Система управления бюрократией в дореволюционной, советской и современной России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Система управления бюрократией в дореволюционной, советской и современной России

Г.А. Борщевский

д-р полит. наук, канд. ист. наук, доцент, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, Российская Федерация, Москва

Целью статьи является исследование трансформации системы органов политического управления бюрократией в Российском государстве ХУ1-ХХ1 вв. Проверена гипотеза о том, что органы политического управления бюрократией присущи любому политическому режиму, а их универсальной функцией является обеспечение подконтрольности бюрократии и ее адаптация к общественно-политическим изменениям. Решены три исследовательские задачи: конкретизировано понимание бюрократии в ходе исторического развития российской государственности; выявлены органы политического управления бюрократией в различные периоды; сопоставлены функции данных органов с целью выявления тенденций и рекомендаций для современной практики. В работе использованы типологический, историко-генетический и сравнительный методы.

Источниковую базу составляют опубликованные и впервые выявленные автором документы из фондов пяти федеральных архивов: древних актов (РГАДА), исторического (РГИА), социально-политической истории (РГАСПИ), новейшей истории (РГАНИ) и Государственного архива РФ (ГАРФ). В статье впервые представлена полная хронология развития органов политического управления бюрократией в России. Доказано, что эти органы адаптируются к политическим изменениям и соответствуют складывающейся конфигурации властных отношений. Наблюдается преемственность принципов управления бюрократией: органы управления действуют в структуре аппаратов высших должностных лиц и не относятся к какой-либо ветви власти; все попытки создания неполитического органа управления бюрократией потерпели неудачу; кадровая централизация наблюдается в периоды политической мобилизации; сочетание огромной власти и полной закрытости порождает неэффективность кадрового органа. Изучение функционала исследуемых органов на различных этапах показало, что основное внимание уделялось текущей, чисто административной работе в ущерб решению стратегических кадровых задач. Сформированы предложения по учету исторического опыта для развития системы управления государственной службой: распространение кадровой политики государства на весь бюджетный сектор и приоритет стратегического кадрового планирования перед осуществлением рутинных учетно-административных функций.

Ключевые слова: бюрократия, государственная служба, кадровая политика, Разрядный приказ, Сенат, Собственная Его Императорского Величества Канцелярия, аппарат ЦК КПСС, Администрация Президента России.

The Management System of Bureaucracy in Tsarist, Soviet and modern Russia

G.A. Borshchevskiy

Doctor in Political Science, PhD in History, Associate Professor, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Moscow, Russian Federation

The article attempts to study the transformation of management system of bureaucracy in the Russian state of the 16^th-21^st centuries. It is the first systematic historical study of the bureaucracy management bodies. The hypothesis suggested and proved is that management bodies of bureaucracy are inherent in any political regime, and their universal function is to ensure the control of the bureaucracy and its adaptation to socio-political changes. Typological, historical-genetic and comparative methods have been used in the research.

The database is comprised of the documents from the collections of five federal archives. For the first time a complete chronology of the management bodies of bureaucracy in Russia is presented. Also, it has been proved that these bodies adapt to political changes and correspond to the emerging configuration of political power. Some principles of bureaucracy management have been identified: first, the governing bodies act within the structure of the apparatus of the highest officials and never belong to any branch of power; second, all attempts to create a non-political governing body of bureaucracy have failed; third, personnel centralization is observed during periods of political mobilization; fourth, a combination of enormous power with the lack of transparency generates ineffectiveness of the management bodies of bureaucracy. The study has shown that the main functions of these management bodies were associated with the current administrative work to the detriment of the solution of strategic tasks. Finally, some proposals are put forward: to take into account historical experience for the development of civil service management system: first, to extend state personnel policy to the entire public sector and, second, to give priority of strategic personnel planning over the implementation of routine account and administrative functions.

Keywords: bureaucracy, civil service, Ranking Order, Senate, Imperial Majesty's Own Office, apparatus of the Central Committee of the CPSU, Administration of the President of Russia.

Введение

Институт бюрократии (государственной службы) выполняет функции, связанные с проведением в жизнь политики правительства. Бюрократия определяет облик системы управления каждой страны, и именно по ней люди судят о власти. Сущность этого феномена определяется его обособленностью от общества и специализацией на вопросах управленияСм.: Павленко Н. И. У истоков российской бюрократии // Вопросы истории. 1989. № 12. С. 3; Левинсон А. Г. Термин «бюрократия» в российских контекстах // Вопросы философии. 1994. № 7. С. 241; Лугвин С. Б. Российская бюрократия на ранних этапах ее институционализации // Научные ведомости БелГУ 2015. № 19. С. 171..

Изменения в обществе и экономике приводят к изменению задач, правовых очертаний и кадрового состава бюрократии, что диктует необходимость трансформации способов управления ею. В данной статье сопоставляются подходы к пониманию бюрократии на различных этапах развития российской государственности, а также характеристики органов политического управления бюрократией и пара-метры их функционирования. Для решения этих задач применены типологический, историко-генетический и сравнительный методы.

Верхней хронологической рамкой избран период образования централизованного Русского государства в начале XVI в., нижней рамкой -- завершение постсоветской трансформации в первое десятилетие XXI в. Политический строй России в исследуемый период последовательно представлял собой сословно-представительную монархию, самодержавие, парламентскую монархию, ряд этапов социализма, демократическую президентскую республику. Избегая прямых аналогий между различными периодами, мы вместе с тем уверены в перспективности использования исторического опыта при решении актуальных проблем развития российской бюрократии.

Источниковую базу работы составляют опубликованные и впервые вводимые в научный оборот документы из фондов федеральных архивов древних актов (РГАДА), исторического (РГИА), социально-политической истории (РГАСПИ), новейшей истории (РГАНИ) и Государственного архива РФ (ГАРФ). На этом обширном материале и проверяется гипотеза о том, что всем видам государственного строя присущи политические органы управления бюрократией, осуществляющие сходные функции. Формулируя гипотезу таким образом, мы исходили из того, что, наряду с политическими органами управления ею, существуют административные органы, относящиеся к исполнительной власти. Управление присутствует на обоих уровнях, но историческая преемственность прослеживается именно на политическом уровне, что обусловлено неизменной потребностью в политическом контроле над бюрократией.

С учетом широты избранных хронологических рамок очевидна невозможность подробного рассмотрения всего многообразия управленческих процессов. Для корректного сравнения функции органов управления бюрократией в различные периоды нами разработан их классификатор:

1) правотворческие функции -- разработка, согласование и утверждение правовых актов по вопросам государственной службы;

2) методические функции -- разработка нормативов численности, оплаты и пр.;

3) аналитические функции -- сбор и обобщение данных о движении кадров;

4) стратегические функции -- проектирование кадровых изменений для решения политических задач, прогнозирование потребности в кадрах и их распределение;

5) кадровые функции -- отбор, оценка, продвижение, поощрение кадров, назначение пенсий и пособий, кадровое делопроизводство и пр.;

6) контрольные функции -- проверка соблюдения законодательства о службе, служебные проверки и расследования, наложение дисциплинарных взысканий.

Данный классификатор представляется универсальным. Степень выраженности функций каждой группы определяется конкретно-историческими условиями.

Управление российской бюрократией: к историографии вопроса

Отечественные историки и философы давно изучают особенности российской государственности и бюрократии как ее элемент в различных исторических условиях. При этом проблемы управления бюрократией, как правило, рассматриваются опосредованно, в контексте политических трансформаций или биографий государственных деятелей. Это верно для работ по дореволюционной эпохеЗайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М., 1978. C. 15., советскомуХлевнюк О. В. и др. Политбюро ЦК ВКП(б) и Совет Министров СССР. 1945-1953. М., 2002. С. 92. и постсоветскомуObolonsky A. V. The Crisis of the Bureaucratic State and the Failed Attempts to Overcome it in the Russian Public Service // Croatian and Comparative Public Administration. 2017. No. 4. P 569. периодам. Зарубежных историков чаще привлекают вопросы взаимодействия бюрократии и обществаTorke H. J. Continuity and Change in the Relations between Bureaucracy and Society in Russia: 1613-1861 // Canadian Slavic Studies. 1972. Vol. 6, No. 1. Р 30; Russian Officialdom. The Bureaucratization of Russian Society from the Seventeenth to the Twentieth Century / Eds W M. Printer, D. K. Rowney. Chapel Hill, 1980. Р 120..

Камнем преткновения остается вопрос о периоде генезиса российской бюрократии, без ответа на который невозможны сравнительно-исторические исследования.

В рамках концепции, которую разделяем мы, возникновение феномена бюрократии хронологически относится к появлению лиц, профессионально занятых канцелярской службой. Этот этап связан с централизацией власти и разделением администрации на военную и гражданскую. Служилые сословия и горожане являлись опорой центральной власти в борьбе с феодалами, и становление бюрократии произошло, таким образом, в период сословно-представительной монархии. Применительно к нашей стране это рубеж XV-XVI вв., когда в Московском государстве для контроля над возросшей территорией появился приказный аппарат. Русский термин «приказ» этимологически сходен с французским bureau (канцелярия), от которого производно слово «бюрократия». Такой точки зрения придерживались, например, авторитетные исследователи допетровской России Н. Ф. Демидова и С. К. Богоявленский, доказавшие бюрократический характер власти того периода наличием служебной повинности, присяги приказных служителей и развитой должностной иерархиейДемидова Н. Ф. Служилая бюрократия в России XVII века (1625-1700): биографический справочник / отв. сост. Г. А. Иванова. М., 2011. С. 54; Богоявленский С. К. Московский приказный аппарат и делопроизводство XVI-XVII веков. М., 2006. С. 106-110..

Другая концепция соотносит появление бюрократии с формально-юридическим оформлением отношений службы в период абсолютизма XVIII-XIX вв. Акцент делается на обособлении бюрократии от общества по мере усиления самодержавия. Известные историки С. М. Троицкий и Л. Ф. Писарькова связывают становление отечественной бюрократии с реформами Петра IТроицкий С. М. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII в.: Формирование бюрократии. М., 1974. С. 27; Писарькова Л. Ф. От Петра I до Николая I: политика правительства в области формирования бюрократии // Отечественная история. 1996. № 4. С. 16., а другие относят его к правлению Николая IДемин В. Становление российской бюрократии при Николае I // Гос. служба. 1999. №. 1. С. 153..

Действительно, появление Табели о рангах 1722 г. и Устава о службе гражданской 1832 г. положило начало употреблению терминов «гражданская служба», «аттестация», «классный чин», пенсионному обеспечению и упорядочению чинопроизводства. Вместе с тем сами названные авторы признают, что в имперский период формирование государственной службы происходило не «с нуля», а путем медленной эволюции прежней приказной службы в коллегиальную, а потом -- в министерскую систему. Различий в характеристиках бюрократии между XVIII и XIX вв. не меньше, чем в XVII и XVIII вв.

С ростом капиталистических отношений госслужба как сословная служба дворян самодержцу трансформировалась в работу разночинцев по найму, а частная служба в фирмах составила конкуренцию службе в госучреждениях. Рамки для бюрократии, созданные в петровский и николаевский периоды, к началу ХХ в. устарели, что, по мнению исследователей, объясняет поддержку чиновниками Февральской революцииКуликов C. B. Социальный облик высшей бюрократии России накануне Февральской революции // Из глубины времен. 1995. № 5. C. 10; Туманова А. С., Сафонов А. А. Правительственная бюрократия позднеимперской России и ее подходы к осуществлению гражданских свобод // Науч. ежегод. Ин-та филос. и права УО РАН. 2016. № 3. С. 112..

Еще один дискуссионный вопрос в историографии связан с изучением советской бюрократии. Как известно, марксизм отрицал необходимость бюрократии при социализме. В. И. Ленин писал, что всех чиновников заменят выборные народные представителиЛенин В. И. Государство и революция // Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 33. М., 1969. С. 42.. Эта доктрина обусловила отсутствие законодательства о государственной службе в СССРЛазарев С. Е. Основные принципы службы в госучреждениях СССР в 20-30-х годах: идейное обоснование и законодательное воплощение // Гражданин и право. 2016. № 2. С. 3., ввиду чего ряд авторов отрицает само существование данного феномена и отдает предпочтение термину «номенклатура» Устинкин С., Шунина А., Гинзбург Б. Партийно-советская номенклатура в условиях брежневской «кадровой стабильности» // Власть. 2012. № 7. С. 27.. На наш взгляд, это не вполне правомерно, так как номенклатура была лишь верхним слоем служащих. Советские авторы в своих исследованиях не применяли к СССР термин «бюрократия», считавшийся негативным, но использовали понятие «государственная служба» Пахомов И. Н. Основные вопросы государственной службы в советском административном праве: автореф. дис.... д-ра юрид. наук. М., 1964. С. 11..

В свою очередь, западные советологи нередко рассматривали бюрократию отдельно от партократииArmstrong J. A. The Soviet Bureaucratic Elite: A Case Study of the Ukrainian Apparatus. New York: Praeger, 1959. P. 115; Mandel E. Why The Soviet Bureaucracy is not a New Ruling Class // Monthly Review. 1979. No 3. P 63. и признавали, что «аппаратчики часто выступают носителями прогрессивных изменений» и теми людьми, к которым обращается политическое руководство СССР, «чтобы услышать правду об экономике»Gregory P R. Restructuring the Soviet Economic Bureaucracy. Cambridge, 1990. Р 211..

Важным пробелом в историографии представляется отсутствие сравнительных исследований советской бюрократии с царской и постсоветской. Несмотря на относительно высокую изученность вопросов госуправления, нами не выявлены работы об управлении бюрократией, охватывающие сколько-нибудь значительный период.

Опубликованные документы Разрядного приказа, органа управления бюрократией в ХУ1-ХУП вв.Лихачев Н. П. Разрядные дьяки ХУ1 в. СПб., 1888. С. 102; Новохатко О. В. Записные книги Московского стола Разряда в ХУ11 в.: дис.... канд. ист. наук. М., 1994. С. 27., дают представление о кадровом составе, функционале и руководителях этого ведомства. Вместе с тем механизм его работы, динамика функций, степень автономии в принятии кадровых решений, взаимодействия с другими ведомствами все еще ждут углубленного исследования. Опубликованные 20 лет назад документы РГАДА о государственной службе периода сословно-представительной монархии не стали предметом сопоставления, например, с реформами Петра I в сфере бюрократииБолотина Н. Ю. Документы РГАДА по истории государственной службы в России ХУ1-ХУ11 вв. // Исторический архив. 1998. № 5. С. 6..

Публикации о деятельности Сената и Собственной Его Императорского Величества Канцелярии (СЕИВК), подразделения которых осуществляли управление госслужбой в ХУШ-Х1Х вв., трудно назвать обобщающими за исключением труда В.П. МельниковаМельников В. П. Исторический опыт управления персоналом гражданской службы России. М., 2009. С. 19.. В статье Б. Б. Дубенцова описан период 1894-1917 гг.Дубенцов Б. Б. Инспекторский отдел гражданского ведомства (1894-1917 гг.) // Вспомогательные исторические дисциплины. 1978. Т. 9. С. 117. В монографии В. Е. Зубова раскрыта деятельность временных комиссий по гражданской службе, а об органах управления ею лишь упоминаетсяЗубов В. Е. Реформа гражданской службы в России (конец Х1Х -- начало ХХ в.). Новосибирск, 2005. С. 90.. Другие авторы затрагивают отдельные аспекты кадровой работыШилов Д. Н. Основные документы и справочники о гражданских чиновниках в России (конец ХУШ -- начало ХХ века): краткий обзор // Вестник Челябинской государственной академии культуры и искусств. 2011. № 1 (25). С. 95..

Наиболее существенны пробелы в историографии по советскому периоду. Здесь сказывается, помимо отмеченных терминологических противоречий, и недоступность части архивных документов. Как следствие, существует целый ряд работ, содержащих анализ тенденций в высшем эшелоне бюрократииХлевнюк О. В. и др. Политбюро ЦК ВКП(б) и Совет Министров СССР. 1945-1953. М., 2002. С. 54; Пихоя Р Г. Власть. Номенклатура. Собственность. Об одной из причин распада СССР. М., 2016. С. 2., а высшим кадровым органам партии посвящены лишь отдельные статьи (например, М. В. Зеленова и Н. Митрохина) Зеленов М. В. Перестройка аппарата ЦК ВКП(б) в 1946 г., в июле 1948 и октябре 1952 г.: структура, кадры и функции (источники для изучения) // Новейшая история России. 2011. № 1. С. 114; Митрохин Н. Аппарат ЦК КПСС в 1953-1985 гг. как пример «закрытого» общества // Новое литературное обозрение. 2009. № 100. С. 50.. Другие авторы только обозначают связь политики КПСС с подбором руководящих кадровАйрапетов В. А. Модели системных взаимосвязей между кадровой политикой, механизмами элитного рекрутирования и качеством управленческих кадров СССР (1945-1982 гг.) // Вестник Тамбовского университета. 2016. Т. 2, № 4 (8). С. 9., что, увы, не позволяет судить о работе органов политического управления бюрократией.

Наиболее удивителен дефицит работ об управлении государственной службой в Российской Федерации. Постсоветская институционализация бюрократии породила множество исследований, но такому важному вопросу, как управление госслужбой, посвящены лишь статья Х. А. Бекова о роскадрахБеков Х. А. Роскадры: Опыт создания федерального ведомства по делам госслужбы // ЧиновникЪ. 2001. № 301 (13). С. 10. и частично монография под редакцией Т. В. ЗайцевойЗайцева Т. В. (ред.) Реформа государственной службы России. М., 2003. С. 98.. В последующих работах проектирование органа управления бюрократией осуществляется во многом умозрительно, без опоры на исторический опытТурчинов А. И. (ред.) Управление государственной гражданской службой Российской Федерации М., 2009. С. 50-52; Барабашев А. Г., Прокофьев В. Н. Создание органа по управлению государственной службой как инструмента унификации правового регулирования видов и уровней государственной службы // Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. № 2. С. 18..

Таким образом, следует констатировать отсутствие сравнительного анализа, посвященного органам политического управления бюрократией. Несмотря на наличие разработок по отдельным историческим периодам, преемственность кадровых процессов в российской бюрократии ускользает от внимания историков. Этим обусловлена новизна настоящего исследования.

Историческая эволюция органов управления российской бюрократией

Московское государство

С XVI в. все свободное население страны подлежало царской службе, пожизненной для служилых людей по отечеству (бояр и дворян) и срочной для остальных -- служилых по прибору, начала складываться стройная должностная иерархия.

Приоритетность реализации кадровой функции для политической власти обусловила возникновение органа управления бюрократией в числе первых государственных органов Московского государства. Должность разрядного дьяка упоминается с 1478 г., а Разрядный приказ (Разряд) как ведомство встречается с 1531 г.

Функции Разряда не были закреплены в едином документе, поэтому мы провели выборочное обследование документов РГАДА (Ф. 210), чтобы соотнести выявленные функции с разработанным классификатором.

Порядок службы был регламентирован Уложением о службе 1556 г.Уложение о службе 1556 г. // Полное собрание русских летописей. Т. 13. М., 2000. С. 265-269., но пожалование в чины осуществлялось по личному усмотрению государя. Мы не располагаем данными об участии разрядных дьяков в составлении Уложения, но такое участие можно предположить.

По общему правилу судебные решения по вопросам ведения приказа принимались в том же приказе. В этой деятельности важную роль играл судья приказа -- его глава. Несмотря на влиятельность Разряда, им чаще руководили не бояре, а думные дворяне и дьяки (например, А. Я. Щелкалов). Это, с одной стороны, обеспечивало независимость от влияния боярской аристократии. С другой стороны, из разрядных книг явствует, что челобитные о порядке и условиях службы подавались напрямую государю, а в приказе лишь фиксировались принятые решения. Таким образом, административная юстиция в данный период фактически была изъята из ведения кадрового органа.

В Разряде было сосредоточено ведение разрядных книг, фиксировавших кадровые назначения, выплату денежного и поместного жалования, учет и распределение служилых людей по категориям. При этом только боярские книги полностью опубликованы, а документы о московских и городовых чинах значительно менее изучены. Нами впервые выявлен ряд документов, например «Список именной стольников и стряпчих, обязанных быть на государственной службе с указанием количества принадлежащей им земли»Список именной стольников и стряпчих, обязанных быть на государственной службе, с указанием количества принадлежащей им земли // Российский государственный архив древних актов (РГАДА). Ф. 201. Оп. 21. 1689 г. Д. 1586. Л. 1-5., документы о служилых людях Белгородского уездаДокументы о служилых людях Белгородского уезда // РГАДА. Ф. 210. Оп. 12. 1675 г. Д. 514. Л. 161. и некоторые иные.

Таким образом, из всех функций кадрового органа систематически исполнялись лишь кадровые и аналитические. При этом следует учитывать, что: а) назначению через Разряд подлежали только чины думные (бояре, окольничие, думные дворяне, думные дьяки) и московские (стольники, стряпчие, большие дворяне, жильцы), а чины городовые (городовые дворяне, дети боярские) учитывались на местах; б) учет движения кадров велся отдельно по каждому году, а анализ за более длительные периоды проводился лишь для того, чтобы подготовить справку о старшинстве в чинах для отдельных служилых людей.

Со временем специализация функций усилилась: после отмены местничества палата родословных дел Разрядного приказа вела родословные дворянские книги, а учет размеров поместий и ведение писцовых книг перешли в Поместный приказ. Часть военных вопросов выделилась в отдельные приказы (Стрелецкий, Пушкарский и др.).

Российская империя

Разрядный приказ официально считался органом Боярской думы, и с ее упразднением прекратил свое существование. В 1711 г. функции Разряда были переданы в Разрядный стол Сената, который осуществлял управление служилым сословием на военной и гражданской службе. Например, нами выявлен интересный документ о назначении царедворцев на службу в юстиц-коллегии взамен уволенных в отставку и назначенных в губернииДело о назначении царедворцев на службу в юстиц-коллегии взамен уволенных в отставку и назначенных в губернии // РГАдА. Ф. 248. 1718 г. Оп. 12. Д. 29. Л. 398-401.. Он свидетельствует о практике межведомственной ротации кадров в петровский период и о том, что придворная служба не всегда являлась вершиной карьеры, так как имели место перемещения придворных в аппарат отраслевых органов власти. Кроме того, Разрядный стол регулярно проводил смотры молодых дворян, которых записывали на службу. Уклонение от службы влекло исключение из дворянских списков и занесение в податное сословие однодворцев.

В 1721 г. Разрядный стол преобразован в Разборную канцелярию, а в следующем году учреждена должность сенатского герольдмейстера и контора при немУказы Сената и инструкция Колычеву С. А. и Плещееву // РГАДА. Ф. 286. Оп. 1. 1722 г. Д. 10. Л. 11-71..

Функции по ведению списков дворянства и составлению гербов дополнялись ведением послужных списков чиновников, осуществлением их назначений и рассмотрением административных споров. Системность реализации указанных функций подтверждается, например, списками дворян с отметкой об осмотреСписки дворян с отметкой об осмотре // РГАДА. Ф. 286. Оп. 1. 1721-1726 гг. Д. 16. Л. 989., книгой дел о назначении и увольнении воевод и чиновников разных учрежденийКнига дел о назначении и увольнении воевод и чиновников разных учреждений // РГАДА. Ф. 286. Оп. 1. 1727-1734 гг. Д. 93. Л. 649. и иными подобными кадровыми документами.

С упразднением обязательной службы дворян Герольдмейстерская контора утратила мобилизационную функцию. В 1763 г. она вошла в Первый департамент Сената и была разделена на три экспедиции; в 1800 г. приобрела статус Коллегии герольдии, в 1802 г. подчинена напрямую генерал-прокурору, а в 1848 г. преобразована в Департамент герольдии Сената, просуществовавший до революций 1917 г.

После образования министерств в 1802 г. кадровые функции были переданы на ведомственный уровень, а подбор чиновников на местах поручен губернским правлениям. Герольдия оформляла назначения от имени императора по представлениям министров и губернаторов. Кроме того, она осуществляла связь между военной и статской службами. В качестве примера можно указать выявленный нами в РГИА документ о присвоении отставному поручику прусской службы М. Штабою соответствующего русского чинаДело о присвоении отставному поручику прусской службы М. Штабою соответствующего русского чина // Российский государственный исторический архив (РГИА). Ф. 1343. Оп. 2. 1840 г. Д. 131. Л. 15..

В царствование Николая I статус гражданской службы повысился. Управлению ею было сосредоточено в I отделении СЕИВК. Еще с 1816 г. в СЕИВК рассматривались дела о наградах и повышении отдельных категорий чиновников, с 1836 г. в нее поступали материалы о службе дворян в губерниях, а с 1842 г. I отделение контролировало ведение формулярных списков всех чиновников. В 1848 г. создан Инспекторский департамент под руководством главы I отделения А. С. Танеева. К этому департаменту перешли функции Герольдии в части управления гражданской службой. Правовую основу работы департамента сформировал Устав 1832 г. о службе гражданской по определению от правительства. Департамент стал средоточием кадровых дел: там формировались списки служащих всех ведомств, готовились проекты решений о производстве в чины классов, окончательно решались все спорные случаи и судебные дела по кадровым вопросам. Структурно департамент состоял из четырех экспедиций, отвечавших за кадры министерств, губерний, социальные вопросы и контрольные функции.

В качестве примера того, как на деле осуществлялось управление бюрократией в николаевское время, можно привести список гражданским чинам, состоящим на службе в губернии: губернское правление ежегодно направляло в Инспекторский департамент в Петербурге сведения о кадровом движении своих чиновников, оформленное по стандартной форме. Там эти сведения вносились в сводный реестр, что позволяло контролировать численность чиновников, но не качественное состояние кадровАлфавитный список гражданским чинам, состоящим на службе в Орловской губернии // РГИА. Ф. 1349. Оп. 5. 1846 г. Д. 54. Л. 5..

Централизация не позволяла принимать решения оперативно, поэтому уже в 1852 г. из ведения Инспекторского департамента были исключены губернские и судебные чиновники младше VIII класса. В 1858 г. департамент был расформирован, управление кадрами ^Х^ классов возвращено на уровень губернских правлений и министерств, а назначения на должности 1-^ классов вновь переданы в Департамент герольдии Сената.

В 1858-1894 гг. отмечалось разрастание ведомственных штатов, рост коррупции, а условия службы в разных ведомствах варьировали все сильнее. Правительство несколько раз приступало к реформе гражданской службы, в рамках которой предполагалось отказаться от чинов и демократизировать право поступления на службуМатериалы Особого совещания по вопросу об изменении действующих законоположений о порядке чинопроизводства в гражданском ведомстве // РГИА. Ф. 1409. Оп. 4. 1881-1885 гг. Д. 9229. Л. 523.. Критику вызывала архаичная Табель о рангах и излишне императивный Устав о службе 1832 г.Высочайше учрежденная 1 июля 1895 г. при Гос. Совете Комиссия по пересмотру Устава о службе гражданской // РГИА. Ф. 1200. 1901-1905 гг. Оп. 1. Т. 16. Д. 4. Л. 625.

В 1894 г. был создан Комитет о службе чинов гражданского ведомства и о наградах, деятельность которого свидетельствует о попытках восстановить контроль над личным составом чиновниковЖурнал заседаний Комитета о службе чинов гражданского ведомства и о наградах // РГИА. Ф. 1409. Оп. 16. 1892-1917 гг. Д. 2. Л. 3-4 с об.. Для обеспечения работы Комитета образован Инспекторский отдел СЕИВК, который вел учет чиновников VII-XIV классов и готовил проекты решений о назначении на должности 11 классов, включая выборные должности предводителей дворянства, городских голов, председателей земских управ и пр.

Повышение профессиональных требований к должностям, вызванное техническим прогрессом, потребовало пересмотра требований к кадрам, примером чего может служить ходатайство о разрешении допускать к предварительному исполнению обязанностей по некоторым низшим должностям лиц, не состоящих на государственной службеОб исходатайствовании высочайшего соизволения на изменение ст. 5 дополнительных правил от 4 июля 1894 г. указанием на разрешение допускать к предварительному исполнению обязанностей по некоторым низшим должностям лиц, на государственной службе не состоящих // РГИА. Ф. 1409. Оп. 6. 1895 г. Д. 33. Л. 42.. Эти корректировки, однако, не меняли характера бюрократии в целом.

Временное правительство ликвидировало придворные ведомства, но сохранило остальные органы власти. В апреле 1917 г. СЕИВК была расформирована, дела Инспекторского отдела переданы в Сенат и Министерство финансовСборник указов и постановлений Временного правительства. Пг., 1917. Отд. 1. № 79, Ст. 461..

В целом в дореволюционный период усилились нормотворческая, кадровая и контрольная функции центрального кадрового ведомства. Если проект Устава 1832 г. еще готовило II (правовое), а не I (кадровое) отделение СЕИВК, то к концу XIX в. все проекты правовых актов по гражданской службе разрабатывались в профильном подразделении. Оно же осуществляло назначения на высшие должности от лица императора, и в этом смысле играло политическую роль. Другой властный ресурс заключался в осуществлении контроля в кадровой сфереПример подобного рода -- известный эпизод комедии Н. В. Гоголя «Ревизор» (1836 г.) о приезде «по именному повелению из Петербурга» чиновника, который, вероятно, был представителем СЕИВК.. Аналитические и методические функции реализовывались формально: в столице разрабатывались и рассылались в губернии формы кадрового делопроизводства, по которым поступала обширная отчетность, систематизировать которую кадровое ведомство было не в состоянии. Нормирование численности бюрократии не осуществлялось, размеры оплаты труда и требования к квалификации кадров определялись на ведомственном уровне.

Советское государство

После Октябрьской революции руководящую роль в кадровой политике приобрел ЦК коммунистической партии, ибо, по выражению В. И. Ленина, «если у ЦК отнимается право распоряжаться распределением людей, то он не сможет направлять политику»Ленин В. И. Заключительное слово на XI съезде РКП(б). 1922 // ПСС. Т. 45. М., 1970. С. 123..

Еще в августе 1917 г. VI съезд РСДРП(б) создал при ЦК секретариат, который в 1919 г. был разделен на отделы. Два из них -- учетно-распределительный и организационно-инструкторский -- сосредоточили в себе функции по учету членов партии и контролю за работой местных партийных органовУчетно-распределительный и организационно-инструкторский отделы ЦК РКП(б) // Российский государственный архив социально-политической истории (РГАСПИ). Ф. 17. Оп. 11-15; 34, 35. 1919-1924 гг.. В 1922 г. кадровую работу в Секретариате возглавил Л. М. Каганович, при котором в мае 1924 г. отделы были объединены в организационно-распределительный отдел ЦК РКП(б)Организационно-инструкторский отдел ЦК ВКП(б) // РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 67-69, 72, 74. 1924-1930 гг.. В этот период впервые сформированы списки номенклатуры, охватившие должности всех руководителей и ответственных работников не только в партийных, но также в хозяйственных, советских и общественных органах. Как отмечал И. В. Сталин, «орган ЦК, который призван учитывать наших основных работников как на низах, так и вверху и распределять их, приобретает громадное значение»Сталин И. В. Организационный отчет ЦК XII съезду РКП(б). 1923 г. // Соч. Т. 5. М., 1951. С. 210..

В 1930 г. кадровое подразделение ЦК было вновь разделено на организационно-инструкторский отдел и отдел распределения административно-хозяйственных и профсоюзных кадров (оба отдела курировал Каганович)Постановление Политбюро ЦК ВКП(б) от 5 января 1930 г. «О реорганизации аппарата ЦК ВКП(б)»; материалы организационно-инструкторского отдела и отдела распределения административно-хозяйственных и профсоюзных кадров ЦК ВКП(б) // РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 3. 1930-1934 гг. Д. 771. Л. 24-27.. Причина разделения, вероятно, была связана с ростом числа подконтрольных кадров в связи с началом индустриализации.

После XVII съезда ВКП(б) в 1934 г. аппарат ЦК был перестроен по производственно-отраслевому принципу, но логика построения кадровых подразделений осталась прежней: работу с партийными кадрами вел отдел руководящих партийных органов во главе с Г. М. МаленковымМатериалы отдела руководящих партийных органов ЦК ВКП(б) // РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 17-- 21, 23-30, 37-40, 71, 97. 1934-1939 гг., а работу с кадрами органов советской власти и госаппарата возглавлял политико-административный отдел под руководством И. А. Пятницкого. Действовала Центральная комиссия ЦК по проверке партийных кадров (председатель Каганович), проведшая чистку кадров и замену партийных документов.

Отдел руководящих партийных органов в 1939 г. вновь был реорганизован в оргинструкторский (заведующий М. А. Шамберг)Организационно-инструкторский отдел ЦК ВКП(б) // Там же. Оп. 22. 1939-1946 гг. Д. 1-3920., а политико-административный отдел развернут в Управление кадров (Г. М. Маленков). Это управление контролировало подбор и расстановку кадров по всем министерствам и предприятиям страны и состояло из 45 отраслевых отделов, где была занята почти половина всех работников аппарата ЦК ВКП(б)Расчет автора по данным см.: Зеленое М. В. Перестройка аппарата ЦК ВКП(б) в 1946 г., в июле 1948 и октябре 1952 г.: структура, кадры и функции (источники для изучения). С. 110.. Сверхцентрализация управления позволила мобилизовать кадровые ресурсы для подготовки к Великой Отечественной войне и ее ведения.

После войны произошла известная демобилизация кадровой сферы. В 1946 г. оргинструкторский отдел преобразован в Управление по проверке партийных органов (Н. С. Патоличев)Материалы Управления кадров ЦК ВКП(б) // РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 50, 122. 1939-1948 гг.. В том же году для политического воспитания руководителей образованы Академия общественных наук и Высшая партийная школа при ЦК ВКП(б). В 1948 г. было признано, что «сосредоточение распределения кадров под руководством одного секретаря в одном Управлении кадров не оправдывает себя»Постановление Политбюро ЦК ВКП(б) от 10 июля 1948 г. «О реорганизации аппарата ЦК ВКП(б)»; Материалы Управления по проверке партийных органов ЦК ВКП(б) // Российский государственный архив новейшей истории (РГАНИ). Ф. 5. Оп. 15. 1946-1948 гг. Д. 5. Л. 18.. Управление было ликвидировано, а его функции распределены между семью отделами. В свою очередь, Управление по проверке партийных органов стало называться отделом партийных, профсоюзных и комсомольских органовМатериалы отдела партийных, профсоюзных и комсомольских органов ЦК ВКП(б) // РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 51-57. 1948-1952 гг.; с 1952 г. -- отделом по руководству делом подбора и распределения кадров в партийных, общественных и государственных органахМатериалы отдела по руководству делом подбора и распределения кадров в партийных, общественных и государственных органах ЦК КПСС // РГАНИ. Ф. 5. Оп. 29. 1952-1953 гг. Д. 1-14..

В годы руководства Н. С. Хрущева значение партийных органов в кадровой политике повысилось. Если в первый послевоенный период росла роль Совмина и министерств в управлении отраслями народного хозяйства, то со второй половины 1950-х годов произошла децентрализация государственных органов и рост численности партийного аппарата. В 1956 г. воссоздано Бюро ЦК КПСС по РСФСР, в структуре которого организованы отделы для руководства кадрами партийных и государственных органовМатериалы отделов по руководству кадрами партийных и государственных органов Бюро ЦК КПСС по РСФСР // РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 93-95, 102; Ф. 556. Оп. 4, 14, 23. 1956-1965 гг.. Деятельность Бюро дублировала работу отделов ЦК, что послужило причиной его ликвидации в 1966 г.Постановление Секретариата ЦК КПСС от 3 мая 1966 г. «Об упразднении отделов ЦК КПСС по РСФСР и структуре и штатах отделов ЦК КПСС» // РГАНИ. Ф. 3. Оп. 22. 1966 г. Д. 43. Л. 25.

В середине 1960-х годов сложилась структура аппарата ЦК, просуществовавшая следующие два десятилетия. Партийное руководство кадровой политикой того периода характеризуется категориями стабильности, согласования мнений и коллективного руководства. Работу с партийными кадрами курировал отдел организационно-партийной работы, который структурно делился на территориальные и функциональные секторыМатериалы отдела организационно-партийной работы ЦК КПСС // РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 103, 139-143, 145-160. 1966-1988 гг.. В 1965-1988 гг. отделом последовательно руководили И. В. Капитонов, Е. К. Лигачев и Г. П. Разумовский.

Отделы оргпартработы существовали в аппаратах ЦК компартий союзных и автономных республик и комитетов КПСС всех уровней. Также в аппарате ЦК КПСС функционировали 25 отраслевых отделов. Отдел административных органов (заведующий в 1964-1987 гг. Н. И. Савинкин) занимался, например, кадрами армии и спецслужб.

В 1987 г. Пленум ЦК принял решение отказаться от участия партийных органов в решении хозяйственных вопросов, и отраслевые отделы в аппарате ЦК были упраздненыПротокол заседания Политбюро ЦК КПСС от 5 февраля 1987 г. «О первоочередных мерах, связанных с организацией выполнения решений январского (1987 г.) Пленума ЦК КПСС о перестройке и кадровой политике» // РГАНИ. Ф. 89. Оп. 8. Д. 42. 1987 г. Л. 10-12.. Вместо отдела оргпартработы был создан отдел партийного строительства и кадровой политикиПротокол заседания Политбюро ЦК КПСС от 1 октября 1988 г. «О предложениях по структуре и штатам отделов ЦК КПСС»; материалы отдела партийного строительства и кадровой работы ЦК КПСС // РГАНИ. Ф. 89. Оп. 4. 1988-1990 гг. Д. 9. Л. 44.. Для выработки стратегии изменений в ноябре 1988 г. создана Комиссия по вопросам партийного строительства и кадровой политики. В 1989 г. решением Секретариата ЦК КПСС упразднена учетно-контрольная номенклатура ЦК КПСС. В 1990 г. с изменением конституции компартия утратила статус «руководящей и направляющей силы» общества, и «кадровый» отдел ЦК был преобразован в организационный отдел. Так к 1991 г. партийные органы лишились контроля над кадровыми процессами в стране.

В СССР практиковалась трудовая модель государственной службы, поэтому в управлении кадрами участвовали органы в сфере труда. Еще в первом составе СНК РСФСР была создана должность наркома трудаМатериалы Наркомата труда РСФСР // ГАРФ. Ф. 4100. Оп. 3. 1918-1933 гг. Д. 256.. В 1923 г. создан Народный комиссариат труда (НКТ) СССРПостановление ЦИК СССР от 12 ноября 1923 г. «Положение о Народном комиссариате труда Союза ССР» // Вестник ЦИК, СНК и СТО СССР. 1923. № 10, ст. 308., в 1933 г. объединенный с центральным советом профсоюзов. Наркомат рабоче-крестьянской инспекции активно участвовал в управлении советским госаппаратом в 1920-1934 гг., после чего был присоединен к Комиссии советского контроля. В 1955 г. управление в сфере труда выделено в Государственный комитет по вопросам труда и заработной платы, в 1976 г. преобразованный в Госкомитет по труду и социальным вопросамПостановление Совмина СССР от 13 октября 1977 г. «Об утверждении Положения о Государственном комитете СССР по труду и социальным вопросам» // СП СССР. 1977. № 26, ст. 170..

В июне 1991 г. создано Государственное агентство по подготовке руководящих кадров (Госкадры) СССРПостановление Кабинета Министров СССР от 27 июня 1991 г. № 413 «Об организации подготовки руководящих кадров в условиях перехода к рыночной экономике» // Официальный интернет-портал правовой информации. (дата обращения: 20.02.2020)., которое так и не успело приступить к работе. В ноябре 1991 г. для осуществления непартийного управления бюрократией при правительстве РСФСР создан Департамент (позднее -- Главное управление) по подготовке кадров для государственной службы (Роскадры)Постановление правительства РСФСР от 16 декабря 1991 г. № 45 «Вопросы Главного управления по подготовке кадров для государственной службы при правительстве РСФСР» // Официальный интернет-портал правовой информации. (дата обращения: 20.02.2020).. Это ведомство координировало в 1992-1994 гг. бывшие образовательные учреждения КПСС, перешедшие в федеральную собственность, и участвовало в работе над проектом закона о государственной службеМатериалы Главного управления по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве РФ // Государственный архив Российской Федерации (ГАРФ). Ф. 10028. Оп. 1. 19921994 гг. Д. 26. Л. 28-30.. Таким образом, в советский период неполитические органы в кадровой сфере не имели высокого авторитета и кооперировались с общественными органами, а реальное управление осуществлялось через аппарат ЦК КПСС. В нем управление кадрами партии и кадрами советских и общественных органов осуществлялось разными подразделениями.

Значительные успехи были достигнуты СССР в немалой степени благодаря кадровой политике. На высоком уровне находилась стандартизация кадровых процессов (методическая функция), кадровый учет (аналитическая функция), служебная дисциплина (контрольная функция). Законодательство о государственной службе (за исключением военной и милицейской) не было создано. Главное правовое отличие работников аппарата от остальных служащих заключалась в том, что они несли административную дисциплинарную ответственность, т. е. конфликты с их участием рассматривались вышестоящим органом в порядке подчиненностиПостановление ВЦИК и Совнаркома РСФСР от 20 марта 1932 г. «О дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности».. В качестве компенсации за это устанавливалась система персональных окладов и надбавок. Также для ответственных работников аппарата практиковались назначение по конкурсу и аттестацияПостановление ЦК КПСС, ПВС СССР, Совмина СССР, ВЦСПС и ЦК ВЛКСМ от 5 марта 1987 г. № 291 «О введении аттестации ответственных работников аппарата советских и общественных органов»..

Аппарат ЦК осуществлял кадровые функции для должностей основной номенклатуры ЦК (министры, послы). При этом принципы подбора на должности высокого уровня не были формализованы, что открывало простор для назначений в «ручном режиме».

Стратегические функции реализовывались на уровне отраслей: подготовка кадров в системе образования и распределение выпускников согласовывались с нуждами предприятий. Кадровые резервы позволяли планомерно перемещать работников с учетом накопленного опыта. Госаппарат комплектовался, особенно в послевоенный период, кадрами с профессиональным образованием и опытом. Советских госслужащих можно в основном охарактеризовать как грамотных технократов, однако дефицит у управленцев социально-психологических компетенций приводил к неэффективности в общественно-политической сфере. Это проявилось в годы перестройки, когда «крепкие хозяйственники» проигрывали в дискуссии популистам и демагогам.

Российская Федерация

Проекты законодательства о государственной службе разрабатывались еще в советский период, но их требовалось адаптировать к изменившимся условиям, что заняло много времени. Верховный Совет РФ рассмотрел 22 редакции Основ законодательства РФ о государственной службеМатериалы Верховного Совета РФ о подготовке Основ законодательства РФ о государственной службе // ГАрФ. Ф. 10026. Оп. 1. 1992-1993 гг. Д. 2148. Т 1. Л. 1-18., но первый закон появился лишь в 1995 г. (обновлен в 2003 г.).

С 1994 г. функция назначения высших госслужащих оказалась сосредоточена в Совете по кадровой политике и соответствующем управлении Администрации Президента России. До 2009 г. оно выдержало семь реорганизаций и ныне именуется Управлением Президента РФ по вопросам государственной службы и кадровУказ Президента РФ от 4 декабря 2009 г. № 1382 «Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров».. Приоритетами его работы являются представление кандидатур на должности номенклатуры президента, подбор кадров для Администрации и подготовка проектов актов президента в части реформ госслужбыУказ Президента РФ от 11 августа 2016 г. № 403 «Об Основных направлениях развития государственной гражданской службы РФ на 2016-2018 годы»..

В повседневном управлении государственной гражданской службой участвуют подразделения министерств финансов, труда и экономики. Первое определяет порядок материального обеспечения, второе -- порядок прохождения службы, третье -- планирование. Представители этих ведомств, а также министерств силового блока и приглашенные эксперты участвуют в работе Комиссии при Президенте по вопросам государственной службы и резерва управленческих кадровУказ Президента РФ от 9 февраля 2013 г. № 126 «О Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам государственной службы и резерва управленческих кадров»., которая собирается несколько раз в год для обсуждения высших кадровых назначений и планирования реформ. Среди функций кадрового управления преобладают методическая, правотворческая и аналитическая. Кадры номенклатуры президента подбираются в Администрации по непрозрачной процедуре, и оценить эффективность этой деятельности не представляется возможным. Для реализации контрольных функций правовые условия еще только создаютсяРечь идет, например, об антикоррупционном декларировании доходов и расходов государственных служащих, о контроле за соответствием уровня расходов доходам, о запрете иметь счета и имущество за рубежом, информировании о персональных страницах в Интернете и др.. Существенную роль призвано сыграть включение в законодательство нормы об увольнении с госслужбы в связи с утратой доверия за коррупционные преступления.

Реализация стратегических функций пока не столь эффективна. Государственная служба в Российской Федерации организационно разделена на три вида (военная, гражданская, иных видов) и два уровня (федеральная и субъектов РФ), однако механизмы для обеспечения единства данной системы не созданы, что отмечают многие эксперты⁷³. В итоге кадровая практика сегодня сочетает в себе элементы дореволюционной карьерной, советской номенклатурной и менеджеристской «рыночной» моделей бюрократии.

Обсуждение и выводы

В ходе исследования подтвердилась гипотеза о наличии органов политического управления бюрократией на всех этапах. Данные органы адаптируются к политическим изменениям и соответствуют конфигурации властных отношений в соответствующие периоды. Кадровое ведомство всегда имеет минимальную дистанцию от верховной власти: сначала это Разрядный приказ при Боярской думе, возглавляемой царем; потом подразделение Сената. По мере утраты им политической функции центр кадрового управления перемещается в собственную канцелярию императора, после революции -- в отделы аппарата ЦК компартии и, наконец, в управление Администрации Президента.

Попытки создания неполитического органа в виде правительственной структуры (наркомат, министерство, агентство) терпели неудачу, ибо принятие кадровых решений -- вопрос политический. Орган управления бюрократией не относится ни к одной из ветвей власти, так как должен находиться над ведомственными схватками. Вместе с тем «внесистемный» статус порождает полуофициальный характер руководства: аппаратное подразделение не наделено самостоятельной властью и формально лишь обеспечивает деятельность главы государства. В реальности решения принимаются именно в аппарате, но это происходит непублично. Бесконтрольная власть на фоне полной закрытости не способствуют эффективности кадрового органа.

Общая хронология органов управления бюрократией представлена в табл. 1.

Таблица 1. Органы политического управления бюрократией в XVI-XXI вв.