Экономические основы городского хозяйства России 1870-1914 гг.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата экономических наук

Экономические основы городского хозяйства России 1870-1914 гг.

Золотарев Михаил Алексеевич

Москва-2012

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования определяется, прежде всего, необходимостью усиления роли городского сектора в национальной экономике. Переход Российской Федерации к рыночным отношениям не только выдвинул новые проблемы социально-экономического развития страны и отдельных ее территорий, но и существенно обострил старые противоречия. Среди них особенно выделяются противоречия в системе городского (муниципального) хозяйства, которое вот уже более 20 лет реформируется без видимого успеха. Сохранив многие стереотипы советской эпохи, современный российский город слишком медленно и непоследовательно превращается в административно-территориальное образование, соответствующее требованиям завершающего этапа индустриального развития и начала формирования основ постиндустриального общества.

Затяжной характер кризиса системы российских городов обусловлен рядом обстоятельств. К их числу исследователи относят незрелость процессов децентрализации общественного сектора, а также традиционную унитарную ориентированность российского государственного менталитета. Непродуктивным представляется и механическое копирование зарубежных систем муниципального управления и наработанных за рубежом подходов к решению проблем социально-экономического развития городов.

В этой связи целесообразным является обращение к опыту организации городского хозяйства и городского самоуправления, имевшему место на относительно небольшом историческом отрезке 1870-1914 гг., в течение которого в России возникла реальная возможность коренной перестройки, как системы муниципального управления, так и экономических параметров городского развития. Обращение к этому опыту (особенно к опыту реализации крупных муниципальных проектов, направленных на решение задач городского хозяйства) приобретает очевидный научный и практический интерес. Оно призвано углубить и расширить существующие представления о закономерностях феномена урбанизации, его национальных особенностях, природе и механизмах трансформационных процессов, происходивших на городских территориях на примере преодоления в стране феодально-крепостнических пережитков и построения индустриальной экономики рыночного типа, формирования правового государства и гражданского общества.

Актуальность темы исследования проявляется и в том, что развитие многих современных российских городов рождает противоречие между потребностями воспроизводства здорового населения, экологически устойчивой природной среды, ориентации местных рынков на удовлетворение потребностей большинства населения во всем их многообразии и реальной политикой городских властей, сфокусированной на удовлетворение потребностей состоятельного меньшинства См.: Верещагина Т.А., Даванков А.Ю. Повышение благосостояния населения малых городов субъектов Федерации // Вестник ВЭГУ. 2009. № 2(40). - С. 42,43. .

Степень научной разработанности темы. Процесс становления и развития российских городов, как центров индустриальной цивилизации, распространение общественных начал в руководстве их хозяйственной и социально-культурной жизнью, проблемы компетенции городских органов самоуправления не остался без внимания представителей отечественной и зарубежной науки. Осмысление и описание деятельности в сфере муниципального хозяйства российских городов началось еще во второй половине XIX в.

Среди работ дореволюционных авторов, посвященных теоретическому осмыслению феномена городского хозяйства, необходимо отметить историко-экономические исследования А.Д. Брейтермана, Н.М. Бычкова, А.Г. Михайловского, А.Ф. Немировского, Д.Д. Семенова, И.О. Фесенко, М.П. Щепкина Брейтерман А.Д. Облигационные займы русских городов. - СПб., 1914; Он же. Финансовое значение городских предприятий. Б. м., 1914; Бычков Н.М. Финансы крупнейших русских городов. - М., 1894; Михайловский А.Г. Реформа городского самоуправления в России. - М., 1908; Немировский А.Ф. Реформа городского самоуправления. - СПб., 1911; Семенов Д.Д. Городское самоуправление. Очерки и опыты. - СПб., 1901; Фесенко И.О. К вопросу о реформе городского общественного управления. В 2 ч. - Харьков, 1890; Щепкин М.П. Опыты изучения общественного хозяйства и управления городов. В 2 ч. - М.: Изд. Московской городской думы, 1882.. Активный вклад в рассмотрение общих проблем городского самоуправления, хозяйственно-правовых основ жизни российского города внесли известные российские правоведы: В.М. Гессен, А.Д. Градовский, П.П. Гронский, И.И. Дитятин, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, М.И. Свешников и др. Гессен В.М. Городское самоуправление. Дополнение к курсу Русского государственного права. - СПб., 1912; Градовский А.Д. Системы местного управления на западе Европы и в России. // Сборник государственных знаний. - СПб., 1878 г., т. V; Гронский П.П. Теории самоуправления в русской науке // Юбилейный земский сборник 1804 - 1914. - СПб., 1914; Дитятин И.И. Устройство и управление городов России: В 2-х тг. - СПб., 1875; Коркунов Н.М. Русское государственное право. - СПб., 1893; Лазаревский Н.И. Лекции по вопросам по русскому государственному праву. Т. 1-2. - СПб., 1908; Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. - СПб., 1892.

Дореволюционные авторы в целом положительно оценивали вклад городского самоуправления в развитие территорий, выступали, как правило, оппонентами правительственной бюрократии, нередко тормозившей социально-экономическое и культурное развитие российских городов. Уже на начальном этапе введения в пореформенной России городского самоуправления ими был вскрыт противоречивый характер правительственной политики по вопросам городского самоуправления.

Примечательно, что на волне общественного и научного интереса к проблемам городского развития в России зародились основы теоретической экономики города. В числе основателей этого направления экономической науки были такие видные отечественные ученые как А.И. Чупров, И.Х Озеров, В.П. Семенов-Тян-Шанский, В.Ф. Тотомианц См.: Чупров А.И. Россия вчера и завтра. Статьи. Речи. Воспоминания. - М.: Русский мир, 2009; Озеров И.Х. Большие города, их задачи и средства управления. Изд. 2-е. - М.: Тип. Т-ва И.Д. Сытина, 1906; Семенов-Тян-Шанский В.П. Город и деревня в Европейской России. - СПб., 1910; Тотомианц В.Ф. Муниципализация промышленных предприятий. Очерки городского хозяйства. - М., 1902. и др.

В советское время вышли работы Н.Н. Байдаковой, М.А. Горловского, Л.Г. Захаровой, Б.В. Златоустовского, Ю.Р. Клокмана, С.П. Луппова, Б.Н. Миронова, В.А. Нардовой, А.Д. Хаирова Байдакова Н.Н. Введение Городового положения 1870 года в Нижнем Новгороде и выборы в Нижегородскую городскую думу. 1870-1890 гг. // Ученые записки Горьковского университета. - Горький, 1969. Вып. 105. Серия гуманитарных наук. - С. 73-78; Горловский М.А. История городской реформы 1870 года в России. Подготовка реформы // Ученые записки Уральского государственного университета. - Свердловск, 1958. Вып. 5. - С. 74-93; Захарова Л.Г. Самодержавие, бюрократия и реформы 60-х годов XIX века в России // Вопросы истории. 1989. № 10. - С. 3-24; Златоустовский Б.В. Городское самоуправление // История Москвы. В 6 т. - М.: АН СССР, 1954. Т. 4. - С. 461-515; Клокман Ю. Р. Очерки социально-экономической истории городов Северо-Запада России в середине XVIII в. - М.: АН СССР, 1960; Луппов С.П. Городское управление и городское хозяйство // Очерки истории Ленинграда. В 4 т. - М.; Л.: АН СССР, 1957. Т. 2. - С. 810-841; Миронов Б.Н. Русский город в 1740-1860-е гг.: Демографическое, социальное и экономическое развитие. - Л., 1990; Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х годов XIX века. - Л., 1984; Она же. Между двумя реформами: Общественное управление Петербурга в 1892-1903 гг. - Л., 1987; Хаиров А.Д. Ташкентская городская дума, 1877-1917 гг.: Дис. ... канд. ист. наук. - Ташкент, 1948. и др. В работах первых десятилетий советской власти преобладал ярко выраженный «классовый подход» к оценке муниципальной политики и деятельности органов местного самоуправления. Последние рассматривались как монопольная структура, отражавшая исключительно интересы богатых домовладельцев и купечества, игнорировавшая интересы широких масс малообеспеченного населения. Впоследствии оценки деятельности местного самоуправления были несколько смягчены, но и при этом классовый подход оставался ведущим вплоть до начала в стране рыночных преобразований.

В последние 20 лет интерес к деятельности городского самоуправления, к тому, как решались финансовые и иные проблемы городского хозяйства в досоветский период отечественной истории существенно оживился. Это продиктовано двумя важнейшими обстоятельствами: кризисом городского хозяйства в условиях трансформационного спада национальной экономики и стремлением исследователей воссоздать объективную картину того, что в реальности происходило в жизни дореволюционного российского города.

Среди исследований последнего времени заслуживают внимания работы Е.Ю. Апкаримовой, А.В. Борисова, Л.Н. Гончаренко, Л.А. Ереминой, Н.А. Ивановой, Л.Е. Лаптевой, К.В. Лен, А.В. Литягиной, В.М. Марасановой, Н.Ю. Новичковой, Ф.А. Петрова, Д.Е. Скутарлеева, А.Ю. Ташлыкова, А.Ю. Шутова, В.С. Яновского Апкаримова Е.Ю. Городское самоуправление Уральского региона. Дис. … канд. ист. наук. - Екатеринбург, 1999; Борисов А.В. Губернская администрация и городское общественное управление в провинциальной России конца XIX - начала ХХ века (по материалам Пензенской, Самарской и Симбирской губерний). - Пенза: ПГПУ, 2010; Гончаренко Л.Н. Города Среднего и Нижнего Поволжья во второй половине XIX века. Социально-экономическое исследование. - Чебоксары, 1994; Еремина Л.А. Городское самоуправление Западной Сибири в конце XIX - начале XX веков: структура, функции, основные направления деятельности. Дис. ... канд. ист. наук. - Новосибирск, 2001; Иванова Н.А. Города России // Россия в начале XX века. - М., 2002; Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России второй половины XIX века. - М.: Изд-во РАН, 1998; Лен К.В. Подготовка и проведение городской реформы 1870 г. в Западной Сибири (по материалам Томской губ.). Дис. ... канд. ист. наук. - Барнаул, 2000; Литягина А.В. Городское самоуправление Западной Сибири в конце XIX - начале XX веков (по материалам Томской губ.). Дис. ... канд. ист. наук. - Барнаул, 1999; Марасанова В.М. Местное управление в Российской империи (на материалах Верхнего Поволжья). - М, 2004; Новичкова Н.Ю. Развитие городского хозяйства в российской провинции во 2-ой половине XIX - начале XX вв.: На материалах Владимирской и Костромской губерний: Дис. ... канд. ист. наук. - Иваново, 2005; Петров Ф.А. Органы самоуправления в системе самодержавной России // Великие реформы. 1856-1874. - М., 1992; Скутарлеев Д.Е. Местное самоуправление центральных губерний России в 1864-1918 годы: организационно-финансовые и экономические аспекты. Дис. … канд. ист. наук. - М., 2006; Ташлыков А.Ю. Астраханская городская дума в пореформенный период (1870-1918): опыт функционирования городского общественного управления. Дис. … канд. ист. наук. - Астрахань. 2011; Шутов А.Ю. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России. - М.: Изд-во РАГС, 1999; Яновский В.С. Курортные города России как объект управления в конце XIX - начале XX века (на материалах Пятигорска и Кисловодска). Монография. - Кисловодск: МИЛ, 2010. . Большинство из этих работ выполнено на региональном уровне. Серьезный интерес представляет коллективная монография, посвященная общественному самоуправлению в Сибири Анкушева К.А., Бочанова Г.А., Дегальцева Е.А. и др. История общественного самоуправления в Сибири второй половины XIX - начала XX века - Новосибирск: ИД «Сова», 2006..

В 2010 г. вышло фундаментальное исследование А.Ф. Писарьковой «Городские реформы в России и Московская дума» См.: Писарькова Л.Ф. Городские реформы в России и Московская дума. - М.: «АИРО-XXI, Новый хронограф», 2010.. В этой работе автор на широком круге источников подробно исследует состояние общественного управления пореформенной Москвы, городскую политику правительства, сильные и слабые стороны городского законодательства, важнейшие аспекты финансово-хозяйственной политики Московской городской думы.

Необходимо отметить, что к настоящему времени большинство российских территорий имеет свою более или менее подробную и профессионально написанную историю городского хозяйства, что дает реальные основания для научного анализа общих тенденций развития городского самоуправления и городского хозяйства дореволюционной России.

Проблематика городского самоуправления частично рассматривалась в работах общеисторического характера, как советского, так и современного периодов. Мнения авторов этих работ, как правило, совпадают с теми положениями и выводами, которые излагаются в специальных исследованиях.

К истории городского самоуправления и экономики российских городов обращались и зарубежные ученые. Критически анализируя историю городов Московской Руси, известный немецкий социолог и историк экономики М. Вебер подчеркивал принципиальное различие между исторической ролью города в Западной Европе и в России, которую он относил к «восточному миру» Вебер М. Город. - Пг., 1923.. Аналогичной точки зрения придерживались Б. Самнер, X. Сетон-Ватсон, Р. Пайпс и некоторые другие западные русисты, отрицавшие единство городской цивилизации России и Западной Европы Sumner, В.Н. Survey of Russia History. - London, 1966; Scton-Watson, H. The Russian empire: 1801-1917. - Oxford, 1967; Пайпс, P. Россия при старом режиме. - M., 1993.. Касаясь непосредственно проблем реформирования местного управления, французский историк Н. Верт отмечает, что реформы 1860-1870-х гг. преследовали цель преобразовать политические институты Российской империи в соответствии с новыми социально-экономическими реалиями. Однако в силу паллиативного характера реформ, нежелания коронной администрации выпускать из рук бразды правления территориями особого успеха эти реформы не имели Верт Н. История Советского государства. 1900-1991. Пер. с фран. - М., 1994.. Британский исследователь Дж. Хоскинг в книге «Россия: народ и империя» отметил слабость городских институтов Российской империи на всем протяжении ее истории. Вместе с тем автор приходит к выводу, что во второй половине XIX - начале XX в. в России все-таки была заложена основа для городского самоуправления Хоскинг, Дж. Россия: народ и империя (1552-1917). - Смоленск, 2000..

Довольно подробно характер городской цивилизации досоветской России, проблемы местного самоуправления в империи исследованы американскими историками Д. Бровером, Дж. Брэдли, Р. Тарстоном, В. Хенчетом, Т.С. Персоном и др. Brower D. The Russian City between Tradition and Modernity. 1850-1900. - California, 1990; Bradley, J. Muzhik and Muscovite. Urbanization in Late Imperial Russia. - Berkeley, 1985; Thurston, R. Liberal City. Conservative State. Moscow and Russia's Urban Crisis. 1906-1914. - Oxford, 1987; Hanchett V. Tsarist Statutory Regulation of Municipal Government in the Nineteenth Century // The City in Russian History / M.F. Hamm. ed. - Kentucky, 1976; Person T.S. Russian Officialdom in Crisis Autocracy and Local Self -Government, 1861-1900. - Cambridge, 1989. В центре внимания указанных авторов процессы модернизации российских городов в конце XIX - начале XX в., проблемы эволюции сословий и изменения структуры населения, вопросы взаимоотношений общества и власти.

Разноречивый характер оценок истории российских городов, их экономической и социальной сфер в работах разных авторов свидетельствует, на наш взгляд, о недостаточной изученности экономических отношений в российском городе второй половины ХIХ - начала ХХ в. Указанное обстоятельство, с одной стороны, и современные потребности совершенствования системы управления городским хозяйством, его модернизации, с другой стороны, определили выбор темы настоящего диссертационного исследования и его цель: на основе комплексного ретроспективного исследования проследить капиталистическую эволюцию российского города рассматриваемой эпохи, выявить важнейшие направления экономической и социально-культурной политики городского самоуправления, ее экономическую и социальную эффективность в рамках национальной экономики.

Объект исследования - экономика городов России 1870-1914 гг. как составная часть социально-экономической системы страны.

Предмет исследования - экономические и организационно-правовые отношения, связанные с функционированием органов городского самоуправления, механизмы реализации экономических и социально-экономических программ городского развития.

Цель и предмет исследования предполагают решение следующих конкретных задач:

1. Выявить и теоретически осмыслить историко-экономические предпосылки эволюционного развития российских городов в условиях перехода от традиционного к индустриальному типу социально-экономических отношений.

2. Установить специфику функционирования российских городов в процессе постфеодальной трансформации государства и общества.

3. Проанализировать источники формирования городских бюджетов, провести анализ финансово -- хозяйственной и социальной деятельности городских органов самоуправления, выявить применение ими новых методов ведения городского хозяйства.

4. Исследовать и систематизировать мысли российских ученых-экономистов об экономическом и социально-культурном значении городов в условиях индустриального развития.

5. На основе современных научных критериев определить характер экономических и социальных преобразований, происходивших в городах России в рассматриваемый период.

6. Выявить основные этапы развития городского самоуправления, зависимость эффективности организационно-хозяйственной и культурно-просветительной деятельности городского самоуправления от степени демократизации и самостоятельности городских органов самоуправления в принятии экономических решений.

7. Обосновать возможность творческого использования дореволюционного опыта развития российских городов в условиях современной трансформации российского общества и экономики.

Хронологические рамки исследования охватывают период 1870-1914 гг. в течении которого шел активный процесс эволюционного развития российского города, его самоидентификации, осуществлялись теоретические и практические поиски оптимальных моделей отечественного городского самоуправления и городского хозяйства. Историко-экономический характер исследования предопределил также необходимость выхода за данные временные рамки, что объясняется важностью изучения истории вопроса и дальнейшего развития выявленных в ходе исследования тенденций городского развития.

Теоретические и методологические основы исследования. Теоретической и методологической основой исследования являются общетеоретические законы и закономерности научного познания, законы и закономерности экономической науки в ее институциональном контексте, труды выдающихся зарубежных и отечественных экономистов в области теоретической урбанистики, а также работы, содержащие суждения о роли городов как территорий инноваций в социально-экономическом развитии государств. Особый интерес представляю исследования М. Вебера, В. фон Зомбарта, написанные в начале ХХ в., а также работы современных авторов А.В. Эванса, П.А. Дерика, Э. Милза и Б. Гамильтона, М. Фуджита, Дж. В. Хендерсона, Р. Каманьи и других теоретиков пространственного анализа и урбанистики.

В качестве источниковой базы исследования использованы: государственные законодательные акты Российской империи, информационно-аналитические материалы, документы статистики, мемуарная и эпистолярная литература, публикации в средствах массовой информации, раскрывающие конкретный опыт и тенденции развития российских городов.

Достоверность полученных результатов обеспечена репрезентативной источниковой базой, включающей в себя широкий круг историко-экономических документов, методологией исследования, его методами и логикой, адекватными цели и задачам исследования.

Научная новизна исследования и положения, выносимые на защиту, заключаются в следующем:

- В авторской интерпретации истории становления и развития хозяйственной системы городов досоветской России как страны с догоняющим типом развития и направляемой государством экономикой, а также во введении в оборот группы историко-экономических фактов, результаты систематического исследования которых ранее не публиковались.

- В ходе проведенного исследования установлено, что именно в рассматриваемый исторический период 1870-1914 гг. произошла трансформация российского города, сформировались представления о таких понятиях, как городские финансы, планирование развития города, земельная политика муниципальной администрации, разработаны механизмы налогообложения городской собственности.

- Автором уточнено соотношение полномочий коронной администрации и городского самоуправления и их влияние на развитие городского хозяйства, проанализированы важнейшие последствия городских реформ 1870 и 1892 годов во взаимосвязи с социально-экономическими процессами в России.

- Выявлены как позитивные, так и негативные проявления в деятельности городских органов самоуправления. К числу первых следует отнести социальную направленность деятельности городских органов самоуправления, активное привлечение частного капитала, поощрение благотворительности, заботу об охране окружающей среды и городском благоустройстве. К числу последних - безынициативность отдельных городских дум и управ, просчеты в управлении и использовании городских финансов, слабая работа отдельных муниципальных предприятий, не всегда эффективное использование муниципальной собственности.

- Установлено, что муниципальное хозяйство городов России серьезно отставало от западных. Это определялось в первую очередь государственной налоговой политикой. В России редко применялась практика специального (целевого) обложения, отсутствовала практика обложения конъюнктурного (не заработанного) прироста ценности. Незначительная в сравнении со странами Западной Европы налоговая база российского самоуправления вынуждала местные органы принимать конкретные меры к созданию и расширению сети муниципальных предприятий, организации тесного сотрудничества городских дум с городскими общественными банками, выпуску городских займов для решения насущных проблем городского развития.

- Установлен факт зарождения отечественной школы теоретической экономики города как специфической части экономической теории, определены ее базовые понятия и ведущие принципы (соответствие политики городского самоуправления теории общественного благосостояния, принцип рационального распределения городских ресурсов; принцип доступности благ цивилизации для всех категорий жителей; признание современного города как центра экономического и культурного прогресса, призванного оказать революционизирующее влияние на развитие всей национальной экономики и культуры; повышение потенциала человеческой личности в рамках семьи, жилища и ближайшего сообщества; развитие гражданской инициативы в решении экономических и социальных проблем города и горожан).

- Показана научная несостоятельность бытовавших в советской исторической литературе суждений о том, что реформы местного самоуправления являлись уступкой «волне общественного возбуждения и революционного натиска», а также суждений отдельных современных авторов, стремящихся представить контрреформы местного самоуправления 1890-1892 гг. в качестве актов «консервативной модернизации».

Теоретическая значимость исследования определяется приращением нового знания посредством введения в научный оборот малоизученных и не изученных фактов экономической истории российских городов 1870-1914 гг. В исследовании поставлена и решена важная задача: сформировано целостное научное представление о роли городского самоуправления в России в экономическом развитии территорий в условиях перехода страны к индустриальному типу развития, начала строительства гражданского общества и правового государства. Проведены классификация экономических задач местного самоуправления, исследования и систематизация способов решения задач городского самоуправления. Уточнены особенности процессов урбанизации в стране, их влияние на развитие производительных сил. Выявлены и систематизированы теоретические воззрения передовых зарубежных и отечественных экономистов на роль городов как территорий инноваций и двигателей экономического прогресса. Показана зависимость успехов в развитии российского города, его экономики и культуры от уровня демократичности выборов в местные органы самоуправления.

Полученные научные результаты представляют интерес для разработки полноценной теории экономики города и истории российского города. Они могут применяться в процессе дальнейшего совершенствования законодательства о местном самоуправлении, при разработке планов социально-экономического развития российских городов. Знакомство с диссертацией полезно специалистам, оказывающим влияние на выработку региональной экономической политики -- законодателям, экспертам, руководителям органов исполнительной власти. Результаты исследования могут быть использованы также для переработки и обогащения учебных курсов по истории и теории государственного и муниципального управления в России, истории отечественной экономики.

Апробация и внедрение результатов исследования последовательно проводились на всех его этапах. Теоретические положения диссертации докладывались на межвузовских научно-практических и теоретических конференциях докторантов и аспирантов московских вузов, публиковались в научных изданиях, рассматривались на заседаниях кафедры национальной экономики МРСЭИ. Автором разработан и прочитан для студентов Московского регионального социально-экономического института, обучающихся по специальности государственное и муниципальное управление, спецкурс «Становление и развитие муниципального управления в досоветской России». Общий объем лично выполненных соискателем публикаций по теме диссертации составляет 3,95 п.л.

Структура диссертации соответствует ее цели и задачам. Диссертационное исследование состоит из «Введения», трех глав, выстроенных по проблемно-хронологическому принципу, «Заключения», списка использованных источников и литературы (270 наименований), приложения. Диссертация представлена на 197 стр. печатного текста. Она содержит 16 таблиц и 2 рисунка, размещенных в основном тексте и приложении.

Введение.

Глава 1. Городское самоуправление в России в условиях перехода страны от традиционного к индустриальному типу социально-экономического развития.

1.1. Городское управление и городское хозяйство дореформенной России.

1.2. Компетенция городского самоуправления по Городовым положениям 1870 и 1892 годов.

1.3. Зарождение в России новой области экономической науки - экономики города.

Выводы по первой главе.

Глава 2. Торгово-промышленное развитие российских городов в последней трети ХIХ - начале ХХ века.

2.1. Налоговое обеспечение деятельности городского самоуправления и финансовые заимствования городов.

2.2. Коммерческие предприятия городских общественных управлений.

Выводы по второй главе.

Глава 3. Организационно-хозяйственная деятельность городов в коммунальной и социально-культурной сферах.

3.1. Роль городского самоуправления в благоустройстве городов.

3.2. Городское самоуправление и развитие социально-культурной сферы.

Выводы по третьей главе.

Заключение.

Источники и литература.

Приложения.

Краткое содержание работы

В разделе «введение» диссертации обосновывается актуальность темы исследования, дается краткая историография вопроса, определены цель, объект, предмет и задачи исследования, его хронологические рамки, отражены методология, источниковая база, обоснованы научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, сформулированы положения, выносимые на защиту.

Глава первая - «Городское самоуправление в России в условиях перехода страны от традиционного к индустриальному типу социально-экономического развития» - раскрывает процесс становления и развития в Российской империи органов городского самоуправления, рассматривает основные положения реформ городского самоуправления 1870 и 1892 гг., а также зарождение в России новой области экономической науки - экономики города.

Глава вторая - «Торгово-промышленное развитие российских городов в последней трети ХIХ - начале ХХ века» - содержит анализ финансового обеспечения деятельного городского самоуправления в пореформенный период, а также структуры и назначения расходов городских бюджетов рассматриваемого периода.

Глава третья - «Организационно-хозяйственная деятельность городов в коммунальной и социально-культурной сферах» - посвящена анализу деятельности городского самоуправления в области благоустройства российских городов, развития народного образования, здравоохранения и общественного призрения.

В заключении подведены итоги диссертационной работы.

экономический социальный культурный городской

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. В ходе проведенного исследования установлено, что именно в рассматриваемый исторический период 1870-1914 годов произошла качественная трансформация российского города, сформировались представления о таких понятиях, как городские финансы, планирование развития города, земельная политика муниципальной администрации, разработаны механизмы налогообложения городской собственности.

Общие принципы городского общественного управления в России были заложены Петром I и получили свое развитие в годы правления Екатерины II. В 1785 г. «Грамотой на права и выгоды городам Российской империи», подписанной Екатериной II, провозглашался единый порядок городского самоуправления Городовое положение // Законодательство Екатерины II. Т. 2. - М.: Юридическая литература, 2001. - С. 77-119.. Документ этот стал основой русского городского законодательства. Городовое положение 1785 г. утверждало «всесословность» выборных органов власти и право участия в выборах всего городского населения. К участию в городском самоуправлении привлекались все «городовые обыватели», записанные в один из шести разрядов Городовой обывательской книги См.: Кизеветтер А.А. Городовое положение Екатерины II 1785 г.: опыт исторического комментария. - М., 1909. .

В 1801 г. император Александр I Манифестом от 2 апреля предпринимает попытку восстановления действия Городового положения 1785 г., отмененного во времена Павла I, декларируя его «непреложность и неприкосновенность». Однако это не привело к сколько-нибудь значимым последствиям. В 1824 г. для некоторого оживления городской жизни были учреждены торговые депутации и смотрители городских имуществ. В малонаселенных городах и посадах общественные учреждения были соединены с судебными учреждениями, вместо дум и магистратов заведование городскими делами было передано ратушам.

В 1846 г. в России была разработана новая редакция Городового положения, не получившая, однако, распространения за пределами Петербурга и касавшаяся лишь северной столицы. Несмотря на противоречивый характер, не исключавший, по выражению современника, «духа сословного антагонизма», Городовое положение 1846 г. было некоторым шагом вперед по пути развития городского самоуправления, по сравнению с тем, чем оно стало после смерти Екатерины II. Однако лишь частичное реформирование старых феодальных учреждений не способствовало эффективному решению поставленных задач См.: Луппов С. П., Петров Н. Н. Городское управление и городское хозяйство Петербурга от конца XVIII в. до 1861 г. // Очерки истории Ленинграда. Т. 1. - М.; Л., 1955. .

С началом правления Александра II (1855 г.) в России пробуждается общественная мысль и наступает «эра возрождения». В повестку дня встает вопрос о реформе городского управления по типу всесословного. Первым шагом на пути к общественному самоуправлению в городах стало утвержденное 20 марта 1862 г. «Положение об общественном управлении города Москвы». При составлении положения были учтены некоторые прогрессивные для своего времени предложения, разработанные комиссией под председательством московского генерал-губернатора П.А.Тучкова. В частности, был существенно ослаблен элемент сословности. Дума созывалась городским головою без предварительного разрешения губернатора. Из состава распорядительной думы был выведен коронный чиновник.

Решение о проведении городской реформы, коснувшееся жизни более пятисот губернских, областных, уездных и прочих городов Российской империи, было принято 16 июня 1870 г. В этот день Александр II подписал новое Городовое положение, изменившее статус и систему городского самоуправления и приблизившее российские города к ценностям западноевропейской цивилизации Полное собрание законов Российской империи (ПСЗ) Собр. 2. Отд. 1. Т. VL. № 48498. - С. 821-839.. Городовое положение 1870 г. охватывало основные вопросы, которые касались организации городской жизни. Оно состояло из 7 глав и 161 статьи, где подробно были прописаны правила выборов в органы городского самоуправления (ст. 16-47), их права и обязанности (ст. 48-81), участие в делах по благоустройству (ст. 103- 115), порядок их финансовой деятельности (ст. 128-147), а также порядок обжалования принятых ими распоряжений (ст. 148-161).

Реализуя предоставленные городским думам и управам права, органы местного самоуправления развернули активную организационно-хозяйственную деятельность. Независимо от правительственного надзора и опеки над городским самоуправлением, его функции множились, а находившееся в ведении органов самоуправления городское хозяйство расширялось и усложнялось. Это хорошо видно на примере столичных городов Российской империи. Накануне введения Городового положения 1870 г. городские расходы Петербурга, к примеру, составляли 3,5 млн руб. при доходах, превышавших 4 млн руб. Спустя двадцать лет разрыв между доходами и расходами существенно сократился. Городские расходы выросли за это время в 2,7 раза, составив более 9,4 млн руб. при доходах в 9,5 млн руб. См.: Джаншиев Г.А. Городское самоуправление. - С. 564, 565; Петербургское городское общественное управление в 1892 г. Отчеты гор. управы. - СПб., 1893. - С. V.

Источниками формирования городских бюджетов являлись:

- оценочный сбор с частных недвижимых имуществ, размер которого устанавливался городской думой в процентах (не свыше 10) с чистых доходов этих имуществ или по стоимости имуществ (не выше 1%);

- сбор с купеческих свидетельств первой и второй гильдий (не свыше 15% казенной пошлины), со свидетельств на мелочный торг и промысловых свидетельств, с билетов на торговые и промышленные заведения (не свыше 10% казенной пошлины) и со всякого рода питейных патентов (не свыше 25% сбора в казну);

- сбор с трактирных заведений, постоялых дворов и съестных лавок, взимаемый на основании Положения о трактирных заведениях.

Сверх этого городские думы имели право вводить сборы с извоза, с частных лошадей и экипажей, с собак и перевозного промысла. Максимальные размеры этих сборов и условия их взимания определялись в законодательном порядке. В доход городов поступали и другие, менее существенные (неокладные) сборы, в том числе сборы с нотариальных актов, за клеймение мер и весов, за употребление общественных весов и мер на торговых местах, с аукционных продаж движимого имущества. В некоторых городах устанавливались сборы за проход и проезд по сооружениям, построенным на городские средства, сборы с помещений торговых и промышленных заведений, с лиц, занимающихся разносным торгом, сборы за прописку паспортов и засвидетельствование других документов и др.

Самой значительной из налоговых статей городского бюджета был оценочный сбор с домов и земель в городах. На 1909 г. он давал 19,2 % (23 из 120 млн) доходов всех российских городов. Сборы с торговли и промыслов составляли по городам России 7-9% бюджетных поступлений.

Важным источником увеличения доходов служило более эффективное использование городских имуществ и оборотных статей, создание новых муниципальных предприятий. Одним из источников пополнения городской казны являлись т.н. «попудные сборы», которые первоначально вводились городами по собственной инициативе. Это был сбор с товаров, привозимых в город или вывозимых из него. Отдельные города получали пособия от казны и земских сборов.

При всех своих недостатках Городовое положение 1870 г. являлось крупным шагом вперед как по сравнению с предшествующим периодом, так и с той ситуацией, в которой оказалось городское самоуправление в конце ХIХ - начале ХХ в. Будучи построено на идее доверия к общественной самодеятельности, оно пробудило российские города от спячки, придало динамику их развитию.

2. Автором уточнено соотношение полномочий коронной администрации и городского самоуправления и их влияние на развитие городского хозяйства, проанализированы важнейшие последствия городских реформ 1870 и 1892 гг. во взаимосвязи с социально-экономическими процессами, происходившими в России.

Принятию Городового положения 1870 г. предшествовали бурные дебаты, проходившие на самых разных уровнях: от кулуаров Зимнего дворца и залов Государственного совета до местных дворянских и купеческих собраний. Суть их состояла в том, насколько центральная (коронная) власть может доверять «выборным» и насколько успешно «выборные» смогут реализовать свое право распоряжаться местными финансами и толково вести муниципальные дела. Признав, что система городского управления в России, безнадежно устарела, законодатель решился предоставить «попечение о распоряжении по городскому хозяйству и благоустройству» городскому общественному управлению, оставив при этом за местным губернатором право надзора за законностью его исполнения.

К предметам ведомства городского общественного управления, согласно Положению 1870 г., были отнесены:

- дела по внешнему благоустройству города, а именно: попечение об устроении города согласно утвержденному плану;

- заведование устройством и содержанием улиц, площадей, мостовых, тротуаров, городских общественных садов, бульваров, водопроводов, сточных труб, каналов, прудов, канав и протоков, мостов, гатей и переправ, и равно и освещением города;

- дела, касающиеся благосостояния городского населения: меры к обеспечению народного продовольствия, устройство рынков и базаров;

- попечение об охранении народного здравия, о принятии мер предосторожности против пожаров и других бедствий и об обеспечении от причиняемых ими убытков;

- попечение об учреждении и развитии местной торговли и промышленности, об устройстве пристаней, бирж и кредитных учреждений;

- устройство на счет города благотворительных заведений и больниц и заведование ими на основаниях, указанных для земских учреждений и др.

Новая структура городского общественного управления должна была состоять из городского избирательного собрания, городской думы и городской управы. В обязанность городских избирательных собраний вменялось «избрание гласных городской думы через каждые четыре года». В качестве аналога для проведения выборов гласных (депутатов) городских дум была выбрана прусская трехклассная избирательная система.

Городские думы составлялись под председательством городского головы из гласных, избираемых на четыре года. Члены городской управы имели право присутствовать на заседаниях думы, участвовать в прениях и представлять объяснения по обсуждаемым делам. Судебную защиту городского самоуправления должны были обеспечивать губернские по городским делам присутствия. В их состав входили: губернатор, вице-губернатор, председатель казенной палаты, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, городской голова губернского города и председатель мирового съезда.

Финансово-хозяйственные и распорядительные функции городских дум включали в себя право: назначать выборных должностных лиц и вести дела общественного устройства; назначать содержание должностным лицам городского общественного управления и определять его размеры устанавливать, увеличивать или уменьшать городские сборы и налоги; осуществлять сложение недоимок по городским сборам; осуществлять отнесение содержания мостовых и тротуаров, а также чистки улиц на общие средства города «и вообще переложение натуральных повинностей в денежные».

Непосредственное заведование делами городского хозяйства и общественного управления возлагалось на городские управы. Им было предоставлено право ведения текущих дел по городскому хозяйству, изыскание мер к его улучшению, исполнение определений думы, сбор нужных сведений, составление проектов городских смет, взимание и расход городских сборов на установленных думою основаниях и представление в назначенные думою сроки отчетов о своей деятельности.

Противоборство между либеральными реформаторами и правительственной бюрократией, развернувшееся еще на стадии подготовки городской реформы 1870 г., окончилось временной победой бюрократии. В 1890 и в 1892 гг. в России были приняты новые государственные законы, которые вошли в историю как земская и городская контрреформы Попытки некоторых современных авторов (например, Л.Ф. Писарьковой) оправдать земскую и городскую реформы 1890-1892 гг. и отказаться от их оценки как контрреформ представляются научно несостоятельными. - Авт..

Городовое положение 1892 г. усилило административный надзор за деятельностью органов городского самоуправления, установив контроль губернатора и губернского присутствия не только за законностью, но и за целесообразностью действий общественного управления, был усилен фактически. В соответствии со статьей 83 Городового положения начальник губернии мог приостановить любое постановление городской думы, если оно, по его мнению, «не соответствует общим государственным пользам и нуждам, либо явно нарушает интересы местного населения». Например, согласно статье 78 Городового положения обязательному утверждению губернатором подлежали постановления городской думы о займах от имени города, о размерах платы за пользование городским общественным транспортом, водопроводом, пристанями и т.д.

Приостановленное губернатором постановление думы передавалось в губернское по земским и городским делам присутствие. Присутствие могло отменить решение думы или, наоборот, вопреки губернатору, ввести его в действие, что на практике встречалось крайне редко. В последней инстанции дело решалось Правительствующим Сенатом, если оно было остановлено, как «незаконное», или же Государственным Советом и Комитетом министров, если оно было остановлено как «нецелесообразное». В Сенат дело поступало лишь в том случае, если дума обжаловала решение губернского по земским и городским делам присутствия. Государственный Совет рассматривал дела если последствием предполагаемого изменения должно было явиться повышение городского обложения против определенного городской думой. Для незначительных городов (согласно ст. 83-88 Городового положения) вместо Комитета министров последней инстанцией в решении дел означенного рода являлся министр внутренних дел.

Надзор губернатора за деятельностью городских управ выражался, прежде всего, в праве их ревизии (ст. 101). Усмотрев из ревизии или из жалобы, поданной ему, неправильные действия управы, губернатор был обязан предложить ей восстановить нарушенный порядок. Если управа имела затруднения к исполнению такого предложения, дело предварительно сообщалось городской думе, которая сама могла отменить постановление управы.

Одним из негативных проявлений Городового положения 1892 года являлось то, что оно (в целях «экономии») существенно урезало исполнительный аппарат органов самоуправления. Если Положение 1870 года устанавливало минимум числе членов городских управ (не менее двух сверх городского головы), то положение 1892 года определяло максимум: для губернских и равных им по значению городов - в три члена, для городов с населением свыше 100 тыс. человек - до четырех, для столичных городов - до шести членов. Нормальное же число членов управ для уездных и прочих небольших городов определялось в количестве двух человек (ст. 90) В странах Западной Европы в составе городских управ работало управленцев примерно в 4-5 раз больше, чем в России (См.: Немировский А.Ф. Реформа городского самоуправления. - С. 36, 37).. Компенсацией этого служили различного рода думские комиссии, которые до 1892 г. заявляли о себе весьма слабо. В новых условиях они готовили проекты решений городских дум и, как умели, проводили их в жизнь.

3. Выявлены как позитивные, так и негативные проявления в деятельности городских органов самоуправления. К числу первых следует отнести социальную направленность деятельности городских органов самоуправления, активное привлечение частного капитала, поощрение благотворительности, заботу об охране окружающей среды и городском благоустройстве. К числу последних - безинициативность отдельных городских дум и управ, просчеты в управлении и использовании городских финансов, слабая работа отдельных муниципальных предприятий, не всегда эффективное использование муниципальной собственности.

Отмечается, что уже первые бюджеты многих новых органов городского самоуправления были четко ориентированы на решение городских социальных проблем. Хроника городов провинциальной России свидетельствует о том, что начиная с 1870-1880-х гг. наиболее активно развертывается процесс городского благоустройства, нужды которого удовлетворялись подрядно-концессионным и хозяйственным способами. Здесь развиваются различные отрасли коммунального хозяйства, появляются канализация, водопровод, электрическое освещение улиц, утилизация отходов, что приводит к значительному улучшению эпидемиологической обстановки, здоровья населения, бытового комфорта. Предметом постоянной заботы городского самоуправления являлось пожарное хозяйство, развитие страхового дела. Все это происходило на фоне стремительного роста городского населения, процессов урбанизации, индустриального развития страны.

В последней четверти XIX в. в крупных городах империи начинает активно развиваться городской транспорт. При поддержке городского самоуправления создаются частные предприятия конно-железных дорог, являвшиеся, как правило, концессионерами городов. В 1892 г. в Киеве по инициативе инженера А.Е. Струве, поддержанной городской думой, был пущен первый в России электрический трамвай. В 1914 г. трамвайные линии действовали в 47 городах империи. В 11 городах городские железные дороги работали на паровой тяге и в 23 городах - на конной. Протяженность одиночного трамвайного пути составляла к этому времени 1652 версты из 2395 верст общей протяженности городских железных дорог Вайнштейн А.Л. Народное богатство и народнохозяйственное накопление предреволюционной России. (Статистическое исследование). - М., 1960. - С. 283.. Общая стоимость городских железных дорог исчислялась суммой в 106,2 млн руб. При этом стоимость железных дорог, принадлежавших городам, составляла 27,9 млн руб., частным лицам - 78,3 млн руб. Там же.

В числе самых больных вопросов для многих российских городов, особенно для крупных промышленных центров, являлся жилищный вопрос. Одной из первых попыток решения этого вопроса стало создание в 1902 г. в Петербурге Товарищества (частное товарищество на паях) устройства и улучшения жилищ для нуждающегося трудового населения Там же. - С. 117-121. . В некоторых городах велось активное строительство муниципальных доходных домов. В 1896 г. в Москве было всего 8 муниципальных доходных домов, а в 1902 г. - уже 902 Что такое доходные дома? | Москва. Вопросы и ответы [Электронный ресурс]. Код доступа: allorus.ru›cat/question/3147 Москва .

Анализируя вопросы участия городского самоуправления в развитии социально-культурной сферы, автор отмечает, что еще на начальной стадии реализации городской реформы в России появляется новый тип общеобразовательного учебного заведения - городские училища, которые, согласно Положению 1872 г. были «предназначены для городского населения и преимущественно для бедной части его». Благодаря деятельности школьных советов, созданных органами самоуправления, городские расходы на народное образование постоянно росли. В 1891 г. по сравнению с 1871 г. совокупные расходы российских городов на народное образование выросли более чем в 3 раза. Если в 1871 г. города России выделили на нужды образования 19,6 млн руб., то в 1891 г. сумма выделенных средств составила 59,9 млн руб. Фальборк Г.А. Всеобщее образование в России. - М., 1908. - С. 207.

В 1912 г. в Петербурге действовало 304 организованных городской думой начальных училищ. Наряду с ними в городе работали 6 государственных и 12 частных училищ, которые получали из городских средств доплаты учителям, стипендии учащимся и материальную помощь малоимущим ученикам. Расходы на петербургские начальные школы в этот год составили 2,6 млн руб., из которых доля думы - более 2,5 млн руб., а государства и частных лиц - 23 727 руб. Ососков А.В. Начальное образование в дореволюционной России: 1861-1917 - М., 1982. - С. 161. В эти годы в России начала реализовываться программа всеобщего начального образования, инициаторами которой стали местные органы самоуправления.

В отдельных городах России расходы на образование достигли настолько высоких размеров, что стала возможной реализация крупных проектов, касавшихся не только начального, среднего и профессионального, но и университетского образования. В 1907 г. на счету Саратовской городской думы числились 1 млн 125 тыс. руб., предназначенных для открытия университета. Из этих средств 1 млн руб. был выделен городским управлением (наряду с отводом самого дорогого в городе участка земли на плац-параде), по 50 тыс. руб. выделили Саратовское уездное земство и городское общество взаимного страхования, 25 тыс. руб. поступило в фонд университета от земских и городских управлений соседней Самарской губернии Городские вести (Самара). 1907. 19 мая. - С. 4.. Университет в Саратове был открыт в 1909 г. и являлся одним из пяти университетов досоветской России.