Эволюция местного самоуправления Японии в XIX–XXI вв.

Размещено на http://www.allbest.ru/

1

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук

Эволюция местного самоуправления Японии в XIX- XXI вв.

Специальность 07.00.03 - Всеобщая история (новая и новейшая)

Сапрыкин Дмитрий Анатольевич

Москва - 2012

Работа выполнена на кафедре востоковедения Московского государственного института (Университета) международных отношений МИД России.

Научный руководитель: доктор исторических наук СТРЕЛЬЦОВ Дмитрий Викторович

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук ЛЕБЕДЕВА Ирина Павловна

кандидат исторических наук, доцент РОМАНОВА Ирина Алексеевна

Ведущая организация: Институт Дальнего Востока РАН

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена, прежде всего, масштабной реформой системы местного самоуправления (МСУ), которая проводится в Японии с 2000 г. и которая должна серьезно изменить административный и социальный облик страны. При этом к концу первой декады ХХI в. в Японии, как и во всем мире, сложились определенные предпосылки в пользу дальнейшей децентрализации политической власти и передачи органам местного самоуправления (ОМС) еще большего объема полномочий - с одновременным их территориальным укрупнением.

Дискуссии об оптимальных вариантах государственного устройства в постиндустриальную эпоху идут в большинстве развитых стран. В Германии некоторые политики и эксперты предсказывают скорое укрупление 16 «разнокалиберных» федеральных земель до семи-восьми примерно равных по размеру.Welt, 10.06.2010. http://www.welt.de/politik/deutschland/article7992709/Anzahl-der-Bundeslaender-soll-auf-acht-sinken.html В России в ноябре 2010 г. была озвучена идея превратить 83 субъекта Федерации в 20 агломераций с максимальной концентрацией ресурсов - по мнению ряда экспертов, эта концепция может стать одной из важных задач следующего президента РФ. Ведомости, 18.11.2010. http://www.vedomosti.ru/newspaper/article/249680/peredel_rossii Планы по созданию нового субнационального уровня МСУ из примерно 10 региональных округов вместо 47 префектур существуют и в Японии. При этом есть все основания полагать, что именно Япония реализует их первой, поскольку из-за острого дефицита государственного бюджета рассматривает их уже в сугубо практической плоскости. Поэтому Японию последнее время все чаще приводят в качестве примера государства, где уже начался постиндустриальный процесс децентрализации политической власти, и есть некоторые позитивные результаты. Это делает исследование актуальным с точки зрения соответствия современным тенденциям развития мировой исследовательской мысли.

За последние два десятилетия Российская Федерация прошла путь от принципиального отрицания идеи МСУ, характерного для ленинской теории советов, до его конституционного признания и гарантирования. Однако Россия пока находится в самом начале процесса, и опыт развитых стран с аналогичной континентальной моделью МСУ может оказаться чрезвычайно ценным. В такой ситуации имеет смысл проанализировать весь имеющийся мировой опыт, в определенной степени отступив от традиционно прозападного уклона, в том числе потому, что, несмотря на различия социокультурного ландшафта, у России и Японии много общего. Это и исторически сложившаяся тенденция к высокой централизации власти, и схожие патерналистские подходы к решению задач государственного управления, и важная роль бюрократии и неформальных групп влияния, и готовность населения поступиться многими идеалами демократии ради стабильности и порядка. Кроме того, созданная в Японии система МСУ интересна тем, что базируется не столько на копировании западного опыта, сколько на его эффективной адаптации к местным реалиям.

В Японии накоплен богатый опыт реформирования системы МСУ и государственного управления. Эта страна впитала в себя лучший мировой опыт, став лидером в мире финансов и экономики, но, не растеряв национального своеобразия. За полтора века Япония прошла уникальный путь от военно-феодальной деспотии до современного государства c одним из самых высоких в мире уровней дохода на душу населения. При этом местные власти оказывают жителям чрезвычайно широкий спектр услуг, в том числе в тех сферах, которые в большинстве развитых стран относятся к компетенции государства: здравоохранение, социальная политика, вопросы занятости и обновления инфраструктуры. Собирая чуть более 30% всех налогов, ОМС осуществляют контроль над расходованием 70% средств публичных органов власти Kengo Akizuki. Controlled Decentralization: Local Governments and the Ministry of Home Affairs in Japan. - IBRD/ The World Bank, 2001, Stock No.37170, p. 1.

Это позволяет полагать, что японский опыт МСУ может оказаться весьма востребованным, а сама работа - актуальной и интересной для различных категорий специалистов. В том числе потому, что в ней, параллельно с основной темой исследования, раскрываются исторические корни и нормативно-правовые основы всей административной системы современной Японии.

Объектом исследования является институт МСУ Японии.

Предметом исследования является эволюция системы местного самоуправления Японии, ее форм и принципов функционирования. Исходя из недостаточной проработанности темы в отечественной научной литературе, в исследовании уделено внимание нормам обычного права и национально-психологическим особенностям, обусловившим выбор конкретных моделей МСУ, а также нормативно-правовой базе, регламентировавшей устройство и функционирование ОМС Японии, особенно на ранних этапах их формирования.

Цель и задачи исследования. Целью диссертации является раскрытие причинно-следственных связей и закономерностей исторического развития МСУ Японии.

Комплексность диссертации, ее широкие хронологические рамки и междисциплинарная направленность обусловили необходимость постановки достаточно узких задач. Поэтому в работе сознательно опущены многие чрезвычайно значимые для МСУ темы - такие, как административная организация муниципалитетов и префектур, функционирование их выборных органов, полномочия законодательных собраний по принятию подзаконных актов, собственные источники дохода ОМС или недавно созданный механизм прямого участия населения в политической жизни ОМС.

Вместо этого исследование предлагает более широкий, стратегический взгляд на эволюцию института МСУ Японии, фокусируя внимание на основных этапах его развития, ключевых структурных проблемах, возникавших на каждом этапе, и путях их решения в рамках общенациональной политики.

В широком смысле исследование должно ответить на вопрос, почему в Японии сложилось именно такое МСУ, указать основные исторические и историко-правовые факторы, обусловившие для японского общества выбор конкретной модели МСУ в разные исторические периоды, и дать понимание того, каким МСУ Японии может стать в будущем.

Для достижения заявленной цели в диссертации в последовательном порядке поставлены и решаются следующие задачи:

1. Выявить специфические особенности и характерные черты, присущие японскому местному самоуправлению.

2. Определить эволюционно-значимые для МСУ Японии факторы на всех этапах исторического развития.

3. Представить историческую ретроспективу ключевых механизмов взаимодействия ОМС с центральной властью и роли МСУ в национальной административной системе.

4. Дать оценку текущего состояния МСУ Японии и перспектив его развития.

Хронологические рамки исследования охватывают период с 1868 г. по 2010 г. - весь временной отрезок существования в Японии системы МСУ современного типа. Это позволяет раскрыть в работе как традиционные механизмы самоуправления, сложившиеся в XIX в. в стране, еще закрытой для внешнего мира, так и их трансформацию на каждом этапе развития вплоть до наших дней. Первая дата обусловлена буржуазной революцией Мэйдзи, и в исследовании доказывается, что ее правомерно считать исходным рубежом создания системы МСУ. Конечным рубежом исследования стал 2010 г., когда:

· со всей очевидностью стало ясно, что решение многих накопившихся политических, экономических и финансовых проблем Японии невозможно без дальнейшей - теперь уже радикальной - реформы существующей системы МСУ;

· впервые в истории страны стали складываться предпосылки для перевода отношений между ОМС и центральной властью из категории подчинения в категорию партнерских, что указывает на приближение принципиально нового этапа развития МСУ Японии;

· политический истеблишмент страны стал ссылаться на опыт традиционных механизмов самоуправления домэйдзийского периода, а эпоху сёгуната - приводить в качестве примера децентрализованного управления и настоящего «местного суверенитета», к которому должны стремиться ОМС. Это указывает на завершение продолжительного исторического цикла, который для Японии может ознаменоваться постиндустриальным «возвращением к корням» на качественно новом уровне.

Методологической основой диссертационного исследования стал принцип историзма, непосредственно связанный с идеей системности. При этом широкие хронологические рамки работы обусловили необходимость параллельного использования нескольких методов исторического исследования: историко-генетического, историко-сравнительного и историко-системного.

Источниковедческую основу диссертации составили тексты конституций, законодательные акты и нормативно-правовые документы разных лет, исторические документы администрации Токио и его управ, информационно-статистические сборники («Белые книги» по Японии, «путеводители» по слияниям муниципалитетов), Европейская хартия местного самоуправления, а также материалы бывшего министерства по делам МСУ Японии, министерства по общим вопросам Японии, Совета ОМС Японии по международным связям (CLAIR), заявления премьер-министров Японии и губернаторов префектур, материалы Ассоциации муниципальных образований Японии, публикации Всемирного банка.

Теоретическую основу диссертационного исследования составляют труды отчественных и зарубежных (японских и англоязычных) исследователей. При анализе японского подхода к дефинициям и терминологии в сфере местного самоуправления основу рабочего материала составили труды по теории государства, социологии права, а также нормам обычного права, оказавшим влияние на формирование системы МСУ Японии. Для раскрытия тем правовой социологии использованы работы таких японских исследователей, как Х.Ода, Hiroshi Oda. Japanese Law. London. Butterworths, 1992. М.Оки, Масао Оки. Нихондзин-но хоо-каннэн (Правосознание японцев). Токио. Издательское общество Токийского университета, 1983. Х.Сугихара, Hiroyasu Sugihara. Legal Consciousness. Website of Australian Institute of Criminology. 2000. М.Ёсида, Masayuki Yosida. The Reluctant Japanese Litigant. Electronic Journal of Contemporary Japanese Studies (EJCJS).

Discussion paper 5, 2003. К.Рокумото, Кахэй Рокумото. Хоо-сякайгаку (Правовая социология). Токио. Юхикаку, 1986. К.Масада, Коити Масада. 2005. http://homepage1.nifty.com/masada/globe/lawconcept.htm Т.Кавасима, Такэёси Кавасима. Нихондзин-но хо исики (Правовое сознание японцев).Токио. Иванами Сётэн, 1967. Т.Наканэ Chie Nakane. Japanese Society. University of California Press, 1972. и американского ученого Ф.Апхема, Frank K. Upham. Weak Legal Consciousness as Invented Tradition. In: Mirror of Modernity: Japan's Invented

Traditions, University of California Press, 1997; Frank. K. Upham. Law and Social Change in Postwar Japan, Cambridge, 1987. заочно дискутирующих друг с другом об особенностях правовой и политической культуры, обусловивших дух МСУ «по-японски».

Так, по мнению Ф.Апхэма, общее стремление японцев решать вопросы непублично, во внесудебном порядке или с привлечением влиятельных последников говорит об их слабом правовом сознании, а ситуации такого рода характерны для государств, недалеко ушедших от традиционных сообществ. Ярким примером правовой культуры Японии является описанный Т.Кавасима пример конфуцианского «арбитража» периода Мэйдзи, когда местные власти просто принуждали стороны приходить к согласию, не обращая внимания на их права и обязанности. Однако точка зрения Ф.Апхэма характерна для западного права, отстаивающего свободы индивида. В Японии же первичной единицей социума является группа, личность ценят за готовность подстроиться под ее интересы, а слабость внешних правовых механизмов в обществе компенсируется традиционно сильными механизмами неформального внутреннего контроля со стороны местных общин и социальных групп. Японский социолог Т.Наканэ считает, что первичные группы до 10 человек - семью, сотрудников по работе, одноклассников - стоит воспринимать как индивидов, тогда будет просто понять и коллективное поведение, и принципы самоорганизации японцев. Ценность японских законов также определяется не логикой и степенью их проработанности, а степенью их признания местным сообществом. И в этом смысле японская концепция права, возможно, прагматичнее западной - законы пишутся для людей, и если сообщество не воспринимает их, значит, имеет смысл их пересмотреть.

Важным вопросом исследования, безусловно, стала идентификация созданной модели МСУ. Американские исследователи полагают, что после Второй мировой войны МСУ Японии отошло от континентальной модели в сторону англо-американской. Многие японские исследователи с этим не согласны - так, по мнению правоведов М.Мурамацу и Н.Мотида, Michio Muramatsu and Nobuki Mochida. Applying the Japanese Local Government Model to Other Countries. In Government Decentralization Reforms in Developing Countries. Institute for International Cooperation, Japan International Cooperation Agency, 2001, p. 192. Website: www.jica.co.jp несмотря на сильнейшее влияние США, Япония предпочла модель МСУ, интегрированного в систему общего государственного управления, и отказалась от создания «независимых» ОМС, характерных для Великобритании и США. Однако специалист по МСУ, профессор права Киотосского университета К.Акидзуки Kengo Akizuki. Controlled Decentralization: Local Governments and the Ministry of Home Affairs in Japan. IBRD/World Bank, Stock No.37170, 2001, p. 2. признает неоднозначность ситуации и полагает, что в послевоенной Японии пошли традиционным путем «гармонии и согласия», найдя решение, не противопоставляющее эти две модели, но позволяющее сосуществовать обоим путям развития.

Думается, что профессор К.Акидзуки предложил наиболее элегантную формулировку. Япония продолжает придерживаться континентальной модели, однако конституция ввела прямые выборы глав ОМС и провозгласила характерный для англо-саксонской модели принцип «местной автономии». Внесенный с подачи оккупационной администрации США, этот принцип заложил в административную структуру серьезное системное противоречие, из-за которого в современной Японии, по сути, оказалась не гарантирована совместимость форм местной автономии, заложенных в конституционных принципах, и форм местной автономии, установленных в законе о МСУ.

Большой интерес для автора представила диссертация Р.Л.Штаубица Richard Louis Staubitz. The Establishment of the System of Local Self-Government (1888-1890) in Meiji Japan: Yamagata Aritomo and the Meaning of Jichi (Self-Government). Dissertation for the Degree of Doctor of Philosophy. Yale University, 1973. на соискание ученой степени Йельского университета, посвященная анализу того, как термин «самоуправление» (дзити) воспринимался японской элитой эпохи Мэйдзи. Р.Л.Штаубиц высказал в ней убеждение, что министр внутренних дел, а затем премьер-министр А.Ямагата, создававший МСУ Японии в конце XIX в., планировал дать ОМС более широкие полномочия. Но, как представитель своего клана, был вынужден согласиться с мнением надклановой группы советников императора гэнроин и ограничил масштаб реформ. Такая оценка представляется автору, в целом, правильной, но сильно идеализированной. А.Ямагата возглавлял полицейское ведомство и считал, что заимствованная Японией система государственного устройства Пруссии подходила его стране «наилучшим образом», Probleme lokaler Selbstverwaltung in Japan unter Berucksichtigung rechtlicher Aspekte. Von Stefanie Ruf; Magisterarbeit; Munchen. 1994. S.7 См. www.lichke.net/pdf/mosse.pdf хотя правоведы уже тогда называли прусскую конституцию одной из самых реакционных в Европе. А.Ямагата также считал, что «дух местного самоуправления» присутствует в традиционной системе «пятидворок» (гонин-гуми) - феодальной полицейской системе круговой поруки, обязывающей всех следить за соседями и нести солидарную уголовную и финансовую ответственность. Это означает, что самые прогрессивные идеи А.Ямагата не простирались до европейских концепций о том, что община старше государства, и потому полицейская опека над ней недопустима. Или что народное самоуправление должно находить свое завершение в парламенте в противовес абсолютистской воле императора - именно такие подходы приводили к расширению полномочий ОМС в Европе.

Для изучения истории становления МСУ Японии за основу были взяты заявления известных политиков эпохи Мэйдзи, прежде всего, премьер-министра А.Ямагата и его соратника С.Омори. Омори Сёити. Фуккоку тихо бункэн хо (Закон о децентрализации, воскрешающий страну). Токио, 1878. Омори Сёити. Дзитисэй сэйтэй-но тэммацу (Подробный анализ процесса утверждения МСУ). Токио, 1916. В детали исторического процесса удалось вникнуть благодаря трудам К.Цуи, Kiyoaki Tsui. Local Administration and Finance. In: Public Administration in Japan edited by Kiyoaki Tsui, University of Tokyo Press, 1984. К.Ямагути, Kosaku Yamaguchi. The Formation of Meiji Authoritarian State of the Seitaisho (the Organic Act of 1868). In St. Andrew's University economic review. Vol.6, No.1. 1964. К.Хираидэ Кодзиро Хираидэ. Токё фудзоку си, дзё-но маки (История обычаев и манер города Токио). Впервые издана в 1898 г., переиздана в 1975 г., а также С.Тадагава С.Тадагава. Конституция Японии 1889 г. и «модернизация» страны// Правоведение. 2002., проведшего специальное исследование по конституции 1889 г. Важным и поучительным оказалось знакомство с трудами Х.Накамура, 108. Hachiro Nakamura. Town organizations in prewar Tokyo. Series Japanese Experience of the UNU

Human and Social Development Programme series, 1980.изучавшего неофициальные организации взаимопомощи, типичные для японского группового поведения - ассоциации самоуправления, сообщества жителей кварталов, широко представленные в довоенной Японии.

Формированию системы МСУ во второй половине ХХ в. посвящено значительное число работ японских исследователей. Среди них К.Акидзуки, Kengo Akizuki. Non-routine Policymaking and the Intergovernmental Relations - the Case of the Kansai International Airport Development. Kyoto Law Review. Kyoto, 1988. Kengo Akizuki. Controlled Decentralization: Local Governments and the Ministry of Home Affairs in Japan. IBRD/World Bank, Stock No.37170, 2001. М.Сибата, Мамору Сибата. Дзити-но нагарэ-но нака-дэ (Двигаясь в русле местной автономии). Токио. Гёсэй, 1975. С.Такаги, Сёсаку Такаги. Сэнго тайсэй-но кэйсэй (Формирование послевоенной системы государственного устройства), в Нихон-но тихо сэйфу (Местное самоуправление в Японии) под ред. Ватару Омори и Сэйдзабуро Сато, издание Токийского университета, 1986. К.Иноуэ, Kyoko Inoue. MacArthur's Japanese Constitution, The University of Chicago Press, Ltd., London, 1984. М.Синдо, Muneyuki Shindo. Relations between National and Local Government. In: Public Administration in Japan, University of Tokyo Press, Institute of Administrative Management, 1984. К.Цуи, Kiyoaki Tsui. Local Administration and Finance. In: Public Administration in Japan edited by Kiyoaki Tsui, University of Tokyo Press, 1984. М.Мурамацу, Michio Muramatsu. Local Government in Post-War Japan. Oxford University Press, 2001. Н.Мотида, Michio Muramatsu and Nobuki Mochida. Applying the Japanese Local Government Model to Other Countries. In Government Decentralization Reforms in Developing Countries. Institute for International Cooperation, Japan International Cooperation Agency, 2001. М.Мабути, Masaru Mabuchi. Municipal Amalgamation in Japan. The IBRD/World Bank, 2001. А.Кусано, Ацуси Кусано. Нихон-но ронсо (Японские противоречия). Токио. Тоё кэйдзай симпося, 1995. М.Хаяси, Masayoshi Hayashi. Economy of Scale in Provision of Local Government Service. In Economics and Trading, 1995. К.Мацудзато,Кимитака Мацудзато. Стабильность и развитие: непростая диалектика.// «Муниципальная власть» №2, 1998. К.Мацудзато. Сборник «Третье звено государственного строительства России». Slavic Research Center, 1998 которые подробно разбирают сложные механизмы взаимодействия государственной бюрократии и ОМС Японии, границы полномочий между органами управления, схемы их делегирования, а также возможность финансовой децентрализации.

Из отечественных специалистов-японоведов можно назвать труды по истории Японии А.Е.Жукова, История Японии. Под ред. Жукова А.Е. В двух томах. Изд. 2-е. М., ИВ РАН, 1999. В.Э.Молодякова, Молодяков В.Э. Консервативная революция в Японии. М., Восточная литература, 1999. Х.Т.Эйдуса, Эйдус Х.Т. История Японии с древнейших времен до наших дней. М., Наука, 1968. А.Л.Гальперина, Гальперин А.Л. Очерки социально-политической истории Японии в период позднего феодализма. М., ИВЛ, 1963. А.А.Толстогузова, Толстогузов А.А. Очерки истории Японии. VII - XIV вв. М., Восточная литература, 1995. Толстогузов А.А. Сёгунат Токугава в первой половине XIX века и реформы годов Тэмпо. М., РАН, 1999. Н.Ф.Лещенко, Лещенко Н.Ф. Япония в эпоху Токугава. Восток-Запад, 2007 г. В.М.Мендрина. Мендрин В.М. История сёгуната в Японии: Нихон гайси. В 2-х тт. / Пер. с японского - М., СПб: Российская государственная библиотека: Летний сад, 1999. В советское время изучением различных аспектов местного самоуправления в системе государственного управления Японии занимались И.А.Латышев, В.Н.Бунин, Ю.Д.Кузнецов, А.А.Макаров, затем к изучению этого вопроса подключились В.Б.Рамзес, Рамзес В.Б. Хет-трик Дзюнъитиро Коидзуми // Японский каледоскоп. М., 2006. Д.В.Стрельцов, Стрельцов Д.В. Система государственного управления Японии в послевоенный период. МАКС Пресс. М. 2002. Н.В.Анисимцев. Анисимцев Н.В. Государственный и гражданский контроль за деятельностью исполнительной власти в Японии // Актуальные проблемы современной Японии. М.: Институт Дальнего Востока РАН, 2007. Их труды оказали большое влияние на автора, позволив понять многие нюансы работы ОМС в политической системе Японии, современные механизмы формального и неформального взаимодействия ОМС друг с другом и с центральными органами власти, и оценить возможности их развития и трансформации.

Проблемы современной модели местного самоуправления Японии, трудности с практической реализацией административной реформы в ХХI в. и возможность создания абсолютно нового субнационального уровня МСУ раскрыты в трудах японских исследователей К.Эгути, Кацухико Эгути. Тиики сюкэнката досюсэй га ёку вакару хон (Полный справочник по системе региональных округов досюсэй, создаваемой на основе местного суверенитета). Токио. PHP Кэнкюдзё, 2009. И.Аоки. Ichiro Aoki. Decentralization and Intergovernmental Finance in Japan. Policy Research Institute/ Ministry of Finance, 2008. Картину дополняют лекции специалиста по сельской Японии, американца Э.Рауша Anthony Rausch. Post Heisei Merger Japan. A New Realignment in the Doshu System. Electronic Journal of

Contemporary Japanese Studies (EJCJS). Discussion Paper, 20.04.2010. из университета Хиросаки, и расчеты Э.Визе Eric Weese. Political Mergers as Coalition Formation: Evidence from Japanese Municipal Amalgamations. MIT. December 2008. из Массачусетского технологического университета, математически обосновывающего размеры экономически безубыточных муниципалитетов.

Проблемы МСУ получили широкое отражение в монографиях и коллективных изданиях таких отчественных исследователей, как И.Л.Тимонина, Тимонина И.Л. Государство и регионы в Японии: эволюция экономических отношений // Общественные

науки и современность. 2000. А.И.Сенаторов, Реформы современной Японии (1994-2006 гг.) / Под общей ред. А.И. Сенаторова. М.: Институт Дальнего Востока РАН, 2008. Сенаторов А.И. Десять лет административной реформы в Японии: итоги и проблемы. // Японский опыт для российских реформ. 2005. Сенаторов А.И. Японская модель самоуправления // Знакомьтесь - Япония. 1995. №11; 1996. №12-13. И.А.Цветова.Цветова И.А. К десятилетию политической реформы в Японии // Актуальные проблемы современной Японии. М. 2005. Их труды стали для автора основным ориентиром в части исследования, посвященной проблемам децентрализации и практической реализации курса на «местный суверенитет», который провозглашен Демократической партией Японии.

Научная новизна исследования и степень научной проработанности темы. В отечественной науке практически не проводилось комплексных исторических исследований, охватывающих весь период становления и развития системы МСУ Японии. Кроме того, большинство исторических трудов при изучении системы властеотношений делают акцент на государственном управлении, а не МСУ Японии, а хронологические рамки таких исследований, как правило, ограничены только второй половиной ХХ в.

Из-за этого многие значимые для МСУ Японии явления, события или тенденции либо изучены недостаточно, либо оказались выпавшими из поля зрения исторической науки, поскольку рассматривать их в качестве самостоятельной темы исследования часто не имеет смысла, а из-за высокой насыщенности этническими и национально-психологическими особенностями они, как правило, становятся предметом исследования психологов, социологов или правоведов. К ним относятся традиционные для общинного самоуправления эпохи сёгуната, но сохранившиеся до наших дней механизмы круговой поруки, групповой ответственности и коллективного принятия решений; институты соседских ассоциаций и ассоциаций самоуправления, в годы Второй мировой войны подменявшие в своей деятельности ОМС и ставшие удобным инструментом милитаристской пропаганды; практика пристраивания бывших чиновников на «теплые места» в ОМС; предпосылки для смены модели МСУ с континентальной на англо-саксонскую или циркулирующая в настоящее время в японских политических кругах идея о необходимости деления страны максимум на 300 муниципалитетов - примерно по числу доменов в феодальной Японии.

В настоящем исследовании эти разрозненные явления и концепции впервые приведены к единому знаменателю, что позволило представить полную вневременную ретроспективу причинно-следственных связей и закономерностей исторического развития МСУ Японии.

Положения, выносимые на защиту:

1) Буржуазную революцию Мэйдзи 1868 г. правомерно считать исходным рубежом создания системы МСУ, несмотря на то, что и в домэйдзийскую эпоху в Японии существовало большое количество механизмов самоорганизации населения, прежде всего, традиционного сельского самоуправления.

2) На каждом этапе исторического развития правительство Японии создавало специальные механизмы, эффективно снижавшие статус местной власти по сравнению со статусом центральной, из-за чего до середины ХХ в. реальное место японского самоуправления в общей системе властеотношений было, по сути, соотносимо с положением деревенской общины в эпоху сёгуната, а принцип «местной автономии», провозглашенный в конституции после Второй мировой войны до сих пор, во многом, остается номинальным.

3) Формы МСУ, установленные в японском законе о местном самоуправлении, несовместимы с принципами местной автономии, провозглашенными в конституции 1947 г. Современный закон о МСУ, несмотря на огромное количество поправок и дополнений, внесенных в него после Второй мировой войны, до сих пор основывается на довоенной системе МСУ.

4) Из-за того, что переход МСУ Японии на качественно новый этап развития исторически всегда происходил в форме заимствования хорошо апробированного западного опыта, в японском обществе не сформировалась традиция собственных культурно-политических новаций, в том числе, в сфере административного управления.

5) Дальнейшее реформирование системы МСУ Японии в XXI в. возводит проблему не только до уровня политической модернизации всего государства и необходимости внесения изменений в конституцию, но и подразумевает переход Японии от континентальной к англо-саксонской модели местного самоуправления.

6) Пока административная реформа «пробуксовывает» «сверху» - на уровне центральных органов власти, в регионах Японии идет процесс формирования предпосылок большей самостоятельности ОМС «снизу».

Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования обсуждены и одобрены 15 сентября 2011 г. на заседании кафедры востоковедения МГИМО (У) МИД РФ.

Материалы диссертационного исследования прошли апробацию в четырех публикациях (из них две - ВАК) и докладывались 24 декабря 2010 г. на межвузовской научной конференции «Япония после смены власти», организованной Ассоциацией японоведов и Институтом востоковедения РАН.

Структура и объем диссертации определяются целями и задачами данного исследования. Работа общим объемом 178 страниц состоит из введения, четырех глав, 11 параграфов, заключения, а также списка использованной литературы и источников.

местное самоуправление япония

ОБЩЕЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность исследуемой темы, указывается степень ее разработанности, определяются цели и задачи исследования, а также приводятся базовые концепции МСУ - в качестве дефиниций, используемых в исследовании.

Первая глава «Специфические черты местного самоуправления в Японии» состоит из двух параграфов и посвящена исторически сложившимся принципам самоорганизации японского общества и особенностям национальной административной модели.

В первом параграфе «Особенности правовой и политической культуры Японии, оказавшие влияние на формирование системы МСУ» рассмотрены национально-психологические особенности японцев, основанные на определенном понимании устоев и социального порядка. Выработанная веками обязательность поведения индивида в социуме и целый комплекс норм обычного права сформировали специфический фон, в котором действуют ОМС. Японскому обществу присущи крайние степени патернализма и коллективизма, граничащие с готовностью поступиться в интересах группы идеалами демократии, важным институтом которой всегда было МСУ. Группизм чиновников, бизнесменов, политиков и рядовых граждан породил сложные взаимные отношения, в которых важную роль всегда играли «серые кардиналы» - мастера закулисных манипуляций и согласования сложных вопросов между группами. Это сформировало и общее стремление избегать открытых форм обсуждения, и размытую ответственность за принятие решений.

Особенности правовой и политической культуры, с одной стороны, предопределили «естественность» перенятия Японией западной традиции самоуправления в конце XIX в., однако из-за того же группизма трудно приживалась западная трактовка представительной власти - политическая элита того времени не понимала, как можно выносить вопрос на открытое обсуждение, не узнав предварительно мнения присутствующих. По этой же причине, японцам оказалась близка такая организационная форма ОМС как «сильный совет - слабый мэр», действовавшая в стране до окончания Второй мировой войны. Она ограничивала полномочия главы ОМС представительскими функциями и оперативным управлением, делая его зависимым от совета.

Механизм закулисного согласования и коллективного принятия решений до сих пор заменяет собой демократический механизм «сдержек и противовесов», а «президентская» система прямого избрания глав администраций, введенная после войны, «увязла» в близкой японцам по духу «парламентской» системе делегирования полномочий от депутатского корпуса. Поскольку индивидуализм и конфликтность противоречат правовой культуре японцев, главы администрации крайне редко налагают вето, апеллируют к суду или министерствам, а решения главы ОМС предваряются долгими процедурами согласования интересов различных депутатских «кланов». Привычка решать вопросы коллективно повлияла и на схему распределения предметов ведения между уровнями МСУ Японии: функции префектур и муниципалитетов пересекаются почти во всех областях, что требует постоянного регулирования взаимных интересов и тесного взаимодействия ОМС.

Автор приходит к выводу, что эта ситуация является определяющей для ОМС Японии, юридические нормы деятельности которых органически связаны с неписаными нормами традиционного поведения. При этом общность административной модели, а также правовой и политической культуры японского государства характеризуется высокой степенью преемственности не только по отношению к довоенному, но и по отношению к мэйдзийскому, и даже домэйдзийскому периодам.

Во втором параграфе «Классификация японской системы МСУ» изучается японский подход к дефинициям и терминологии в этой сфере и предпринимается попытка сопоставления созданной в Японии системы МСУ с существующими европейскими аналогами.

Введение института МСУ Японии произошло в конце ХIХ в. и явилось частью мер, предложенных центральным правительством с целью модернизации государства. Япония предпочла модель МСУ, интегрированного в систему общего государственного управления, которая существует в большинстве стран континентальной Европы. Именно континентальная модель в разные исторические периоды позволила японскому ообществу сохранить и государственную традицию с ее тенденцией к централизму и унификации, и национальную идентичность, и комплекс норм повседневной жизни, которые во многом определили специфику МСУ в Японии. Тем не менее, в послевоенной конституции Японии был провозглашен принцип «местной автономии», характерный для англо-саксонской модели «независимых» ОМС, что заложило в административную структуру Японии серьезное системное противоречие.

До сих пор оно существовало в скрытой форме, поскольку после войны японский истеблишмент продолжал поддерживать традицию централизованного и унифицированного управления, хорошо сочетающуюся с континентальной моделью МСУ. Но острый дефицит государственных и местных финансов в конце ХХ в. вынудил правительство Японии инициировать административную реформу, предполагающую передачу на места значительной части полномочий исполнительной власти. Закон о децентрализации полномочий 2000 г. создал условия для качественного изменения отношений между центральной властью и регионами - перевода их из категории подчинения в категорию партнерства, и заложил основу для существенного ограничения государственного вмешательства в дела местного самоуправления. С учетом сказанного выше, это может означать еще больший отход в сторону англо-саксонской модели МСУ.

В Японии это вызвало всплеск интереса к четкому определению существа и видов МСУ, а также его взаимоотношений с государством. Анализ материалов позволяет автору сделать вывод, что в настоящее время определения того, что именно в Японии понимают под МСУ, нет ни в конституции, ни в законе о местном самоуправлении. В отсутствие четких национальных дефиниций автор констатирует, что система МСУ Японии в целом соответствует северо-средневропейскому типу, для которого характерно отсутствие строго очерченной сферы компетенции ОМС, но местное самоуправление имеет конституционную гарантию.

Вторая глава «Исторические этапы становления системы МСУ Японии до середины ХХ века» состоит из трех параграфов. Основной акцент сделан на процесс административных преобразований, а фактура работы позволяет видеть трудности «переходного периода» и отношения между центральными и местными органами власти на всех этапах их развития вплоть до окончания Второй мировой войны.

В первом параграфе «Зачатки самоуправления в домэйдзийский период» описаны традиционные институты самоуправления, сложившиеся в Японии к концу XIX в., в которых, по определению премьер-министра того времени А.Ямагата, «присутствует дух местного самоуправления»: «пятидворки» (гонин-гуми); институт сельских старост (нануси или сёя), институт представителей (содай) и старейшин (тосиёри).

Анализируя исторические документы и сравнивая традиционные институты самоуправления между собой, автор установил, что:

· «пятидворки» как полицейская система, основанная на страхе, не может считаться местным самоуправлением;

· институт представителей (содай) оказался нежизнеспособным и перестал существовать после 1877 г.;

· институт сельских старост, как часть трехдолжностной системы сельского управления, созданной в эпоху Токугава, как и институт старейшин, были гораздо ближе к МСУ по своей сути, однако специфические механизмы выдвижения старейшин и схемы распределения полномочий в каждой деревне оставались узко локальными даже в рамках одного региона.

Исследование позволяет сделать вывод, что к революции Мэйдзи практически повсеместно существовали определенные механизмы, прежде всего, деревенского общинного самоуправления. Однако в условиях военно-феодального строя они не могли быть развитыми, а старосты не обладали существенными правами и полномочиями, необходимыми для их развития. В отсутствие централизованного унитарного государства все механизмы самоорганизации создавались для решения конкретных утилитарных задач в рамках своего клана и носили выраженный индивидуальный характер, что не позволяло унифицировать и институционализировать их опыт в рамках континентальной модели самоуправления. В результате формирование системы МСУ в эпоху Мэйдзи осуществлялось без учета исторического опыта и особенностей самоорганизации местных сообществ - путем заимствования апробированной западной модели, а революция Мэйдзи стала исходным рубежом создания приципиально новой системы МСУ.

Во втором параграфе «Местное самоуправление в эпоху Мэйдзи» рассмотрены меры, предпринимавшиеся центральным правительством для создания современной системы МСУ в эпоху Мэйдзи (1868-1911). Детально представлен процесс совершенствования административно-территориального деления страны - от клановой системы княжеских наделов к префектурам; рассмотрены неудачная попытка введения в 1872 г. системы 7699 искусственно созданных «больших и малых районов» (дайку-сёку-сэй) и процесс создания в 1873 г. министерства внутренних дел, к ведению которого, кроме прочего, была отнесена функция «внедрения элементов демократии» (выборы и другие вопросы местного самоуправления). Подробно перечислены положения законов, заложивших правовую базу МСУ в конце ХIХ - начале ХХ вв.

В истории усилий по созданию системы МСУ в эпоху Мэйдзи может быть выделено три периода. Первый (1868-1878) - был периодом создания сильного унитарного государства, когда центральное правительство сосредотачивало в своих руках все рычаги управления регионами, в том числе путем экспроприации полномочий местных властей. Все организационные изменения проводились исключительно для удобства центральной власти, основным желанием которой было покончить с наследием эпохи Токугава, а не осуществить в стране социально-экономическую реорганизацию.

Второй период (1878-1888) начался с введения «Трех новых законов о регионах» (сансимпо), впервые обеспечивших местные органы власти организационной структурой и законодательной базой. Для него был характерен обратный процесс - угроза сепаратизма уже была снята, и это десятилетие стало эпохой децентрализации, когда существенная часть полномочий была возвращена центральной властью в регионы. Данный период также отмечен ростом политической активности на местах. Однако «Три новых закона» стали лишь временным решением, поскольку не была решена проблема совместимости системы МСУ с императорской системой централизованного государственного управления.

Третий этап эволюции МСУ в эпоху Мэйдзи начался с принятия законов о введении системы крупных городов (сисэй) и системы городов и деревень (тёсонсэй), а в 1890 г. - системы городских округов и префектур (фукэнсэй) и системы уездов (гунсэй). Принятие этих законов законодательно обеспечило встраивание ОМС в систему государственного управления.

Автор приходит к выводу, что создание первых ОМС в то время было продиктовано не внутренними потребностями страны, а информацией о современном политическом устройстве западных стран, которые сильно опережали Японию по уровню научно-технического прогресса и потому неизбежно становились образцом для подражания, пусть даже и формального. Поэтому, несмотря на отдельные права, которые получили ОМС, контроль над их деятельностью со стороны центрального правительства оставался очень сильным. Тем не менее, этот период стал важным рубежом - впервые в истории страны были созданы ОМС с унифицированной структурой и серьезной законодательной базой.

Третий параграф «Развитие МСУ в послемэйдзийский период» посвящен условиям работы ОМС в эпоху Тайсё (1912-1926) и первой трети (1926-1945) эпохи Сёва. Значительное внимание уделено анализу деятельности ассоциаций самоуправления (дзитикай) и сообществ жителей кварталов (тёнайкай), принявших на себя функции многочисленных организаций взаимопомощи, традиционных для японского группового поведения: собраний городских представителей (матисодай), ассоциаций землевладельцев (дзинусикай), системы городских старейшин (сэванин сэйдо), системы альтернативной военной службы (нэнбан сэйдо), молодежных ассоциаций (вакасюкай), прихрамовых организаций (удзико дантай), санитарных ассоциаций и ассоциаций дружбы соседей.

Исторически дзитикай и тёнайкай создавались отдельно от существовавших ОМС для решения узких задач и никак не были связаны с последними. Но поскольку за 1935 финансовый год тёнайкай собрали средств для помощи соседям на сумму, эквивалентную почти 60% налоговых поступлений всех управ Токио, правительство решило их институционализировать. С 1940 г. они стали частью системы контроля деятельности населения и частью общей милитаристской политики «мобилизации национального духа». Отличительной чертой ассоциаций было поголовное вовлечение жителей, прежде всего, молодежи, в коллективную, общественно значимую деятельность. Это приводило к тому, что функции ОМС нередко выполнялись полудобровольными усилиями соседских ассоциаций, что существенно подрывало значимость и необходимость МСУ в 1930-х гг.

В третьей главе «Местное самоуправление Японии во второй половине ХХ - начале XXI века», состоящей из трех параграфов, представлена современная система МСУ, созданная в Японии после Второй мировой войны и в целом сохранившаяся до наших дней.

В первом параграфе «Единицы местного самоуправления» проанализированы ключевые статьи конституции и закона о местном самоуправлении 1947 г., а также подробно описаны существующие разновидности ОМС и их особенности.

Формально МСУ Японии является двухуровневым - закон называет основными единицами префектуры и муниципальные образования. Но при этом существует широкая шкала вариативности - правительство может присваивать городам ряд дополнительных статусов, благодаря которым по объему выполняемых задач и финансовых возможностей муниципалитеты иногда становятся сравнимы с префектурами. Кроме того, в десяти префектурах сохранился такой уровень административного управления, как супрефектуры (ситё), исторически создававшиеся для оказания услуг в труднодоступной местности. Кроме ОМС обычного типа существуют и «особые» ОМС: особые управы Токио (токубэцу-ку); ассоциации муниципалитетов (тихо-кокё-дантай-но-кумиай); имущественные управы (дзайсан-ку); и корпорации местного развития (тихо-кайхацу-дзигёдан), создаваемые для выполнения нестандартных задач.

Все ОМС Японии придерживаются единой организационной и функциональной структуры. Но при этом закон обязывает префектуры ее придерживаться, а положений, регулирующих структуру муниципалитетов, не существует. Тем не менее, под давлением высшей бюрократии она точно копируется с префектур и отличается только номенклатурой чиновников. В Японии эта унификация считается удобной тем, что позволяет правительству легко контролировать качество и уровень услуг и вырабатывать в кризисных ситуациях решения, применимые ко всей территории страны. В исследовании признается логика такого подхода, но указывается, что для современного демократического государства действующий закон о МСУ отличается ненужно высокой степенью зарегулированности и излишне жесткими требованиями к унификации, когда даже очевидно необходимые изменения собственной организационной структуры ОМС вынуждены согласовывать с вышестоящими инстанциями.

Продолжая тему, автор отмечает, что в XXI в. возникли новые требования и к положениям японской конституции. Если после Второй мировой войны само введение принципа местной автономии и прямых выборов глав администраций и депутатов ОМС было огромным шагом вперед, то сейчас раздаются голоса о необходимости дать точное определение принципу местной автономии, провозглашенному в ст. 92., и признать, что ст. 93 конституции о прямых выборах глав администраций и депутатов ОМС также противоречит самой природе МСУ. Ведь она, по сути, обязывает проводить прямые выборы и исключает использование других форм организации ОМС по желанию избирателей - например, назначение сити-менеджеров или выдвижение губернаторов/мэров из числа депутатов.

Во втором параграфе «Разграничение полномочий и система их делегирования» рассматриваются принципы разграничения предметов ведения и система делегирования государственных полномочий (кикан-инин-дзиму), существовавшая в Японии до конца XX в.

Префектуры и муниципалитеты представляют собой единицы МСУ, никак не связанные друг с другом отношениями подчинения. Однако размытая формулировка закона о МСУ, связанная с особенностями японской правовой и политической культуры, делает невозможным четкое разграничение полномочий ОМС, из-за чего префектуры и муниципалитеты частично дублируют функции друг друга почти во всех сферах деятельности.

Кроме того, автор приходит к выводу, что уникальная практика делегирования государственных полномочий являлась механизмом эффективного снижения статуса местной власти. Правительство Японии активно им пользовалось для осуществления жесткого контроля над МСУ в рамках конституции 1947 г. Благодаря тому, что губернаторы и мэры считались «представителями» центральной власти, министр по делам МСУ имел юридические основания снять с должности любого избранного населением главу ОМС, проигнорировав мнение голосовавших за него избирателей, а делегированные из центра полномочия, осуществлявшиеся ОМС под контролем центральной власти, в итоге составили до 80% объема всей работы администраций префектур, и до 40% - муниципалитетов.

Третий параграф «Механизмы взаимодействия с центральной властью» посвящен сложным схемам взаимодействия ОМС со специализированным министерством по делам МСУ, существовавшим до января 2001 г.

Кроме финансовых рычагов (субсидирование, перераспределение налоговых поступлений) и системы изучения реальных потребностей ОМС, центральное правительство имеет целый спектр косвенных рычагов влияния на местные власти и частный бизнес в рамках так называемого «административного руководства» (гёсэй сидо). Этот мягкий инструмент воздействия не считается источником права и может принимать различные формы - поощрения, стимулирования или рекомендации: как управлять служащими, расходовать средства или интерпретировать законодательство.

К этой же сфере относятся широкая практика кадровых обменов и система пристраивания чиновников на «теплые места» в ОМС (амакудари, «схождение с небес»), где министерство МСУ обладало самыми широкими возможностями - до 3000 мест. В странах Запада система, аналогичная амакудари, считалась бы круговой порукой с коррупционным оттенком, однако она традиционна для японского группового мышления, и японская общественность относится к ней с большой степенью либерализма, считая ее защитой от возможного самодурства вышестоящих инстанций и основой психологической стабильности государственной службы.

Тем не менее, автор отмечает, что деятельность региональных представительств центральных министерств и ведомств никак не скоординирована между собой из-за узко ведомственных подходов. Это позволяет ОМС играть в аппаратные игры и сотрудничать в первую очередь с теми органами, от которых можно дождаться большей финансовой помощи.

Четвертая глава «Проблемы современной модели местного самоуправления Японии и пути их решения» состоит из трех параграфов и касается новых задач, стоящих перед ОМС Японии в первой декаде XXI в.

В первом параграфе «Вопросы укрупнения и дальнейшей децентрализации» представлены положения закона о децентрализации 2000 г., ликвидировавшего отдельное министерство МСУ и систему делегирования ОМС государственных полномочий, а также смягчившего правила и нормы, регулирующие кадровую структуру и конкретные виды государственного вмешательства в дела ОМС. В нем же рассмотрены итоги завершившейся в 2010 г. массовой кампании по укрупнению муниципалитетов эпохи Хэйсэй и дан исторический «срез» кампаний, проводившихся ранее - в эпоху Сёва (1951) и Мэйдзи (1898).

По подсчетам правительства Японии, экономически безубыточный муниципалитет должен иметь не менее 100 тыс. населения, тогда как в 2005 г. во многих ОМС было зарегистрировано менее 200 жителей, а размер долговых обязательств местных властей достигал 40% ВВП. Это и обусловило проведение «большого укрупнения эпохи Хэйсэй». Хотя в ходе этой кампании не удалось уменьшить число ОМС до 1000 единиц, как было запланировано правительством, но по состоянию на 31 марта 2010 г. их количество сократилось до 1750. Автор приходит к выводу, что после 2010 г. города стали преобладающими первичными единицами самоуправления в Японии, а общая тенденция заключается в постепенном вымирании сельской муниципальной власти как класса - уже в половине из 47 префектур деревень не осталось вообще или предполагается их скорое исчезновение. При этом в большинстве мелких муниципалитетов, не подвергшихся укрупнению эпохи Хэйсэй, возникла серьезная проблема снижения качества жизни.

Во втором параграфе «Субнациональный уровень самоуправления» представлены перспективы радикального изменения административно-территориального деления Японии путем создания ранее не существовавшего субнационального уровня МСУ - системы региональных округов досюсэй. Обозначены полномочия, которые могут получить новые ОМС, варианты их границ, экономической специализации, оценена возможность выстраивания качественно новых отношений между центральным правительством и ОМС на принципах партнерства.