. Не остались безучастны в этой административной перетасовке и личные расчеты заранее назначенных губернаторов, все людей влиятельных, как князь Меншиков, Т. Стрешнев, Ф. Апраксин. Распланировав губернии, предстояло разложить по ним содержание военных сил, высчитать сумму военного расхода и рассчитать, какую долю его может принять на себя каждая губерния: это было основной целью реформы. Над этим делом работали Ближняя канцелярия и назначенные губернаторы; оно обсуждалось на заседаниях Думы и губернаторских съездах и протянулось до 1712 г., когда нашли возможным пустить в ход новопостроенный административный механизм.

Целью реформы было увеличение доходной части бюджета, а средством - дальнейшая децентрализация финансов.

П.Н. Милюков своими архивными изысканиями показал, что петровская губерния 1708 года - это имеющий новое название разрядный округ. Функциональное предназначение и территориальные границы губерний в большой степени тождественны «разрядам». И мало что в этом отношении меняет переход от ополчения к регулярной армии, поскольку ее части все же приписаны и расквартированы в губерниях.

Вначале было образованы Московская, Ингерманландская, Смоленская, Киевская, Азовская, Казанская, Архангельская и Сибирская губернии.

В 1711 г. из состава Азовской были выделены города, связанные с корабельным делом в Воронеже, и объединены в Воронежскую губернию.

Губерний вышло 9, ровно столько, сколько намечено было местных разрядов при царе Федоре. Но этим численным сходством да еще, пожалуй, административной конструкцией, точнее, общей идеей крупного военно-административного округа и ограничилась связь губернского деления с прежним разрядным. Территориальными своими очертаниями губернии не совпадали ни с этими разрядами, ни с округами московских областных приказов: в иной губернии совмещалось по нескольку таких округов, а иной округ разрывался между несколькими губерниями.

В 1714 г. губерний стало 11. Губернии образовались в следующем порядке: в 1708 г. - Московская, Петербургская, Киевская, Смоленская, Архангельская, Казанская, Азовская, Сибирская; в 1713 г. - Рижская; в 1714 г. - Новгородская; в 1717 г. - Астраханская.

Распланировав структуру губерний, далее требовалось произвести в них разверстку военных расходов и содержание контингента вооруженных сил - это была одна из главных целей реформы. Эти вопросы обсуждали Ближняя канцелярия, Дума и губернаторские съезды.

Губернии Петра были обширные округа, вмещавшие в себе по нескольку современных губерний. Так, в состав тогдашней Московской губернии входили целиком или частями нынешние губернии Московская и огибающие ее Калужская, Тульская, Владимирская, Ярославская и Костромская. Подразделениями таких обширных областей оставались прежние уезды, большей частью мелкие. Эта несоразмерность административных частей с целым рождала потребность в промежуточной областной единице. С 1711 г. уезды начали соединять в провинции не в виде общей единовременной меры, а постепенно, по местным или другим соображениям. Так, большинство уездов Московской губернии образовало 8 провинций. Оба эти подразделения губерний, уездное и провинциальное, Петр перерезалеще третьим.

Готовность губерний к этим изменениям была далеко не одинаковой и приоритет в данном случае принадлежал Санкт-Петербургской губернии. Во-первых, именно здесь впервые появляются комиссары, которые должны были заниматься преимущественно военными, интендантскими вопросами. Во-вторых, здесь был сформирован особый комиссарский орган «Ингерманландской губернии комиссариатские дела», преобразованный в 1711 году в «канцелярию комиссариатских дел».

Губернии резко различались между собою по доходности для казны, главным образом по количеству тяглых дворов. В Московской губернии, например, считалось 246 тысяч дворов, а в Азовской только 42 тысячи. Учет по дворам был слишком кропотлив. Любя простейшие математические схемы, Петр хотел привести эти разнообразные губернские величины к одному финансовому знаменателю и придумал крупную расчетную единицу, долю, положив на нее почему-то 5536 дворов, а за сумму всех дворов в государстве приняв совершенно произвольную цифру 812 тысяч, будто бы выведенную по переписным книгам 1678 г. Числом таких долей, насчитанным на каждую губернию, определялось ее участие в государственных повинностях. Учредив должность ландратов, Петр превратил эту расчетную единицу в административный округ, подразделив на доли самые губернии, а не просто дворовое их число в финансовых табелях. После неудачи воеводского управления с выборными товарищами из местных дворян с 1711 г. вместе с введением губернских учреждений воеводы там, где они уцелели от реформы 1699 г., под названием комендантов являются с восстановленными полномочиями, сосредоточивая в своих руках власть финансовую и судебную не только над сельским, но и над посадским населением уезда. Уезды по местам складывались в провинции под управлением обер-комендантов, которым подчинялись уездные коменданты провинции.

Во главе губернии был поставлен губернатор или генерал-губернатор (Петербургская и Азовская губернии), объединявшие в своих руках всю административную, судебную и военную власть. Им подчинялись четыре помощника по отраслям управления.

Губернаторы назначались царскими указами только из числа близких к Петру I дворян (Меншиков, Апраксин, Стрешнев и т.д.).

Назначая губернаторами крупных государственных деятелей, Петр I хотел, чтобы эти люди на месте от имени царя могли оперативно принимать решения. Однако этот шаг имел и отрицательные последствия - эти люди по большей части были обременены многочисленными обязанностями (например, Меншиков и Апраксин - президенты «первейших» коллегий, сенаторы) и практически не могли непрерывно находиться в своих губерниях, а правившие вместо них вице-губернаторы не имели таких полномочий и доверия царя.

У губернаторов были помощники, контролирующие отрасли управления:

- обер-комендант - военное управление;

- обер-комиссар и обер-провиантмейстер - губернские и другие сборы;

- ландрихтер - губернская юстиция, финансовые межевые и розыскные дела;

- обер-инспектор - сборы налогов с городов и уездов.

Система губернского управления предполагала деятельность не только отдельных должностных лиц, но и учреждений, которые являются неотъемлемым атрибутом государственной власти. Были созданы Губернские канцелярии, которые были не только средоточием различной документаций-ведомостей, отчетов, отписок - но практически действующим властным институтом, без участия которого не решался ни один вопрос жизнедеятельности губернии.

В учрежденческой пирамиде губернского управления отсутствовала четкая грань между компетенциями и сферами деятельности. Полномочия Губернской администрации пересекались с компетенциями канцелярий комиссарских Земских дел, «Городового» ведомства. и меньшей степени это касалось канцелярий губернатора.

По образу и подобию этих учреждений строилась работа нижестоящих структур: ландратских канцелярий, обер-комендантских и комендантских приказных палат и изб.

Профессиональный состав губернских учреждений, независимо от места в иерархии, был однообразен и состоял из дьяков и подьячих, которых иногда именовали секретарши, занимавшиеся «секретными» делами.

Губернатор опирался на вспомогательный орган - губернскую коллегию. В ее состав входили: ландрихтер, или губернский судья; обер-комиссар, ведавший финансами; обер-провиантмейстер, заведовавший хлебными запасами для армии; управитель дворцовых имений. Кроме того, для усиления властных позиций губернатора образовывался Совет ландратов из 8 - 12 человек, избираемых дворянством данной губернии. При голосовании губернатор имел в Совете два голоса.

С появлением ладдратов коменданты провинциальных городов все чаще стали ограничивать свои компетенции военными делами, а иногда и вообще уступали им свое место. В подчинении к ним поступали становые управители, в то время как контроль за ландратами со стороны обер-коменданта или, например, комиссаров имел во многом формальный характер, поскольку руководители долей на практике подчинялись губернской администрации. Тем самым менялась вертикаль исполнительной власти в провинции: обер-комендант - комендант, центр - уезды. Последние утрачивали свое административное значение, войдя в состав ландратских долей и в своем первоначальном виде система провинциального управления прекращает свое существование.

Управление губерниями, в том числе система финансовой ответственности, несколько раз претерпевало изменения. Хронический дефицит бюджета вынуждал прибегать к жестким мерам в отношении финансово ответственных лиц, но это не давало результатов. Неудачный опыт реформы местного самоуправления побудил Петра вновь заняться реформированием в центре. Децентрализация власти (губернская реформа), перенос столицы, частые отлучки Петра I требовали создания в Москве учреждения для контроля над доходами, поступающими из губерний, и распоряжения ими. Такую функцию должен был выполнять Сенат, учрежденный в 1711 г. Вспомогательная роль отводилась Ближней канцелярии. Первоначально у Сената отсутствовала четкая структура аппарата: в него входили старые и новые приказы, комиссии с нечетко разграниченными полномочиями и туманно определенными задачами. Нередким было неподчинение губернаторов.

Для более действенного контроля над губерниями и более тесной связи с ними при Сенате учреждались должности комиссаров, один из которых оставался при сенатской канцелярии, а второй выезжал в «свою» губернию для получения информации и «оказания воздействия» на местную администрацию.

Петр сделал попытку ввести в строй губернского управления коллегиальное и избирательное начала. При губернаторе был образован совет «ландратов» (8-12 советников), который должен был избираться местным дворянством. Однако жизнь обратила названное начинание Петра в нечто прямо противоположное тому, о чем мечтал реформатор.

Эти органы местного дворянского представительства были призваны несколько ограничивать власть губернатора и быть формой совместной выработки управленческих решений. При этом губернатору предписывалось вести себя «не яко хозяину, но яко президенту», что по мысли законодателя не давало ему никаких преимуществ в собрании ландратов, кроме двух председательских голосов. Вскоре такое «просвещенное» губернаторство было несколько изменено - разукрупнение губерний на «доли» (второстепенные административные округа) сделало выборных начальниками этих единиц. Ландраты по очереди «дежурят» определенный срок в губернском городе, а также съезжаются в конце года на губернский съезд «для исправления дел всем вместе».

По штатам 1715 г. при губернаторе состояли вице-губернатор как его помощник или управитель части губернии, ландрихтер для дел судебных, обер-провиантмейстер и провиантмейстеры для сбора хлебных доходов и разные комиссары. Но и власть губернатора не была единоличная: попытка в лице воеводских товарищей привлечь дворянское общество к участию в местном управлении, не удавшаяся в уезде, теперь была повторена на более широком пространстве. Указ 24 апреля 1713 г. предписал быть при губернаторах «ландраторам» от 8 до 12 человек, смотря по величине губернии, и губернатору все дела решать с ними по большинству голосов; в этом «консилиуме» губернатор был «не яко властитель, но яко президент», только пользовавшийся двумя голосами.

Ландраты, должность, заимствованная из Остзейского края по его завоевании, назначались Сенатом из двойного числа «кандидаторов», указанных губернатором.

Ландраты не избирались, а назначались из дворянства Сенатом или губернатором.

Петр 20 января 1714 г. предписал: «ландраторов выбирать в каждом городе или провинции всеми дворяны за их руками». Сенат оставил это предписание без исполнения и назначил ландратов сам по спискам, присланным губернаторами, а в 1716 г. и сам Петр отменил свое уже забракованное сенаторами распоряжение. Так ландрат и не стал выборным представителем губернского дворянского общества при губернаторе, а превратился в чиновника особых поручений Сената и того же губернатора. Повторилась история с воеводскими товарищами.

При всей бутафорности этих учреждений, они представляют собой новые органы. Главный интерес заключается в том, что коллегиальный выборный орган способен подчинить своим решениям агента центральной коронной администрации - губернатора, хотя этот орган имеет черты сословной узости. Прежние институты коронной власти на местах не знают подобных ограничений. В рамках ландратного порядка принятия решения действует принцип равноправия государственных чиновников - губернаторов и выборных лиц, представителей дворянской прослойки общественных союзов.

Указом 28 января 1715 г. упразднялось как старинное уездное, так и слагавшееся провинциальное деление с комендантами и обер-комендантами, и губерния разделялась на доли, управителями которых становились ландраты с финансовой, полицейской и судебной властью, но только над уездным, не над посадским населением, которого указ предписывал ландратам ни в чем не ведать и в дела его не вступаться. Этот указ производил новую перекладку областного управления с разрушением векового фундамента - уезда.

Ландратские доли иногда совпадали с уездами, иногда совмещали в себе по нескольку уездов, нередко разрывали уезд, не признавая ни истории, ни географии во имя арифметики. Притом, разумеется, нельзя было разграфить губернию на клетки ровно по 5536 дворов в каждой, и указ предоставлял губернаторам класть на долю больше или меньше этой нормы, «поскольку будет удобнее по расстоянию места». Потому в иной доле оказывалось 8 тысяч дворов, в соседней же почти вдвое меньше, и число действительных долей могло далеко отступить от числа нормальных, а числом долей определялась степень участия губернии в государственных повинностях, и определялась на авось, «по рассуждению губернаторскому», которым разрушалась вся долевая математика законодателя. При этом пришлось увеличить количество ландратов: в Московской губернии по числу высчитанных в ней долей понадобилось 44 ландратавместо назначенных первоначально 13. Наконец, указ 1715 г. расстроил ландратский совет при губернаторе, главное правительственное место в губернии. Разослав ландратов по долям, указ опасался оставить губернатора одиноким, безнадзорным: при нем постоянно должны были оставаться два очередных ландрата по месяцу или по два, а к концу года все ландраты губернии съезжались в губернский город, сводили годовые счеты по губернии и решали дела, подлежавшие их полному собранию. В конце 1715 г., едва ландраты вступили в долевое управление, им поручили произвести новую перепись, каждому в своей доле. Совмещением текущего управления с таким громоздким делом замедлялось и то и другое: перепись затянулась на весь 1716 и 1717 гг., а Сенат и царь торопили. Ландратам велено было непременно явиться в Петербург с переписными книгами по первому зимнему пути в конце 1717 г. Во весь 1718 г. явились далеко не все.

Ландраты не просуществовали и пяти лет, были ликвидированы. Губерния не стала самоуправляющимся общественным союзом.

С 1711 г. были введены должности фискалов в центре (обер-фискал Сената, фискалы центральных учреждений) и на местах (губернские, городовые фискалы). Они осуществляли контроль за деятельностью всей администрации, выявляли факты несоблюдения, нарушения указов, казнокрадства, взяточничества, доносили о них Сенату и царю. Петр поощрял фискалов, освободил их от податей, подсудности местным властям, даже от ответственности за неправильные доносы.

Сенат руководил всеми учреждениями в стране. Но и за самим Сенатом Петр организовал контроль. С 1715 г. его осуществлял сенатский генерал-ревизор, или надзиратель указов, потом сенатский обер-секретарь; наконец, с 1722 г. - генерал-прокурор и обер-прокурор, его помощник. Имелись прокуроры и во всех других учреждениях, подчинялись они генерал- и обер-прокурору, которых назначал обычно сам император. Генерал-прокурор контролировал всю работу Сената, его канцелярии, аппарата - не только принятие решений, но и их исполнение. Незаконные, с его точки зрения, постановления Сената он мог приостановить, опротестовать. Он сам и его помощник подчинялись только Царю, подлежали его суду. Ему подчинялись все прокуроры (гласный надзор) и фискалы (тайный надзор) империи.

Губернское управление осуществлялось губернаторами и вице-губернаторами, выполнявшими в основном военные и финансовые функции управления. Однако это деление оказалось слишком крупным и не позволяло осуществлять на практике управление губерниями, особенно при существовавших тогда коммуникациях. Поэтому в каждой губернии были крупные города, в которых управление осуществляла прежняя городская администрация.

Губернское управление сложилось к 1715 г.: при губернаторе находились: вице-губернатор, ланд-рихтер (судебные полномочия), обер-про-виантмейстер (сбор хлебных податей), комиссары.

В качестве основного административного, финансового и судебного органа в губернии выступала канцелярия. С 1713 г. при губернаторе учрежденыландраты (советы, состоящие из местных дворян). Однако в отличие от городского самоуправления коллегиальный принцип управления в губерниях не прижился.

Во главе провинции стоял обер-комендант, во главе новой административной единицы (возникла в 1715 г. в дополнение к трехзвенной системе) - «доли» - ландрат.

Число «долей» в каждой губернии определяло ее участие в государственных повинностях. С 1711 г. бывшие воеводы под именем комендантов вновь получают финансовые и судебные полномочия над сельским и городским населением в уездах.

В январе 1715 г. упраздняется уездное и провинциальное деление (с комендантами и обер-комендантами). Губерния делилась на «доли» с ландратским управлением. Доли иногда совпадали по размерам с отмененными уездами, иногда нет. Ликвидация древнего уездного деления и дробление губернии на «доли» явно отражали фискальный, налоговый интерес государства и были направлены на разрушение старых традиционных отношений и связей. В реформе проявилась свойственная абсолютизму тенденция к геометрической точности, регламентации, графической линейности.

Таким образом, вконце 1708 года Петр Великий издал указ о разделении России на 8 обширных административных округов, названных губерниями: Московская, Ингерманляндская, Киевская, Смоленская, Архангелогородская, Казанская, Азовская и Сибирская.

Указ об учреждении губерний завершил первый этап реформы местного управления. Это была первая губернская реформа, которая совершенно изменила систему местного управления. В окончательном виде она сформировалась только к 1719 г., накануне второй областной реформы.

Смысл реформы состоял в том, чтобы перенести центр тяжести в управлении на места. При огромных расстояниях в нашей стране и средствах сообщения того времени невозможно было оперативно управлять столь огромной территорией непосредственно из центра, как это пытались делать в предшествующий период. Необходима была разумная децентрализация власти, однако на первом этапе реформа не удалась.

Основная цель этой реформы - обеспечение армии всем необходимым: с полками армии, распределенными по губерниям, устанавливалась прямая связь губерний через специально созданный институт кригскомиссаров.

Выделим основные недостатки первого этапа губернской реформы. Вся территория России с 1708 по 1714 годы была разделена на 11 огромных, по тем временам, административных округов.

Поэтому уже с 1719 г. стала проводиться в жизнь вторая губернская реформа. Губернии были сохранены, но основной административной единицей становится провинция.

Около половины хуторов и отрубов, созданных на, втором этапе реформы, было нежизнеспособно.



2.3 Третий этап губернской реформы - 1719-1725 гг.

Вторая областная реформа проводилась на основе тех преобразований, которые уже были сделаны. В 1718 г. Сенат установил штаты и номенклатуру должностей для губернских учреждений, а в мае 1719 г. было дано четкое расписание губерний, провинций и городов по губерниям и провинциям. С этого периода деление на провинции вводится на территории всей страны.

Провинция становится основной единицей областного управления. Страну разделили на 50 более мелких территориальных единиц - провинций. Во главе провинций также поставлены губернаторы, вице-губернаторы или воеводы.

Провинции стали промежуточным звеном между губерниями и уездами, необходимость их создания во многом объяснялась значительной пространственной протяженностью губерний, что затрудняло исполнение губернаторских указов и осуществление мероприятий, связанных с городовым строением. В основе провинций лежал принцип прикрепления «второстепенных» городов к главному. Так, например, Ярославль выступал в качестве центра верхневолжских уездов. К нему были прикреплены «второстепенные» города: Тверь, Углич, Торжок и др.

Заметную роль в провинциальном управлении играли становые управители дворяне, назначаемые по одному или по двое на каждый стан, а также окладчики, контролеры, представители станового и волостного дворянства.

Губернии были чрезвычайно неравномерны (в Московской губернии было 39 городов, в Киевской - 56, Сибирской - 30).Власть губернаторов можно назвать центрально-местной, так как в городах по-прежнему управляли обер-коменданты и коменданты (прежние воеводы). Изначально губернии делились на уезды, но в 1711 году появились провинции - промежуточное деление между губерниями и уездами. Во главе провинций стояли воеводы.

Провинции делились на округа-дистрикты. Администрация провинций подчинялась непосредственно коллегиям. Четыре коллегии (Камер, Штате-контора, Юстиции, Вотчинная) на местах располагали собственным разветвленным аппаратом из камериров, комендантов, казначеев. Важную роль играли такие местные конторы, как камерских дел (раскладка и сбор податей) и рентерен-казначейства (прием и расходование денежных сумм по указам воеводы и камериров).

В 1719 г. воеводам поручалось наблюдение «за хранением государственного интереса», принятие мер государственной безопасности, укрепление Церкви, оборона территории, надзор за местной администрацией, торгами, ремеслами и за соблюдением царских указов.

Провинции получали значительную автономию, подчиняясь губернатору лишь по военной и судебной линии. Главам провинций - воеводам - представлялись широкие финансовые, полицейские, хозяйственные полномочия.

При воеводе состояли земская канцелярия, земский надзиратель сборов, земский казначей и провиантмейстер (ведал хлебными казенными сборами).

Низшей единицей областного деления был дистрикт, по размерам часто совпадавший с бывшим уездом. Во главе дистрикта стоял земский комиссар, осуществлявший финансовые, политические, хозяйственные функции. В качестве сборщика налогов он подчинялся провинциальному камергеру и вместе с ним назначался Камер-коллегией.

Внизу иерархии располагались традиционные сельские полицейские органы, избираемые на крестьянских сходах: сотские и десятские. Они были помощниками земского комиссара.

В областное управление в ходе Северной войны были введены также специфические военные органы - полковые дистрикты и полковые дворы, на которые были возложены задачи полицейско-финансового характера. С 1723 г. дворяне полкового дистрикта выбирали особого комиссара, ведавшего подушными сборами и рекрутскими наборами.

Во главе провинции обычно стоял воевода, в уезде финансовое и полицейское управление возлагалось на земских комиссаров, частично избираемых уездными дворянами, частично назначаемых сверху.

С 1724 г. с населения начинается взимание нового налога - подушной подати. Для сбора подушного налога учреждается институт выборных на 1 год местным дворянским обществом новых земских комиссаров.

Это была вторая, после ландратов, попытка петровского законодательства повысить в местном управлении самодеятельность дворянства. Однако и институт выборных комиссаров просуществовал недолго, он столкнулся с ярко выраженным абсентеизмом местных дворян (их многие съезды не могли состояться из-за неявки дворян).

Провинциальные воеводы подчинялись губернаторам только по военным делам, в остальном они были независимы от губернаторов. Воеводы занимались розыском беглых крестьян и солдат, строительством крепостей, сбором доходов с казенных заводов, заботились о внешней безопасности провинций, а с 1722 г. осуществляли судебные функции. Воеводы и администрация провинций назначались Сенатом и подчинялись непосредственно коллегиям. Четыре коллегии (Камер, Штатс-контор, Юстиц и Вотчинная) располагали на местах собственным аппаратом из камеристов, комендантов и казначеев.

В 1718-1720 гг. прошла реорганизация органов городского самоуправления, созданных в 1699 г. вместе с Ратушей, - земских изб и бурмистров. Были созданы новые органы - магистраты, подчиненные губернаторам. Общее руководство осуществлял Главный магистрат. Система управления стала более бюрократической и централизованной.

В 1727 г. магистраты были преобразованы в ратуши.

В 1721 г. новым органам был дан регламент. Главный магистрат, возглавивший систему магистратов, подчинялся Сенату.

Новые органы городского управления базировались на новой структуре городского тяглого общества. Последнее состояло из двух гильдий: в первую входили купцы, банкиры, доктора, аптекари, мастера высших разрядов, во вторую - мелкие торговцы, ремесленники, объединенные в цехи. Третий класс составляли «подлые» люди из низших слоев, признанные в магистратской инструкции гражданами.

По указам 1699 г. бурмистры избирались на один год, по магистратской инструкции 1720 г. члены городского самоуправления избирались бессрочно. Бургомистров избирало все посадское общество, членов магистрата - только бургомистры и гласные из первой гильдии.

Магистратские присутствия состояли из президента, нескольких бургомистров и ратманов. Компетенция магистратов расширялась по сравнению с функциями земской избы: ему принадлежали судебные функции, равные компетенции надворного суда (лишь смертные приговоры представлялись на утверждение в Главный магистрат); он руководил городской полицией, ведал городским хозяйством, мануфактурой и ремеслами, богадельнями и городскими школами.

Горожане выбирали из своих гильдий старшин и старост, входивших в советы при магистрате с правом совещательного голоса. Городской патрициат стремился играть все более значительную роль в общей городской политике. Однако магистраты не стали органами городского самоуправления, они лишь проводили волю верховной власти, «начальства», в сфере местного управления. Президенты, бургомистры и ратманы становились государственными чиновниками, которые поощрялись чинами по Табели о рангах или дворянством за свою службу. Городского самоуправления по западному образцу в 1720 г. не сложилось.

Централизация государственного аппарата при абсолютизме требовала создать специальные контрольные органы. В начале XVIII в. сложились две контрольные системы - прокурорская (во главе сгенерал-прокурором Сената) и фискальная.

Уже при формировании Сената в 1711 г. при нем был учрежден фискал. Аналогичные должности устанавливались в губерниях, городах и центральных учреждениях. Вершину пирамиды занял оберфискал Сената. Более четкая правовая регламентация института была осуществлена в 1714 г. Фискалам вменялось в обязанность доносить о всяких государственных, должностных и иных тяжких преступлениях и нарушениях законности в учреждениях.

Особой коллегией стал и Главный магистрат - центральное учреждение для управления городами. Политическим сыском по-прежнему занимался Преображенский приказ.

Новеллой становится переадресовка принципа коллегиальности с регионального уровня в центр. Были учреждены чисто бюрократические органы - центральные коллегии. С небольшой административной автономией от короны провинции возглавляют воеводы, назначаемые из центра, сносящиеся по узкому кругу дел с губернатором. Наконец, принцип единоначалия в областном управлении венчает появление в дистриктах земских комиссаров, рекрутируемых камер-коллегией центрального правительства. [3, С. 345]

Такая жесткая конструкция управления есть попытка реализовать теорию полицейского государства, когда в руках чиновников сосредотачивается вся полнота власти не только над государственными, но и общественными и даже частными делами. Местный администратор по инструкциям признается источником и творцом всякого народного благополучия. Воеводы, земские комиссары осуществляют бюрократическую экспансию над общественным прогрессом. Коронная власть внушила им веру в свое всемогущество, касаясь любой сферы общественного быта - полиции, безопасности, торговли, здравоохранения, борьбы со стихийными бедствиями, просвещения, благотворительности и т.п.

В провинции основными административными звеньями были комендант, камерир, организующий сбор налогов, и рентмейстер, возглавлявший местное казначейство (рентерею). В дистриктах земские комиссары в первую очередь отвечали за сбор налогов и выполняли полицейские функции.

Согласно реформам Петра, посадским населением городов управляли с 1699 г. Ратуша в столице и земские избы, ее органы, на местах; с 1720-х гг. - Главный и городовые магистраты. Кроме того, на самих посадах существовали посадские сходы, т.е. собрания членов всего посада или его составных частей - слобод, сотен, гильдий. Они выбирали посадского и прочих старост, членов магистратов - представителей городского самоуправления, а также должностных лиц для казенных служб (сбор пошлин, продажа вина, соли и др.).

Таким образом, на втором этапе петровской губернской реформы были образованы провинции и дистрикты. Провинции стали промежуточным звеном между губерниями и уездами. Провинции делились на округа-дистрикты.

Учреждение губерний Петра было только попыткой изменить бытовую область в административную. Местная реформа 1708-1725 гг. была переходным периодом к губернскому управлению 1775 г.



3. Итоги губернской реформы Петра I

Губернская реформа 17 декабря 1708 г. является важной составной частью преобразований Петра I в России, которая получила различные оценки в исторической литературе. Они касаются не только определения целей и задач Петра I в сфере государственного управления, но и проблем ее практического осуществления и результатов. При этом исследователи уделяют особое внимание военно-административной и фискальной характеристикам губернской реформы, прямолинейно привязывая ее к условиям военного времени (русско-шведская война).

Истории развития губерний в России посвятил свое исследование А.В. Лохвицкий. А.В. Лохвицкий позитивно оценивал результаты губернской реформы Петра I, к признанию исключительной и основополагающей роли государства в создании губернской системы как основы структуры местного управления в России в первой четверти XVIII в.

Губернским реформам Петра Ключевский дает следующую характеристику. «До Петра начертана была довольно цельная преобразовательная программа, во многом совпадавшая с реформой Петра, в ином даже шедшая дальше ее».

«В губернской реформе, - сообщает Ключевский, - законодательство Петра не обнаружило ни медленно обдуманной мысли, ни быстрой созидательной сметки. Всего меньше думали о благосостоянии населения. Губернских комиссаров, служивших лишь передатчиками в сношениях сената с губернаторами и совсем неповинных в денежных недосылках, били на правеже дважды в неделю».

По мнению В.О. Ключевского, губернская реформа оказалась мало продуманная и долго воплощаемой. Цель реформы - фискальная. «Губернские учреждения стали своеобразным прессом для выжимания денег из народа». В связи с продолжавшейся войной нужды казны росли, а губернаторы за ними не успевали. Они все меньше и меньше думали о благосостоянии населения.

«Губернская реформа, - пишет Ключевский, - опустошила или расстроила центральное приказное управление… Создалось редкое по конструкции государство, состоявшее из восьми обширных сатрапий, ничем не объединявшихся в столице, да и самой столицы не существовало; Москва перестала быть ею, Петербург еще не успел стать. Объединял области центр не географический, а личный и передвижной: блуждавший по радиусам и периферии сам государь». Начатая реформа не доводится до конца, как ее сменяла новая. Точная копия большевистского администрирования.

«Механическое перенесение на русскую почву иноземных учреждений, - пишет В. Мавродин, - без учета русской действительности, приводило к тому, что неудовлетворенный деятельностью этих учреждений Петр их совершенствовал, вводил новые, нагромождал одну канцелярию на другую, удорожая и без того дорого стоивший государственный аппарат, создавал сложную бюрократическую машину, носился с разнообразными «прожектами».

И.Н. Болтин считал, что разделение России на губернии привело к сложностям в их управлении «из - за чрезмерной обширности и многородности». По его мнению, для «справления дел» необходимо было организовать в губернских городах присутственные места. В.Н. Татищев полагал, что петровские губернии формировались во многом благодаря воле и желаниям назначенных во главе них царедворцев. [21, С. 521] Положительно оценивал значение реформы В.И. Лешков, замечая при этом, что разделение на губернии органически вытекало из административного деления, сложившегося во второй половине XVII в.

Однако еще В.О. Ключевский приводил сравнения губернской реформы Петра I (создание губернской системы управления) с территориальными разрезами времен царя Федора и округами московских областных приказов, делая акцент на их чисто внешнем сходстве. Но одного указания на внешнее сходство управленческих структур недостаточно, поскольку разряды и округа были связаны с элементами земельно-областного управления, которое окончательно было ликвидировано в ходе губернской реформы Петра I. Следовательно, рассматриваемая реформа Петра I носила ярко выраженный административно-бюрократический характер.

В пользу последнего предположения свидетельствует первоначальное закрепление 341 города за новыми округами (губерниями). Прежние территориально-управленческие хозяйственные связи городов не учитывались Петром I.

Губернская реформа Петра I должна была стандартизовать и рационализировать территориальное управление, однако на деле скорее запутала его, особенно на местном уровне, так как страдала очевидными недостатками: непродуманностью реформы, непроработанностью деталей, механистичностью, некритическим заимствованием зарубежного опыта.

Исходя из этого, процесс рационализации территориального управления растянулся на несколько десятилетий и был завершен только губернской реформой Екатерины II. Ею был предложен вариант, значительно более соответствующий национальным традициям и поэтому более удобный в исполнении и щадящий для управляемых.



Заключение

экономический реформа губернский петр

В результате проделанной работы были изучены особенности губернской реформы Петра I в 1708-1715 годах.

Преобразование местных органов управления началось в городах. В Москве в 1699 году была создана Бурмистерская палата, которой подчинялись все выборные органы местного управления (губы).

...