Опыт городского самоуправления вологодского края в конце XVIII — середине XIX вв.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Опыт городского самоуправления вологодского края в конце XVIII -- середине XIX вв.

Когай Ирина Сергеевна

История городского самоуправления в России начинается с 1785 г. и продолжается до наших дней. Изучение его опыта, правовых основ развития и деятельности городских органов самоуправления представляется важным и актуальным в свете нового этапа истории муниципального управления в постсоветской России, которое требует совершенствования.

История городского самоуправления дореволюционной России (или общественного управления), особенно в период 1785 - 1870 гг., не нашла достаточно глубокого отражения в отечественной историографии. Это касается как исследований общероссийского масштаба, так и местного уровня, в частности современной Вологодской области. В историографии прежде всего отражались законодательные источники и общегосударственная политика в сфере городового общественного управления и в гораздо меньшей степени - собственно реализация и практика функционирования городских общественных институтов [1]. Есть некоторое количество работ, построенных на документах архивов местных городских учреждений и отражающих особенности деятельности городового самоуправления в разных регионах и городах [2]. Исследование региональных процессов представляется важным следующим шагом в изучении истории городского самоуправления в России, что в свою очередь поможет созданию обобщающих работ по данной теме.

Данная статья представляет попытку изучения опыта деятельности общественного управления на примере городов, входящих в современную территорию Вологодской области: Белозерска, Вологды, Великого Устюга, Вытегры, Грязовца, Тотьмы, Устюжны, Череповца в 1785-1870 годах. Эти географически близкие города имели существенные различия по численности населения, по его составу, развитию торговли и промышленности. Среди них Вологда - губернский центр, остальные - уездные центры разных губерний (Вологодской - Великий Устюг, Грязовец, Тотьма; Новгородской - Белозерск, Устюжна, Череповец; Олонецкой - Вытегра).

Насколько различались они по численности населения показывают данные Вологодской казенной палаты на январь 1824 г.: состоит купцов и мещан в г. Тотьме - 954, Грязовце - 497, Кадникове - 138, Вельске - 60, Верховажском посаде - 138, в г. Вологде - купцов - 216, в мещанстве и цехах - 2141 (всего 4232 души) [4. Ед.хр. 81. Л. 45 об., 46]. В г. Череповце в 1850 г. насчитывалось 761 жителей (душ); из них дворян - 26, духовных - 17; купцов - 15; мещан - 648; разночинцев - 55. Из них мастеровых всего 16 [20]. В Великом Устюге в 1839 г. насчитывалось мужчин и женщин: духовенства - 345, почетных граждан - 7, купцов - 405, иногородних купцов - 19, мещан и посадских - 5609, а всего жителей 8108 человек. Цехов восемь: иконописный (11), серебряный (58), медный (33), слесарный и кузнечный (58), чарошный (68), портной (59), сапожный (81), красильный (38) - всего - 406 человек. Но кроме записанных в цех, находится ремесленных мещан: сапожников, портных, свечных мастеров, извощиков, скотобойцев, поденыциков и судовых работников примерно до 700. Они, пользуясь правом мещанства, занимаются ремеслами по свидетельству ремесленной управы, и отлучающиеся в судовую работу снабжаются узаконенными видами [3].

Развитие индустриальных отношений в России, промышленное, торговое и финансовое развитие страны изменили и значение городов. В конце XVIII в. в городах проживало 4, 1% всего ревизского населения - это 650 тыс. душ (по некоторым данным удельный вес городского населения мог доходить до 7, 5%) [13]. Города становятся особыми административными и хозяйственными единицами; они разрастались и становились крупнее, жизнь городов усложнялась, возникали новые отрасли хозяйства. Это требовало от государства соответствующих мер по созданию благоприятных условий для развития экономики и предпринимательской деятельности, а также качественного изменения управления городами.

Первым в истории России развернутым законом организации городского управления и первым юридическим актом, утвердившим местное самоуправление в России, стала «Грамота на права и выгоды городам Российской империи» от 21 апреля 1785 г. Грамота, содержала, кроме общегражданских норм, распространявшихся на городское население, и собственно Городовое положение - кодифицированный закон об основах городского самоуправления, что резко отличало этот документ от предыдущих имперских актов о городах своей завершенностью и правовой фундаментальностью [19].

В Жалованной грамоте городам [11] впервые был закреплен единый правовой статус городского населения, создано единое всесословное общество горожан. Статьи 53, 55 Раздела «Б» «О городовых обывателях...» Грамоты устанавливали юридическое равенство всех жителей городов, независимо от их сословно-имущественного статуса: все горожане, родившиеся в пределах городской черты, в семьях, не являвшихся собственностью помещиков, считались городскими гражданами. За этим первым, во многом декларативным шагом в сторону формирования гражданского общества в городах, последовал следующий - правоустанавливающий: каждый дееспособный городской гражданин, согласно статьям 29, 30, 31, 33, 35 наделялся правом избирать и быть избранным в органы городского общественного управления, которые должны были состоять из трех базовых институтов: городская дума, городской гражданский суд (магистрат) и городской старостат [19].

В городах были созданы две взаимосвязанные системы управления - государственная и общественная. Общественное городское управление создавалось для помощи царской администрации и подчинялось ей: вся власть была в руках губернатора, городничего, других органов. Грамота предписывала администрации, городской думе, городовому магистрату помогать друг другу на пользу «службы императорскому величеству».

По имущественному состоянию и роду занятий «городовые обыватели» подразделялись на шесть сословных разрядов: настоящие городовые обыватели, гильдейское купечество, цеховые ремесленники, иностранные и иногородние гости, именитые граждане, посадские. Они регистрировались в специальных «обывательских книгах» и управлялись избираемыми обществом старостами и депутатами, наделялись сословными правами и привилегиями.

Общественное управление создавалось на принципах всесословности, коллегиальности и самоуправления. Городское собрание («общество градское»), в котором участвовали все, соответствовавшие возрастному (25 лет) и имущественному цензу (с капиталом, проценты с которого составляли не менее 50 рублей в год) являлось высшим органом. Собрания общества, возглавляемого избираемым им гражданским старостой (в мещанской части избирался еще и мещанский староста), проводились по каждому из шести разрядов горожан с дозволения губернатора. По его приказанию раз в три года в зимнее время выбирали гласных в общую городскую думу по одному от разрядов каждой части, на которые делился город, а также городского голову, бурмистров и ратманов в магистрат, городовых старост, судей словесных судов, заседателей. Представительный орган - общая городская дума состояла из городского головы и гласных от всех шести сословий города. Из своего состава общая дума избирала распорядительный орган - шестигласную думу. Шестигласная дума работала на постоянной основе, заседала еженедельно и чаще, когда «нужда и польза городская потребует». Городской голова председательствовал в общей и шестигласной думах, а также в сиротском суде, городском депутатском собрании (состояло из депутатов от полицейских частей города, ведало “обывательскими книгами” и другими учетными делами). Таким образом, по имущественному цензу составлялись только общеградские собрания, а городские и шестигласные думы формировались всеми разрядами без ценза, тем самым они на деле были всесословными.

По функциям городская дума являлась по сути хозяйственно-административным дополнением к аппарату администрации и полиции. Но наряду с фискальными интересами государства в круг полномочий городских общественных органов впервые были включены и интересы самого городского общества, забота о его благосостоянии, благоустройство, решение социальных проблем, разрешение сословных споров, «сомнений и недоумений». Думы получили право создавать общественные банки. За городским обществом закреплялись права юридического лица, оно могло обращаться с представлениями к местным властям «со своими общественными нуждами и пользами», осуществлять надзор за соблюдением законов. Жалобы на деятельность дум можно было подавать в губернский магистрат.

Кроме общегородских, функционировали разрядно-сословные органы управления: купеческие общества, избиравшие свои управы и старшин, ремесленные и подмастерные цеховые сходы (избирали в каждой части цеховые управы и старшину). Цеховые и подмастерные управы выбирали ремесленного голову, входившего в шестигласную думу как гласный от цеховых.

Такую структуру органов местного самоуправления можно назвать сословно-представительной формой муниципальной власти.

Вологодская городская дума была «учреждена в 1785 году декабря с 30 числа» [4. Ед.хр.18. Л. 16.], т.е. в числе первых в империи (Санкт-Петербургская и Нижегородская думы начали работать в 1785 г., Московская - в 1786 г.). Выборы городского головы и гласных думы, вероятно, прошли в ноябре 1785 г. В первый состав общеградской думы входили городской голова и 15 гласных (в думе не было гласных от иностранных и иногородних гостей и от именитых граждан). Первым городским головой до 1789 г. был Максим Иванович Рыбников, купец первой гильдии. От настоящих городовых обывателей в гласные были избраны купцы Д.Н. Муромцев и Г. Белозеров; от гильдий - купец первой гильдии И.А. Рыбников, купец второй гильдии А.Д. Никифоров, купец третьей гильдии П.С. Волков. От 9 цехов (столярного, прянишного, кузнечного, прядильного, кирпичного, красильного, сапожного, портного, ант…?) были избраны И. Бабушкин, И. Неподставов, Д. Черепанов, Г. Иванов, Т. Пристенов, А. Бохтюгин, А. Богородский, Е. Степанов, Д. Сачков; от посадских - Д. Жуков. В шестигласной думе постоянно работали М. Рыбников, Г. Белозеров, А. Никифоров, П. Волков, Д. Жуков. Таким образом, в первой городской думе вместе с городским головой было 16 человек, из них 6 купцов, 9 цеховых, 1 посадский. В шестигласной думе работало 5 человек, из которых 4 - купцы [4. Ед.хр. 2. Л.7]..

В Устюжне городская дума была создана в 1787 г., Вытегре - в 1788 г., Череповце - в 1792 г., Белозерске - в 1813 г., Тотьме - в 1841 г., в Грязовце - 1870 (?). Данные по другим городам предстоит уточнять по архивным и другим источникам.

В 1787 г. в Устюженскую городскую думу избираются гласные из новгородских обывателей: третьей гильдии купец А. Шишкин и мещанин А. Серебряников, чуть позже еще двое - И.Шестепёров и Ф.Бехтерев (социальное положение которых не указано). Они должны были дать присягу Господу Богу в Соборной церкви Рождества Пресвятой Богородицы». Постоянно «прибывал в присутствие» Градский Глава - Иван Средний Кашнин [7. Ед.хр. 325. Л.1].

Первыми гласными Вытегорской городской думы в 1788-1792 гг. были И. Ухта, А. Аверин, И. Сешкин, В. Егоров, Ф. Риборецкий [9. Ед. хр. 6].

Открытие Белозерской городской думы состоялось 26 января 1813 г. В первом думском заседании участвовали белозерский городничий, бургомистр и двое избранных городским обществом гласных. С 18 мая с приведением к присяге вновь избранного городского головы купца М.И. Горина дума начала работу в полном составе. Из сохранившихся докладных журналов городского головы за 1788 и 1802 гг. следует, что чаще всего городской голова принимал решения единолично, а указы из вышестоящих органов по некоторым вопросам он отсылал для исполнения городовым старостам или обществам (купеческому и мещанскому) «за неимением в здешнем городе Белозерске городской думы» [21].

По архивным материалам и публикациям можно восстановить составы общеградской и шестигласной дум, имена городовых и мещанских старост названных городов и в последующие годы.

Судя по журналам заседаний Вологодской общей городской думы и шестигласной думы, органы городской власти работали довольно активно: в 1786 г. городская дума заседала 32, а шестигласная - 102 раза; в 1791 г. - соответственно 13 и 137 раз; в 1795 г. - 6 и 139 раз; в 1799 г. - 8 и 121 раз; в 1814 г. - 78 и 58; в 1818 г. - 163 заседаний общей городской думы (работа шестигласной думы не выделяется), в 1819 г. - 187 заседаний и т.д. [4. Ед.хр. 2, 9, 12, 18, 19, 20, 26, 66, 73, 74]. Шестигласная дума на первых порах заседала дважды, а то и трижды в неделю, обсуждали 2-3 вопроса. Все текущие дела города решались именно на этом уровне, и только самые крупные выносились на обсуждение общей городской думы. В XIX в. картина меняется - не выделяются заседания шестигласной думы, заседают только городские думы, да и состав их становится заметно меньшим. Так в 1814 г. в должность вступил новый состав думы в количестве 7 (затем 9) чел.: 3 - от настоящих городовых обывателей, 1 - от купцов второй гильдии, 1 - от купцов третьей гильдии, 2 - от посадских [4. Ед.хр. 66. Л.1 об., 189 об.]. Как видим, в думе уже нет гласных от цехов. К середине XIX в. значение шестигласной думы совершенно падает, а вот общеградские думы заседали практически каждый день и обсуждали по 12 - 20 вопросов на каждом заседании.

В Устюжне в 1788 г. гласные и градский глава заседали не каждый день и не в полном составе. Часы работы с 8.00 до 14.00 проставляются в журналах заседаний, начиная с 1816 г.: «градский глава и гласные прибыли в присутствие 8 часу пополуночи» и «покинули заседание во 2 часу пополудни». Заседания проходили по одной форме и протоколировались. Городской голова и гласные рассматривали («имели рассуждение», «слушали») дела «по доношению» городового старосты К. Кононатова или А.Кабрева в 1788 г. [8. Ед.хр. 61, 62].

Должность городского головы Вологды в названный период занимали представители вологодского купечества: М.Ф. Колесов (купец первой гильдии, владелец бумажной фабрики и железоделательного, трех кирпичных и солодовенного заводов, пивоварни), Г.А. Митрополов (купец первой гильдии, совладелец кожевенного завода), В.А. Шапкин (купец первой гильдии, владелец кожевенного завода), С.И. Митрополов - дважды (купец первой гильдии, совладелец лесопильного завода и арендатор Сереговского солеваренного завода); А.Д.Сумкин; Н.И. Скулябин - трижды и другие [17, 14].

Первым городским головой Белозерска был И.Ширяев (1788 г.), в последующее время - Т. Шоленинов (1796 г.), М.И. Горин (1807- 1813, 1814, 1820, 1822 гг.), Я.А. Локтев (1822-1825 гг.), А.И. Щадрин (1827 г.), Л.И. Маркушин (1830, 1837, 1847гг.), И.И. Шадрин (1837-1839 гг.), И.С. Калинин (1856, 1867 гг.), Д.В. Поздынин, К.И. Макарьев. По архивным данным можно восстановить лишь несколько имен городских голов Вытегры: Гаврила Воробьев (1824 г.), И.В. Щукин (1850 г.). В 1788 г. градский глава Устюжны - Иван Средний Кашнин, в последующие годы - И.Нечаев, А.Красильников, М.Поздеев, Д.Петровых, А.Андреев, С.Ф.Иконников, И.Я. Кривоборский, Н.И.Поздеев. Городскими головами в Череповце были В.Н..Демидов, в 1861-1907 гг. (46 лет!) И.А. Милютин [по данным указанных фондов ГАВО].

Обратим внимание на структуру органов общественной городской власти. Помимо общеградских и шестигласных дум в городах избирали депутатов и на другие должности. Так, в Вологде в 1804 г. купцы избирали: городового старосту, 2 заседателей городского магистрата, 6 - частных словесных судов в судьи, свидетелей в словесные суды, сборщиков, слободчиков, маклеров приказа общественного призрения, смотрителя градских мостов, оценщика разных конфискованных имений. Мещане избирали окладчиков, сборщиков денег, слободчиков - по 2 человека со слободы (всего 14), пороховых целовальников, свидетелей в словесный суд, частных маклеров, оценщика, 12 караульных и рассыльных при магистрате и словесных судах, приставов, надсмотрщика градских мостов, оценщика [4. Ед.хр. 32. Л.4-4 об.].

Структуру городового управления можно хорошо представить на примере г. Великого Устюга. В 1839 г. управление выглядело таким образом: «По полицейскому управлению он заведывается полициймейстером. По числу частей частных приставов - 2, квартальных надзирателей - 4, письмоводителей - 2, писцов - 4. Полицейской команды: унтер-офицер - 1, рядовых - 24.

Кроме полицейскаго управления, здесь в городе находятся градския присутственныя места из лиц купечества и мещанства:

1. Градская Дума. В ней присутствуют: градский глава - 1, гласные: от купцов - 2, от мещан - 3, от цехов - 8.

2. Городовой магистрат. Из купцов бургомистров - 2, ратманов - 4.

3. Городовой Сиротской суд. В нем заседают: градский глава, 2 ратмана городоваго магистрата, городовый староста из купцов.

4. Городовой словесной суд. Судей из мещан - 2.

5. Гражданский дом. В нем: городовый староста из купцов, мещанский староста, помощников старосты из мещан - 2, выборный из мещан - 1.

6. По частным словесным судам: в 1-й части города судей словесных из мещан - 2, во 2-й - 2.

7. Ремесленная управа: ремесленный глава из ремесленных мещан, старшин - 8, товарищей их - 16.

Итак, всего присутствующих из обывателей города - 60». При этом население города составляло 8108 человек, в том числе 423 - купцов всех гильдий, 5609 - мещан и посадских [3].

Зависимость городских органов от администрации, которую подчеркивают все исследователи, очень ярко отражают документы архивных фондов городских и шестигласных дум. В них отложились директивные указания, циркуляры, постановления, предписания правительственных органов, указания, запросы, предписания и прямые приказы из наместнических и губернских правлений, управ благочиния, губернских и городовых магистратов, казенных палат, осуществлявших контроль и руководство деятельностью городских дум. Все крупные и даже мелкие дела думы должны были согласовывать с теми или иными административными органами, а чаще всего они просто выполняли их указания.

Анализ одного месяца заседаний Вологодской общеградской думы 2-31 января 1842 г. иллюстрирует взаимоотношения думы с другими органами власти. Дума «слушает» указы Вологодского губернского правления, палаты гражданского суда, губернского рекрутского присутствия; «предложения Его Превосходительства Вологодского Гражданского губернатора» (С.Г. Волховского), приказа общественного призрения; предписания Вологодской казенной палаты; представления Вологодской торговой депутации, управляющего системой канала герцога Александра Вюртембергского (о ценах на свечи, дрова березовые и сосновые), губернского попечительского комитета о тюрьмах (требует деньги); сообщения Вологодской градской полиции, городового магистрата, сиротского суда, уездного суда, председателя и кассира городового банка, уездного стряпчего, начальника жандармской команды штабс-капитана Родионова (просил прислать свечи, масло); отношения уездного казначейства, врачебной управы, Вологодской семинарии, губернской строительной комиссии (о ценах на строительные материалы - «доставить сведения своевременно»), командира внутреннего гарнизонного батальона подполковника Золотилова (требует деньги), штатного смотрителя Вологодских училищ (просит деньги на содержание приходского училища из городских доходов), смотрителя вологодского судоходства («будет ли в навигацию 1842 г. продолжаться в доходы г. Вологды сбор с судов и плотов?». На этот запрос ответили, что по смете, утвержденной Вологодским губернским правлением сбора этого «не назначено»); рапорты городовых и мещанских старост, старост торговых рядов; прошения горожан [4. Ед.хр. 147. Л.1-200]. Документы свидетельствуют о полной подчиненности городской думы администрации, что отражается не только в сути, но и в лексике принимаемых "приказаний": "рапортовать, исполнить, во исполнение, донести об исполнении".

Даже самые простые дела зачастую решаются по указу, предписанию, требованию вышестоящих органов. Такие, как: Управа благочиния требует присылки мостовщиков для исправления градских мостов; Вологодское уездное казначейство требует взыскания недоимок с купцов и мещан; по требованию полковника и командира Вологодского гарнизонного батальона отпустить от сей думы для отопления лазарета 2 сажени дров, для освещения оного лазарета и батальонной канцелярии 2 пуда свечей, назначить истопников [4. Ед.хр. 31. Л.36].

И важные, находящиеся в ведении думы функции, зачастую исполняются по приказам. В феврале 1813 г. Вологодская дума получила предписание от гражданского губернатора об устройстве больницы или лазарета и чтобы «исполнено было непременно и без малейшего отлагательства или уклонности». Дума решила предписать указом: представить в положенный срок о пожертвовании подписок городовому старосте и мещанским сборщикам [4. Ед.хр. 61. Л.78 об]. В 1819 г. Вологодская градская полиция требует от думы определить рабочих людей «для смотрения за чистотой площадей и мостов, зависящих от думы, и чтобы на оных сору и грязи не было». Ссылаясь на нехватку средств и на указ Его Императорского Величества, дума предлагает использовать арестантов тюремного острога [4. Ед.хр. 74. Л.146].

Одной из самых болезненных точек городового общественного управления России была "кадровая" проблема. Служба на городских выборных должностях была непрестижной и обременительной, и горожане относились к выборам довольно пассивно. Верхушка города (настоящие городовые обыватели - дворяне, чиновники, духовенство) старалась устраниться от участия в их работе, но и другие сословия не стремились к общественным должностям. Для такого положения были объективные причины. Прежде всего, это тяжелое экономическое положение большинства горожан. Мещане должны были обеспечивать свои семьи, каждодневно тяжко трудиться, заниматься промыслами, мелкой торговлей, поденной работой; исполнение общественных обязанностей ограничивало и свободу передвижения, что было важным фактором для таких городов как, например, Белоозеро, Тотьма, Великий Устюг. О том, насколько массовый характер носило занятие горожан торговлей и судоходством в г. Тотьме, свидетельствует тот факт, что городские власти зачастую не могли созвать собрания городского общества, как в 1830 г., «ибо большая часть граждан находятся в отлучках по судовой промышленности и занимаются доставкой разных тяжестей от Рыбинской и Крохинской пристани до города Вытегры и Санкт-Петербурга и ранее октября и ноября месяца в город возвратиться не могут» [5. Ед. хр. 1203. Л. 3].

Среди документов Белозерской городской думы прошения с просьбой о переизбрании или освобождении от должности по причине нездоровья или крайней бедности, а также жалобы на несоблюдение очередности избрания встречаются довольно часто. Примером того, насколько трудно иногда было заполнить вакантную выборную должность, является дело об отказе избранного в 1841 г. мещанским старостой по сбору казенных повинностей посадского Пилигина И.Ф. исполнять свои обязанности в связи с болезнью. Даже после проведения медицинского освидетельствования, подтвердившего факт заболевания, Пилигина продолжали считать в думе уклоняющимся от должности. Интересно, что из трех избранных поочередно на его место кандидатов двое также отказались от вступления в должность [21]. Такого рода документов много и в журналах заседаний Вологодской городской думы. Например, 20 января 1794 г. в думу поступило доношение вологодских купцов А. Леденцова, Д. Кичина, Ф. Трапезникова с просьбой определить вместо себя поверенными в городской магистрат других лиц, которым обязуются платить за это (4. Ед.хр.18. Л.20).

Еще одной причиной такого состояния было отсутствие опыта самоуправления у горожан и общий низкий уровень грамотности. Существовала острая нехватка грамотных и опытных управленцев в государственных органах, не говоря уже об общественных должностях. С другой стороны, следствием этого была невозможность формировать более-менее профессиональный аппарат местного управления и самоуправления.

Жалованная грамота предполагала в качестве управленцев крупных купцов, способных работать в общественном управлении независимо от оплаты, чего не могло позволить себе мещанство. В итоге городское самоуправление, по закону создаваемое как всесословное, стало купеческим и мещанским. Об этом свидетельствует и состав дум (купечество фактически заменяет представителей других сословий, например - настоящих городовых обывателей), и повестки заседаний, в которых явно преобладает обсуждение купеческих проблем.

При этом, по признанию министра внутренних дел С.С.Ланского, за редким исключением, исполнительные функции городского общественного управления фактически находились в руках чиновников, поскольку купцы, избиравшиеся в думы, не были подготовлены к такой деятельности и даже не обладали достаточной грамотностью. В представлении в Государственный Совет (1858 г.) он писал: «лица городского общества прибегают к различным, иногда даже к противозаконным средствам, чтобы только уклониться от должностей самых почетных, например, городского головы, они жертвуют для сего значительные суммы денег в благотворительные заведения, нанимают вместо себя других из своего общества, представляют свидетельства о болезни, не являются на службу по целым годам и высылаются на оную через посредство полиции» [10]. Как видим, проблема была очень серьезной, и речь даже не столько о качестве управленческих кадров, сколько об элементарном заполнении существующих должностей. Это безусловно влияло на эффективность деятельности и авторитет общественных органов, решение социальных проблем горожан и развитие самоуправления в целом.

Вышесказанное объясняет то, что в общественном сознании складывается представление о деятелях органов городского самоуправления, особенно провинциальных городов России, как малообразованных, грубых и невежественных представителей торгово-промышленного класса. И что в целом, купечески-мещанский характер общественных учреждений не способствовал решению муниципальных задач. Признавая во многом справедливость подобных суждений, нельзя не отметить, что другой силы, на которую могло опираться самоуправление в городах практически не было. И важно то, что история городового самоуправления России и, в частности Вологодского края, дает примеры достойнейших ее деятелей, например, городских голов, внесших значимый вклад в развитие и процветание своих городов, успешное решение их проблем.

Яркой фигурой был первый городской голова Вологды (в 1785-1789 гг.) Максим Иванович Рыбников, купец 1 гильдии и почетный гражданин, удачливый и предприимчивый торговец, соляной промышленник, владелец деревень с крепостными и рыбных ловель. До этого он избирался заседателем губернского магистрата и казенной палаты, председателем сиротского суда. Городская дума выдала ему похвальный лист, отметив его добропорядочное поведение и похвальное исправление своей должности [4. Ед.хр. 2. Л.7; 18].

Вологодский голова Стефан Иванович Митрополов, купец 1 гильдии и заводчик дважды (в 1799-1807 гг. и 1818-1820 гг.) избирался на эту должность. По оценке городской думы, он являлся «в сей должности, сколько усердным, деятельным и расторопным, столько и точным о пользе общественной, а потому и заслуживающим справедливую похвалу» [4. Ед.хр. 32. Л.9]. Избранный вторично городским головой он «вошел в обозрение всех предметов возложенной на него обязанности». И нашел во многих частях «крайнее упущение и в делах запутанность», особенно по Сиротскому суду, градской думы и депутации, не только по многочисленным и разноличным опекам, так и в распоряжении принадлежащих им капиталов дела «в совершенном беспорядке». Городской голова поставил задачу привести все дела в надлежащий порядок. Он предложил избрать из свободных и достойнейших граждан в правители канцелярии, как по Сиротскому суду и градской думы, так и по депутации и другим общественным отношениям; установить надзор и определить вознаграждение за труды из остаточной суммы в год 1200 рублей, и сверх того, за особенное усердие и труды к общественным пользам и благосостоянию положить и производить соразмерную оным вознаграждение. Для этого нужно учинить собрание градского общества. [4. Ед.хр. 74. Л. 60]. Через некоторое время 15.03.1819 г. городовой староста Иван Прянишников рапортовал думе о проведении такого собрания и о его приговоре, поддержавшем предложения городского головы, что и было решено доложить исполняющему должность гражданского губернатора [4. Ед.хр.74. Л.65]. Мы видим, что были возможности решения проблем, в частности по материальному стимулированию должностей городового управления, при инициативном и деловом подходе.

Уникальной для истории городского самоуправления России является личность Ивана Андреевича Милютина, который был городским головой г. Череповца в течение 46 лет - с 1861 до 1907 гг.! Купец 3 гильдии в начале своей карьеры именно за службу городским головой в 1896 г. он был произведен в действительные статские советники, а городская дума в 1895 г. постановила соорудить и поставить при жизни в центре города поясной бюст Ивана Андреевича и развести кругом сквер, чтобы увековечить память о «гении-самородке - богатыре севернаго края». Милютин «с полным самоотвержением, силою и творчеством разносторонняго ума, игнорируя даже собственное дело, отдавался с неподдельным увлечением деятельности». С его именем в Череповце связывали прогрессивно-культурное процветание и материальное обезпечение не только города, но и уезда, считали, что он в течение полувека «разшевелил стоячее болото» и вытащил Череповец «из мрака к свету» [15].

В первой половине XIX в. одной из самых колоритных фигур среди великоустюжского купечества являлся Д.В. Аленев. Он занимался оптовой торговлей льном и хлебом, в делах был честен и аккуратен, поэтому в торговой среде пользовался неизменным доверием. Всегда сочувственно относился к интересам родного города. В 1828-1838 гг. сограждане трижды избирали его в городские головы. Будучи хозяином города, Дмитрий Васильевич заботился о его выгодах, украшал храмы, благодетельствовал бедным. Городской голова принимал всевозможные меры для оказания помощи пострадавшим во время эпидемии холеры, после большого пожара в городе 1846 г. Не случайно, когда Д. В. Аленев скончался, проводить его в последний путь пришли сотни горожан [16].

Городской голова г. Тотьмы в начале XIX в. Илья Алексеев сын Холодилов, купец 1 гильдии, в 1812 г. выделил на создание ополчения для защиты Отечества 5500 руб., за что единственный из купцов Вологодской губернии был награжден бронзовой медалью на Владимирской ленте [18].

Государственный бюджет России в конце XVIII-XIX вв. строился на общих с европейскими странами принципах, т.е. не включал в себя местные бюджеты. Все городские потребности и нужды удовлетворялись из городских доходов. С предоставлением городам самостоятельности в решении местных вопросов на городские органы возлагались обязанности по взиманию податей и сборов и осуществление расходов на содержание городского управления, т.е. фактически они выполняли чисто государственные функции. По Жалованной грамоте городам финансирование городских органов осуществлялось через отчисления от таможенных пошлин, от питейного сбора (1% из государственных доходов), из доходов с городских мельниц, рыбных ловель, перевозов, штрафов, выморочного имущества горожан, торгового оборота, специальных сборов на нужды общества, добровольных дополнительных скидок (взносов). Городам дозволялось заводить банки. В практике финансовой деятельности городов их основные доходы можно разделить на 3 группы:

1. доходы от использования городского имущества: сдача земельных участков в наем, под застройку, использование общественных зданий и сооружений для городского населения - бань, мостов, водопроводов и т.д., так как с разрешения министром внутренних дел городские органы устанавливали различные сборы с них; извлечение выгоды за счет использования свободных капиталов из годового остатка средств - размещение их в коммерческих банках;

2. налоги и сборы в пользу города делились на: личные (за записи обывателей в городскую обывательскую книгу; сборы с недвижимого имущества (оценочный сбор); сборы за право производства и торговли - с торговых заведений и с торгово-промышленных классов (составляли самую большую группу - более 20).

3. случайные, непредвиденные»: штрафы, взыскания за нарушения правил торговли, от реализации выморочных имений купцов и мещан. Источником городских доходов были и «доходы казны, городам предоставленные» в случае нехватки средств [12].

Думы по закону в первую очередь должны были финансировать государственные расходы, связанные с исполнением казенных повинностей («обязательные»), и только затем - общественные, в интересах городского общества, но только «к пользе общей, к выгоде и украшению города» («необязательные»). За счет городских доходов содержались городское хозяйственное, полицейское и судебное управление, строительство, содержание учебных и богоугодных заведений. Смета расходов представлялась на утверждение губернатору, который имел право урезать расходы, вернуть смету для повторного рассмотрения думой. Особую роль играли комитеты для управления городскими повинностями, созданные в 1802 г. в качестве одной из мер по увеличения государственных доходов. Они серьезно ограничили права городских дум на формирование доходов и расходов городов.

Состояние финансового управления Вологодской городской думы можно проиллюстрировать следующим примером. На заседании думы 8.09.1819 г. дума обсуждала Запрос Вологодского гражданского губернатора К.И. Линемана, в котором ей было предложено ответить на конкретные вопросы. Среди прочего, дума сообщила, что по положению комитета городских повинностей доход города в 1819 г. ожидается в 20746 р.66 ѕ коп., и эти доходы изменяются каждогодно. На вопрос «В чем именно повинности и все ли сословия участвуют?» последовал развернутый и подробный ответ. Перечислены: содержание градской полиции; квартирной комиссии, съезжих домов, будок, разных воинских зданий, пожарных инструментов; мостовых, принадлежащих городу; произведение выдачи жалованья полицейским чиновникам, ночным сторожам, трубочистам, возчикам пожарных инструментов, исполняющему брандмейстерскую должность и двум ученикам и пр. Все сословия участвуют в исправлении сих повинностей, а особенно купеческим и мещанским обществом из «добровольных складок» за недостаточностью доходов содержатся городские присутственные места: магистрат, дума, сиротский, городской словесный и три частных словесных судов, присутствие при сочинении городской обывательской книги, богадельня и др. А также содержание каменного дома городских присутственных мест, каменного дома богадельни, выстроенных думой в трех частях трех деревянных домов для съезжих, 12 будок, 1 гауптвахты, 3 застав с караульными, плаца. Показательно, что на вопрос «Достаточно ли доходов для исправления всех повинностей? Какие меры и способы нужны в случае нехватки?» последовал краткий ответ: «Недостаточные», но никаких соображений по второму вопросу не представлены. А на вопрос «Что нужно для приумножения городских доходов, какие недостатки, какая нужна помощь?» дума «ныне донести не может», ответа не имеет, и обещает затребовать от общества, подготовить и донести [4. Ед.хр.74. Л.250, 251].

Генеральный отчет Вологодской городской думы за 1853 г. дает развернутую картину о бюджете города в это время [4. Ед.хр. 351].

Городовые доходы в 1853 году составили немалую сумму в 53521 руб.78 Ѕ коп. Главной статьей доходов были городские имущества и оброчные статьи (выгонные и пастбищные земли, сенокосы, ярмарочный дом на Гостинодворской площади, лавки, кузницы, перевозы, проруби, городские меры и весы). Самые значительные доходы город получал с ярмарочного дома на Гостинодворской площади - 2799 руб. (5%), с гостиниц и ресторанов - 1610 руб. (3%), с городских лавок -1194, 5 рублей (2%). Пополняли казну города также сборы с недвижимых имуществ (с купцов всех гильдий - ј % с объявленного капитала, с иногородних купцов, с торгующих крестьян, с мастеровых и ремесленников, со служителей трактирных заведений); с заведений промышленности - 3641руб.56 ѕ коп.- 7% (гостиниц и рестораций, кондитерских, погребов, булочных, постоялых дворов, цирюлен, лабазов). Отдельно выделяются косвенные налоги - 2707 руб.91 Ѕ коп. - 5% (с судов и барок, проходящих по Вологде и остающихся на зимовку, за подъем мостов, с контрактов и договоров, закладных, клеймения мер и весов, лотерей). В число вспомогательных доходов относятся питейный откуп (всего лишь 85 руб.71 Ѕ коп. - 0, 1%) и доходы городового общественного банка (285 руб. 72 коп. - 0, 5%). Есть также доходы мелочные и случайные (различные штрафы) и чрезвычайные (запись в городскую обывательскую книгу, взыскание недоимок, по отчислению суммы из городского остаточного капитала). Чрезвычайным в полном смысле слова является последнее - «по отчислению суммы из городского остаточного капитала» -32368 руб. 86 1/4 копеек (61%)!

Обратим внимание, что доходы от городских имуществ составили не более 10% от общей суммы, а налоги и сборы в пользу города - 12%, в то время как многие исследователи отмечают, что это были основные статьи доходов других городов. И 61% прибыли - это остаточный капитал прошлого года. Можно смело сомневаться, что эти деньги не нужны были, например, на благоустройство города, поддержку городового банка или помощь неимущим слоям. Тем более, что в отчете указывается, что в 1852 г. не были выполнены работы по устройству нескольких мостов.

Расходы в 1853 г. (те же 53521 руб.78 Ѕ коп.) распределялись следующим образом: содержание органов и лиц городского управления - градской думы, городского магистрата, сиротского и словесного судов, канцелярии уездного стряпчего, канцелярии городского депутатского собрания, сторожей - 903 руб.99 коп. (1, 6%); полицейских органов - 3718 руб.50 коп. (6%), пожарной части - 1750 руб.30 коп. (3%); содержание городских имуществ, содержание и наем помещений городских присутственных мест - 1052 руб.67 коп. (2%); городское благоустройство - ремонт и содержание помещений, мостов через реки и ручьи (подъемного Соборного, 1 каменного и 8 ряжевых), мостовых, тротуаров, бульваров, городского сада, освещение города и ремонт городских фонарей, очистка улиц, канав, домовых труб, земельных водопроводных труб, устройство береговых укреплений - 2644 руб.47 коп. (5%); содержание благотворительных, учебных и других полезных учреждений (богадельня, народное и приходское училища, приказ общественного призрения, церкви и священнослужителей) - 385 руб.73 коп. (0, 7%). Кроме того, на органы городской власти возлагались издержки по военной части: покупка новых и ремонт старых тулупов для караульных гарнизонного батальона, ремонт и исправление конюшен жандармской команды, гауптвахты, тюремного замка - 132 руб.61 Ѕ коп. (0, 2%). Самой значительной статьей расходов в 1853 г. было построение трех каменных домов - 32368 руб. 86 ѕ коп. (60%).

Интересно соотношение расходов, произведенных думой самостоятельно - 8671 руб.84 ѕ копеек, и отосланные «в места, подлежащие отчетностью хозяйственному департаменту министерства внутренних дел» - 5155 руб.80 коп., и «в места, не подлежащие отчетностью оному департаменту» - 7078 руб.53 ѕ коп.

На 1854 год осталось средств: наличными - 8674 руб.71 ѕ коп. и «обращающихся из процентов» - 45260 руб. (в Санкт-Петербургском государственном коммерческом банке - 34860 руб., в Вологодском приказе общественного призрения - 10400 руб.).

Структура расходов весьма показательна: на содержание органов городского управления расходуется не более 12% бюджета, а на благоустройства города всего 5%, на благотворительные и учебные учреждения - какие-то 0, 7%! Расхожее мнение о том, что городам катастрофически не хватало финансов этот отчет явно не подтверждает. Планируемое строительство трех каменных домов, видимо, должно было окупиться за счет их использования в будущем. Бюджет был профицитным - оставалась значительная сумма наличными, в 22, 5 раза превосходящая затраты на благотворительные учреждения и образование! При этом очень значительная сумма более 45 тысяч рублей - вложена в рост и дает постоянную прибыль. Видимо, накопление капитала и финансовое обогащение города (или отдельных горожан?) явно вышло на первый план.

Череповецкий бюджет более чем в 10 раз был меньше Вологодского. Уездный центр Новгородской губернии в 1833 г. получил доходы в 4917, 25 руб. Самые значительные: 2591 руб. (53%) - с городских имуществ (двух мельниц, лавок, балаганов и шалашов, городской земли, с лавок, амбаров и шалашов, выстроенных в гостином ряду и при р. Ягорбе), с военного ведомства - 650 руб. (13%), с купеческих капиталов и питейного сбора - 577, 5 руб. (около 12%). В этом городе затраты на содержание городовых присутственных мест (полиции, магистрата, думы) были весьма обременительными - 2635, 31 руб. (52% бюджета). На градское училище и больницу выделили 991 руб. (20%), на содержание острога - еще 432, 90 руб. (8%). Соответственно оставались крохи на благоустройство города - 298 руб. (около 6%). В целом расходы составляли - 5064, 78 р. Расходы превышали доходы в этот год, но с прошлого года оставалось еще 50 руб. [6. Оп.3. Ед.хр. 19. Л.1-3]. По своей доходно-расходной картине бюджета Череповец отражает, пожалуй, большинство городов России, которые буквально едва сводили концы с концами. И никаких вкладов в коммерческие банки и ценные бумаги. Отметим, что Череповецкая дума в 1833 г. планировала на содержание благотворительных и учебных заведений сумму, в 2, 5 раза больше в абсолютных величинах, чем губернский город Вологда в 1853 г., и это при несопоставимых доходах и затратах на содержание городских органов. Все-таки не все зависело от величины доходов, но и от самих думцев, их социальной ответственности за свой город и решение его проблем.

Доходы, также, как и расходы, г. Великого Устюга в 1807 г. составили 565 руб.; в 1816 г. - 9437, 92 руб. и 3760 руб. соответственно (осталось 22324 руб.); в 1822 г.- 20096, 87 руб. и 20091, 81 руб.; в 1839 г. - 37040, 91 и 34668, 99 руб. (осталось 2371 руб. 92 1/4 к.). Обращает на себя внимание то, что у города вполне сбалансированный бюджет, расходы укладываются в доходы и даже остаются деньги. В используемом источнике, составленном по отчетам городовой думы [3], отражаются доходы и расходы города в период с 1807 по 1839 годы, и, за исключением нескольких лет, эта черта подтверждается.

В 1839 г. самыми доходными статьями были: городские имущества (с лавок, раздаваемых в годовое содержание и во время ярмарок - 9549, 90 руб.; с городских земель, отдаваемых в арендное содержание - 6464, 85 руб., за содержание больных в больнице 1261, 12 руб., с городских весов - 1200 руб. и др.) - примерно 45% доходов. С оценки обывательских домов - 5258, 36 руб. (14%), с работников, употребляемых купечеством 2804, 30 руб. (7, 5%), с купеческих капиталов 1888, 25 руб. (5%). Довольно интересен перечень расходов. Помимо обязательных расходов на содержание и жалованье городских органов (полиции, пожарной службы, городового магистрата, Сиротского и словесного судов, думы, гражданского дома) - 19698, 58 руб. (57%), средства выделяются на благоустройство города - около 10% (береговое укрепление - 1999, 37 руб., на устройство городского сада - 500 руб., на исправление дорог - 235 руб., на починку и исправление мостов - 367, 10 руб.), на устройство Гостинаго двора 776, 36 руб. Детально расписаны расходы на благотворительные и богоугодные дела, на медицинские и образовательные нужды, которые составили 12%: содержание приходских училищ - 600 руб., Оспеннаго Комитета двум ученикам - 230 руб., на содержание больницы 1700 руб., на жалованье не помещенным в богадельню убогим 372 руб., в Успенский собор на масло деревянное - 100 руб., Спасоградской церкви на содержание и на жалованье священнику с причтом - 400 руб., Воскресенской церкви священнику за требы в богадельне - 25 руб., Александроневской церкви священнику с причтом за исправление треб по богадельне - 99, 99 руб., Леонтьевской церкви священнику за исправление треб по богадельне - 40 руб., кладбищенской церкви на дрова и на жалованье сторожам - 175 руб., градской больницы - 225 руб., на иллюминацию в торжественные дни - 48, 50 руб.[3].

Здесь также отражается достойный уровень расходов на социальные нужды и в относительных и абсолютных величинах. Обращает на себя внимание также более детальное планирование расходов и включение в них, например, иллюминации (пример необязательных расходов). Но по сравнению с расходными статьями Вологодской городской думы в них отсутствуют ремонт и содержание мостовых, тротуаров, бульваров, освещение города и ремонт городских фонарей, очистка улиц, канав, дымовых труб и прочее.

Устюженская городская дума комплектовала доходы в основном из местных налогов: сбор подушных и окладных денег с населения, сбор податей для содержания воинских частей, церковный сбор, «сборы с промышленников», взыскание казенных повинностей, в частности складочные деньги с мещан города, различные недоимки с купцов. Как и в других городах, доход давали городские имущества (аренда городских лавок во время ярмарок), ссудный процент, чрезвычайные доходы: из земских сборов, из страхового сбора и из городских капиталов. Так, Устюженская дума в 1838 г. занималась выдачей земли под постройку домов и «имела рассуждение об отдаче городовой пахотной земли купцам». Решили распределять землю методом торгов, земля отдавалась на 12 лет. Сенокосные земли решают оставить у их бывших владельцев, но могли «отдать желающим купцам и мещанам в арендное содержание на 12 лет» [8. Ед.хр.162. Л.300]. Из Журнала заседаний Устюженской городской думы за 1838 год известно, что за ноябрь-декабрь 1837 г. в казну поступило еще 715 руб. 07 коп. в добавление к расходуемым средствам, которые уже были в количестве 5139 руб. 18 коп. (итого за год - 5854, 25 руб.), из них израсходовали 5724 руб. 52 коп., к 1 января 1838 года осталось 129 руб. 73 коп. [Там же. Л.3]. Смета расходов за 1838 год была утверждена, за исключением следующих: 1. Определенные Думою расходы в размере 1000 руб. на уплату долга бывшему Градскому главе Кривоборскому, «позаимствованных у него в 1836 году по недостатку городских доходов» (в долг деньги взяли без разрешения его Превосходительства Новгородского губернатора, поэтому в возвращении долга было отказано). 2. На содержание Воспитательного дома вместо 1300 руб. назначить 600 руб. «В понимании, что по недостатку городских способов от Его Превосходительства предоставлено Господину Министру Внутренних дел об уничтожении вовсе сего заведения», оно было оставлено, но «Думе приказано строго наблюдать за приносом детей и отнюдь не допускать приема детей, если есть Виновница в рождении Подкидыша или родственники». 3. Определенные для часоводства 50 руб. вовсе исключить. А в смету включить «употребления Думою на содержание подкидышей 425 руб. 18 коп. (как расходы уже произведенные). Дума приказала отпускать суммы на: благотворительные заведения; содержание учебных заведений; содержание мест Городского Управления; содержание канцелярии Градской Думы, Городового Магистрата, Правления [Там же. Л.243-246]. Обратим внимание на жесткий губернаторский «щелчок» думцам, позволившим себе самодеятельность и тем перешедшим границы дозволенного. И на нехватку средств для содержания Воспитательно дома, уменьшенных более чем в 2 раза.

Основной статьей городских доходов Белозерска были поступления от сдачи в арендное содержание принадлежавшей городу недвижимости. Ежегодно дума объявляла торги на право аренды зимних и летних ловель в Белом озере и на реке Шексне, сенокосных и выгонных земель, конного перевоза через Шексну, городских дач, в которых производилась рубка леса и т.д. В денежной казне Белозерской городской думы за январь 1820 г. числится остаток с 1819 г.: с купеческих капиталов 8500 руб. 80 коп. общественного сбора, с подушных 2832 руб. общественного сбора, городских доходов 25руб. 75 коп. Всего остатков - 11865 руб. 33 коп., в расходе 11493 руб. 55 коп. Таким образом, на февраль числится в остатке 312 руб. 18 коп. [21].

1840-60-е годы характеризуются значительным прогрессом в развитии доходной базы губернских городов, однако основная масса уездных городов не получила достаточного развития доходных источников. Большинство из них имело доходы от 1 до 10 тысяч рублей [12]. К этим последним относились города Череповец, Устюжна, Белозерск. Вологда и Великий Устюг были городами богатыми по российским меркам. Они получали значительные доходы от городских имуществ и сборов за право производства и торговли, а уездным городам на хватало ни имуществ, ни экономической базы.

Основной недостаток государственной финансовой политики в отношении органов городского самоуправления исследователям видится в отсутствии полной финансовой самостоятельности, права самостоятельно устанавливать ставки налогов и объектов, что существенно ограничивало возможности формирования собственных доходов.

Дума была ключевой структурой жизнедеятельности города. Именно к городской думе сходились все механизмы исполнительного, торгово-хозяйственного, финансового, социального, полицейского, сословного управления. Функции городских дум, как говорилось выше, были определены и четко очерчены законом. Но в каждом городе были свои собственные проблемы и задачи, требующие от городских органов инициативы, ответственности, знания городских проблем и потребностей населения. Хотя практически все решения думы утверждались выше, все же оставалось пространство для самостоятельности. Важнейшими направлениями в работе были поддержка местной промышленности и торговли, ремонт и строительство городских зданий, поддержание чистоты в городе, строительство и ремонт дорог, устройство каменных мостовых, мостов, укрепление берегов рек, озеленение, освещение города, освещение и отопление всех присутственных мест, организация службы извозчиков. На городские средства содержались органы народного здравоохранения и просвещения, благотворительные учреждения, оказывалась социальная помощь малоимущим и престарелым. Деятельность городских органов в области здравоохранения в 1826-1852 гг. выражалась главным образом в содержании городских врачей и городских больниц. Лечение в больницах было платным, собственных врачей имели лишь немногие уездные больницы, чаще всего городскими больницами заведовали городские и уездные врачи. К началу 50-х годов XIX века помимо приказных губернских, существовало 450 городских больниц. С 1853 г. правительство все же вынуждено было взять на себя расходы на охрану здоровья населения из-за нехватки городских средств, что существенно тормозило развитие медицинского дела в стране [10].