Государственная жилищная политика в БССР в период НЭПа (1921-1929 гг.)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Белорусский государственный университет

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

Государственная жилищная политика в БССР в период НЭПа (1921-1929 гг.)

07.00.02 - отечественная история

кандидата исторических наук

Бураков Виктор Николаевич

Минск, 2011

Работа выполнена в учреждении образования «Могилевский государственный университет им. А.А. Кулешова»

Научный руководитель: кандидат исторических наук, доцент Лавринович Дмитрий Сергеевич, декан факультета иностранных языков УО «Могилевский государственный университет имени А.А. Кулешова»

Официальные оппоненты

доктор исторических наук, профессор Лыч Леонид Михайлович, ведущий научный сотрудник ГНУ «Институт истории НАН Беларуси»

кандидат исторических наук, доцент Старовойтов Михаил Иванович, доцент кафедры истории Беларуси УО «Гомельский государственный университет имени Ф. Скорины»

Оппонирующая организация: УО «Витебский государственный университет имени П.М. Машерова»

Защита состоится 24 ноября 2011 г. в 14.00 на заседании совета по защите диссертаций Д 02.01.05 при Белорусском государственном университете по адресу: 220050, г. Минск, ул. Ленинградская, 8, ауд. 407.

Телефон, e-mail ученого секретаря: 227-45-11, menkovski@bsu.by

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Белорусского государственного университета.

Автореферат разослан ___ октября 2011 г.

Ученый секретарь совета по защите диссертаций доктор исторических наук, профессор В.И. Меньковский

Рэзюмэ

Буракоў Віктар Мікалаевіч

Дзяржаўная жыллёвая палітыка ў БССР у перыяд НЭПа (1921 - 1929 гг.)

Ключавыя словы: нэп, дзяржаўны і прыватны жыллёвы фонд, жыллёвая кааперацыя, жыллёвая палітыка, будаўніцтва, муніцыпалізацыя, норма жылплошчы, абмежаванне права карыстання жылым памяшканнем, права забудовы, прынцыпы аддавання жылога памяшкання.

Для достижения цели необходимо решить следующие задачи:

· определить принципы и условия формирования советской жилищной политики, задачи и направления деятельности правительства БССР в сфере жилищных правоотношений в контексте новой экономической политики;

· раскрыть систему форм и методов осуществления жилищной политики в распределении государственного фонда, значение введения жилищно-санитарной нормы, критерии возникновения и ликвидации права на жилую площадь;

· показать структуру и механизмы регулирования жилищных отношений в частновладельческом секторе;

· обозначить степень классового подхода в жилищной политике в условиях нэпа, раскрыть влияние классовой принадлежности на гражданско-правовое положение в отношении жилья;

· выявить позицию правительства в отношении индивидуального и кооперативного сектора застройщиков; определить приоритеты, конъюнктуру, итоги и тенденции жилищного строительства;

· установить факторы, обусловившие продолжение жилищного кризиса в условиях нэпа и его обострение к концу 1920-х гг.

Объектом исследования является социально-экономическая политика правительства БССР в период нэпа, предметом исследования - государственная жилищная политика, ее принципы и осуществление, процесс формирования и развития жилищного фонда республики в городах и поселениях городского типа.

Положения, выносимые на защиту:

1. Жилищная политика являлась структурным элементом социально-экономических и политических мероприятий советского правительства в период нэпа. Для нее характерно стремление соединить рыночные принципы ведения хозяйства, децентрализацию управления с государственным планированием и командно-административными методами руководства. Это период поиска советским правительством оптимальных принципов и методов жилищной политики с целью ликвидации жилищного кризиса.

2. Основным направлением деятельности правительства в решении жилищной проблемы было образование государственного фонда путем муниципализации и распределение жилплощади нуждающимся. Проведение органами власти уплотнений, переселений, ограничения права пользования жилым помещением носили вынужденный социально-экономический характер.

В основу регулирования гражданских отношений в сфере распределения жилья была положена жилищно-санитарная норма как достаточный размер площади для проживания одного человека. В соответствии с ней осуществлялось наделение или изъятие жилой площади.

3. Установление государственной собственности на землю и формирование советского права внесли изменения в систему общеобязательных социальных норм в отношении частной жилой собственности, которое распространялось на домовладение. Земельный участок предоставлялся государством по принципу бессрочной аренды, а возведение индивидуальных домов осуществлялось на праве застройки.

4. Жилищная политика носила классовый характер. Советская власть патронировала и защищала интересы рабочих, служащих и лиц, находящихся на государственном социальном обеспечении. Следствием чего было создание ряда преимуществ и льгот в наделении жильем. В отношении остальных категорий граждан деятельность правительства носила дискриминационный характер, который проявился в их выселении из домов обобществленного фонда, повышенных ставках квартирной платы, обложении дополнительными налогами.

5. Правительство было заинтересовано в возведении индивидуальных домов, однако развитие частновладельческого фонда рассматривалось как неперспективное направление жилищной политики, поскольку впоследствии его должен был заменить государственный сектор. На протяжении 1920-х гг. доминирующее положение в жилищном строительстве занимал частновладельческий фонд при росте удельного веса обобществленного сектора к концу десятилетия. Значимую роль в развитии жилищного фонда выполнила кооперация.

6. Создание условий для решения жилищного вопроса самими нуждающимися, предоставление юридическим и физическим лицам права застройки и разрешение деятельности жилищной кооперации было следствием неспособности государства обеспечить население жильем. Политика правительства не смогла ликвидировать жилищный кризис, который к концу 1920-х гг. еще более обострился. Это было обусловлено продолжением жилищного дефицита досоветского периода, нехваткой бюджетных средств, урбанизацией, началом индустриализации и особенностями политики органов власти, основанной на принципе государственного регулирования отношений в сфере жилья.

Личный вклад соискателя и научная новизна диссертационного исследования. Диссертация является самостоятельным исследованием автора. Она основывается на опубликованных и архивных источниках. В ходе исследования осуществлен всесторонний анализ документов и литературы по изучаемой и смежных с ней темам. Впервые проведено комплексное исследование жилищной политики в БССР и особенностей строительства жилья в период нэпа; в научный оборот введены данные, характеризующие жилищную проблему. Выполненная работа позволяет обобщить знания о сущности и принципах социально-экономической политики государства, повседневной жизни граждан, о развитии жилищной архитектуры и строительства. Все положения и выводы, сформулированные в диссертации, принадлежат автору.

Апробация результатов диссертации. Основные положения и результаты исследования, включенные в диссертацию, обсуждались на двенадцати международных, республиканских и региональных конференциях: «Актуальные проблемы из исторического прошлого и современности в общественно-гуманитарных и социо-религиоведческих науках Беларуси, ближнего и дальнего зарубежья» (Витебск, 19-20.04.2007 г.); «Гістарычнае і сацыякультурнае развіццё Магілёва» (Могилев, 28-29.06.2007 г.); «Романовские чтения-4» (Могилев, 22-23.11.2007 г.); «Куляшоўскія чытанні» (Могилев, 24.04.2008 г.); «Российско-Белорусско-Украинское пограничье: проблемы формирования единого социокультурного пространства - история и перспективы» (Брянск, 18-20.09.2008 г.); «Первая мировая война: история, геополитика, уроки истории и современность (к 90-летию окончания Первой мировой войны и началу формирования Версальско-Вашингтонской системы международных отношений)» (Витебск, 11-12.11.2008 г.); «Романовские чтения-5» (Могилев, 27-28.11.2008 г.); «Российско-Белорусско-Украинское пограничье: провинция как социокультурный феномен» (Новозыбков, 22-23.10.2009 г.); «Актуальные проблемы современного гуманитарного познания» (Витебск, 29-30.10.2009 г.); «Высшая школа: проблемы и перспективы» (Минск, 11-12.11.2009 г.); «Романовские чтения-6» (Могилев, 24-25.11.2009 г.); «Актуальные проблемы в изучении и преподавании общественно-гуманитарных наук (дисциплин)» (Витебск, 2-3.12.2010 г.), и опубликованы в сборниках материалов конференций.

Опубликованность результатов диссертации. По теме диссертационного исследования диссертант имеет 17 публикаций, в том числе 5 статей в рецензируемых журналах, 1 - в сборнике научных трудов и 11 - в материалах научных конференций. Общий объем опубликованного материала составил 4,1 авторских печатных листа, из них 2,1 авторских листа занимают статьи в рецензируемых журналах и 2 - тезисы в сборниках научных трудов и материалов конференций.

Структура и объем диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, общей характеристики работы, 3 глав, заключения и приложений (22 наименования). Библиографический список составляет 420 наименований (включая 403 использованных источников и 17 авторских публикаций). Структура диссертации соответствует тематическим и хронологическим критериям, обусловлена целью и задачами исследования. Объем диссертации составляет 176 страниц, из которых основной текст занимает 113 страниц, список использованных источников и литературы - 34 страницы, приложения - 29 страниц.

Основное содержание диссертации

Основная часть диссертации состоит из 3 глав.

Глава 1 «Историография, источники и методы исследования» состоит из 3 разделов.

В разделе 1.1 «Историография» проведен анализ литературы по проблеме исследования.

В настоящее время историческая наука не имеет комплексной работы, которая наиболее полно представила бы сущность, направления и результаты осуществления жилищной политики в Советской Беларуси периода нэпа. Историография проблемы представлена научными трудами, которые затрагивают ее в рамках более широкой темы исследования или освещают данный вопрос в целом по СССР.

Начало изучения жилищной политики советского правительства относится к 1920-30-м гг. В это время появились работы Д.И. Шейниса, Б.Б. Веселовского, которые занимались обоснованием механизмов и форм деятельности органов власти в сфере жилья. А.В. Мольков, М.Г. Диканский, Н. Шифрин и Л. Перчик в своих исследованиях на основе сравнительного анализа состояния городского хозяйства в капиталистических странах и социалистических республиках, буржуазного и советского права, обосновывали целесообразность советской жилищной политики.

Проблему строительства домов и развития городского благоустройства в СССР изучали Г. Пузис, Е.О. Кабо, С.Г. Струмилин и Г.Б. Бархин. Ими были обозначены пути оптимизации возведения жилых зданий, однако отмечены только достижения органов власти по обеспечению граждан жилплощадью.

Белорусская историография 1920 - 1930-х гг. представлена в основном публикациями в периодических изданиях статей Ш. Бона, А. Гольдвассер, А. Левина, Л. Гринько, которые отражают проблемы развития жилищной кооперации в республике.

Историография проблемы 1950 - 1980-х гг. характеризуется появлением работ, содержащих научный анализ жилищной проблемы в СССР и путей ее преодоления. Они позволяют проследить развитие законодательства в сфере жилья в 1920-е гг. как части жилищной политики советского периода. Научные исследования, как и ранее, определяют только положительные тенденции советского жилищного права и осуществления жилищной политики в целом.

Некоторые аспекты жилищного права 1920-х гг., остающиеся актуальными в 50 - 80-е гг. ХХ ст., содержатся в работах М.И. Бару, А.Ю. Кабалкина, Ю.Г. Басина, И.П. Прокопченко, Н. Стожарова и В.Ф. Чигира. Исследование социально-экономического развития и осуществления жилищной политики в СССР проведено П.С. Мстиславским. Он рассматривал преобразования жилищного хозяйства, провел сравнение условий проживания трудящихся в капиталистических странах и в Советском Союзе, а также обосновал тезис о повышении благосостояния и улучшения бытовых условий населения СССР. Эти положения были развиты М.А. Шипиловым и Н.Г. Дмитриевым. Исследователем А.Г. Парфёновым был проведен анализ принципов формирования квартирной платы в 1920-е гг., которая, по мнению автора, была ориентирована на стоимость жилища-товара и учитывала действие всех ценообразующих факторов.

Белорусская историография на этом этапе представлена в контексте исследования более широких проблем, в основном архитектурно-строительной тематики. Особенности жилищного строительства в условиях нэпа затрагиваются в исследованиях А.А. Воинова, Т.С. Страмцовой, Н.Н. Маклецовой, И.А. Леоновича.

С начала 1990-х гг. появляются исследования российских ученых, которые отражают разные концепции в оценке деятельности правительства по решению жилищной проблемы в СССР и РСФСР. В них содержится критический анализ государственной политики в сфере жилья как части социалистической экономики советского государства. Жилищному вопросу в межвоенный период уделяют внимание Л.Ю. Грудцына, А.А. Рогач, А.И. Черных, С.В. Денисов.

Жилищной проблеме 1920-х гг. посвящена диссертация Е.Ю. Герасимовой, которая провела историко-социологический анализ коммунальной квартиры как социального института. Изучение социально-культурных основ жилищной политики СССР в межвоенный период проведено М.Г. Мееровичем, который попытался определить ее цель и задачи. Методы правового регулирования жилищных отношений в период нэпа на территории Тульской губернии рассмотрела в диссертационной работе Т.Н. Гущина.

Несмотря на предыдущий задел в отечественной историографии периода 90-х гг. ХХ - начала ХХI вв. тема жилищной политики и строительства в БССР в 1920-е гг. практически не представлена. Отдельные ее аспекты затронуты в диссертационных исследованиях И.С. Котова, М.Н. Кустовского, которые изучали развитие кооперации БССР в рассматриваемый период. В работах В.А. Прокопика и С.В. Коребо фрагментарно отражены некоторые вопросы, касающиеся права пользования жилыми помещениями.

Раздел 1.2 «Источники» представлен характеристикой исторических документов, которые использовались автором в процессе работы над диссертацией. Исследование основано на изучении нормативно-правовых актов, регулирующих жилищные и связанные с ними гражданские отношения; законы, регламентирующие строительство домов. К ним относятся декреты и постановления Совета Народных Комиссаров и Центрального Исполнительного Комитета БССР, РСФСР¹¹ Примечание - Принятые до 17 июля 1923 г. и СССР. Жилищные отношения частично регламентировались Гражданским кодексом, который содержал главу «Право застройки». Важным источником является проект Жилищного кодекса БССР, в котором закреплены основные итоги трансформирования и кодификации законодательной базы жилищного права к концу 1920-х гг.

Проводился анализ других нормативных актов, которые представлены циркулярами, инструкциями, распоряжениями, приказами Народного комиссариата внутренних дел и Управления коммунального хозяйства подведомственным учреждениям в сфере регулирования жилищных отношений; Народного комиссариата здравоохранения в области санитарной охраны жилищ; Народного комиссариата труда в отрасли строительства домов; директивами Народных комиссариатов юстиции и финансов, постановления Экономического совещания при СНК, постановлениями местных исполнительных комитетов, регулировавшие отношения, связанные с жильем.

Использовались документы официального делопроизводства регламентирующие деятельность Управления коммунального хозяйства НКВД, коммунальных отделов местных исполнительных комитетов, других органов государственной власти и общественных объединений. Они представлены официальной документацией, служебной перепиской, отчетами, заявлениями, докладами, проектами законодательных актов и протоколами их обсуждения. Данные источники находятся в фондах могилевского (№ 134), витебского (№ 67, 302, 1001), гомельского (№ 314) областных архивов, также в фондах Национального архива Республики Беларусь (№ 691).

Сведения о развитии жилищной кооперации содержатся в фондах Национального архива Республики Беларусь (№ 333), Государственного архива общественных объединений Могилевской области (№ 6577, 6580), Государственного архива Витебской области (№ 558). Данные о строительстве домов сосредоточены в фонде Государственного планового комитета Совета Министров БССР Национального архива Республики Беларусь (№ 31).

Использовались также статистические данные. Они представлены изданиями Центрального статистического управления БССР и СССР, а также публикациями Белжилсоюза, СНК и отчетами местных исполнительных комитетов республики. Особое место в комплексе источниковой базы исследования заняли периодические издания 20-х гг. ХХ века. На страницах газет «Звезда», «Савецкая Беларусь», «Заря Запада», «Соха и молот» и журналов «Коопэрацыйнае жыцьцё», «Шлях коопэрацыі», «Савецкае будаўніцтва. Советское строительство» даны сведения о жилищном фонде, благоустройстве городов, степени кризиса и способах его преодоления.

Таким образом, диссертационное исследование было проведено на достаточной документальной и источниковой базе для всестороннего и системного изучения жилищной политики БССР в 1920-е гг.

Раздел 1.3 «Методы исследования» характеризует принципы объективности, историзма, системности, а также ценностного подхода, которые были положены в основу диссертации. Для достижения цели и решения задач исследования, во взаимосвязи с общенаучными, были использованы специально-исторические методы, такие как: историко-ретроспективный, историко-ситуативный и историко-сравнительный.

Глава 2 «Государственное регулирование жилищных отношений» состоит из 2 разделов, из которых второй включает 4 подраздела. В ней исследуется законодательство и деятельность правительства БССР в отношении существующего жилищного фонда в условиях нэпа.

Раздел 2.1 «Жилищная ситуация в начале ХХ в. и становление принципов советской жилищной политики» посвящен формированию исходных положений государственной жилищной политики в первые годы советской власти, направленной на обеспечение трудящихся жильем. Данная цель была обусловлена его дефицитом в предшествующий период. В крупных городах Беларуси на одного человека приходилось в среднем 2 - 2,5 кв.м. жилой площади. Городское хозяйство находилось в упадке. На его состояние наложили отпечаток мировая и гражданская войны, немецкая и польская оккупации.

В период 1917 - 1920 гг., в соответствии с идеями основоположников марксизма, в систему жилищных отношений были внесены радикальные изменения. Вводился принцип размещения на государственной земле недвижимого имущества на праве частной собственности и бессрочной аренды участка под застройкой. В основу первых преобразований были положены декреты правительства «О запрете сделок с недвижимостью» от 14 декабря 1917 г. и «Об отмене права частной собственности на недвижимости в городах» от 20 августа 1918 г. Эти и другие декреты создали условия для формирования государственного жилищного фонда и сосредоточению в органах власти функций владения, распоряжения, распределения жилья.

Раздел 2.2 «Осуществление жилищной политики в 1920-е гг.» содержит сведения о регулировании социально-бытовых отношений в государственном и частном фонде, также деятельности кооперативных товариществ в период 1921 - 1929 гг. В условиях нэпа правительством были внесены соответствующие коррективы в жилищную политику, которая встала на путь частичной децентрализации управления, допуска рыночных отношений, признания необходимости решения проблемы дефицита жилплощади с помощью как государственных, так и общественных и личных средств граждан.

Жилищное законодательство в 1920-е гг. было представлено нормативно-правовыми актами различных ведомств, которые регулировали жилищные отношения и строительство в пределах своих компетенций.

В подразделе 2.2.1 «Государственный жилищный фонд» исследуются процессы образования обобществленного сектора, системы управления жилищным сектором, регулирования отношений связанных с распределением жилплощади, мероприятий правительства по восстановлению городского хозяйства.

Государственный фонд формировался в результате муниципализации строений частного сектора, завершенной в основном к 1924 г. В первую очередь обобществлялись дома, сдававшиеся в наем, жилые здания имущих слоев, также крупные, каменные и этажные жилые строения. Деревянные одноэтажные дома и бесхозные здания также составили значительную часть коммунального фонда. Всего в БССР подверглось обобществлению около 5 тыс. домовладений общей жилой площадью 1365 тыс. кв.м., из них в городах - 1092 тыс. кв.м. и сельской местности - 273 тыс. кв.м.

Муниципализированные дома предоставлялись для проживания рабочим и служащим. Это позволило частично снизить напряженность в вопросе обеспечения жильем. В 1923 г. размер жилой площади на одного человека в окружных городах БССР составил в среднем 7,06 кв.м. Тем не менее, проблема обострялось тяжелым финансовым положением республики, что в условиях нэпа, привело к изменению жилищной политики. С 1921 г. закон предусматривал возможность демуниципализации и передачи коммунальных домов в аренду, что способствовало восстановлению городского хозяйства.

В течение 1920-х гг. наблюдалось реформирование системы управления жилищным хозяйством, при котором проходили процессы как централизации, так и децентрализации. С 1919 г. управление городским хозяйством было передано Управлению коммунальным хозяйством НКВД. С другой стороны, функции непосредственного управления домами на местах и исполнения распоряжений государственных органов были переданы заведующим домами, домоуправлениям, домовладельцам.

Подраздел 2.2.2 «Принципы пользования жильем» состоит из двух параграфов и содержит информацию об установлении нормы жилплощади, ограничении права пользования жилой площадью и процессах, связанных с установлением квартирной платы.

В основу механизмов предоставления и пользования жильем с июля 1919 г. была положена санитарная норма жилплощади. Она была установлена в размере 8,25 кв.м. как минимальная площадь, необходимая одному человеку Примечание - С 1922 г. жилищно-санитарная норма увеличена до 9 кв.м.. Введение ограничения пользования жилплощадью и ее нормирование в условиях кризиса было вынужденной правительственной мерой. Однако, являясь минимальной площадью, эта норма фактически стала допустимым пределом. Площадь, свыше установленной нормы, считалась излишком и подлежала изъятию.

Жилищная норма являлась критерием оценки деятельности правительства в социально-бытовой сфере. Она использовалась при определении степени потребности нуждающихся в жилье, учитывалась при исчислении излишков площади, ее распределении, установлении размера квартирной платы, при строительстве домов.

В параграфе 2.2.2.1 «Ограничение права пользования жилой площадью» исследуются направления жилищной политики, связанные с предоставлением и отчуждением жилых помещений.

Дефицит жилья обусловил проведение мероприятий правительства направленных на перераспределение уже имевшегося жилищного фонда, что выразилось в ограничении права пользования жилой площадью через уплотнение и выселение. В соответствии с декретом «О мерах правильного распределения жилищ среди трудящихся» от 25 мая 1920 г. подлежала изъятию и перераспределению вся жилая площадь сверх установленной нормы. В 1927 г. ЦИК и СНК БССР приняли постановление «О принудительном уплотнении в домах», целью которого было изъятие излишка не только жилой, но и полезной нежилой площади. Закон ознаменовал начало свертывания элементов нэпа в жилищной политике. В июне 1929 г. была проведена новая волна уплотнений и переселений.

Выселение граждан из занимаемых ими помещений обобществленного фонда применялось как мера воздействия к лицам, не выполнявшим условия проживания; как мера политическая - к лицам, образ деятельности которых не поддерживался государством; как административная - к лицам, занимающим помещения ведомственных домов. Основным законом, регулирующим принципы выселения, стал закон «О порядке выселения граждан из занимаемых ими помещений» от 17 августа 1923 г.

В принципах отчуждения жилого помещения применялся классовый подход. К концу 1920-х гг. граждане, не относящиеся к категории трудящиеся, были выселены из домов обобществленного фонда без предоставления другой жилплощади.

Параграф 2.2.2.2 «Плата за пользование жилым помещением» содержит результаты исследования о принципах установления квартирной платы и механизмах ее начисления.

После установления советской власти на территории Беларуси плата за жилье практически не осуществлялась, а с 1919 г. была отменена. Ее восстановление с мая 1922 г. было вынужденным решением правительства, как одно из средств выхода из кризиса городского хозяйства. Процесс формирования принципов квартирной и коммунальной платы завершился в 1928 г. установлением единой для СССР системы начисления. До этого тарифы и механизмы осуществления квартплаты изменялись почти ежегодно. Сумма платежей зависела от степени благоустройства жилища, размера занимаемой жилплощади, классовой принадлежности и социального положения плательщика.

Принципы квартирной платы исходили из полной самоокупаемости и прибыльности жилищного хозяйства. Однако, в соответствии с законодательством, ее размер не должен был превышать 10 % бюджета рабочего, что изначально обусловило нерентабельность коммунальных услуг и содержание жилищного фонда. Расчет на восполнение расходов за счет категории «нетрудящиеся», установление последним повышенных ставок, не оправдал себя в связи с малочисленностью последних и выселением их из домов государственного фонда. В результате квартирная плата не покрывала затраченных средств, которые компенсировались за счет бюджета. Это явилось одной из причин, обусловивших неспособность правительства решить жилищную проблему.

Подраздел 2.2.3 «Жилищная кооперация» отражает результаты исследования о принципах становления, развития и итогов работы арендных и строительных кооперативных товариществ. Их деятельность была определена постановлением ЦИК и СНК СССР «О жилищной кооперации» от 19 августа 1924 г. В соответствии с ним допускалось образование трех типов кооперативных товариществ: жилищно-арендное (ЖАКТ), рабочее жилищно-строительное (РЖСКТ) и общегражданское жилищно-строительное кооперативные товарищества (ОЖСКТ).

Жилищно-арендные кооперативы создавались из жильцов с целью эксплуатации домов муниципального фонда, сданных им в аренду органами коммунального хозяйства. Рабочие жилищно-строительные кооперативы образовывались с целью обеспечения жильем своих членов путем восстановления и возведения домов. Общегражданские строительные кооперативы были рассчитаны для остальных категорий граждан и юридических лиц, однако они не получили распространения.

В начале 1929 г. в городах БССР функционировало 82 ЖАКТа. Они арендовали более 2 тыс. домов жилой площадью в 632 тыс. кв.м. и обслуживали более 52 тыс. жителей. К концу нэпа кооперативные товарищества произвели ремонт практически всех арендованных домов коммунального фонда и поддерживали их в исправном состоянии. В 1920-е гг. ЖАКТы рассматривались правительством в качестве основной формы эксплуатации муниципального фонда. В 1929 г. в БССР насчитывалось 61 жилищно-строительное товарищество, которые в рассматриваемый период построили около 2 тыс. квартир.

Развитие жилищной кооперации сдерживалось дефицитом средств. Выходом из создавшейся ситуации стал источник финансирования в лице государства, которое предоставляло кредиты. В 1924 - 1925 гг. правительством были образованы фонды для их кредитования, предоставлены льготы при выделении стройматериалов, участков под строительство, застройщики освобождались от уплаты земельной ренты в течение 3 лет со дня возведения строения, от промыслового и подоходно-поимущественного налога, гербового и нотариального сборов.

В подразделе 2.2.4 «Частный жилищный фонд» исследуется деятельность правительства БССР в отношении частного фонда и регулирование связанных с ним жилищных отношений.

Основным признаком, характеризующим владение жилой собственностью при социалистическом строе, является ограничение права в ее распоряжении и пользовании. В первые годы советской власти был законсервирован вторичный рынок, в крупных городах запрещено строительство домов физическими лицами. В отношении существующего частного фонда, дома, в которых проживали владельцы, оставались в их собственности. Однако домовладелец не мог распоряжаться жилым помещением по своему усмотрению, не мог продать и заложить его, выселить жильцов или установить повышенную квартирную плату, было ограничено право наследования.

В условиях нэпа правительство было вынуждено признать потребность в развитии индивидуального сектора. В результате было провозглашены право частной собственности на немуниципализированные строения, преемственность дореволюционного имущественного права. Разрешалось возведение домов частным лицам на праве застройки, то есть с условием срочного пользования жилым строением и возмездной передачей в государственный фонд. В течение 1920-х годов нормативное регулирование строительства изменялось в сторону предоставления более выгодных условий для застройщиков. Государство гарантировало невыселение и беспрепятственное пользование строением в пределах установленных норм жилплощади. При строительстве деревянного дома договор о застройке в конце 1920-х гг. мог быть заключен на срок до 60 лет, при постройке каменного строения - до 80 лет. Предоставлен ряд жилищных, строительных и налоговых льгот.

В условиях обострения жилищного кризиса органы власти вмешивались в сферу частного жилья, используя его для решения государственных задач. Провозглашенные принципы имели ограниченный характер. Продажа жилого строения могла быть осуществлена при условии, чтобы в руках покупателя не оказалось двух и более владений, а продавец мог совершать отчуждение не более одного владения в течение 3 лет. Собственники домов, жилая площадь которых составляла более 112 кв.м. (с июня 1928 г. - 50 кв.м.), были обязаны предоставить в коммунальный фонд часть жилой площади, на которую подселялись квартиранты.

Таким образом, жилищная политика в период нэпа соответствовала характеру одновременного допущения рыночных отношений и сохранения ранее установленных социалистических принципов.

Глава 3 «Жилищное строительство» состоит из 3 разделов. Она посвящена проблеме разработки архитектурных и правовых норм возведения домов и развитию жилищного фонда.

В разделе 3.1 «Архитектурно-правовые основы жилищного строительства» анализируется деятельность ЦИК и СНК БССР и СССР, Белорусского союза жилкооперации, Управления коммунального хозяйства НКВД по формированию законодательства и архитектурных правил, регулирующих строительство.

Управление строительством концентрировалось в народных комиссариатах труда и внутренних дел. Управление коммунального хозяйства НКВД осуществляло общее руководство строительством и благоустройством, проводило надзор за соблюдением строительных, санитарно-технических норм и противопожарных правил.

В 20-е гг. ХХ в. проходил процесс поиска оптимальных форм планирования селитебных участков города, форм застройки, типов жилых домов и архитектурных норм. Первые мероприятия по кодификации строительства были осуществлены в период с 1919 по 1922 гг. Во второй половине 1920-х гг. происходило оформление системы городской застройки и структуры города, созданы программы градостроительства, разработаны схемы планировки Минска и Орши.

Что касается этажности жилых зданий, то до второй половины 20-х годов наиболее приемлемым признавался малоэтажный тип застройки (в 2-3 этажа). Возведение домов в 5 и более этажей считалось затратным, удорожающим застройку. При строительстве домов рекомендовалось возведение в каждом строении помещений для кухни, уборных, хозяйственных (кладовых).

В разделе 3.2 «Развитие жилищного фонда в 1921 - 1923 гг.» проводится исследование конъюнктуры жилищного фонда в указанный период. Он характеризуется проведением муниципализации и мероприятий, направленных на восстановление коммунальных домов. Новое строительство местными Советами практически не осуществлялось.

Неудовлетворительное состояние жилого сектора обусловило деятельность городских властей в жилищной сфере. Она была направлена на восстановление фонда жилья, которое включало в себя: проведение ремонтных работ коммунальными отделами, демуниципализацию части строений, передачу в аренду при условии восстановления и содержания здания, привлечение к ремонту жильцов, введение ответственности граждан за сохранность жилого помещения. Это создавало условия для постепенного восстановления жилищного фонда и переходу к строительству новых домов.

В ходе проведения всесоюзной городской переписи населения в декабре 1923 г. был осуществлен учет основного жилищного фонда городов Советской Беларуси. По данным переписи муниципализированный фонд составил 9,2 % жилых строений. В целом жилищный фонд на 95,4 % состоял из деревянных и на 96,2 % из одноэтажных домов. Степень коммунального благоустройства городов БССР продолжала оставаться низкой, не превышая уровень развития 1917 г.

Раздел 3.3 «Строительство жилых зданий в 1924 - 1929 гг.» содержит анализ развития жилищного фонда в период 1924 - 1929 гг., которое осуществлялось за счет восстановления имеющегося фонда, а также строительства домов государственными, кооперативными и частными застройщиками.

К концу 1920-х гг. дома обобществленного фонда силами коммунальных отделов и жилищно-арендной кооперации были восстановлены. Часть из них были преобразованы в дома коммунального типа, что в условиях жилищного дефицита носило вынужденный характер.

Архитектура жилищного строительства в период 1924 - 1927 гг. характеризуется возведением преимущественно деревянных одноэтажных домов. С 1927 - 1928 гг. в обобществленном секторе начался переход к возведению каменных, этажных строений. В это же время проводятся мероприятия направленные на разработку типовых проектов домов, удешевление, стандартизацию и механизацию работ. В конце 1920-х годов рабочие поселки возводились в основном по типовым проектам домов и имели системную застройку.

С 1924 по 1929 год всеми видами застройщиков было построено 807,5 тыс. кв.м. жилой площади. Доминирующим типом жилищного строительства в 1920-е гг. оставался частновладельческий сектор. В указанный период в нем было построено 591 тыс. кв.м. жилой площади. Однако его доля постоянно падала с 93 % в 1924 г. до 65,5 % в 1929 г. Удельный вес государственного сектора в строительстве увеличился соответственно с 6 до 27,6 %, сохраняя устойчивую тенденцию к росту.

К концу 1929 г. жилищный фонд городов БССР составил более 5734 тыс. кв.м. Государственный сектор при этом занимал 1309,2 тыс. кв.м. (23 %), кооперативный - 69 тыс. кв.м. (1,2 %), частный - 4356,3 тыс. кв.м. жилой площади (75,8 %).

Политика правительства в сфере жилья не смогла решить жилищную проблему. В 20-е гг. ХХ века бытовые условия населения страны оставались тяжелыми, а к концу десятилетия жилищный кризис, особенно в крупных городах, еще более обострился. В 1929 г. средний размер жилой площади на человека в окружных городах и рабочих поселках был равен 5,62 кв.м. Жилищная проблема осложнялась низким уровнем благоустройства помещений и недостаточным развитием коммунального обслуживания.

жилищный правоотношение правительство экономический

Основные научные результаты диссертации

1. Жилищная политика в Беларуси после установления советской власти заключалась в обеспечении населения жильем и государственном регулировании связанных с ним отношений. Она была интегрирована в систему советского права и внутренней политики государства, соответствовала основным положениям нэпа. Дефицит жилья поставил правительство в условия необходимости использования как административных, так и рыночных методов регулирования жилищных отношений. К концу 1920-х гг. были сформированы ее основные принципы, характерные для всего советского периода. В их основе было установление государственной собственности на землю, образование обобществленного фонда и органа центральной власти, регулирующего жилищные отношения - Управления коммунального хозяйства Народного комиссариата внутренних дел. Данное ведомство сосредоточило основные функции управления жилищными отношениями в обобществленном и частном фонде [1; 6; 9; 12; 15].

2. В соответствии с социалистическими принципами, государственный фонд был определяющим в обеспечении нуждающихся жильем и ликвидации его дефицита. В 1920-е гг. обобществленный сектор в основном состоял из муниципализированных домов. Доля жилья, построенного местными Советами и предприятиями, составляла незначительную часть. Органами власти, в лице коммунальных отделов, осуществлялось распределение жилой площади в муниципализированном фонде и в части забронированной площади индивидуального сектора. Рост городского населения и, как следствие, обострение жилищного кризиса, обусловили проведение мероприятий правительства, которые носили вынужденный характер и были направлены на поиск жилой площади. Они выразились в форме проведения уплотнения жильцов, переселений, ограничения в праве пользования жилой площадью и частичного обобществления быта [2; 5; 8; 12].

Определение жилищных условий и распределение жилой площади осуществлялось в соответствии с жилищно-санитарной нормой, которая была определена государством как размер площади, необходимый и достаточный для проживания одному человеку. Пользование площадью свыше установленных норм рассматривалось как несоответствие интересам государства и советского общества, лишняя площадь подлежала изъятию [14].

3. Принципы советского права собственности внесли изменения в сферу жилищного права по отношению к индивидуальным владениям. Право собственности распространялось только на домовладение, а участок под строение предоставлялся в виде бессрочной аренды. Дефицит жилья обусловил ограничение государством права пользования и распоряжения жилым помещением. Правительство использовало часть строений, которые находились в собственности, для решения государственных задач, предоставив их в распоряжение коммунальным отделам.

Возведение индивидуальных домов могло осуществляться только на праве застройки. Оно было ограничено временем, после чего осуществлялось возмездное изъятие государством [3; 5; 8; 16].

4. Основная задача советской жилищной политики заключалась в обеспечении жильем трудящихся категорий населения, к которым относились также социально незащищенные слои общества. Это определило ее классовый характер. Рабочие и служащие пользовались льготами в получении жилья, его оплаты и распределения. Категории населения, которые не относились к трудящимся, напротив, облагались повышенным тарифом и специальными налогами, также подлежали первоочередному выселению. К концу 1920-х гг. данная категория граждан была практически выселена из домов обобществленного фонда. Однако классовый характер жилищной политики не позволил решить проблему нехватки жилья [2; 5; 11].

5. Обострение жилищного кризиса предопределило изменение политики государства в отношении строительства. В годы нэпа было разрешено строительство жилых домов, как индивидуальным застройщикам, так и жилищно-строительным кооперативным товариществам. Будучи заинтересованной в развитии всех типов застройщиков, власть придавала первоочередное значение строительству государственного жилья. Удельный вес данного сектора застройки на протяжении 20-х гг. ХХ в. постепенного увеличивался, достигнув в 1929 г. 27,6 %.