Степное генерал-губернаторство в имперской географии власти

Если в 1860-х гг. об изменении административного устройства собственно Сибири вспоминали в связи с организацией управления в Степном или Амурском краях, то в 1870-х гг. попытались выработать комплексный подход к установлению административных границ всей Азиатской России. Главными экспертами по азиатским делам выступили полковники Генерального штаба М.И. Венюков и А.П. Проценко.

В 1871 г. заведующий Азиатской частью Главного штаба полковник А.П. Проценко А.П. Проценко считался специалистом по Центральной Азии, так как ранее служил в правлении Области сибирских киргизов и участвовал в Степной комиссии Ф.К. Гирса, готовившей реформу управления Степным краем 1868 года; впоследствии военный губернатор Семипалатинской (1878-1883) и Тургайской (1883-1887) областей, заведующий Азиатской частью Главного штаба (1891-1898 гг.). - Басханов М.К. Русские военные востоковеды // Известия Омского государственного историко-краеведческого музея. Омск, 2005. № 11. С. 338. предложил новую административную комбинацию: из губерний Тобольской, Томской, Енисейской, Иркутской и областей Акмолинской, Семипалатинской, Якутской образовать единое генерал-губернаторство с центром в Омске. Обширность такого генерал-губернаторства, по его мнению, только кажущаяся, а Омск по своему географическому положению является наиболее выгодным местом для пребывания главного начальства, так как южное направление в деятельности местной администрации, указывал он, является главным РГА ВМФ. Ф. 410. Оп. 2. Д. 4272. Л. 74.. Несмотря на то, что этот вариант был тогда отвергнут, он не показался фантастическим и к нему неоднократно возвращались В связи с поездкой по Сибири в 1873 г. вел. кн. Алексея Александровича заговорили даже о возможности создания Сибирского наместничества..

Особым этапом в азиатской административной политике самодержавия стала деятельность межведомственной комиссии под председательством члена совета министра внутренних дел, бывшего тобольского губернатора А.И. Деспот-Зеновича Подробнее см.: Ремнев А.В. Россия Дальнего Востока. Имперская география власти XIX - начала XX вв. Омск, 2004. С. 255-262.. В качестве первоочередной задачи комиссия определила: «Исследовать, какими началами (мотивами) руководствуется вообще государственная политика при организации больших административных групп, или, другими словами, какие начала должны быть присущи главным местным административным центрам».

Благодаря трудам М.И. Венюкова О нем см.: Ремнев А.В. У истоков российской имперской геополитики: азиатские «пограничные пространства» в исследованиях М.И. Венюкова // Исторические записки. М., 2001. Т. 4 (122). С. 344-369, был поставлен вопрос о принципах определения административно-территориальных границ и степени властных полномочий местного управления. Он отметил, что потребность в группировке нескольких провинций исторически осознана давно. В Римской империи существовали проконсульства, в Испании, Голландии и Англии - вице-королевства и генерал-губернаторства. При этом, заметил Венюков: «Власть генерал-губернаторов, наместников и вице-королей, всюду превосходя власть обыкновенных губернаторов, нигде однако же не получила такой юридической определенности, которая отличает последнюю» РГА ВМФ. Ф. 410. Оп. 2. Д. 4272. Л. 15.. Права и обязанности генерал-губернаторов, констатировал он, разнообразны в разных частях империи, что проистекает из особенностей местных условий. Петербург, предоставляя региональным властям известную самостоятельность, открывал возможности для административно-политического эксперимента, что привело к сосуществованию разных моделей имперского управления на окраинах. Базисные условия, согласно которым устанавливалась особая форма административно-территориальной организации, считал Венюков, должны быть следующими: 1) географическая отдаленность (или даже отдельность) региона; 2) пространство и физико-географические условия; 3) состояние коммуникаций и надежность связи с центром государства; 4) особенности пограничного положения и взаимоотношений с соседними странами; 5) численность населения; 6) этноконфессиональный состав населения, а также степень его политической благонадежности; 7) уровень правового развития населения и состояние органов местного управления; 8) экономический и интеллектуальный потенциал края; 9) военно-стратегические и политические интересы.

Фактор отдаленности, отмечал Венюков, не должен иметь самодовлеющего значения, и там, где отдаленность неравносильна отдельности, сохранение особого порядка управления в виде центральных местных учреждений ведет лишь к искусственному обособлению края, чреватому вредными политическими последствиями. У сильной местной власти, предупреждал он, может возникнуть желание «обособить край от прочих частей государства». Нужно сохранить баланс между обеспечением жителям провинции близости местной высшей власти и правительственной уверенностью, «что дела в далеких окраинах идут с должным единообразием и по заданному направлению». Венюков призывал в большей степени учитывать физико-географические особенности, определяющие особый строй «местной гражданской цивилизации» и условия экономической деятельности населения, как это было в случае с Кавказом или Финляндией. При этом он соглашался с тем, что, если территория края слишком большая и разделена на области, то будет необходима и местная центральная власть. Затрудненность коммуникаций, по его мнению, со временем может утратить свое значение и будет вызывать лишь некоторое расширение прав местной администрации. Пограничное положение не должно иметь самодовлеющего значения, если, правда, край не граничит с «полуварварскими странами», отношения с которыми требуют, помимо обычных дипломатических мер, постоянного вооруженного противодействия. При этом было бы важным сосредоточить в руках одного высшего местного начальства управление единым «пограничным пространством» прилегающего «к иноземным территориям одного политического типа» Венюков М.И. О новом разделении Азиатской России // Известия ИРГО. 1872. Т. 8. № 8. С. 323..

Сильной и самостоятельной местной власти, доказывал М.И. Ве-
нюков, могут требовать факторы этнический и конфессиональный. Это связано с тем, что на местную администрацию возлагается важная задача по слиянию коренных народов «с господствующей народностью посредством водворения среди них языка, гражданской цивилизации и учреждений господствующего племени». В его рассуждениях по этому поводу содержался господствовавший в правительственных кругах взгляд на цель имперской политики: «В государствах, подобных России, могущих стремиться только к установлению господства одной расы над прочими - в противоположность Австрии, Турции и Английской Индии, где это условие недостижимо, - провинции с инородческим населением, конечно, требуют особенного внимания администрации для направления их к скорейшему этнографическому объединению. При этом разумная политика обязывает, чтобы там, где есть несколько инородческих племен, господствующая раса прежде всего не допускала взаимного их сближения и объединения (подчеркнуто в тексте. - А.Р.), в ущерб собственному значению» Доклад М.И. Венюкова «Об общих основаниях административных делений и в частности о группировке провинций под генерал-губернаторским управлением» // РГА ВМФ. Ф. 410. Оп. 2. Д. 4272. Л. 17-18.. Венюков существенным считал учет степени готовности инородческих племен к слиянию с господствующей расой, замечая, что «инородцы необразованные ассимилируются скорее, чем те, у которых есть зачатки своеобразной цивилизации, или которые могут поддерживать свою национальность, опираясь на соседние чужеземные влияния». Инородческое население, имеющее свою цивилизацию, прогнозировал он, потребует местной сильной и самостоятельной власти. Лучше поддаются ассимиляции язычники, нежели ламаисты и мусульмане. Там же, где «господствующая народность» уже численно преобладает, утверждал он, генерал-губернаторской власти не требуется, так как она создает дополнительные политические трудности и становится лишней инстанцией между местной администрацией и центральным правительством.

Русская власть должна постоянно демонстрировать включенным в империю народам свое гражданское превосходство, преимущество европейской системы управления и суда перед азиатским деспотизмом, уравнивая перед законом все народы, вводя рациональную систему налогов и покровительствуя экономическому преуспеянию края. Все это должно указывать туземцам на «высоту нравственного уровня их повелителей» Венюков М.И. Опыт военного обозрения русских границ в Азии. СПб., 1873. Вып. 1. С. 377.. Он рекомендует привлекать на свою сторону в первую очередь степную аристократию, нежели «иметь дело с народом, возбуждая в нем демократические наклонности». Вместе с тем Венюков признавал и ограниченность такой политики, потому что народные массы, недовольные своими правителями, видят, что последних поддерживает русская власть, у которой они могли бы найти защиту и покровительство. Опора на местную верхушку нередко приводит к тому, что население следует за своими биями, у которых, однако, могут быть цели, противоположные интересам России Записка Генерального штаба капитана Венюкова о стратегическом положении Заилийского края (июль 1860 г.) // ОР РГБ. Ф. 363. Карт. 3. № 3. Л. 5. . И если в дальнейшем российские власти будут укреплять народное доверие к себе путем упрочения «личной независимости новых граждан русской земли от мелочной полицейской опеки», предоставлением гарантий местному самоуправлению, строгой справедливостью и открытостью в действиях русских властей, то этим будут созданы действительно основательные условия для прочного положения России в Азии. Военно-народное управление он признавал далеко не совершенным, но и при нем «туземцы, без сомнения, замечают в условиях своей теперешней жизни резкий поворот к лучшему», и народ, «рядом с пристрастием, алчностью и беззакониями туземных правителей, будет смотреть на русских как на своих избавителей от тяжкого ига и тем самым станет желать распространения русской власти». Туземцы, привыкшие традиционно уважать только силу, с сочувствием и пониманием, допускал Венюков, отнесутся к русской власти, которая не всегда отвечает в своих действиях требованиям европейской свободы Венюков М.И. Опыт военного обозрения русских границ в Азии. СПб., 1873. Вып. 1. С. 373..

С экономической точки зрения административная обособленность с сильной местной властью, по мнению М.И. Венюкова, скорее вредит делу, чем способствует ему. Развитие гражданственности и экономики вызывает необходимость в специализации отраслевого управления, отделения суда от администрации, что является «внешним критериумом рациональности оснований для организации провинциального управления». В окраинной экономической политике также имеются свои подводные течения, способные направить правительственную деятельность в ложное русло. Венюков предупреждал, что слабая осведомленность в центре о реальных возможностях окраины может привести к серьезным просчетам. Современный колониальный опыт подсказывал, что чем меньше будет административной опеки в хозяйственной сфере, чем меньше экономические условия в метрополии и колонии будут отличаться, тем теснее они окажутся связанными. Обращаясь к мировой практике управления колониями, он отмечал, что интересы отдаленных провинций вообще редко бывают адекватно поняты в центре. Это приводит к тому, что колонии, испытывая неудовлетворение от экономической и административной политики метрополии, стремятся отделиться от нее, как это произошло с североамериканскими владениями Англии. Новая колониальная политика, разъяснял Венюков, выработала другой подход, сущность которого заключается в предоставлении колониям большей экономической свободы и избавлении от жесткой административной опеки метрополии. В России, признавал он, правительство давно поняло это, не допустив в свое время распространения крепостного права на Сибирь, установив для некоторых окраинных территорий режим рorto-franco и разрешив такую свободу в частной золотодобыче, которой не знают даже Северо-Американские Штаты. Но он же признавал, что существовали и серьезные просчеты в этой сфере. Прежде всего это касалось стеснения частной инициативы на окраинах. В этом смысле генерал-губернаторская власть скорее вредила, нежели помогала.

В военном отношении М.И. Венюков выделял два типа окраин. К первому типу он относил окраины, где государственная власть еще недостаточно укрепилась и существует угроза восстаний. «Очевидно, - подчеркивал он, - в таких провинциях принцип разделения властей, усвоенный теориею и практикою европейского государственного управления, оказывается неприменимым, и соединение в лице главного начальника прав и обязанностей по всем частям управления делается абсолютно необходимым» Журнал комиссии, учрежденной при МВД по вопросу о новом административном делении Азиатской России (15 мая 1873 г.) // РГА ВМФ. Ф. 410. Оп. 2. Д. 4272. Л. 12.. Ко второму типу принадлежат окраины, соседствующие с «народностями, не имеющими правильного политического устройства», а безопасность границ составляет главную задачу. Это обусловливает соединение гражданской и военной властей в одних руках. Степной край сочетал в себе черты того и другого типа провинций.

Важнейшим побудительным мотивом к местной централизации управления Венюкову виделась не обширность территории, не удаленность ее от центра страны и даже не этнический состав населения, а степень гражданского развития. Только там, где гражданские отношения неразвиты и экономические силы слабы, единая местная административная власть может быть полезна, только благодаря ей высшее правительство будет способно на месте контролировать деятельность местных государственных агентов. Там же, где введены хорошие судебные и земско-хозяйственные учреждения, ответственность чиновников перед судом или перед народным представительством, - доказывал он, - генерал-губернаторская власть теряет всякий смысл.

Выступая за усиление и упрощение организации местной высшей администрации, Венюков доказывал, что в нынешних условиях Западно-Сибирское генерал-губернаторство является искусственным административным образованием, оно выполнило свои функции и может быть упразднено. «…Во всех отношениях Западно-Сибирская генерал-губернаторская группа, - отмечал он, - распадается на две части, культурную и степную, между которыми прочной, естественной связи почти нет вовсе, а существующая административная, если и имела когда-либо важное значение для успеха русского дела в киргизских степях, то ныне уже ничем не оправдывается». В целях намечаемых преобразований Венюков выделял два главных момента: 1) создание такой «большой административной группы», которая бы в максимальной степени соответствовала физико-географическим, этнографическим и экономическим условиям и 2) сосредоточение в одном управлении всего казахского населения, но не для обособления его, а для решительного и всестороннего распространения «русских начал жизни в быт киргизов» посредством русской колонизации. В состав проектируемого им Степного генерал-губернаторства с центром в Оренбурге вошли бы Уральская, Троицкая, Омская области, а также земли Оренбургского казачьего войска Венюков М.И. О новом разделении Азиатской России // Известия ИРГО. 1872. Т. 8. № 8. С. 322-327..

Все же комиссия в результате длительных дебатов не согласилась с Венюковым Сохранение генерал-губернаторств, территориально совпадавших с военными округами, гарантировало Военному министерству приоритет в управлении на окраинах. «Я думал, - вспоминал М.И. Венюков, - что он [Д.А. Милютин] сконфузится, сделает попытку защищать свою теорию серьезными политическими доводами, вроде того, что опыт Кавказа, Польши, Литвы, Финляндии доказывает пользу совмещения в одном лице властей военной и гражданской... Но так далеко министр не пошел, а свел вопрос на совершенно неожиданную мною тему о личностях. «Вы хотите сказать, - возразил он Карпову [представитель Главного управления Восточной Сибири], с своею ехидною, коварно-приветливою усмешкою, - что военные неспособны хорошо управлять гражданскою частью; однако я постоянно слышу от Александра Егорыча [Тимашева, министра внутренних дел], что лучшие губернаторы у него - военные генералы». - Из воспоминаний М.И. Венюкова. Амстердам, 1896. Кн. 2. С. 270.. По ее мнению, Оренбург выполнил свою историческую роль, а объединение в одно административное целое Уральской, Тургайской, Семипалатинской и Акмолинской областей, с прибавлением части Семиреченской области, вполне возможно только с центром в Омске, «как лежащем на казачьей линии на краю степи». Но и это решение было далеко не единодушным, и исполнение его также застопорилось Там же. С. 269-270..

Так, другой эксперт Военного министерства генерал-майор А.И. Макшеев в очередной раз доказывал невозможность объединения в одном генерал-губернаторстве всех казахских земель. В противовес мнению Венюкова он считал, что степные области, благодаря торговле по Уралу и Иртышу находятся в большой экономической зависимости «от прилегающих к ним культурных частей России». К тому же, и выбор Омска в качестве административного центра не может удовлетворить всем условиям управления края. Единственно, на что он соглашался, и, как показали дальнейшие события, это был наиболее реальный вариант, - учреждение Омского генерал-губернаторства «из земель Сибирских казаков, Сибирской Киргизской степи и Семиреченской области до Заилийского Ала-Тау» РГА ВМФ. Ф. 410. Оп. 2. Д. 4272. Л. 33-35..

Вопрос о Степном генерал-губернаторстве обсуждался в то время, когда сам институт генерал-губернаторской власти подвергся критике как со стороны юристов, так и общественности. В 1869 г. видный российский правовед А.Д. Градовский заявил, что генерал-губернатору трудно отрешиться от предвзятой идеи, «что край этот есть нечто особое от остального государства» Градовский А.Д. Исторический очерк учреждения генерал-губернаторств в России // Градовский А.Д. Собр. соч. СПб., 1899. Т. 1. С. 329. . Хотя и он признавал возможным сохранить генерал-губернаторства на востоке империи в качестве переходной формы управления. «Местности на восточных окраинах или недавно покорены русским оружием, или населены племенами, не перешедшими еще первоначальных культурных форм. Киргизская и калмыцкая орда, горное кавказское племя, то кочующие, то занимающиеся разбоем, вот что представляет народонаселение (курсив в тексте. - А.Р.). Пути сообщения плохи. Границы или не определены, или плохо защищены. При таких условиях государственные формы прививаются там плохо. Государство русское расположено там, так сказать, военным станом» Там же. С. 329. . Но и здесь этот институт, по его мнению, сопряжен с большими невыгодами. Прежде всего, это связано с тем, что в генерал-губернаторстве чиновники быстро усваивают правило, что циркуляр генерал-губернатора важнее закона. Существует опасность, что генерал-губернатор станет опасным инструментом в руках влиятельных местных сил. Неспособна генерал-губернаторская власть и выполнить задачи обрусения, на что, заключал известный юрист, нужны другие средства. В 1877 г. эти же мысли развивает газета «Голос», почти повторяя Градовского А.Д. Градовский активно сотрудничал с этой газетой и опубликовал в ней несколько своих статей.: «Всякое генерал-губернаторство, по существу своему, ставит вверенный ему край в особое положение и тем отчуждает его от остальных частей империи». И в качестве положительного примера указывает на западно-сибирского генерал-губернатора Н.Г. Казнакова, который уже давно понял, что никакой обособленной области Западная Сибирь не представляет, и «не только не развивает этой обособленности, но, сознавая ее вредную сторону, даже не старается поддержать ее, а стремится к введению в крае начал, общих с действующими во всей империи» Голос. 1877. 25 марта..

В административной практике второй половины XIX в. явно прослеживается курс на сокращение числа генерал-губернаторств: в 1856 г. упразднено Харьковское и Витебское генерал-губернатор-
ства; в 1866 г. - Петербургское; в 1874 г. - Hовороссийское, Минская губерния выведена из состава генерал-губернаторства Северо-Западного края; в 1866 г. ликвидирован пост петербургского генерал-губернатора; в 1874 г. упразднено Новороссийское и Бессарабское генерал-губернаторства; в 1876 г. - Прибалтийское. Лишь угроза революционных потрясений на время прервала эту тенденцию. В 1879 г. для борьбы с «внутренним врагом» были образованы временные генерал-губернаторства в Петербурге, Харькове и Одессе. Впрочем, изначально различались чрезвычайные полномочия временных генерал-губернаторов и права обычных генерал-губернаторов и губернаторов по изданию обязательных полномочий. Бывший харьковский генерал-губернатор М.Т. Лорис-Меликов, заняв пост министра внутренних дел, уже в 1880 г. приступает к их ликвидации. Это коснулось и некоторых окраин, которые казались в достаточной степени интегрированными в имперское пространство. В 1881 г. было упразднено Оренбургское Впрочем, уже в то время упразднение Оренбургского генерал-губерна-
торства оценивалось современниками неоднозначно. Казах Джан-Султан Чуваков в работе, написанной в 1882 г. для получения степени кандидата права в Казанском университете, очевидно, опасаясь дальнейшего административно-политического раздробления Степи и не надеясь, что МВД сможет эффективно направлять деятельность местных военных губернаторов, отмечал: «Упразднение Оренбургского Генерал-губернаторства имеет огромное влияние на управление в общих областях в том отношении, что потерялась однообразная система управления, которая была возможна при Генерал-губернаторе, соединявшем различные, очень часто даже противоположные взгляды Военных губернаторов этих областей в один общий прием управления. В настоящее время, по разногласию убеждений и взглядов их, потерялось единство администрации, что вредно, конечно, сказывается на состоянии управляемого Края». - Султан Джан-Султан Чуваков. Действующее Положение об управлении в степных областях // Отечественная история. Алматы, 2002. № 4. С. 29., а в следующем году - Западно-Сибирское генерал-губернаторство. В 1882 г. был закрыт Кавказский комитет, а местное управление вместо наместника возглавил главноначальствующий на Кавказе. Критике со стороны центральных ведомств (прежде всего МВД) вновь подвергся сам институт генерал-губернаторской власти. Когда в 1888 г. была предпринята попытка превратить временное генерал-губернаторство в Одессе в постоянное, этому решительно воспротивилось МВД. Ревниво соблюдавший интересы своего ведомства Д.А. Толстой заявил, что даже отдаленность и пограничность края, разноплеменность его населения еще не являются достаточным основанием для установления генерал-губернаторского управления. Он подверг резкой критике сам институт генерал-губернаторской власти, который, по его словам, только отъединяет целые обширные области от центрального правительства и может быть допущен лишь в виде временного и переходного способа управления Институт генерал-губернаторства и наместничества в Российской империи. С. 175. См. также: Исторический обзор деятельности Комитета министров. СПб., 1902. Т. IV. С. 102-104.. В данной ситуации Комитет министров также вынужден был признать: «...При существующей в законах наших общей неопределенности пределов власти местных административных органов, в том числе и генерал-губернаторской власти, учреждение или сохранение этой должности в крае, состоящем из различных местностей, мало имеющих между собою общего, представляет в политическом отношении несомненные неудобства. Присутствие такого должностного лица, простирающего власть свою на разрозненные между собою области, ведет к искусственному их сплочению вокруг второстепенного центра, в ущерб естественному тяготению к объединяющей центральной власти и к внутренней России, долженствующей служить единственным источником общей политической жизни всего государства» РГИА. Ф. 1284. Оп. 185. 1899 г. Д. 26. Л. 148. .

4.Создание Степного генерал-губернаторства

Однако это не означало, что самодержавие отказалось от идеи установления сильной региональной власти. Все более укреплялся взгляд на генерал-губернаторскую власть как на власть чрезвычайную и сугубо политическую. В этих условиях в Азиатской России сохраняется приоритет задач военно-стратегических, а не просто административных.

Окончательно вопрос о создании Степного генерал-губернаторства удалось решить лишь в 1882 г. К этому подтолкнуло в первую очередь обострение русско-китайских и русско-английских противоречий в Центральной Азии и на Дальнем Востоке В 1884 г. после не менее длительных внутриправительственных дебатов, чем в случае со Степным генерал-губернаторством, было образовано Приамурское генерал-губернаторство.. В очередной раз был созвано межведомственное совещание, которому было поручено пересмотреть административную карту Азиатской России К разработке проекта привлекли бывшего туркестанского генерал-губернатора М.Г. Черняева и семиреченского военного губернатора Г.А. Колпаковского. . Возглавил совещание известный знаток Азии министр внутренних дел Н.П. Игнатьев. Административный сепаратизм генерал-губернаторов удалось сломить указаниями на спешность упорядочения пограничных дел с Китаем. Политическая ситуация, по мнению военного министра П.С. Ванновского, диктовала решение двух важных задач: «…с одной стороны, прочно устроить свои границы со стороны Китая, с другой - упрочить свое положение в Средней Азии на столько, чтобы в случае надобности возможно было действительно угрожать Англии» РГИА. Ф. 1284. Оп. 60. 1882 г. Д. 47. Л. 14..

Новая административно-территориальная комбинация предусматривала направление основного внимания туркестанского генерал-губернатора на средне-азиатские дела, тогда как пограничные дела с Западным Китаем сосредоточивались в руках генерал-губернатора, который объединит управление Акмолинской, Семипалатинской и Семиреченской областей. В результате на русско-китайской границе находились бы три генерал-губернаторства: Приамурское (созданное в 1884 г.), Восточно-Сибирское и Степное. Западно-сибирские губернии переходили под действие общих правил, установленных для внутрироссийских губерний, а под началом степного генерал-губернатора оказывалось население в 1 700 000 душ, 1 400 000 из которого было казахским. Соединение степных областей и западно-сибирских губерний в одном генерал-губернаторстве теперь объявлялось даже вредным, так как генерал-губернаторы часто отвлекаются степными вопросами. Основной причиной избрания Омска в качестве административного центра называлось его удобное географическое положение «на самом краю оседлой, т. е. русской части ее (Западной Сибири) и даже собственно в Акмолинской области, т. е. в степи» и наличие в нем военных складов и помещений для управленческих структур.

Как это часто случалось, затянувшуюся управленческую проблему удалось разрешить и примирить ведомственные разногласия, отыскать необходимые финансовые средства только под давлением военно-политических причин. Собственно же административные и хозяйственные нужды края выглядели в данном случае как второстепенные.

18 мая 1882 г. для управления Акмолинской, Семипалатинской и Семиреченской областями учреждалось Степное генерал-губернаторство с центром в Омске. Пост генерал-губернатора занял семиреченский военный губернатор Г.А. Колпаковский. Это был именно тот деятель, который занимался завоеванием, устроением, управлением и изучением новой имперской окраины. В своем первом всеподданнейшем отчете он не преминул упомянуть: «Не могу умолчать, что при многочисленности и разнообразии возникавших вопросов и задач, подлежащих выполнению, мне служило большим облегчением давнее мое знакомство с этим краем и, в особенности, 15-ти летняя служба на должности военного губернатора Семиреченской области» Всеподданнейший отчет Степного генерал-губернатора за 1883 год. Омск, б.г. С. 1. О Г.А. Колпаковском см. также статью К.С. Бижигитовой в настоящем сборнике..

Приступая к управлению Степным краем, Колпаковский специально подчеркнул не только органичность соединения трех степных областей в одну большую административную группу, но и важное государственное значение нового генерал-губернаторства: «Административное сосредоточение в настоящее время упомянутых трех областей <…> соответствует вполне их географическому положению и предлежащим задачам управления. Как Семиреченская, так и Семипалатинская области соприкасаются своими южными и юго-восточными пределами на протяжении 2 000 верст с среднеазиатскими провинциями Китайской империи, в пограничных сношениях с правительством которой и с китайскими провинциальными властями необходимо наблюдать единство общих начал и действий на всей этой окраине; Акмолинская же область служит ближайшим пунктом сухопутного и водного сообщения этой окраины с коренными русскими местностями Западной Сибири, с военными складами в Омске и Казани и с торговыми рынками Европейской России. Такие взаимные отношения трех степных областей указывают достаточно на целесообразность подчинения их одной высшей власти в крае, так как при этом условии успешнее может быть достигаемо прочное обеспечение государственной границы на всем ее протяжении, устройство в целом крае необходимых транзитных путей, равномерная колонизация его, одинаковость способов и приемов для развития гражданственности и более широкое содействие административными мерами к подъему промышленных сил страны и к развитию международных торговых сношений с сопредельными провинциями Западного Китая» Всеподданнейший отчет Степного генерал-губернатора за 1883 год. Омск, б.г. С. 1..

Однако правовое определение разных частей нового генерал-губернаторства было плохо согласованным. Временное положение 1868 г., продолжавшее действовать, вызывало массу нареканий на местах. К тому же, Семиреченская область, входившая ранее в Туркестанское генерал-губернаторство, управлялась на основе положения 1867 г., согласно которому здесь функционировало военно-народное управление. Поэтому необходимо было не только согласовать законы, но и провести реформу, которая бы внесла существенные коррективы не только в административный строй окраины, но и позволила выстроить новую систему организации суда, сбора налогов, землепользования и регулирования направления колонизационных потоков из внутренних губерний империи. Последнему придавалось принципиально важное значение, так как считалось, что только русские переселенцы будут способны «обрусить окончательно киргизские степи» Отчет Степного генерал-губернатора за 1887-1888 гг. // ЦГА РК. Ф. 64. Оп. 1. Д. 436. Л. 7..

Г.А. Колпаковский энергично принялся за подготовку нового положения об управлении генерал-губернаторством. В Омске была созвана Комиссия по составлению объединительного проекта положения об управлении в областях Степного генерал-губернаторства, которая подготовила проект и направила его уже в 1884 г. на утверждение в Петербург. Однако разработка положения затянулась. Примечательно, что уже на этом этапе возник вопрос о разделении военного и гражданского управления в крае. Несмотря на то, что эксперт по Степному краю генерал-адъютант А. Свистунов поддержал эту меру, военный министр П.С. Ванновский высказался против. Свистунов настаивал на том, что положение в степных областях изменилось, на границах с Китаем установлен прочный порядок, а задачи нового генерал-губернаторства должны быть преимущественно административные и экономические, направленные на прочное и органическое слияние окраины с прочими частями империи Ген-ад. А. Свистунов - Д.А. Толстому, 9 окт. 1884 г. // РГИА. Ф. 1284. Оп. 60. 1883 г. Д. 181. Л. 6-10.. Однако министр видел в этой мере нарушение «основного начала управления в азиатских окраинах» - соединения в одних руках военной и гражданской власти П.С. Ванновский - Д.А. Толстому, 11 дек. 1884 г. // Там же. Л. 16..

«Степное положение» 1891 г., как и долгожданное Туркестанское, принятое ранее в 1886 г., наконец-то ввело деятельность местной администрации в четко очерченное правовое поле, хотя и привело к снижению самостоятельности генерал-губернаторов Ограничение власти туркестанского генерал-губернатора по положению 1886 г., по мнению современников, привело к падению авторитета власти в глазах местного азиатского населения. - Корнеев В.В. Управление Туркестанским краем: реальность и «правовые мечтания» (60-е годы XIX в. - февраль 1917 года) // Вопросы истории. 2001. № 7. С. 65-66.. Но уже в 1899 г. степной генерал-губернатор М.А. Таубе поставил вопрос о пересмотре «Степного положения», как устаревшего. В Земском отделе МВД принялись за подготовку проекта нового положения об управлении степными областями. Несмотря на то, что была проделана большая подготовительная работа, как в Петербурге так и в самом Степном крае, проект так и не стал законом Жиренчин К.А. Указ. соч. С. 193-199..

«Однако уже при самом создании Степного генерал-губернаторства продолжали раздаваться голоса в ненужности или временном характере чрезвычайной власти в этом регионе. Уже в том же 1882 г. представитель МВД и бывший председатель Степной комиссии Ф.К. Гирс, осуществлявший на месте реорганизацию управления, отмечал, что Акмолинская и Семипалатинская (подобно Уральской и Тургайской), более даже чем западно-сибирские губернии, не требуют генерал-губернаторской власти. «Тихо и мирно развивается здесь жизнь населения, - убеждал он 1 октября 1882 г. секретным письмом только что назначенного министром внутренних дел Д.А. Толстого, - в означенных областях нет ни политических ссыльных, ни политической пропаганды; сюда не проникала даже зарождавшаяся в Сибири <...> под влиянием ссыльных, преимущественно поляков, мысль о сепаратизме; в этих областях не существует даже жандармского надзора» Ф.К. Гирс - Д.А. Толстому, 1 окт. 1882 г. (Омск, секретно) // РГИА. Ф. 1284. Оп. 60. 1882 г. Д. 47. Л. 259.. Ему было непонятно, почему с этими областями нельзя поступить по примеру Уральской и Тургайской областей, которые с упразднением в 1881 г. Оренбургского генерал-губернаторства перешли в непосредственное ведение министерств. Более практичным стало бы, по его мнению, разделение Семипалатинской области между Акмолинской и Семиреченской областями, оставив последнюю под власть военного губернатора и сохранив преобладающее влияние здесь Военного министерства. Напомнил он и о том, что генерал-губернаторство будет стоить дорого. Более того, Гирс усмотрел в создании Степного генерал-губернаторства даже определенную опасность. По его мнению, одним из главных оснований «Временных положений» 1868 г. было, «в видах ослабления родового начала и обрусения киргизов, разъединение их в административном отношении», а учреждение единого для них генерал-губернаторства может иметь негативные последствия. Неудачным находил Гирс и изъятие Семиреченской области из состава Туркестанского генерал-губернаторства. Заилийский край, населенный казахами Большой орды, более воинственными и беспокойными, чем другие казахи, расположен по соседству с китайскими владениями, в которых недавно произошло восстание дунган. Окончательного объединения надзора за всей китайской границы здесь также не произошло, и МИДу придется, указывал он, как и раньше сдерживать двух полновластных генерал-губернаторов. Предупреждал Гирс и о вредности возможного перевода главного управления Степным краем в г. Верный.

Действительно, Г.А. Колпаковский предложил перенести главное управление Степным краем из Омска в полюбившийся ему Верный. С позиций «оцентрования» особый интерес представляют его теоретические рассуждения о выборе места для управленческого центра. По его мнению, резиденция генерал-губернатора должна отвечать трем главным условиям: иметь «возможно большую центральность, близость к месту главных интересов края - земледельческих, торговых и промышленных; незначительную отдаленность от политической границы, если край граничит с азиатским государством, особенно если это государство находится в момент экономического или политического брожения» Колпаковский Г.А. Записка о выборе центрального пункта для резиденции Степного генерал-губернатора // РГИА. Ф. 1284. Оп. 60. 1883 г. Д. 194. Л. 2.. Впрочем, считал он, при наличии развитых путей сообщения первое и второе требования не столь существенны. Самым важным становится третье условие, при отсутствии которого резиденция генерал-губернатора и командующего войсками округа может быть лишь номинальной, реально же генерал-губернатор будет проводить большую часть своего времени вблизи политической границы Колпаковский Г.А. Записка о выборе центрального пункта для резиденции Степного генерал-губернатора // Ф. 1284. Оп. 60. 1883 г. Д. 194. Л. 2.. Омск не обладает ни одним из трех названных условий; Семипалатинск подходит под первое требование, но совершенно не удовлетворяет второму и третьему, а вот Верный, хоть и не отвечает первому, ко второму и третьему подходит «в превосходной степени». Высказываясь в пользу Верного, Колпаковский сформулировал и главные задачи генерал-губернаторства: 1) устройство и охрана границы с Западным Китаем, особенно в районе Илийской долины, где китайцы способны разместить значительные силы; 2) русская колонизация и привлечение казахов к земледелию; 3) торговля с Западным Китаем и Восточным Туркестаном; 4) сосредоточение основной части войск округа в Семиреченской области.

Колпаковский на перенос центра управления готов был даже изыскать средства в самом крае. Степного генерал-губернатора поддержали в МИДе, но неожиданно воспротивилось Военное министерство. Генерал-адъютант Свистунов, ревизовавший в начале 1880-х гг. войска, дислоцированные в Степном крае, напомнил, что Омск еще и центр обширного Омского военного округа, к тому же экономические перспективы Семиречья все еще неочевидны. Близость к границе также не дает больших преимуществ, а в военное время может быть даже опасна. Дипломатические же дела ведутся теперь здесь обычным порядком. Кроме того, для переноса генерал-губернаторской резиденции потребуются значительные средства, которые вряд ли отыщутся в самом крае. Если же переводить главное управление края из Омска, то, считал он, лучше в Семипалатинск Генерал-адъютант А. Свистунов - министру внутренних дел Д.А. Толстому, 1 ноября 1884 г. // РГИА. Ф. 1284. Оп. 60. 1883 г. Д. 194. Л. 21.. Однако со строительством Сибирской железной дороги Омск, расположенный на Иртыше, приобретет еще большее значение. С ним согласилось и в МВД. А в 1887 г. в Верном случилось сильное землетрясение, и Колпаковскому пришлось уже отстаивать его статус областного центра Рассматривался вариант переноса областного центра в Илийскую станицу. Примечательно, что экстренные меры, вызванные землетрясением, высветили и управленческие проблемы. Центральные ведомства, прежде всего МВД, предпочитали действовать помимо Омска, напрямую связаваясь с семиреченским губернатором. Колпаковскому пришлось в довольно жесткой форме напомнить о своих генерал-губернаторских прерогативах: «Желая иметь постоянный надзор за правильным и законным ходом дел во вверенном мне крае и наблюдение за точным исполнением распоряжений правительства, а также неуклонно заботясь о благосостоянии местного населения с соблюдением интересов государства, я считал всегда необходимым стремиться к возможной централизации Генерал-губернаторской власти и с этой целью признавал безусловно нужным, чтобы по всем делам, требующим сношений с подведомственными мне губернаторами, обращались непосредственно ко мне». - Г.А. Колпаковский - товарищу министра внутренних дел В.К. Плеве, 8 окт. 1887 г. // РГИА. Ф. 1284. Оп. 60. 1887 г. Д. 79. Л. 303..

Предлагал Колпаковский и некоторые изменения в составе степных областей. Из Перовского и Казалинского уездов Сыр-Дарьинской области, Иргизского и Тургайского уездов Тургайской области он планировал создать новую область - Казалинскую. В этом случае в Степи остались бы Акмолинская, Семипалатинская, Семиреченская, Уральская и Казалинская области, что, особо подчеркивалось, привело бы к значительному сокращению государственных расходов Объяснительная записка к проекту положения об управлении областей Акмолинской, Семипалатинской, Семиреченской, Уральской и Казалинской. Омск, б.г. См. также: Нарбаев Н.Б. Государственный совет России и Казахстан. М., 1993. С. 53, 90-98; Жиренчин К.А. Указ. соч. С. 188.. При этом намечалась и передача некоторых уездов из одной области в другую (Аулие-Атинский - в Семиреченскую область, Павлодарский - в Семипалатинскую, Сергиопольский - в Семипалатинскую). Но проект не был поддержан в Петербурге, так как частые перемены в административно-территориальном устройстве края только запутывали управление и нарушали исторически сложившиеся связи.

5.«Ненужное» генерал-губернаторство

В 1897 г. был образован единый Сибирский военный округ, командующим которым стал степной генерал-губернатор 26 декабря 1897 г. последовал императорский указ об образовании Сибирского военного округа (с центром в Омске), в который вошли Тобольская, Томская, Енисейская, Иркутская губернии, Акмолинская, Семипалатинская и Якутская области. . Это привело к возврату Семиреченской области в состав Туркестанского генерал-губернаторства, но с сохранением в ней юрисдикции Степного положения 1891 г. Оставшись в составе двух областей, о которых и ранее говорили, что они не требуют чрезвычайной генерал-губернаторской власти, Степное генерал-губернаторство оказалось перед угрозой ликвидации. Стремясь опередить события, степной генерал-губернатор М.А. Таубе предложил уже в 1898 г. образовать новое генерал-губернаторство из Акмолинской и Семипалатинской областей, а также Тобольской и Томской губерний с центром в Омске. «Разнородность населения Тобольской и Томской губерний, состоящего из крестьян, татар, самоедов и калмыков, а частью и сибирских казаков (Бийская линия), сближая эти губернии в этнографическом отношении с областями Семипалатинской и Акмолинской, требует единой центральной власти…» М.А. Таубе - И.Л. Горемыкину, 6 марта 1899 г. // РГИА. Ф. 1284. Оп. 185. 1899 г. Д. 26. Л. 4.. Он доказывал, что упразднение генерал-губернаторства будет нежелательным в условиях, «когда происходит усиленное изъятие земель из киргизского пользования» в Акмолинской, Семипалатинской и Семиреченской областях. Угрожающим ему представлялся и «мусульманский вопрос», остроту которого продемонстрировали Андижанские события 1898 г. Об Андижанских событиях 1898 г. см.: Бабаджанов Б.М. Дукчи Ишан и Андижанское восстание 1898 г. // Подвижники ислама: Культ святых и суфизм в Средней Азии и на Кавказе. М., 2003. С. 251-277.. «Фанатизируемое муллами и злонамеренными лицами, - уверял министра внутренних дел генерал-губернатор, - степное население, по присущему ему доверию и неразвитости, может уклониться от требований порядка и законности и повторить прискорбную Андижанскую попытку, что для него будет не новостью, если принять в соображение бывшее в степях в половине настоящего столетия возмущение Кенесары Касымова» М.А. Таубе - И.Л. Горемыкину, 6 марта 1899 г. // РГИА. Ф. 1284. Оп. 185. 1899 г. Д. 26. Л. 3.. Западно-сибирские губернии и степные области опасно переполнены политическими ссыльными. В ход пошли теперь не внешние, а, главным образом, внутриполитические аргументы. Враг внутренний заменил в обосновании сохранения чрезвычайной власти врага внешнего.

Воспользовавшись ситуацией, министр внутренних дел Д.С. Сипягин, сторонник ведомственной централизации, поспешил получить согласие Николая II внести в Комитет министров проект упразднения Степного генерал-губернаторства. Одновременно он выступил с идеей ликвидации генерал-губернаторства и в Восточной Сибири. Д.С. Сипягин находил, что «генерал-губернаторская власть, в силу исторической необходимости, изменения ее компетенции, утратила значение органа, пригодного для децентрализации» Справка по Степному генерал-губернаторству // РГИА. Ф. 1284. Оп. 185. 1899 г. Д. 26. Л. 166.. Присвоенные еще во времена Екатерины II генерал-губернаторам и наместникам чрезвычайно широкие полномочия послужили лишь препятствием «к правильному развитию других губернских установлений». Весь XIX век, доказывал он, прошел под флагом ограничения и вытеснения из местного управления генерал-губернаторской власти, как имеющей чрезвычайный характер. Права генерал-губернаторов, доказывал министр внутренних дел, до сих пор остаются неясно очерченными в законодательстве. Но больше всего его беспокоило то, что в ведении генерал-губернаторов по сути дела остались лишь местные учреждения МВД, а губернские учреждения других ведомств, в силу проведенных реформ, оказались ему не подвластными. К тому же генерал-губернаторская власть существовала только за счет власти губернаторской, которая была, по существу, подконтрольна МВД. «Круг их должностной деятельности, - разъяснял истинное положение генерал-губернаторов Д.С. Сипягин, - тождественен с кругом действий губернаторов, а пределы власти определены не на счет власти министерств, но на счет прав губернаторов...» Справка по Степному генерал-губернаторству // РГИА. Ф. 1284. Оп. 185. 1899 г. Д. 26. Л. 166.. МВД аргументировало свою точку зрения тем, что Акмолинская и Семипалатинская области могут быть освобождены от генерал-губернаторского надзора, так как там население достигло видимых успехов в развитии гражданственности, проведены административные и судебные реформы, создано новое городское самоуправление, решен вопрос о введении института крестьянских начальников. Омск связан с центром страны железной дорогой, а телеграфные линии соединяют не только областные, но и уездные города Степного края. Не видело МВД причин сохранять Степное генерал-губернаторство и с военной точки зрения: «В течение столь короткого времени, - доказывало оно, - вполне обнаружилась малопригодность этого учреждения, признанная прежде всего самим военным ведомством, по почину коего оно было образовано Там же. Л. 149..

Военный министр А.Н. Куропаткин срочно телеграфировал в Омск, чтобы там подготовили материалы не только в пользу Степного генерал-губернаторства, но и обсудили вопрос о расширении его территории за счет Томской губернии. Рассматривался также вариант включения в Степное генерал-губернаторство Уральской и Тургайской областей. Не исключал военный министр и возможности включения в состав генерал-губернаторства Тобольской губернии А.Н. Куропаткин - И.Л. Горемыкину, 28 июля 1899 г. // РГИА. Ф. 1284. Оп. 185. 1899 г. Д. 26. Л. 36. и Букеевской орды Жиренчин К.А. Указ. соч. С. 194.. Куропаткин, посетив в 1899 г. Омск, записал в своем дневнике, что Сибирский военный округ, несмотря на то, что он стал фактически внутренним и резервным, должен играть важную роль, так как войска здесь несут караульную службу, а мусульманское население Акмолинской и Семипалатинской областей «может еще наделать нам хлопот как на религиозной почве, так и на огромной массе земель…» РГВИА. Ф. 165. Оп. 1. Д. 1887. Л. 116..

Конечно, казахи не относились к народам - «уважаемым врагам» (термин К. Мацузато), но местные власти постоянно напоминали не только о сохранявшейся политической угрозе, но и ее нарастании в условиях массовой крестьянской колонизации степи. Важным аргументом в их обосновании необходимости сохранения сильной и самостоятельной генерал-губернаторской власти становился мусульманский фактор. В данном случае не так уж важно, насколько реально он был опасен, главное, что он стал важным элементом имперского дискурса. «Внутренний враг», как и в Европейской России, усиливался, но здесь он приобретал особую опасность из-за политической ссылки. Местные власти опасались, что политические ссыльные разрушат в глазах простых казахов обаяние нерушимости самодержавия, негативно повлияют на формирующуюся казахскую национальную интеллигенцию.

Главными аргументами военных в этой дискуссии должны были стать обострившиеся на рубеже XIX-XX вв. отношения с Китаем, а также внутренние проблемы, вызванные противоречиями между казахами, казаками и крестьянами-переселенцами в земельном вопросе. «Желтую опасность» в новой имперской идеологии пытались совместить с грядущим новым монгольским игом и панисламизмом. В ход пошли слухи об угрозах со стороны казахов «вытоптать лошадьми поля крестьян», об опасной агитации полковника запаса султана Валиханова О нем см.: Абуев К.К., Кенесарина Г.М., Онищенко О.А. Султан-Газы Валиханов // Степной край Евразии: Историко-культурные взаимодействия и современность. Омск, 2005. С. 139-144., который «шумно и демонстративно разъезжая по степи в форме и орденах» с толпой киргизов, способствует тем нарушению установленного порядка». Из Петропавловска доносили, что с его приездом «киргизы вспомнили кое о чем таком, что им уже давно было бы выбросить из головы». Пугала и нарастающая напряженность в отношениях русского и казахского населения: «Взаимные отношения оседлого и кочевого населений начинают только обострятся, но, не думаю, чтобы были на лицо данные к дальнейшему смягчению этих отношений. Киргиз видит в православном крестьянине своего врага, выбившего его из колеи милой, вольной кочевой жизни и внесшего в степь новое веяние и чисто русское направление; крестьянин же, чувствуя отчасти свою беспомощность среди необъятных степей, с своей стороны также недолюбливает киргиза-иноверца». Из Омска уверяли, что «возмущение в киргизских степях представляется возможным и, если Андижанские события не отразились ощутительным образом на настроении умов кочевого населения Семипалатинской и Акмолинской областей, то лишь потому, что как в Ферганской области, так главным образом и в Семиреченской были приняты самые энергичные меры к предупреждению волнений в самом начале» РГВИА. Ф. 400. Оп. 1. Д. 2952. Л. 127.. Вспомнили даже полувековой давности восстание Кенесары Касымова.