Степное генерал-губернаторство в имперской географии власти

Впрочем, Департамент духовных дел иностранных исповеданий МВД парировал эти аргументы, заметив, что наличие генерал-губернаторской власти в Туркестане не спасло Андижан от восстания, а повторение «бунта», подобного движению Кенесары Касымова, в нынешних условиях едва ли возможно. Кроме того, доказывали чиновники МВД, мусульманский фактор в Степи не опасен: «Киргизы - кочевники, исповедующие магометанскую веру, в общем, индифферентны к религии, которая сводится у них преимущественно к обрядовой стороне. Если же в последнее время и замечается поступательное движение ислама, то оно проявляется, главным образом, среди племен, населяющих среднеазиатские владения» РГИА. Ф. 1284. Оп. 185. 1899 г. Д. 26. Л.136, 151..

Но из Омска продолжали писать об успехах ислама среди казахов, о растущем влиянии на них татарского мусульманского духовенства Татары же, по определению К. Мацузато, были уже «уважаемыми врагами». См. также: Франк А. Татарские муллы среди казахов и киргизов в XVIII-XIX в. // Культура, искусство татарского народа. Казань, 1993. С. 125-131; Султангалиева Г. «Татарская» диаспора в конфессиональных связях казахской степи (XVIII-XIX вв.) // Вестник Евразии. 2000. № 4 (11)., о внедрении норм шариата в судопроизводство, об участившихся ходатайствах о строительстве мечетей, паломничестве в Мекку. Кроме того, «стали появляться одиночки - киргизские интеллигенты, которые, по примеру прочих инородцев, получив на казенный счет в наших учебных заведениях образование, становятся в ряды супротивников России» Всеподданнейший отчет степного генерал-губернатора за 1901-1902 гг. Омск, б.г., С. 17-18..

Ситуация изменилась со смертью 2 апреля 1902 г. Д.С. Сипягина и назначением на пост министра внутренних дел В.К. Плеве. Посетив в 1903 г. Западную Сибирь, он пришел к выводу о неудовлетворительном состоянии местной губернской администрации. «При таких обстоятельствах, - заявляли сторонники сильной местной власти, - потребность постоянного общего надзора за деятельностью губернских и уездных установлений представляется безусловно необходимой и действующий в сем отношении порядок осуществления надзора центральным учреждением - МВД - едва ли может быть признан достаточным» РГИА. Ф. 1284. Оп. 185. Д. 28. Л. 73-74.. Вопрос о едином Сибирском генерал-губернаторстве оказался также связан с готовящейся в МВД губернской реформой и программой «децентрализации» империи. В этих условиях большинство членов Комитета министров высказалось за сохранение Степного генерал-губернаторства. Военное министерство поддержало Министерство иностранных дел, опасаясь восстания кочевников-мусульман в приграничных районах Китая. Существовали сложности и в управлении казачьим населением.

Окрыленный открывшимися новыми возможностями, сменивший в 1901 г. М.А. Таубе Н.Н. Сухотин уже настаивал на создании генерал-губернаторства, которое бы включало не только две степные области, но и все сибирские губернии. Генерал-губернаторы не разделяли унификаторской точки зрения МВД и продолжали настаивать на расширении и закреплении в законе своих полномочий. Сухотин жаловался на умаление власти генерал-губернатора и губернатора, которых министерства превращают в передаточные инстанции. «Такое ослабление и ограничение живой деятельности высших местных начальников, - доказывал он, - <…> явилось следствием систематического стремления Министерств к сосредоточению решающей власти в своих руках, в центре, в Петербурге. Осуществлялось же это разными путями, преимущественно же министерскими циркулярами, якобы разъясняющими законы, а на самом деле иногда изменяющими их, расширением компетенции Министерств относительно назначения должностных лиц своею властью, установлением прямых сношений губернских учреждений с Министерствами их ведомств - оборудование дел по соглашению Петербургских департаментов разных Министерств с их представителями на местах, иногда временными партиями, только наезжающими в край, установлением прямого общения Министерств с местными учреждениями и населением, посредством командируемых из Петербурга чиновников, преимущественно летом, то для преподания разъяснений и руководящих указаний, то для ближайшего изучения дела на месте, то для проверки результатов применения разного рода положений» Всеподданнейший отчет степного генерал-губернатора за 1901-1902 гг. Омск, б.г. С. 8-10.. Наряду с централизацией решающей власти в министерствах, установилась чересполосица в ее функционировании на местах, где уже действуют несколько конкурирующих ведомств. Так, например, - отмечал он, - по переселенческому делу - одни чиновники непосредственно связываются с департаментами Министерства земледелия и государственных имуществ, другие - с Комитетом Сибирской железной дороги, третьи - с департаментами МВД, четвертые - тоже прикомандированные к делу - уездные начальники - с военным губернатором. Это привело к усложнению системы согласований, взаимным уступкам - полурешениям. Раздражали генерал-губернатора и ограничения в отношении административного воздействия на городское самоуправление.

В 1905 г. степной генерал-губернатор Н.Н. Сухотин фактически повторил свои аргументы в пользу сильной местной власти председателю особого совещания по пересмотру исключительного законодательства гр. А.П. Игнатьеву: «Главное: нужно, чтобы губернаторы и генерал-губернаторы получили бы более определенные права, а не одни пустые слова «надзор», «наблюдение», «поощрение» и прочее». Главную вину за приниженное, на его взгляд, положение местной высшей администрации он возлагал на министерства, которые сосредоточили всю решающую власть в Петербурге - путем циркуляров, «якобы разъясняющих законы», расширив свои права назначать чиновников, а также добившись «прямых сношений губернских учреждений разных ведомств со своими министерствами помимо генерал-губернаторов и губернаторов». Особое недовольство вызывало у него независимое положение суда. Генерал-губернатор, доказывал он, в таком положении не способен обеспечивать на должном уровне «охрану государственного порядка и общественного спокойствия» Красный архив. 1929. № 1(32). С. 222-225, 228.. И это несмотря на то, что в условиях Русско-японской войны и революции степной генерал-губернатор как начальник военного округа получил дополнительные чрезвычайные полномочия См.: О введении в Степном крае положения об усиленной охране по случаю военных действий на Дальнем Востоке // ЦГА РК. Ф. 64. Оп. 1. Д. 1081..

Идея возрождения Сибирского генерал-губернаторства была не единственной. Еще в середине 1890-х гг. главноначальствующий на Кавказе С.А. Шереметев требовал восстановления Кавказского наместничества и даже получил поддержку у императора. Однако наместничество на Кавказе появилось вновь только в 1905 г. В 1903-1905 гг. существовало Дальневосточное наместничество. Очевидно, Николая II не оставляла идея выстроить в отношении стратегически важных окраин параллельную вертикаль власти, отодвигая при необходимости в сторону министерства. В случае реализации при влиятельной поддержке В.К. Плеве проекта Н.Н. Сухотина вся Азиатская Россия была бы поделена между Сибирским, Туркестанским генерал-губернаторствами и Дальневосточным наместничеством. Но в самом в МВД после гибели 15 июля 1904 г. В.К. Плеве возобладали прежние критические взгляды в отношении расширения географии генерал-губернатор-ской власти. Несмотря на явное сочувствие Николая II, идея создания объединенного Сибирского генерал-губернаторства в 1905 г. была отклонена Подробнее см.: Ремнев А.В. Самодержавие и Сибирь. Административная политика во второй половине XIX - начале XX в. Омск, 1997. С. 195-204..

В 1908 г. общественное внимание вновь было взбудоражено слухами об административном переустройстве Азиатской России. Так, в самом начале работы российского «парламента» П. Головачев, формулируя основные «сибирские вопросы», которые необходимо поставить в Государственной думе, решительно заявлял об упразднении Степного и Иркутского генерал-губернаторств, как совершенно лишних. Дальнейшее существование этих особых административно-территориальных образований с чрезвычайной властью в руках местной высшей администрации объяснялось, с его точки зрения, «лишь рутиной, с одной стороны, и желанием правительства сделать из них местный оплот на случай возможных столкновений с центробежными освободительными движениями» Головачев П. Сибирские вопросы в Государственной думе // Сибирские вопросы. 1906. № 1. С. 6. Впоследствии вопрос о генерал-губернаторской власти в Сибири возникал еще не раз. В 1908 г. появились слухи о создании Сибирского наместничества и что его глава станет своего рода «министром колоний». - R. К слухам о наместничестве // Сибирские вопросы. 1908. № 41-41. С. 47-53. А.И. Гучков рассказывал историку Н.А. Базили, что, не зная, «как отделаться» от П.А. Столыпина, планировали для него образовать наместничество в Сибири. - Вопросы истории. 1991. № 12. С. 167.. На страницах «Сибирских вопросов» (1908. № 45-46) появилась статья известного казахского общественного деятеля будущего лидера Алаш-Орды А. Букейханова с названием «Ненужное генерал-губернаторство». В ней он передавал всеобщее недовольство сохранением административно-политического анахронизма: «До конституции все боялись степного генерал-губернатора и его чичероне, управляющего его канцелярией. Они вмешивались в дела всех ведомств и до такой степени надоели всем, что всегда все только и думали об упразднении Степного генерал-губернаторства».

28 ноября 1908 г. законопроект (за подписью 40 депутатов, «умеренно-правых», как их классифицировал А. Букейханов) о дальнейшем существовании Степного генерал-губернаторства был внесен в Государственную думу. Под сомнение в очередной раз был поставлен сам институт генерал-губернаторства, который теперь пришел в противоречие с наличием объединенного правительства в лице реформированного Совета министров. Депутаты настаивали на том, что в новой политико-правовой ситуации «не только генерал-губернаторы, но даже и министры не имеют права издавать общие административные распоряжения или входить в законодательные установления с представлением об издании того или другого закона, прежде чем они будут одобрены Советом министров». В этих условиях генерал-губернаторы по своей власти мало чем отличаются от губернаторов, и можно упразднить те генерал-губернаторства, которые «близко стоят от Петербурга» Стенографический отчет. Государственная дума. Третий созыв. Сессия III. Часть IV. Заседание сто тридцатое. 5 июня 1910 г. С. 3581. Показательно, что в паре со Степным генерал-губернаторством думские депутаты предлагали упразднить и Киевское генерал-губернаторство. В качестве следующих претендентов на ликвидацию депутаты называли Московское и Виленское генерал-губернаторства. В 1911 г. даже был поставлен вопрос о дальнейшем существовании Туркестанского генерал-губернаторства. - Н[аблюдатель]. К вопросу о преобразовании управления Туркестанским краем // Окраины России. 1911. 7 мая. № 19.. В качестве аргументов их близости к столице назывались железные дороги, телеграф, органы местного самоуправления и суда, наличие сети ведомственных учреждений, непосредственно подчиненных не генерал-губернатору, а министерствам. Степное генерал-губернаторство было объявлено пережитком прошлого, от которого нужно избавиться еще и потому, что степные области «населены мирными кочевниками, казаками и отчасти переселенцами. За слабым развитием экономической жизни, местные областные правления, с состоящими во главе губернаторами легко могут справиться с возложенными на них задачами…» РГИА. Ф. 1276. Оп. 4. Д. 14. Л. 2. См. также: В.С.Е. Non possumus… // Сибирские вопросы. 1909. № 33. С. 24-30.. Не забыли депутаты и экономии казенных средств. Только на сокращении жалования чиновникам они предполагали сэкономить до 150 тыс. руб. в год.

За сохранение чрезвычайной генерал-губернаторской власти на окраинах на этот раз неожиданно высказалось МВД. Очевидно, реакция министерства зависела как от взглядов министра П.А. Столыпина, возглавлявшего одновременно и правительство, так и от ведомственного доминирования в регионе. Военное министерство, долгое время сохранявшее здесь приоритетные позиции, заметно уступило их другим ведомствам, прежде всего МВД, а затем и Главному управлению землеустройства и земледелия Схожая ситуация, но, может быть, не столь явно складывалась и на Дальнем Востоке России. Не случайно в эти же годы активно обсуждается вопрос о целесообразности соединения военного и гражданского управления в руках губернаторов окраинных областей..

Ответ поручено было подготовить товарищу министра внутренних дел С.Е. Крыжановскому, который, судя по его воспоминаниям, готовил в 1907-1908 гг. по поручению П.А. Столыпина децентрализационную реформу. Проект, в частности, предусматривал при разделении империи на 11 областей образование Степной (включая Западную Сибирь) области Крыжановский С.Е. Воспоминания. Из бумаг последнего государственного секретаря Российской империи. Берлин. Б.г. С. 125-131.. Но главное было в другом - должна была измениться сама природа региональной власти. Реформа предполагала не только привлечение к управлению местных общественных сил, но и создание там представительных учреждений «переходного типа от хозяйственного к политическому». Притязания на политическую автономию могли бы сдерживаться закреплением общегосударственного законодательства, контролирующих, регулирующих и военных функций за центром. При этом пояснялось, что военные казачьи области, Туркестан, Восточная Сибирь, Крым и Кавказ останутся вне этого разделения и вне участия (кроме двух последних) в общегосударственном представительстве Там же. С. 131. Каковы будут границы планируемой Степной области из воспоминаний неясно, а сам проект так и не найден историками.. Могла открыться, впрочем, не совсем ясная перспектива «перевода некоторых местностей на положение колоний с выделением их из общего строя Империи». В этом проекте для нас важно то, что Степная область входила в круг основных областей, кроме того, Столыпин надеялся за счет русской колонизации здесь, наряду с Сибирью, «как в колыбели», свободной еще от общественной борьбы, «вырастить новую сильную Россию и с ее помощью поддержать хиреющий русский корень» Крыжановский С.Е. Заметки русского консерватора // Вопросы истории. 1997. № 4. С. 113.. Не случайно, что после поездки в 1910 г. вместе с А.В. Кривошеиным по Западной Сибири (включая и активно колонизуемые степные районы) П.А. Столыпин настойчиво проводит идею строительства Южно-Сибирской железнодорожной магистрали, которая будет способствовать колонизации и экономическому развитию Тургайской, Акмолинской и Семипалатинской областей. Он специально подчеркивает, что именно сюда устремляются переселенцы из внутренних губерний России еще и потому, что эти области составляют «территориальное продолжение метрополии» Азиатская Россия. СПб., 1914. Т. 2. С. 553..

С.Е. Крыжановский представил и общий взгляд на роль генерал-губернаторской власти в проектируемой децентрализации империи: «При обширности пространства, занимаемого Российской империей, и разнообразии в этнографическом, религиозном и бытовом отношении ее населения, правительство не могло не стремиться к возможной децентрализации управления и учреждению самостоятельных сильных властей, особенно в местностях, единообразных в главнейших проявлениях своего быта. В них управление, несомненно, должно отличаться строгою согласованностью и последовательностью мероприятий, направляемых к достижению государственных целей. Таким образом, учреждение главных начальников в лице генерал-губернаторов, облеченных особым доверием верховной власти, является естественным последствием необходимости объединения деятельности отдельных губернаторов по вопросам, общим для всего края, и руководства ими сообразно высшим правительственным видам и местным особенностям» С.Е. Крыжановский - управляющему делами Совета министров Н.В. Плеве, 11 янв. 1909 г. // РГИА. Ф. 1276. Оп. 4. Д. 14. Л. 4. . Степной край, по его мнению, представляет одно неразрывное целое как по естественным своим условиям, так и по государственным задачам, а областные правления не в состоянии самостоятельно разобраться в них, для этого необходимо объединяющее и контролирующее начало в лице генерал-губернатора Географически Степной край (Акмолинская, Семипалатинская, Семиреченская, Уральская и Тургайская области) далеко не совпадал с административными границами Степного генерал-губернаторства. Скорее можно говорить о его региональном единстве с позиций историко-географического, этнического и правового картографирования.. Он также напомнил, что территория Степного генерал-губернаторства занимает площадь более чем в два раза превышающую территорию Франции, а население уже составляет около 1,5 млн. человек и продолжает быстро расти. К тому же, в видах правительства имеется намерение вернуть Семиреченскую область в Степное генерал-губернаторство. Напомнил он и о границе с Китаем, где в Синьцзяне в руках местного начальника сосредоточена вся полнота гражданской и военной власти, а пограничные монголы могут быть легко настроены китайцами против нас. Не забыл Крыжановский и о мусульманской угрозе: «Мусульманский вопрос до сих пор не доставлял особых забот, но усиление панисламизма в последнее время является неоспоримым» Там же. Л. 12.. Но главное заключается в колонизационном вопросе, который может легко «сделаться элементом брожения в населении», так как в отличие от русских Тобольской и Томской губерний мусульманское население составляет в Акмолинской и Семипалатинской областях соответственно 82 % и 87 %. Важно и то, что в руках генерал-губернатора, как наказного атамана Сибирского казачьего войска, соединена вся военная сила в регионе, и он способен решать оперативно сложные проблемы поземельных отношений между казахами, казаками и крестьянами. «Борьба за землю этих трех групп населения, - подчеркивалось в правительственном заключении, - принимает все более острый характер и требует самого большого внимания и строго согласованных действий…» Там же..

В Государственной думе вопрос о Степном генерал-губерна-торстве рассматривался 5 июня 1910 г. Стенографический отчет. Государственная дума. Третий созыв. Сессия III. Часть IV. Заседание сто тридцатое. 5 июня 1910 г. С. 3581-3587. . Соображения Крыжановского думских депутатов не убедили. Они также взялись выяснять исторические условия и правовую природу генерал-губернаторской власти в России и пришли к замечательному выводу, что «роль генерал-губернаторов в строе местного управления и ныне совсем не выяснена», а имеющийся ряд отдельных постановлений, касающихся того или иного генерал-губернатора, не дает возможности представить генерал-губернаторскую власть, «как нечто цельное и органичное». Поэтому общими соображениями руководствоваться не приходится, а оценка политического положения в Степном генерал-губер-
наторстве не дает оснований для его сохранения в дальнейшем. Одинокий голос депутата от русского населения Закавказья Ф.Ф. Тимошкина в защиту генерал-губернаторской власти, способной, как ему казалось, сдержать революцию, не был услышан. Предложение ликвидировать генерал-губернаторства в Киеве и Омске были встречены рукоплесканиями депутатов в центре и слева. Несмотря на настойчивость Думы, правительство отложило рассмотрение проекта до осени, а затем демонстративно отказалось от его дальнейшей разработки. Однако Государственной думе удалось проголосовать за ликвидацию Степного и Киевского генерал-губернаторств, но Государственный совет 22 июня 1912 г. отклонил законопроект.

Начавшаяся Первая мировая война, а затем трагические события 1916 г. в Степном крае и Туркестане, спровоцированные непродуманными действиями центральных и местных властей, дали защитникам чрезвычайных методов управления новые весомые аргументы. Степное генерал-губернаторство было ликвидировано вместе с крахом империи Последний Степной генерал-губернатор Н.А. Сухомлинов был отстранен от должности 4 (17) марта 1917 г., оставив новой власти в наследство большинство своих проблем.

Заключение

Пример Степного генерал-губернаторства во многом типичен для истории имперской политики на восточных окраинах. В начальный период вновь присоединяемые к империи территории включались в состав больших административных групп (генерал-губернаторства или наместничества), объединяясь с уже ранее освоенными областями и губерниями. Последние должны были служить ресурсной базой для военного и административного контроля, обороны границ и дальнейшей имперской экспансии. Генерал-губернаторская власть в условиях слабых связей имперской периферии с центром становится главным актором внешней экспансии, государственной демаркации с сопредельными странами, решения военно-стратегических задач и внутренней организации пространства имперской окраины. От протекторатных отношений и сотрудничества с казахской элитой, толерантного отношения к хозяйственным и социокультурным традициям, создания системы косвенного управления, правового и институционального плюрализма империя последовательно переходит к расширенному администрированию, наращивая свое управленческое присутствие.

Крупные административные группы и дополнительные периферийные центры власти в условиях первоначальной слабости коммуникативных связей с имперским центром позволяют принимать оперативные решения, повышают эффективность управления и придают имперской политике необходимую гибкость и многовариантность. Однако империя последовательно стремилась к бюрократической централизации и унификации. По мере решения внешнеполитических задач и внутреннего «замирения» изменялась и сущность имперской политики, в которой возрастал удельный вес административных, экономических и социокультурных задач. Административно-правововая русификация степной периферии казалась имперским политикам (прежде всего в центре) завершенной, что ставило под сомнение дальнейшее существование генерал-губернаторской власти. Она все чаще начинает восприниматься излишним «средостением» между министерствами и губернаторами. Доминирующие позиции в управлении Степным краем переходят от военных министерств к гражданским, которые заинтересованы в большем влиянии на генерал-губернаторов, сохраняющих служебные связи с военным ведомством и имеющих прямой выход на императора. Этот процесс сопровождался усилением ведомственного присутствия в регионе, что приводит к известным коллизиям отраслевого и территориального принципов управления.

Создание единой системы права и управления на имперской периферии позволяет сблизить ее с общеимперскими институтами в рамках долгосрочной программы создания «единой и неделимой» России. Важными инструментарием империо- и нациостроительства становятся казачья и крестьянская колонизация, создание сети русских городских и сельских населенных пунктов, путей сообщения, регулярного почтового сообщения, телеграфа и железных дорог, медицинских и учебных заведений, торговля и промышленность, активизация в регионе русского и иностранного капитала.

Это расширяет сферу деятельности генерал-губернаторов, смещая приоритеты в сторону решения административно-хозяйственных вопросов. Но внешние угрозы сменяются внутренними, а политическая составляющая генерал-губернаторских задач сохраняется, изменив лишь свою направленность. Земельные проблемы, порожденные в условиях казахской степи ускоренной русской колонизацией, промышленное и транспортное освоение региона, модернизационные воздействия на традиционное общество, культуртрегерские меры имперских активистов и рост конфессиональной напряженности, порожденные межцивилизационными контактами и воздействиями, распространение революционного и оппозиционного движения дают генерал-губернаторам новые аргументы в пользу не только сохранения их чрезвычайной власти, но ее и расширения. В этих условиях казахи могли стать «уважаемыми врагами», о чем постоянно напоминали сторонники генерал-губернаторства. Сохраняется и внешнеполитическая опасность не только со стороны китайцев, но и вызванная расколотостью казахского этноса российско-китайской границей, ее проницаемостью в условиях кочевого образа жизни, усилением влияния исламского фактора. Модернизация казахского общества вела к созданию интеллигенции, способной противопоставить империи свой национальный проект.

Изменения в системе законодательства и организации правительства, произошедшие в стране в ходе Первой российской революции поставили под сомнение и без того неясный правовой статус чрезвычайной по своей сути генерал-губернаторской власти. Вместе с тем в условиях роста национального движения и борьбы за политическую и административно-хозяйственную автономию более дробное административно-территориальное деление, по образцу внутренних губерний, виделось средством предотвращения опасности региональной и национальной консолидации.

Действительно, признание необходимости учета региональной специфики и местной централизации управления, на чем активно настаивали периферийные власти, приводило к длительному сохранению правовой и управленческой обособленности окраин. В случае с казахскими жузами империя объективно способствовала сохранению и закреплению их территориальной и этнической целостности в рамках Степного края. Используя в региональном конструировании историко-географические предпосылки территориального единства, этнической солидарности, общности хозяйственного и социокультурного типа кочевого сообщества, единства правовых норм, империя неизбежно формировала устойчивые паттерны, потенциально угрожающие ее государственной целостности.

Таким образом, география власти выступала как имперский и национальный дискурс, включивший в себя диалог чиновников центра и периферии, формирование региональных образов и представлений о политических, экономических и социокультурных перспективах окраины, появление национальных и религиозных фобий, перемен в политико-административном и правовом статусе окраины внутри империи, новых вызовах и угрозах, что и получило отражение в имперских управленческих институтах и практиках.

генерал губернаторство управленческий

Размещено на Allbest.ru