Система управления бюрократией в дореволюционной, советской и современной России

Источник: составлено автором по: [РГАДА Ф. 210. Оп. 1-25 (Разрядный приказ); Ф. 248. Оп. 12. Д. 1-147 (Разрядный стол Сената); Ф. 286. Оп. 1-18 (Герольдмейстерская контора); РГИА Ф. 1343. Оп. 2, 27 (Департамент герольдии); Ф. 1349. Оп. 5. Д. 1-9207 (Инспекторский департамент СЕИВК); Ф. 1409. Оп. 6-16 (Комитет о службе чинов гражданского ведомства и о наградах); РГАСПИ Ф. 17. Оп. 3, 11-15, 17-21, 23-30, 34, 35, 37-41, 51-58, 67-69, 71, 72, 74, 89-95, 97, 102-106, 139-143, 145160 (Аппарат ЦК КПСС); Ф. 556. Оп. 14, 23 (Бюро ЦК КПСС по РСФСР); РГАНИ Ф. 5. Оп. 29, 31, 32, 47 (Отделы ЦК КПСС); ГАРФ Ф. Р5515. Оп. 1-39 (НКТ СССР), Ф. Р374. Оп. 28. Д. 1-316 (РКИ СССР), Ф. Р9553. Оп. 1, 1а, 3, 4 (ГКТ СССР), Ф. 10026. Оп. 1. Д. 2148-2151 (ВС РФ); Ф. 10028. Оп. 1. Д. 1-49 (Роскадры); САПП РФ; СЗ РФ].

Еще одна выявленная тенденция -- это чередование периодов централизации и децентрализации кадровой политики. Централизация усиливается в годы мобилизации общества: например, в николаевское царствование (период деятельности в 1846-1858 гг. Инспекторского департамента I отделения СЕИВК) и во Вторую мировую войну (Управление кадров ЦК ВКП(б) существовало в 1939-1948 гг.). Сегодня, по нашему мнению, система управления бюрократией сопоставима с периодами меньшей централизации, наблюдавшимися в начале XX вв. (Инспекторский отдел СЕИВК 1894-1917 гг.) и годы развитого социализма (отдел организационно-партийной работы ЦК КПСС 1966-1988 гг.). Это подтверждается тем, что, с одной стороны, существуют коллегиальный (Комиссия при Президенте по вопросам госслужбы и резерва управленческих кадров) и рабочий органы (Управление Администрации Президента по вопросам госслужбы и кадров), осуществляющие назначение на высшие должности и призванные координировать кадровую политику. С другой стороны, федеральные ведомства и регионы действуют автономно, что сопровождается ослабленным контролем над численностью кадров аппарата, ростом коррупции и диспропорциями в условиях службы. Отсутствует четкая кадровая политика и стратегия реформы бюрократии в масштабах страны.

Следует обратить внимание на то, что в орбиту кадровой политики государства исторически были включены не только чиновники, но также работники бюджетного и отчасти общественного сектора. При монархии это было связано с существованием Табели о рангах, охватившей как чиновников министерств, так и, например, учителей гимназий. В советский период существование аналогичной системы объяснялось единой номенклатурой партийных, советских, общественных и хозяйственных работников. Сегодня в России гражданская служба на законодательном уровне обособлена от бюджетных организаций, органов местного самоуправления и от гражданского общества. Это положение не оптимально для совершения прорывов, заявленных президентом в сфере социально-экономического и территориального развития к 2024 г. Справедливость такого вывода подтверждается активизацией кадровой политики. В 2018 г. под эгидой Администрации Президента прошел конкурс «Лидеры России» среди организаций всех форм собственности. Финалисты были назначены на посты как на госслужбе, так и в госсекторе Владимир Путин встретился в Кремле с финалистами Всероссийского конкурса «Лидеры России» 12 февраля 2018 г. (дата обращения: 24.07.2018).. С учетом этого опыта можно прогнозировать консолидацию кадрового управления в будущем.

Изучение функционала исследуемых органов управления бюрократией на различных исторических этапах показало (табл. 2), что основное внимание в их деятельности уделялось текущим административным функциям (рассмотрение представлений к наградам, кадровый учет и пр.) в ущерб решению стратегических задач.

Таблица 2. Сопоставление функций органов политического управления бюрократией в ХУ1-ХХ1 вв.

Источник: составлено автором по результатам собственного исследования.

Обозначения: ++ функции активно реализуются; + реализуются; - почти не реализуются.

бюрократия политический кадровый управление

Ни в один из периодов данные органы системно не занимались прогнозированием потребности в кадрах с учетом политических циклов, оценкой необходимого уровня расходов на содержание аппарата, проектированием правовых изменений с учетом сдвигов в структуре общества. В результате этого власть всегда реагировала на изменения с опозданием: царская администрация сопротивлялась объективному процессу преобразования бюрократии из сословной службы дворянства в профессиональную деятельность технократов, а советский госаппарат оказался не приспособлен к работе в условиях технологических и экономических перемен последней четверти ХХ века.

Будет ли современная государственная служба адекватна задачам, решаемым российским обществом? Это зависит от эффективности политического управления бюрократией. Настоящая статья содержит исходные данные для будущих исследований в данной сфере. В качестве направлений таких исследований можно предложить сравнение численности работников органов управления бюрократией с общей численностью госслужащих, анализ динамики кадрового состава органов управления бюрократией и объема расходов на управление в различные годы. На основании изучения этих и иных параметров станет возможным предложить методику оценки эффективности управления бюрократией, что немаловажно в условиях ее продолжающегося реформирования.

References

1. Airapetov V.A. Models of Systemic Relationships between Personnel Policy, Elite Recruitment Mechanisms and the Quality of Managerial Personnel in the USSR (1945-1982). Vestnik Tambovskogo universiteta, 2016, vol. 2, no. 4 (8), pp. 5-11. (In Russian)

2. Armstrong J.A. The Soviet Bureaucratic Elite: A Case Study of the Ukrainian Apparatus. New York, Praeger, 1959, 246 р.

3. Barabashev A.G., Prokofiev V. N. Creation of a Public Service Management Body as a Tool for Unifying the Legal Regulation of Types and Levels of Public Service. Voprosi gosudarstvennogo i munitsipal'nogo upravleniia, 2015, no. 2, pp. 7-28. (In Russian)

4. Bekov H. A. Roskadry: The experience of Creating a Federal Agency for Civil Service. Chinovnik, 2001, no. 301 (13), pp. 11-20. (In Russian)

5. Bogoyavlensky S. K. Moscow Clerical Apparatus and Office Work of the 16^th-17^th centuries. Moscow, Iazyki slavianskoi kul'tury Publ., 2006, 608 p. (In Russian)

6. Bolotina N. Yu. RSAAA' Documents on the History of Public Service in Russia of 16^th-17^th centuries. Istoricheskii arkhiv, 1998, no. 5, pp. 6-12. (In Russian)

7. Borshchevsky G. A. Institutional Transformation of Civil Service: A Problem of the Subject. Vestnik Moskovskogo universiteta, 2016, no. 6, pp. 34-53. (In Russian)

8. Demidova N. F. Service Bureaucracy in Russia of the 17^th century (1625-1700). Ed. by G. A. Ivanova. Moscow, Pamiatniki istoricheskoi mysli Publ., 2011, 720 p. (In Russian)

9. Demin V. The Formation of the Russian Bureaucracy under Nicholas I. Gosudarstvennaia sluzhba, 1999, no. 1 (3), pp. 153-166. (In Russian)

10. Dubentsov B. B. Inspection Department of the Civil Department (1894-1917). Vspomogatel'nye istoricheskie distsipliny, 1978, no. 9, pp. 117-133. (In Russian)

11. Gregory P R. Restructuring the Soviet Economic Bureaucracy. Cambridge, Cambridge University Press, 1990, 380 p.

12. Khlevnyuk O. V. Politburo of the Central Committee of the CPSU (b) and the Council of Ministers of the USSR. 1945-1953. Eds O. V. Khlevnyuk, J. Gorlitsky, L. P Kosheleva et al. Moscow, Moscow University Press, 2002, 652 p. (In Russian)

13. Kulikov C. B. The Social Image of the Highest Bureaucracy of Russia on the Eve of the February Revolution. Iz glubiny vremen, 1995, no. 5, pp. 7-14. (In Russian)

14. Lazarev S. E. The Basic Principles of Service in State Institutions of the USSR in the 20-30s: Ideological Justification and Legislative Implementation. Grazhdanin i pravo, 2016, no. 2, pp. 3-15. (In Russian) Levinson A. G. The Term “Bureaucracy” in Russian Contexts. Voprosi filosofii, 1994, no. 7, pp. 241-248. (In Russian)

15. Likhachev N. P. Clerks of XVI c. St. Petersburg, Tipografiia V. S. Balasova Publ., 1888, 562 p. (In Russian) Lugvin S. B. Russian Bureaucracy in the Early Stages of Its Institutionalization. Nauchnye vedomosti Bel- gorodskogo gosudarstvennogo universiteta, 2015, no. 19 (216), pp. 171-180. (In Russian)

16. Mandel E. Why The Soviet Bureaucracy is not a New Ruling Class. Monthly Review, 1979, vol. 80, no. 3, pp. 63-86.

17. Mel'nikov V. P The Historical Experience of Personnel Management in the Civil Service of Russia. Moscow, Rossiiskaia akademia gosudarstvennoi sluzhby Publ., 2009, 312 p. (In Russian)

18. Mitrokhin N. Apparatus of the Central Committee of the CPSU in 1953-1985 as an Example of a “Closed” Society. Novoe literaturnoe obozrenie, 2009, no. 100, pp. 32-60. (In Russian)

19. Novokhatko O. V. Notebooks of the Moscow Table of the Department in the 17^th Century: Doctoral Thesis.

20. Moscow, Institut istorii Rossiiskoi akademii nauk Publ., 1994, 134 p. (In Russian)

21. Obolonsky A. V. The Crisis of the Bureaucratic State and the Failed Attempts to Overcome it in the Russian Public Service. Croatian and Comparative Public Administration, 2017, no. 4, pp. 569-591.

22. Pakhomov I. N. The Main Issues of Public Service in Soviet Administrative Law: Doctoral Thesis. Moscow, Moscow University Press, 1964, 32 p. (In Russian)

23. Pavlenko N. I. At the Origins of the Russian Bureaucracy. Voprosi istorii, 1989, no. 12, pp. 3-17. (In Russian) Pikhoya R. G. Power. Nomenclature. Own. About one of the Reasons for the collapse of the USSR. Ed. by A. B. Ananchenko. Moscow, Moskovskii pedagogicheskii gosudarstvennyi universitet Publ., 2016, pp. 7-22. (In Russian)

24. Pisar'kova L. F. From Peter I to Nicholas I: Government Policy in the Formation of Bureaucracy. Otechestvennaia istoriia, 1996, no. 4, pp. 16-30. (In Russian)

25. Shilov D. N. Basic Documents and Reference Books on Civil Servants in Russia (late 18^th -- early 20^th centuries): a brief overview. Vestnik Cheliabinskogo gosudarstvennogo universiteta kul'tury i iskusstva, 2011, vol. 1, no. 25, pp. 90-95. (in Russian)

26. Torke H. J. Continuity and Change in the Relations between Bureaucracy and Society in Russia: 1613-1861. Canadian Slavic Studies, 1972, vol. 6, no. 1, pp. 22-48.

27. Troitsky S. M. Russian Absolutism and the Nobility in the 17^th century: Formation of a bureaucracy. Moscow, Nauka Publ., 1974, 400 p. (In Russian)

28. Tumanova A. S., Safonov A. A. Government Bureaucracy of Late Imperial Russia and Its Approaches to the Implementation of Civil Liberties. Nauchnyi ezhegodnik Instituta filosofii Ural'skogo otdeleniia Rossiiskoi akademii nauk, 2016, vol. 16, no. 3, pp. 112-131. (In Russian)

29. Turchinov A. I. (ed.). Management of the State Civil Service of the Russian Federation. Moscow, Rossiiskaia akademia gosudarstvennoi sluzhby Publ., 2009, 246 p. (In Russian)

30. Ustinkin S., Shunina A., Ginzburg B. Party-Soviet Nomenclature under the Conditions of Brezhnev's “Personnel Stability”. Vlast', 2012, no. 7, pp. 27-32. (In Russian)

31. Zaitseva Т. V. (ed.) Reform of the Civil Service of Russia. History of Reform Efforts from 1992 to 2000. Moscow, Ves' Mir Publ., 2003, 304 p. (In Russian)

32. Zayonchkovsky P A. Reform of the civil service of Russia. History of reform efforts from 1992 to 2000. Moscow, Mysl' Publ., 1978, 288 p. (In Russian)

33. Zelenov M. V. Reconstruction of the Apparatus of the Central Committee of the All-Union Communist Party of Bolsheviks in 1946, in July 1948 and October 1952: Structure, Personnel and Functions (Sources for Study). Noveishaia istoriia Rossii, 2011, no. 1, pp. 97-116. (In Russian)

34. Zubov V. E. Reform of the civil service in Russia (end of the twentieth -- beginning of the twentieth century). Novosibirsk, Sibirskaia akademia gosudarstvennoi sluzhby Publ., 2005, 368 p. (In Russian)

Размещено на Allbest.ru