Формирование и функционирование системы административно-территориального деления БССР (1919–1991 гг.)

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Административно-территориальное деление является способом организации социального пространства жизни людей на этапе его цивилизационного развития и служит пространственной формой построения всей системы органов местной власти и управления в пределах государственно-оформленной территории, их функциональной дифференциации.

Административно-территориальное деление - явление историческое, для которого сущностными выступают процессы трансформаций, отражающие изменения, в одних случаях, фундаментальных основ построения общества, в других - тактических властных приоритетов, связанных с корректировкой тех или иных направлений государственной политики. Административно-территориальные границы могут соответствовать задачам и направлениям деятельности местных органов государственного управления, социально-экономическим реалиям и перспективам развития и тем самым служить эффективной формой территориальной организации общества. В противном случае административно-территориальные границы в той или иной степени (а иногда и кардинально) требуют пересмотра.

Для специальности «отечественная история» вопросы истории административно-территориального деления БССР представляют интерес как составная часть исследований истории становления и развития белорусской государственности, прежде всего системы местных государственных органов власти управления БССР, организованной соответственно республиканскому административно-территориальному делению. В БССР процесс административно-территориальных перестроек до середины 1960-х гг. носил перманентный характер. Каждая из них проходила в определенных исторических условиях и была обусловлена сменой тактических методов и средств реализации общей стратегии социалистического развития СССР. Поэтому важным является исследование связи административно-территориальных трансформаций в БССР с изменением политико-экономических приоритетов советского государства, выяснение причин, целей и задач реорганизаций административно-территориальной системы БССР в контексте конкретной исторической ситуации. Исторический подход к проблеме также требует рассмотрения не только совокупности средств и методов практической реализации принятых решений, но и эффективности проведенных государством мер в области административно-территориального деления как с точки зрения интересов государственного аппарата, так и отдельных групп населения.

Одним из аспектов исторического анализа темы является выявление основных тенденций и конкретных проявлений практической реализации функционального предназначения административно-территориального деления как организационной формы распределения прав и обязанностей местных органов власти и управления, а также государственных материально-финансовых ресурсов.

Современная историография рассматривает БССР как важный этап становления суверенного белорусского государства - Республики Беларусь, в связи с чем актуальной представляется проблема определения степени и форм проявления самостоятельности Белорусской ССР в составе СССР в различных сферах государственной политики, в том числе и в решении вопросов республиканского административно-территориального деления. Изучение истории административно-территориального деления БССР важно для осмысления и использования накопленного опыта административно-территориальных реорганизаций, их позитивных и негативных последствий в процессе совершенствования системы государственной власти и управления в Республике Беларусь.

Анализ истории советского административно-территориального деления в единстве всех его важнейших аспектов предполагает междисциплинарный характер исследования, обусловленный научными интересами к рассматриваемой проблеме не только историков, но и правоведов, экономистов и эконом-географов. Несмотря на наличие у каждой из этих научных дисциплин специфических целей, задач, методологии, сфер применения выводов и предложений, они взаимно дополняют друг друга. Представленная работа предполагает изучение административно-территориального деления БССР прежде всего с точки зрения целей и задач отечественной истории при широком использовании научных разработок ученых других специальностей. Такой подход позволяет провести анализ административно-территориальных трансформаций как явлений исторических, протекавших под влиянием различных политических и экономических факторов, а также характера и методов регулирования общественных отношений в советском обществе.

Связь с крупными научными программами и темами.

Диссертационная работа выполнена по инициативе автора, тема утверждена решением Ученого совета исторического факультета БГУ (протокол № 7 от 24 июня 2008 г.) и соответствует приоритетным направлениям фундаментальных научных исследований в Республике Беларусь: Государственной программе фундаментальных исследований «Исследование истории, искусства, фольклора, этнокультурных традиций Беларуси в контексте славянских культур, европейской цивилизации, глобального развития и этноконфессиональных процессов в современном мире» на 2001-2005 гг. (ГПФИ «История и культура»), Государственной программе фундаментальных и прикладных научных исследований «История белорусской нации, государственности и культуры» на 2006-2010 гг. (ГПФНИ «История и культура»), Государственной программе научных исследований «Гуманитарные науки как фактор развития белорусского общества и государственной идеологии» на 2011-2015 гг. (ГПНИ «История, культура, общество, государство»).

Работу над темой диссертации автор осуществлял также в рамках выполнения совместного научного проекта Белорусского республиканского фонда фундаментальных исследований и Российского гуманитарного научного фонда «БРФФИ - РГНФ-99» «Разработка методики оценки социально-политических последствий управленческих решений на уровне края или области в России и Республике Беларусь» (2000-2002 гг., госрегистрация 20003705).

Цель и задачи исследования

Цель представленного исследования - выявить и проанализировать основные закономерности, технологии формирования и трансформаций административно-территориального деления БССР, его функционирования в контексте политических и социально-экономических процессов, характерных для разных этапов развития советского общества.

Для достижения поставленной цели диссертант стремился решить следующие задачи:

- уточнить предметное поле, основные характеристики понятий «административно-территориальное деление» и «административно-территориальное устройство», сформулировать авторское представление о функциональном назначении советского административно-территориального деления;

- дать авторскую периодизацию истории административно-территориального деления БССР;

- проследить связь административно-территориальных реорганизаций в БССР с изменениями политических и социально-экономических приоритетов в развитии советского общества;

- рассмотреть основные формы и методы принятия и реализации управленческих решений в вопросах административно-территориального деления БССР, определить сферы и степень самостоятельности белорусских властей при проведении конкретных административно-территориальных реорганизаций;

- выявить уровень теоретической разработки вариантов становления и реформирования административно-территориального деления БССР, определить степень эффективности административно-территориальных трансформаций в республике через соотношение поставленных задач и полученных результатов;

- рассмотреть административно-территориальное деление БССР как организационную основу разграничения управленческих функций по вертикали и распределения государственных материально-финансовых средств между различными звеньями системы местной власти;

- показать связь трансформаций административно-территориального деления республики с теорией и практикой экономического районирования, выявить степень их взаимозависимости и взаимовлияния.

Объектом исследования является система административно-территориального деления БССР в условиях функционирования на ее территории в полном объеме органов советской власти. В связи с этим за рамками работы остаются вопросы административно-территориального деления Беларуси в периоды польской оккупации 1919-1920 гг., нахождения западно-белорусских земель в составе польского государства в 1921-1939 гг., а также немецко-фашистской оккупации, что может быть объектом специальных исследований.

Предмет исследования - механизм формирования, трансформаций и функционирования советского административно-территориального деления БССР на разных этапах советской истории.

Хронологические рамки исследования охватывают период с 1919 по 1991 г. Нижняя временная граница выбрана в связи с созданием советской белорусской государственности в форме ССРБ в 1919 г. Верхняя граница - 1991 г. - год распада СССР и начало процесса оформления и конституционного закрепления государственного суверенитета Республики Беларусь.

Положения, выносимые на защиту.

1. Административно-территориальное деление - это целостная структурированная и иерархически построенная система типовых административно-территориальных единиц, на которые делится территория унитарного государства или субъекта федеративного государства. Административно-территориальное деление представляет один из элементов более широкого понятия «административно-территориальное устройство», включающего также и совокупность основных функций, специфичных для такого вида территориальной организации государства. Важнейшим предназначением административно-территориального деления является формирование системы местного управления и установление границ пространственной компетенции территориальных органов власти. Одновременно административно-территориальное деление служит организационной основой разграничения структуры и объема полномочий, прав и обязанностей местных территориальных органов как между собой, так и с вышестоящими органами власти и управления. Практическая реализация государственных подходов к распределению материально-финансовых ресурсов между союзным центром, союзными республиками и регионами, между самими регионами также осуществлялась применительно к системе административно-территориальных единиц.

2. Прежде всего советское административно-территориальное деление рассматривалось партийно-советскими властными структурами как форма организации и установления пространственных пределов компетенций местных органов власти и управления. В рамках выбранной парадигмы развития советского общества и представлений о решающей роли организационного фактора в реализации задач развития советского общества это создавало возможности для частых изменений в административно-территориальном делении республик, областей, районов и сельсоветов. Постоянные административно-территориальные трансформации преимущественно обуславливались субъективными взглядами партийно-государственного руководства на место и роль территориальных органов власти и управления в эффективном осуществлении приоритетных на тот или иной исторический момент направлений государственной политики. В соответствии с этим менялись основные направления административно-территориальных трансформаций в БССР (перестройка всей системы административно-территориального деления или частичные ее преобразования), методы (укрупнение или разукрупнение, ликвидация одних и создание иных типов административно-территориальных единиц) и средства (конструирование новых границ административно-территориальных единиц, восстановление их в прежних размерах, передача в состав других полностью или частями и т. п.) их осуществления. Эффективность административно-территориальных реорганизаций определялась посредством соотнесения поставленных задач и достигнутых результатов при доминировании интересов системы управления.

3. Субъективизм в принятии решений по административно-территориальным трансформациям ограничивался необходимостью учета объективных экономических факторов, к которым относились природные ресурсы, уровень и характер экономического состояния регионов и перспективы их дальнейшего развития, состояние путей сообщения, тяготение к определенным экономическим центрам. В 1920-е гг. и на рубеже 1950-1960-х гг. эти факторы оказывали значительное влияние на характер и формы изменений административно-территориального деления как следствие стремления совместить административно-территориальное деление с делением территории на объективно существовавшие разноуровневые экономические образования. Однако чаще всего решающего значения они не имели, а использовались в качестве только корректирующего момента при определении конкретных границ административно-территориальных единиц.

4. БССР в составе СССР формально обладала конституционным правом верховенства в вопросах республиканского административно-территориального деления. Это означало, что республика юридически могла самостоятельно определять свое административно-территориальное деление (исключение составлял период с 1936 по 1957 г., когда окончательное решение вопросов образования областей конституционно было закреплено за союзными органами). Однако реальная степень самостоятельности руководства БССР в определении своего административно-территориального деления адекватно отражала ситуацию в целом в СССР с соотношением прав общесоюзного центра и союзных республик. Все важнейшие вопросы (цели, задачи, принципы, методы, формы проведения административно-территориальных преобразований) решались высшим руководством СССР, а в самой республике разрабатывались лишь конкретные проекты этих реорганизаций, вносимые на утверждение общесоюзных партийных и советских органов.

5. В истории административно-территориального деления БССР автор выделяет следующие основные периоды.

Первый период (1919-1923 гг.) - становление белорусской государственности на советской основе и поиск новых принципов и организационных форм административно-территориального деления. I съезд КП(б)Б принял решение о переходе на новую административно-территориальную систему «район - подрайон» как следствие стремления большевиков переместить административные центры в пролетарские поселения, а также борьбы между руководителями Западной области и губерний. Однако нерешенность вопроса о границах белорусской республики и польско-советская война не позволили реализовать на практике этот план.

После заключения Рижского мира (март 1921 г.) проблема перехода к новому административно-территориальному делению Советской Белоруссии решалась в контексте, во-первых, разработки принципов экономического районирования, во-вторых, тактических мер по совершенствованию существовавшей административно-территориальной системы, в-третьих, вопроса о возвращении в состав республики восточно-белорусских земель.

Второй период (1924-1929 гг.) - коренная перестройка административно-территориального деления БССР в ходе административно-хозяйственной реформы 1924-1927 гг., когда в экономике доминировали принципы новой экономической политики. В основу реформы была положена идея экономического районирования и необходимого соответствия между экономическим и административно-территориальным делением, создания разноуровневых административно-территориальных единиц по принципу экономического притяжения прилегавших к их центрам (промышленным или торговым) территорий. Это вполне логично вытекало из основного постулата марксистской теории о первенстве экономического базиса над политической надстройкой, решающей роли экономических факторов в общественном прогрессе. В БССР была создана трехзвенная система административно-территориального деления «округ - район - сельсовет», построенная с учетом реалий и намечавшихся перспектив экономического развития республики, задач организации управления территориями и обслуживания потребностей населения. Несмотря на свою незавершенность, реформа оказалась наиболее удачной в советской истории попыткой совместить экономическое и административно-территориальное районирование.

Третий период (1930-1953 гг.) - основным направлением административно-территориальных изменений становится разукрупнение (дробление) административно-территориальных единиц в условиях укрепления и функционирования классической административно-командной системы. Это дробление на практике способствовало реализации курса на осуществление политики жесткого и постоянного партийно-государственного контроля за всеми политическими, экономическими, социальными и духовными процессами в советском обществе: чем меньше административно-территориальная единица, тем легче было этот контроль осуществлять. Частые изменения в административно-территориальном делении БССР в этот период были следствием эмпирического поиска таких форм организации и иерархического построения местной власти и управления, которые бы в наибольшей мере отвечали новым задачам развития советского общества: ликвидация округов в 1930 г., укрупнение районов в 1931 г., разукрупнение районов и создание четырех приграничных округов в 1935 г., образование областей в 1938 г., установление советского административно-территориального деления на западно-белорусских землях в 1939 г., организация новых областей и районов в 1944-1946 гг. Процесс разукрупнения достиг своего максимума в БССР в 1946 г. и был приостановлен, так как в условиях послевоенного восстановления экономики дальнейший рост административно-управленческих расходов был уже невозможен.

Четвертый период (1954-1964 гг.) - укрупнение административно-территориальных единиц. В целом этот курс соответствовал новым задачам по повышению роли и ответственности местных органов власти в решении социально-экономических вопросов. Определяющим мотивом смены вектора административно-территориальных реорганизаций выступали задачи сокращения и удешевления административно-управленческого аппарата и обеспечения кадрами руководителей и специалистов колхозно-совхозного производства. В БССР было осуществлено укрупнение сельсоветов, в два раза сократилось количество областей и сельских районов.

Однако проводившаяся опытным путем, без предварительной научной разработки и определения рациональных границ укрупнения административно-территориальных единиц, реорганизация лишь частично решила поставленные перед ней задачи. На заключительном своем этапе она усложнила процессы управления и обслуживания населения на уровне районов, усилила недовольство низового и среднего звеньев партийно-советского аппарата мероприятиями союзного руководства, инициированными Первым секретарем ЦК КПСС и Председателем Совета Министров СССР Н.С. Хрущевым.

Пятый период (1965-1991 гг.) - стабилизация административно-территориального деления БССР. Новым руководством СССР в противовес многочисленным предыдущим перестройкам был взят курс на обеспечение стабильности, в том числе и в отношении системы административно-территориального деления, которая (за исключением районных «контрреорганизаций» 1965- 1966 гг.) практически не менялась. Во-первых, этот курс отражал усталость общества в целом от постоянных, мало продуманных и импульсивных предыдущих реорганизаций. Во-вторых (что сыграло более важную роль), он выражал стремление партийно-советского аппарата обеспечить прочность своего положения, получить гарантии сохранения своего места в системе власти и создать понятный механизм движения по служебной лестнице. Основные изменения в административно-территориальной системе БССР проходили за счет повышения статуса городских поселений, что было следствием, с одной стороны, роста уровня промышленного развития республики и численности городского населения, с другой - необходимости развития социальной инфраструктуры населенных пунктов (главным образом райцентров) путем расширения их материально-финансовой базы. Если проблемы развития средних городов получили новый импульс и в их решении был заметен прогресс, то в отношении составлявших абсолютное большинство малых городских поселений ситуация оставалась критической.

Период «перестройки» не внес ничего нового в систему административно-территориального деления, хотя разработка проектов его изменения на основе совмещения административно-территориального и экономического районирования, начатая белорусскими учеными с середины 1970-х гг., активно продолжалась в это время. Однако все эти проекты оставались только теоретическими разработками, не востребованными властными структурами БССР.

6. В качестве особых административно-территориальных единиц выступали городские поселения, имевшие свой орган местной власти, действовавший в пределах городской черты. Классификация городских поселений в БССР менялась: в начале 1920-х гг. - уездные и заштатные города, поселки городского типа и местечки, с 1925 г. - города (окружные и неокружные) и местечки, с 1938 г. - города (областного и районного подчинения), городские и рабочие поселки (с 1946 г. дополнительно - города республиканского подчинения). Со временем изменялись как основные принципы, так и количественные и качественные параметры отнесения населенного пункта к городским поселениям и конкретной их категории. Основной тенденцией развития городских поселений БССР как административно-территориальных единиц было повышение их статуса путем перевода в более высокую категорию, что в целом способствовало расширению сферы самостоятельности и ответственности городских органов власти.

7. Нормативно-правовое разграничение функций между территориальными, республиканскими и общесоюзными органами власти и управления проводилось исходя из тех задач, которые ставились перед всей системой государственного управления и конкретными ее звеньями. Практическое осуществление декларированных законом прав и обязанностей, характер, размах и пределы самостоятельности действий органов власти и управления административно-территориальных единиц в решении вопросов социально-экономического и культурного развития территорий, их авторитет во многом определялись размерами и структурой их материально-финансовой базы. Сложившаяся в СССР система разграничения местного, республиканского и общесоюзного хозяйства с закреплением за местными властными органами малоприбыльных предприятий и организаций, а также централизованный порядок поступления высокодоходных налогов и сборов в общегосударственный фонд делали бюджеты административно-территориальных единиц изначально дотационными, что на практике закрепляло нормативно-правовую иерархичность построения вертикали власти.

Личный вклад соискателя.

Диссертационная работа является самостоятельным научным исследованием, выполненным соискателем на основе изучения, систематизации, анализа и введения в научный оборот значительного объема нового архивного материала. Впервые представлен комплексный и системный анализ процессов форми-рования, трансформаций и функционирования административно-территориального деления БССР на всем протяжении ее истории. Проблема рассматривается с использованием междисциплинарных связей c юридическими, экономическими и географическими отраслями науки. Разработана авторская периодизация истории административно-территориального деления БССР, основанная на выделении специфических для каждого периода принципов, задач, направлений и методов административно-территориальных реорганизаций. История административно-территориального деления БССР рассматривается в тесной связи с политико-экономическими процессами развития советского общества, изменением или корректировкой направлений, средств и методов государственной политики. Выделены доминирующие и частные мотивы административно-территориальных трансформаций в БССР в целом и каждой из них в отдельности. Дана характеристика механизма принятия и реализации управленческих решений, степень их эффективности в системе административно-территориального деления, соотношения конституционно-правового и реального распределения функций союзного центра и БССР в административно-территориальных вопросах. Как отдельный вид административно-территориальных единиц представлены городские поселения, система их статусов в исторической ретроспективе. Рассмотрены причины и характер изменений статусов городских поселений, их последствия для органов государственной власти и местного населения. Проведен расчет и анализ количественных параметров пропорциональности административно-территориального деления БССР. Уточнены и детализированы функции административно-территориального деления, осуществлено комплексное изучение исторической практики их реализации в БССР.

Апробация результатов исследования.

Положения диссертации докладывались автором на 30 международных и республиканских научных и научно-практических конференциях, среди кото-рых: «Гістарычная навука і гістарычная адукацыя у РБ (новыя канцэпцыі і падыходы)» (Минск, 3-5 февраля 1993 г.), «Этнічныя супольнасці у Беларусі: гісторыя і сучаснасць» (Минск, 6-7 июля 2001 г.), «Актуальныя праблемы гі-сторыі Беларусі: стан, здабыткі і супярэчнасці, перспектывы развіцця» (Гродно, 2-3 мая 2002 г.), «Беларусь - Украіна: гістарычны вопыт узаемаадносін» (Минск, 18-19 марта 2003 г.), «Славянскі свет: мінулае і сучаснае» (Минск, 26 марта 2004 г.), «Подготовка педагогических и научных кадров историков и развитие исторической науки в Беларуси» (Гродно, 30 сентября 2004 г.), «Бела-русь і суседзі: гістарычныя шляхі, узаемадзеянне і ўзаемаўплывы» (Гомель, 28-29 сентября 2006 г., 9-10 октября 2008 г., 30 сентября - 1 октября 2010 г.), «Гістарыяграфія гісторыі Беларусі, новай і навейшай гісторыі краін Еўропы і ЗША» (Минск, 28 марта 2008 г.), «Гомельщина в событиях 1917- 1945 гг.» (Гомель, 27 ноября 2007 г.), «Российско-белорусско-украинское по-граничье: проблемы формирования единого социокультурного пространства - история и перспективы» (Брянск, 18-20 сентября 2008 г.), «Беларусь: этапы станаўлення дзяржаўнасці (да 90-годдзя з дня ўтварэння БССР)» (Минск, 18 декабря 2008 г.), «Мазыршчына: людзі, падзеі, час» (Мозырь, 6-7 мая 2010 г.), «Романовские чтения-6» (г. Могилев, 24-25 ноября 2009 г.), «Мента-литет славян и интеграционные процессы: история, современность, перспективы» (Гомель, 26-27 мая 2011 г.), «Беларусь у гістарычнай рэтраспектыве XIX-XX стагоддзяў: этнакультурныя і нацыянальна-дзяржаўныя працэсы» (г. Гомель, 13-14 кастрычніка 2011 г.) и др.

Результаты диссертации были использованы при работе в рамках совместного научного проекта Белорусского республиканского фонда фундаментальных исследований и Российского гуманитарного научного фонда «БРФФИ - РГНФ-99» «Разработка методики оценки социально-политических последствий управленческих решений на уровне края или области в России и Республике Беларусь» научным коллективом (в состав которого в качестве соисполнителя входил и автор представленного исследования) Гомельского государственного технического университета имени П.О. Сухого и Красноярского государственного технического университета (2000-2002 гг., госрегистрация 20003705).

Опубликованность результатов диссертации.

Основные научные результаты в полной мере изложены в 64 опубликованных автором работах, в том числе в 2 монографиях, 28 статьях в научных журналах (из них 1 в соавторстве), 9 статьях в сборниках научных статей (из них 1 в соавторстве), материалах 25 конференций (из них 2 в соавторстве) общим объемом 47,3 авторских листа. Из них пункту 18 Положения о присуждении ученых степеней и присвоении ученых званий в Республике Беларусь соответствует 1 монография (11,6 авторских листа) и 25 статей (13,2 авторских листа).

1. Теоретико-методологические основы исследования

В разделе 1.1 «Понятие, предметное поле, структура и функции административно-территориального деления» отмечается, что административно-территориальное деление как социальный феномен возникает вместе с государством и является производным от него.

Советские нормативные правовые документы не фиксировали содержания понятия «административно-территориальное деление». В научных исследованиях понятия «административно-территориальное деление» и «административно-территориальное устройство» обычно отождествлялись и продолжают отождествляться. Автор представленной работы различает эти понятия и исходит из того, что административно-территориальное устройство содержит два составных элемента: во-первых, определенную систему типовых административно-территориальных единиц (собственно административно-территориальное деление), во-вторых, совокупность основных функций, специфических для административно-территориального деления. В связи с отсутствием в научной литературе четкой дифференциации этих функций автором для анализа в качестве основных выделены следующие. Во-первых, институализация публичной власти: в соответствии со сложившейся структурой административно-территориального деления осуществлялось организационное оформление системы местных органов власти и управления. Во-вторых, административно-территориальное деление определяло границы пространственной компетенции местных органов власти и управления. В-третьих, оно представляло собой организационную основу разграничения структуры и объема полномочий, прав и обязанностей местных территориальных органов между собой и вышестоящими органами. В-четвертых, административно-территориальное деление занимало важное место в системе распределения материально-финансовых средств как между центральными и местными территориальными органами власти и управления, так и между самими местными органами разного уровня.

Первостепенным фактором, влияющим на генезис и трансформации советского административно-территориального деления, являлись интересы организации эффективного государственного управления территориями. Вместе с тем субъективизм применительно к административно-территориальному делению имеет свои пределы. На уровне практической реализации конкретных административно-территориальных трансформаций учитывались, природно-географические особенности отдельных регионов, система расселения, а также характер экономического развития и его перспективы, состояние путей сообщения и средств связи, экономическое тяготение территорий к определенным экономическим центрам.

При этом автор исходит из того, что многие проблемы теории административно-территориального деления остаются дискуссионными, требуют дальнейшего осмысления и подтверждения теоретических построений исторической практикой, которая выступает основным критерием их истинности.

В разделе 1.2 «Историография проблемы» отмечается, что история советских административно-территориальных трансформаций становится отдельным предметом внимания специалистов-историков только с 1950-х гг. Во-первых, это исследования, посвященные в целом истории административно-территориального деления СССР. Интерес представляют работы А.В. Лужина, В.А. Немцева, В.А. Ржевского, М.А. Шафира, в которых обобщается опыт административно-территориальных преобразований в целом по СССР. В них нашла свое отражение сложившаяся в советской науке система представлений об основных принципах, этапах, направлениях, путях и методах генезиса и реорганизаций советского административно-территориального деления.

Внимание проблемам истории советского административно-территориального деления в своих работах уделяли советские ученые-экономисты, специализировавшиеся на вопросах территориальной организации производства. Несмотря на традиционность оценок и выводов, интерес в них представляет конкретный исторический материал, посвященный разработке и практической реализации в СССР принципа совмещения экономического и административно-территориального районирования.

Профессионально-исторический анализ проблем административно-территориального деления БССР также начинается с 1950-х гг. В советской белорусской историографии главную роль в изучении этого аспекта истории БССР сыграли исследования С.П. Маргунского и В.А. Круталевича. Эти авторы проделали значительную работу по сбору основных правовых актов и документального материала, их систематизации, анализу основных административно-территориальных реорганизаций в БССР. Вместе с тем работы С.П. Маргунского и В.А. Круталевича написаны на традиционных для советской исторической науки принципах партийности и классового подхода, что не позволяло авторам выйти за пределы установившихся идеологических стереотипов и оценок советской истории. При этом архивная база исследований C.П. Маргунского и В.А. Круталевича ограничивалась использованием главным образом фондов ЦИК и Верховного Совета БССР.

Справочно-информационный характер носят материалы по реорганизациям республиканского административно-территориального деления, представленные в 2-томном фундаментальном исследовании по истории государства и права БССР.

Проблемы административно-территориального деления БССР рассматривались советскими белорусскими историками и в контексте исследования роли Советов и их органов на разных этапах развития республики. Вместе с тем авторы лишь констатировали те или иные изменения в системе административно-территориального деления, не исследуя вопросы, связанные с анализом причин, направлений, форм и методов административно-территориальных преобразований, их результативности.

Сведения по истории городских поселений как административно-территориальных единицах содержатся в специальных работах по отдельным городским населенным пунктам. Однако прежде всего здесь представлены в лучшем случае отдельные факты об изменениях в статусе того или иного городского поселения, городских границах и (применительно к крупным городам) - формированию и изменению внутригородского районного деления.

В 1985 г. была издана работа «Адміністрацыйна-тэрытарыяльны падзел Беларусі» (составитель М.И. Каминский), в которой содержится более 380 кратких статей информационного плана, характеризующих конкретные административно-территориальные единицы на территории Беларуси в их исторической ретроспективе.

Отдельные, не систематизированные сведения по административно-территориальному делению БССР содержатся в работах по истории областей и районов республики.

В целом вопросы генезиса и трансформаций административно-территориального деления БССР трактовались в белорусской советской историографии односторонне и схематично как свидетельство успехов планомерной и целенаправленной политики коммунистической партии и советской власти. При этом основное внимание авторы уделяли анализу конституционных основ советского административно-территориального деления. За пределами внимания исследователей оставались такие важные моменты, как реальный (а не декларированный в нормативных актах) механизм принятия решений по административно-территориальным реорганизациям в БССР, степень и сферы самостоятельности белорусских властей в этих вопросах; содержательная сторона связи преобразований в республиканском административно-территориальном делении с изменением политических и экономических приоритетов в развитии советского общества; городские поселения как особый вид административно-территориальных единиц; система разграничения материально-финансовых средств между административно-территориальными звеньями и ее влияние на практические возможности местных органов власти выполнять законодательно закрепленные за ними функции и т. п.

В условиях обретения и укрепления государственного суверенитета Республики Беларусь первоочередное внимание белорусских историков было обращено на переоценку и новую трактовку ключевых проблем истории БССР, что нашло свое отражение в концентрированном виде в опубликованных обобщающих работах. Они представляют несомненный интерес как с точки зрения переосмысления основных тенденций развития белорусского общества в советский период его истории, так и анализа связи политики верховной власти с процессами административно-территориальных изменений в республике.

Среди приоритетных направлений исторического анализа успешно развивается исследование процессов белорусского национально-государственного строительства в XX в.. Важным, относительно самостоятельным аспектом этой проблемы стало изучение процессов формирования территориальной целостности БССР, что нашло отражение в работах В.В. Барабаша, Е.Г. Богдановой, П.И. Бригадина, В.К. Коршука, В.Ф. Ладысева, Р.П. Платонова, И.Ф. Романовского, А.К. Титовой, С.М. Хомича, Е.А. Юхо и др. Изменения территориальных границ БССР всегда приводили к значительным трансформациям в административно-территориальном делении республики, однако этот аспект в указанных исследованиях остался за пределами внимания.

Отдельные аспекты истории административно-территориального деления БССР нашли отражение в работах В.П. Пичукова, М.И. Старовойтова, Г.Г. Лазько, Ю.А. Борисёнка. В.А. Круталевич в работе «Республика Беларусь: административно-территориальное устройство» небольшой раздел посвятил анализу истории административно-территориальных реформ в БССР главным образом с точки зрения опыта реализации принципа единства административно-территориального и экономического районирования. Краткий очерк истории административно-территориального деления БССР с позиций современных представлений о рационализации социально-эколого-экономического районирования Республики Беларусь содержится в монографии белорусского ученого-географа Г.В. Ридевского.

С 1990-х гг. белорусские историки значительное внимание уделяют проблемам истории межнациональных отношений в БССР 1920-1930-х гг., в рамках исследования которых затрагиваются вопросы формирования, развития и ликвидации национальных административно-территориальных единиц.

Издаваемые с 1980-х гг. областные и районные книги серии «Памяць» содержат отдельные сведения информационно-статистического характера по истории конкретных административно-территориальных единиц.

Подобного характера сведения по вопросам истории административно-территориального деления имеются в изданных в 1992-2010 гг. работах по истории и современности областей, районов и городских поселений Беларуси.

Таким образом, в настоящее время актуальным становится проведение специального исторического исследования по проблемам генезиса и трансформаций административно-территориального деления БССР, его функционирования в соответствии с менявшимися приоритетами советско-партийной власти на основе применения современных принципов и методов научного анализа, использования новых научных публикаций по истории Белорусской ССР, а также архивных материалов, прежде недоступных белорусским ученым.

В разделе 1.3 «Источниковая база и методология исследования» дается характеристика источников и методологии исследования. Первую группу источников составляют правовые акты, направленные на регулирование общественных отношений, издаваемые органами права и устанавливающие, изменяющие или отменяющие нормы права: Конституции, законы, указы, правительственные постановления, совместные постановления партии и правительства, министерско-ведомственное нормотворчество (приказы, инструкции, письма и т. п.).

Вторую группу источников представляют документы делопроизводства, функционально обеспечивавшие принятие и реализацию управленческих решений. Эта группа включает организационно-распорядительную документацию (протоколы заседаний коллегий, собраний, съездов, конференций и т. п.), текущую переписку организаций и учреждений, плановую, учетную, контрольную и статистическую документацию.

К опубликованным источникам по изучаемой проблеме относятся прежде всего Конституции СССР и БССР, фиксировавшие основные конституционные нормы, касавшиеся административно-территориального деления СССР и БССР, разграничения полномочий союзных, республиканских и местных органов власти и управления. Значительная часть нормативных актов по истории советского административно-территориального деления представлена в сборниках правовых актов РСФСР, СССР, БССР. Частично делопроизводственные источники отложились и в разнообразных тематических сборниках документов по истории БССР.

Важным источником являются регулярно издававшиеся в 1920-е - начале 1930-х гг. отчеты о работе высших органов власти республики, аналитические материалы Госплана БССР, в которых содержатся сведения об административно-территориальном делении республики.

В число делопроизводственных источников включают и статистическую документацию. Статистический материал по административно-территориальному делению БССР 1920-х гг. содержится в различного рода комплексных справочниках (общесоюзных и республиканских). С конца 1920-х гг. становится практикой издание специализированных общесоюзных сборников по административно-территориальному делению союзных республик. Регулярный выпуск такого рода сборников по административно-территориальному делению БССР начинается с 1947 г.

Материалы для анализа состояния и основных направлений развития материально-финансовой базы административно-территориальных единиц содержат статистические сборники по вопросам бюджетной политики.

Однако основная масса использованных в исследовании делопроизводственных источников находится непосредственно в архивах. Прежде всего большой интерес для исследователей представляют документы, сосредоточенные в фондах Национального архива Республики Беларусь (НАРБ). Среди них следует выделить решения ЦК Компартии Белоруссии и материалы к ним, которые содержатся в фонде 4п - Центральный комитет Коммунистической партии Белоруссии (описи 1, 61, 62, 81, 92).

В фондах 6 (Центрального Исполнительного Комитета БССР /ЦИК/ - 1920-1937 гг.) (опись 1) и 968 (Президиум Верховного Совета БССР - 1938-1991 гг.) (описи 1 и 2) Национального архива Республики Беларусь представлены не только все основные правовые акты, принятые в БССР по вопросам реорганизаций административно-территориального деления республики, но и подготовительные материалы к ним.

Большое количество официальных документов появлялось в результате деятельности различных звеньев советского государственного аппарата. К ним относится документация исполнительных органов власти: протоколы и стенограммы заседаний руководящих органов, коллегий и комиссий, текущая переписка, отчеты, справки и т. п. (фонды Совета Народных Комиссаров - Совета Министров БССР, Госплана БССР, Народного комиссариата внутренних дел БССР, Центрального статистического управления БССР и др.).

Часть новых документов по истории административно-территориальных преобразований обнаружена автором в Российском государственном архиве социально-политической истории (фонд 17 - Центральный комитет КПСС, описи 3 и 162), Государственном архиве Российской Федерации (фонды 3316 - ЦИК СССР, 7523 - Верховный Совет СССР), Государственном архиве Гомельской области (фонды 24, 48, 71, 156, 296, 1040, 1174), Государственном архиве общественных объединений Гомельской области (фонды 1, 68, 144,428)

Таким образом, имеющаяся в распоряжении автора источниковая база, представленная разнообразными по степени научной значимости, полноте и широте охвата документами и материалами, позволяет всесторонне проанализировать процессы генезиса и трансформаций административно-территориального деления БССР на основе применения разнообразных методов современной исторической науки.

В процессе работы автор опирался на совокупность познавательно-исследовательских методов, что позволяет изучить проблему всесторонне и комплексно, с наибольшей степенью объективности. В первую очередь - это общенаучные и логико-теоретические методы: анализа и синтеза, сравнительный, логический, системный, восхождения от абстрактного к конкретному.

Для решения поставленных в диссертационном исследовании задач применялись и конкретные исторические методы: историко-генетический, историко-сравнительный, историко-типологический, историко-системный, системно-диахронный методы. В работе использован и метод количественного анализа путем упорядочения статистических данных по административно-территориальному делению БССР как в статике, так и в динамике прежде всего в виде таблиц, а также определения количественных показателей, характеризующих степень пропорциональности административно-территориальных единиц одного порядка.

2. Административно-территориальное деление Советской Белоруссии (1919-1923 гг.)

Раскрываются вопросы формирования новых подходов к организации советской административно-территориальной системы и первых попыток реформирования дореволюционного деления в период оформления белорусской советской государственности, польско-советской войны и перехода к мирному этапу развития.

В разделе 2.1 «Первые административно-территориальные преобразования в условиях оформления белорусской советской государственности (1919 - март 1921 г.)» отмечается, что с установлением советской власти прослеживается стремление большевиков изменить принципы формирования административно-территориального деления, привести его в соответствие с новыми политическими и экономическими реалиями. На I съезде КП(б)Б было признано необходимым прежнее деление «губерния - уезд» заменить системой «район - подрайон». Однако практическая реализация принятого проекта тормозилась военными условиями (прежде всего польско-советской войны) и, главным образом, неустойчивостью границ белорусского советского государства.

Тактические меры по трансформации административно-территориального деления республики в этот период были связаны с образованием Гомельской губернии, Барановичского и Несвижского уездов, формированием административно-территориального деления ЛитБел ССР и выделением соответственно предварительному советско-польскому договору о перемирии «нейтральной зоны».

В разделе 2.2 «Переход к мирному развитию. Разработка вариантов реорганизации административно-территориального деления ССРБ (март 1921- 1923 г.)» рассматриваются механизмы формирования системы разграничения функций между органами государственной власти различных звеньев административно-территориальных единиц, восстановления местных финансов и дифференциации бюджетов административно-территориальных единиц.

Переход к мирному развитию и новой экономической политике стимулировал разработку как теории, так и конкретных принципов и проектов экономического районирования. Проблемы экономического районирования, формирования нового административно-территориального деления и реорганизации национально-территориального устройства оказались тесно взаимосвязанными. На первом этапе экономическое районирование мало учитывало национальный фактор, ориентируясь на идеи «автономизации». В белорусском советском руководстве этот подход поддержки не получил, хотя были попытки использовать для расширения территории республики проект образования Западной экономической области с центром в Минске.

С образованием СССР перспективы административно-территориальной реформы на основе принципов экономического районирования стали в большей степени рассматриваться уже применительно к конкретным национально-государственным образованиям. Вместе с тем в БССР новое административно-территориальное деление объективно не могло быть введено без возвращения восточно-белорусских территорий в состав республики.

К весне 1923 г. руководство СССР определилось с принципиальными характеристиками новой системы административно-территориального деления на основе экономического районирования, а к концу 1923 г. фактически был решен и вопрос о расширении территории БССР. Все это создавало возможность подготовки конкретного варианта реорганизации административно-территориального деления с учетом новых республиканских границ.

3. Формирование и функционирование новой системы административно-территориального деления БССР на основе экономического районирования (1924-1929 гг.)

Посвящена проблемам практической реализации в БССР новых принципов административно-территориального деления в ходе осуществления в 1920-е гг. в БССР административно-хозяйственной реформы.

В разделе 3.1 «Административно-хозяйственная реформа в БССР: цели, задачи, основные принципы и их реализация в 1924-1926 гг.» рассмотрены вопросы практического осуществления первого этапа коренной перестройки административно-территориального деления республики.

В сжатые сроки в республике в 1924 г. была создана трехзвенная система «округ - район - сельсовет». Она в целом соответствовала экономическим реалиям того времени, хотя заявленный в качестве ведущего экономический подход в большей степени удалось реализовать главным образом на уровне районов. Соответственно новому административно-территориальному делению были оформлены местные территориальные органы власти и управления, распределены по вертикали их функции и государственные материально-финансовые средства. Как результат политики белорусизации в БССР появляются национальные административно-территориальные единицы.

Однако форсированно перестроенная республиканская административно-территориальная система требовала проверки временем, практического выявления ее недостатков, разработки и реализации мероприятий по их устранению.

В разделе 3.2 «Совершенствование модели административно-хозяйственного деления БССР (1927-1929 гг.)» раскрываются причины, ход и результаты мер по оптимизации нового республиканского административно-территориального деления.

Как следствие расширения территории БССР 1926 г., необходимости решения задач индустриализации и стремления устранить выявившиеся недостаки реформы 1924 г. в БССР в 1927 г. было проведено сокращение количества округов и сельских районов. Одновременно актуализируется линия на ликвидацию окружного звена и замену существовавших административных районов районами агроиндустриальными.

В результате осуществленных в БССР в середине 1920-х гг. административно-территориальной реорганизации местные органы власти получили более широкий объем административных и хозяйственных полномочий. Вместе с тем сложившаяся централизованная система распределения государственных материальных и финансовых средств ограничивала возможности практической реализации законодательно закрепленных за местными Советами функций. Реформа не была доведена до конца, созданная система административно-территориального деления не обрела своей законченности. Политическая линия на усиление централизации управления предопределила формирование новых подходов к административно-территориальным трансформациям.

4. Усиление централизованной системы управления и перестройка административно-территориального деления БССР (1930-1953 гг.)

Посвящена периоду в истории советского административно-территориального деления, для которого определяющим становится разукрупнение административно-территориальных единиц.

В разделе 4.1. «Переход к разукрупнению административно-территориальных единиц (1930-1937 гг.)» отмечается, что курс на форсированное строительство социализма приводит к перестройке государственного аппарата и системы разграничения функций разных его звеньев и, соответственно, к изменению принципов организации административно-территориального деления.