Реформирование российского МИД в 1802—1914 гг.: основные этапы, тенденции и результаты

Размещено на http://www.allbest.ru/

Реформирование российского МИД в 1802--1914 гг.: основные этапы, тенденции и результаты

Reforms of the Russian Ministry of Foreign Affairs (1802--1914): milestones, trends and results

Ирина Рыбачёнок

Irina Rybachenok

(Institute of Russian History,

Russian Academy of Sciences, Moscow)

Трансформация дипломатического ведомства Российской империи -- специального органа для внешних сношений -- происходила в контексте государственного строительства и перемен на международной арене. Два этих фактора определяли модификацию структуры данного учреждения, его функций, делопроизводства, кадровой политики, финансирования, информационного обеспечения деятельности и взаимоотношений с общественностью. Процессов преобразования Министерства иностранных дел (МИД) в самом общем виде исследователи касались как в контексте развития всей системы государственного управления, так и отдельных ведомств См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 1--2. СПб., 1891; Емельянова И.А. Высшие органы государственной власти и управления России в дореформенный период. Казань, 1962; Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1997; Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М., 1978; Шепелев Л.Е. Чиновный мир России. СПб., 1999; и др.. Ценные систематические сведения о МИД содержатся в документированном справочнике по истории высших и центральных учреждений России Высшие и центральные государственные учреждения России. 1801--1917 гг. В 4 т. / Отв. ред. Д.И. Раскин. СПб., 1998. Сведения о МИД, содержащиеся в т. 4, подготовлены сотрудниками АВПРИ и ИДД МИД..

К 100-летию МИД был создан обобщающий труд с официальной трактовкой внешней политики империи, осуществляемой дипломатическим ведомством Очерк истории Министерства иностранных дел. 1802--1902. СПб., 1902.. Специальные исследования по его истории, основанные на значительном фактическом материале, появились сравнительно недавно См.: Лобынцева М.А. К вопросу о создании Азиатского департамента Министерства иностранных дел России // Иран. Сборник статей. М., 1971; Турилова С.Л. Структура внешнеполитического ведомства России. 1720--1917 // Дипломатический вестник. 1996. № 12; 1997. № 1; Емец В.А. Министерство иностранных дел Российской империи // Международная жизнь. 2000. № 11; 2001. № 6; Тупицын О.М. Структурная эволюция МИД России в первой половине XIX в. // Вестник Московского университета. Сер. 8. История. 2002. № 5; Тупицын О.М. Министерство иностранных дел и зарубежное представительство России в эпоху Николая I. Дис. ... канд. ист. наук. М., 2003; и др.. Отдельные аспекты деятельности министерства -- становление и развитие консульской службы -- освещены в ряде статей См.: Первенцев В.В. Консульская служба в России в XIX -- начале XX в. Историческая справка. М., 1981. Рукопись (АВПРИ); Яковенко С.И. Институт нештатных консулов в истории МИД России // Дипломатический вестник. 1993. № 3--4; Хохлов А.Н. Подготовка кадров для российской консульской службы в Китае (студенты-стажёры при российской дипломатической миссии в Пекине) // Российская дипломатия: история и современность. М., 2001; Сафронова Е.В. Становление и развитие консульской службы Российской империи в XVIII -- начале XX в. СПб., 2002..

Значительный вклад в изучение проблемы внесли авторы посвящённых 200-летнему юбилею МИД «Очерков...» Очерки истории Министерства иностранных дел России. В 3 т. Т. 1. М., 2002 (далее -- Очерки.)., базирующихся в основном на впервые вводимом в научный оборот материале из АВПРИ. Авторы выявили трансформацию структуры министерства и его центрального аппарата; подвижки в штатном расписании и усовершенствования в системе подготовки дипломатов; изменения в сети заграничных представительств, а также обрисовали замыслы руководителей МИД и ведущих дипломатов. При этом происходившие перемены рассматривались в связи с международным положением России в тот или иной временной отрезок и выработкой её внешнеполитического курса. Данный критерий лёг в основу периодизации «Очерков.» по главам, в то время как с ней не совпадают этапы реформирования МИД. Поэтому задача автора статьи -- осветить весь длительный процесс преобразований МИД в совокупности, чтобы дать их целостную картину и выявить основные тенденции.

Существенные изменения в системе международных отношений конца XVIII в. -- когда наряду с дипломатией государей постепенно утверждались принципы национально-политических и экономических интересов, потребовали реорганизации государственного аппарата для создания более гибкой и оперативной администрации. Основополагающей идеей реформы стала замена коллегий министерствами с целью закрепления принципов централизации и единоначалия. Возглавлявший ведомство министр назначался императором и был ответственен лично перед ним.

Это кардинальное преобразование зафиксировано в нормативном акте -- манифесте Александра I об учреждении восьми министерств, в том числе МИД, от 8 сентября 1802 г. Даты даны по старому стилю; ПСЗ-I. Т. 27. № 20406. Однако Коллегия иностранных дел (КИД) не была ликвидирована, а в качестве структурного подразделения, состоявшего из двух департаментов, подчинена министру. Установившийся дуализм в области управления внешней политикой стал следствием половинчатости и незавершённости преобразований, задуманных в более широких рамках, а также результатом борьбы различных группировок в высших эшелонах власти Российской империи Тупицын О.М. Структурная эволюция МИД. С. 19..

Возникшие нестыковки -- параллелизм в делопроизводстве из-за сохранения ведения дел по языковому принципу (в КИД) и распределению функций по отраслевому (в МИД); уменьшение ответственности чиновников из-за дублирования в распределении функций между ними; отсутствие чётких границ полномочий министра -- нуждались в устранении. Попыткой осуществить это стали законы 1810 г. и принятый 25 июня 1811 г. новый типовой нормативный акт -- «Общее учреждение министерств». Им регламентировалась структура всех министерств, порядок делопроизводства, права и обязанности чиновников снизу доверху, взаимоотношения министров с другими государственными учреждениями. Вместе с тем на МИД этот нормативный акт тогда не распространялся ввиду сложной международной обстановки.

Продолжалось и сосуществование МИД и КИД, хотя управление последней было отделено от управления министерством. Но с конца 1815 г. МИД возглавляли два статс-секретаря -- К.В. Нессельроде (старший) и И.А. Каподистрия (второй), причём у каждого была своя канцелярия. Первый ведал общим управлением министерства и политическими делами европейских стран, второй -- отношениями с Турцией и вопросами балканской политики. Два раза в неделю оба являлись на совместный доклад императору. Отчасти ситуация отражала противоречивость внешней политики России после Венского конгресса.

Такое положение дел вело к снижению оперативности в принятии решений и требовало корректировки структуры руководства МИД. Назначенный статс-секретарём ещё в 1811 г., Нессельроде изъял из ведения КИД в 1814 г. все важнейшие политические дела, передав их в канцелярию МИД, а в 1819 г. в связи с обострением Восточного вопроса инициировал создание Азиатского департамента. В нём были сосредоточены вопросы сношений со странами Ближнего (включая Балканы) и Среднего Востока, прежде находившиеся в ведении департамента азиатских дел КИД. Отныне её деятельность ограничивалась международно-правовыми, административно-хозяйственными, отчасти кадровыми вопросами и составлением справок.

Двойственность структуры МИД ликвидировал указ Николая I «Об образовании Министерства иностранных дел» от 10 апреля 1832 г. ПСЗ-I. Т. 7. № 5286. На внешнеполитическое ведомство распространили положения «Общего учреждения министерств» 1811 г., упразднив КИД. Вместо неё в составе МИД были образованы новые департаменты, во главе с директорами. Помимо уже существовавших -- Азиатского и Церемониальных дел -- создавались департаменты: Внешних сношений, Внутренних сношений, Хозяйственных и счётных дел. Кроме того, учреждался новый совещательный орган -- Совет министерства, в который входили директора департаментов и несколько непременных членов, собиравшихся под председательством министра иностранных дел См.: Турилова С.Л. История дипломатического ведомства России (1720--1832). М., 2000. С. 57; Емец В.А. Министерство иностранных дел... С. 76.. Полномочия и периодичность заседаний Совета чётко не оговаривались, а принципиальные решения принимались министром с ближайшими сотрудниками.

Департамент внешних сношений делился на пять экспедиций. Первая (под личным контролем вице-канцлера) вела политическую переписку со странами Европы и Америки, вторая (во главе с управляющим) была собственно канцелярией МИД, третья (в которую входило литографическое отделение) и четвёртая -- цифирные (под руководством Цифирного комитета) -- расшифровывали и зашифровывали секретные донесения и изобретали новые шифры. Наконец, пятая экспедиция -- газетная -- собирала информацию из иностранной прессы и издавала газету МИД на французском языке.

Азиатский департамент включал три отделения, ведавшие сношениями с Турцией, Персией, Китаем и Средней Азией, с горскими народами Кавказа и кочевыми народами. В его составе находилось Учебное отделение восточных языков. В функции департамента Внутренних сношений (в составе трёх отделений) входили торговые связи со странами Европы и Америки, консульские, юридические и карантинные дела, а также сношения с Римским двором по церковным вопросам. В ведении департамента Хозяйственных и счётных дел находились личный состав, деятельность русских церквей при посольствах и миссиях; денежные и хозяйственные вопросы; управление всеми зданиями министерства, в том числе восточным крылом нового здания Главного штаба на Дворцовой площади См.: Емец В.А. Министерство иностранных дел... С. 73..

В целом реформа 1832 г. улучшила структуру дипломатического ведомства, которая вместе с тем не была свободна от недостатков. Они корректировались в 1835--1838 гг., когда штаты всех министерств унифицировали, ввели новые должности и повысили оклады чиновникам. В МИД с учреждением должности директора получила самостоятельность Канцелярия; появились старшие советники министерства (позже разделённые на старших и младших), чиновники особых поручений, а вместо столоначальников и помощников -- первые, вторые и третьи секретари.

Нормативный акт «Учреждение Министерства иностранных дел» от 10 декабря 1846 г. стал первым законом, определившим статус МИД. В документе так формулировались задачи ведомства: «Министерство иностранных дел имеет предметом политические сношения с иностранными государствами, ходатайство о законной защите русских подданных в чужих краях и содействие к удовлетворению справедливых домогательств иностранцев по их делам в России». В других статьях фиксировалась структура министерства, функции его высшего руководства, определялись сферы деятельности и задачи департаментов, обязанности чиновников и их жалованье См.: Учреждение Министерства иностранных дел. СПб., 1847; ПСЗ-I. Т. 1. № 20689; Очерк истории Министерства иностранных дел. С. 127--130.. В дальнейшем структура ведомства принципиальных изменений не претерпела.

О.М. Тупицын обоснованно выделяет три вехи в истории МИД первой половины XIX в.: 1802, 1832 и 1846 гг. По сути -- это этапы создания и реформирования министерства. Первый из них (1802--1832) автор верно называет «переходным» (существование двух параллельных органов). Однако этап после ликвидации КИД вряд ли «тоже можно считать переходным» -- его следовало бы назвать временем становления МИД. Наконец, этап после 1846 г. Тупицын характеризует как период «относительной стабильности структуры ведомства» См.: Тупицын О.М. Структурная эволюция МИД. С. 15--16.. Думается, что здесь надо говорить о завершении реформы в точном смысле слова, поскольку последующие изменения являлись не принципиальными, а скорее «косметическими».

Крымская война (1853--1856) не только существенно ухудшила финансовое положение России, но сделала очевидной необходимость внутренних преобразований. Для проведения реформ требовались средства, одним из которых могло стать сокращение разбухшего госаппарата. В этом контексте в МИД с начала 1860-х гг. задумали реорганизацию центральных установлений, имея в виду увеличить полномочия среднего управленческого звена, уменьшить объём делопроизводства, сократить штаты.

В новом «Учреждении МИД» 1868 г. впервые были сформулированы обязанности товарища министра и пересмотрены должностные оклады чиновников центральных установлений. К их числу теперь относились: Совет министерства (в обязанности которого входили обсуждение предложенных министром вопросов и приём экзаменов у лиц, желавших поступить на службу в МИД); Канцелярия (при которой состояли газетная и шифровальная экспедиции и литография); департаменты: Азиатский, Внутренних сношений, Личного состава и хозяйственных дел. Церемониальные дела передавались в ведение Министерства двора, а управление восточными окраинами -- МВД и Военного министерства. Эти изменения свелись к упрощению структуры центрального аппарата.

К середине 1890-х гг. стоявшие перед дипломатическим ведомством задачи усложнились, а масштаб деятельности увеличился в связи с изменениями международной обстановки. Объём дел, связанных со странами Ближнего и Дальнего Востока, объективно повышал значение Азиатского департамента. При этом его директора стремились поднять значение данной структуры в административном отношении, что создавало известные трения с Канцелярией. К тому же часть дел его ведения пересекалась с теми, которые входили в компетенцию Департамента внутренних сношений. Нужные в этих условиях изменения попытался осуществить новый министр иностранных дел кн. А.Б. Лобанов-Ростовский. Наметив общие идеи, он поручил их разработку непременному члену Совета министерства профессору юриспруденции Ф.Ф. Мартенсу. В представленной им в ноябре 1895 г. «Записке о преобразовании МИД» предлагалось чётко размежевать сферы ответственности трёх департаментов во избежание дублирования, а главное -- ликвидировать «режим, при котором директора департаментов в самом деле могли иметь свою собственную политику и не исполнять приказаний министра» АВПРИ, ф. 159, оп. 731, д. 30, л. 2--9 об.; Очерки... С. 478--481..

На основании опыта дипведомств западноевропейских стран Мартенс считал нужным подчинить все политические дела единому руководству; отделить политические дела от торговых и консульских; дела по личному составу отмежевать от финансовых и хозяйственных; наконец, создать специальное подразделение для экспертизы по юридическим и спорным вопросам. По его мнению, следовало ограничить деятельность Канцелярии организационной, инспекторской, счётной и хозяйственной функциями, но повысить роль Совета министерства, превратив его в высшее коллегиальное учреждение с определённым кругом обязанностей и авторитетом. В этой структуре Мартенс видел консультативный орган, внутреннюю устойчивость которому придавало бы наличие двух элементов: «консервативного» -- в лице начальников департаментов, постоянно общавшихся с подчинёнными, с одной стороны, и с распорядительной властью -- с другой; и «прогрессивного» -- в лице двух старших советников и двух непременных членов Совета, трудящихся вне департаментской рутины.

Кроме того, Мартенс представил Совету записку о восстановлении должности 2-го старшего советника, который сосредоточил бы в своих руках юрисконсультскую часть дел, аналогично практике прочих министерств. Ссылаясь на свой многолетний опыт, профессор права в сопроводительном письме Лобанову убеждал его, что «все (подчёркнуто в документе. -- И.Р.) заключения Министерства иностранных дел по юридическим вопросам должны исходить от одного лица, а не от отдельных департаментов, как в настоящее время» АВПРИ, ф. 159, оп. 731, д. 30, л. 1--1 об.. Хотя Мартенс утверждал, что руководствуется исключительно интересами дела, в тексте явно сквозило желание самому занять проектируемую должность.

Реализовать замысел в целом не удалось, но Лобанов, с учётом некоторых предложений Мартенса, подготовил проект пересмотра штатов, который в августе 1896 г. Министерство финансов отклонило, сославшись на отсутствие средств. Вся «реформа» свелась к частичному пересмотру штатов Азиатского департамента. Начатые преобразования продолжил сменивший Лобанова гр. М.Н. Муравьёв, который сосредоточился на введении новой формы для чиновников ведомства. «Неудобства, сопряжённые с ношением вицмундирного фрака и круглой шляпы во время торжеств, происходящих на открытом воздухе, -- писал он, -- побудили озаботиться о присвоении новой, более удобной формы, состоящей из пальто, сюртука и фуражки». 1(13) апреля 1897 г. были узаконены и форма, и правила её ношения Там же, ф. 137, оп. 475, 1897 г., л. 279..

Более основательные перемены сформулировал гр. В.Н. Ламздорф, назначенный товарищем министра. По действовавшему законодательству свои функции товарищ выполнял только в отсутствие министра. Было решено соединить обязанности товарища министра с должностью старшего советника, возложить на него контроль за политической частью дел на постоянной основе, а также дать право присутствовать в Государственном совете, Комитете министров и Правительствующем Сенате. Для упорядочения делопроизводства предполагалось перераспределять дела между Канцелярией и Азиатским департаментом по усмотрению министра, поскольку ввиду тесной связи с интересами европейских держав «восточных дел» строго отграничить их от дел европейской политики было затруднительно. В результате Азиатский департамент стал называться Первый, а Департамент внутренних сношений -- Второй. Возможно, переименование Азиатского департамента отчасти вызывалось желанием покончить с известной его автономией и даже претензией быть «мини-министерством иностранных дел». Но в целом структура МИД осталась прежней.

Преобразования не коснулись и заграничных представительств, хотя проблема существенных различий работы в них и центральном аппарате была явной. В циркуляре от 9 сентября 1897 г. Муравьёв решительно высказал намерение впредь при назначениях на заграничные посты руководствоваться «исключительно интересами службы», подчиняя им личные удобства чиновников, привычку к занимаемым местам, нежелание ехать в пункты, отдалённые или с трудным климатом. Намерение проводить более частые перемещения сотрудников заграничной службы по различным регионам, а также ротацию дипломатических и консульских постов осталось втуне См.: Собрание циркуляров МИД по Департаменту личного состава и хозяйственных дел. --1908. СПб., 1908. № 26..

Очередная попытка реорганизации МИД состоялась в контексте перемен в государственном устройстве империи и появления нового института -- Государственной думы -- выборного законодательного учреждения. Самодержавию пришлось приспосабливать деятельность госаппарата к новым реалиям. Замысел нововведений связан с именем сменившего в 1906 г. Ламздорфа на посту министра иностранных дел А.П. Извольского. Он полагал, что в министерстве следует создать единый политический орган, а за Канцелярией оставить функции личной переписки министра (по аналогии с западноевропейским кабинетом министра). Проект переустройства сложился из служебных записок чиновников МИД и предложений дипломатов.

Участники «Комиссии по преобразованию центральных установлений МИД», которая начала работу в мае 1907 г. (А.А. Гирс, П.С. Боткин, И.Я. Коростовец, Ю.Я. Соловьёв, барон М.А. Таубе и др.), не имели ясного представления о характере реорганизации в целом, но предложили различные мнения и варианты. К тому же в самом министерстве имелись противники реформ. В составе Комиссии работали три подкомиссии: по усовершенствованию структуры центрального ведомства; по созданию юрисконсультской службы; по регламенту прохождения службы в министерстве и целесообразности разграничения дипломатической и консульской служб.

Вопрос о взаимном перемещении чинов этих служб стал одним из спорных. Строгое разделение сочли неоправданным, но признали желательность перемещения заграничных чиновников (кроме послов и начальников миссий) каждые три года. Был определён круг высших учебных заведений, окончание которых давало возможность поступать на службу в МИД; уточнены параметры дипломатического экзамена; признано нецелесообразным введение имущественного и возрастного цензов. Разработки Комиссии об условиях приёма на службу и её прохождении не включили в окончательный проект преобразований, который с осени 1909 г. до весны 1910 г. рассматривала межведомственная комиссия, а затем поступил в Думу, где пролежал четыре года.

Закон об изменении учреждения и штатов центральных установлений МИД был принят лишь в июне 1914 г., а месяц спустя вступил в силу. Реформирование свелось к усовершенствованию структуры министерства -- образованию особой Политической части на базе Канцелярии и Первого департамента; созданию Юрисконсультского отдела и Отдела печати; расширению компетенции Второго департамента и Департамента личного состава и хозяйственных дел. Существенно увеличивались штаты центральных установлений. В целом радикального обновления не свершилось.

Проследим в динамике те подвижки, которые происходили в 1802--1914 гг. в кадровой политике, изменении сети заграничных представительств (на уровне посольств, миссий и консульств), устройстве и деятельности центрального аппарата МИД.

Потребность в квалифицированных кадрах в период сосуществования КИД и МИД определялась в первую очередь необходимостью перевода с иностранных языков -- как европейских, так и восточных. Количество штатных сотрудников (10--12) зависело от конъюнктуры, а юнкеров и студентов без жалованья не превышало 30 человек. Замысел основать при переводческой экспедиции КИД Дипломатическое училище в 1803 г. не осуществился из-за недостаточности финансирования. Тем не менее уже тогда определился круг предметов, познания в которых требовались от желающих поступить на службу. Кроме немецкого и французского, это были история главнейших государств, краткий курс римского гражданского права, нумизматика, хронология, геральдика, всеобщая статистика и политическая экономия, политика управления государством.

В учреждённом в 1806 г. Переводческом отделении число учащихся не превышало десяти человек, которые затем направлялись стажироваться за границу. Порядок приёма на службу в 1809 г. скорректировали: претенденты стали сдавать экзамены не в КИД, как прежде, а в Московском университете и Петербургском педагогическом институте См.: Очерки... С. 249--250, 258.. Освоение турецкого и арабского языков велось в училище при миссии в Константинополе, а китайского и маньчжурского -- при духовной миссии в Пекине. Необходимость специальной структуры, готовящей кадры для службы на Востоке, вызвала в мае 1823 г. создание при Азиатском департаменте Учебного отделения восточных языков. В ноябре 1835 г. его причислили к высшим учебным заведениям, преподавание в нём акцентировалось на изучении восточных языков, а также на каллиграфии и составлении деловых документов.

В дальнейшем программа подготовки совершенствовалась: в разное время читались курсы по истории и географии стран Востока, обычаев и религии, с 1872 г. ввели изучение мусульманского, 1883 г. -- международного права, 1888 г. -- татарского, а с 1907 г. -- английского языков. Поступило даже предложение создать Восточную академию для подготовки знатоков китайского, маньчжурского, монгольского, японского и других языков⁹ См.: Хохлов А.Н. Подготовка кадров... С. 339.. Немногочисленные выпускники отделения становились профессионалами высокого уровня и занимали затем посты драгоманов, секретарей и советников в российских миссиях и консульствах на Ближнем Востоке См.: История отечественного востоковедения до середины XIX в. М., 1990. С. 161--163..

Жёстких правил подбора кадров для службы по дипломатическому ведомству не существовало, но, тем не менее, действовали два принципа: по праву происхождения и по праву воспитания (т.е. имеющегося образования). Поначалу костяк кадров составляли родовитые дворяне (потомственные и личные), принимались также дети чиновников, офицеров, священников, а позже -- других социальных слоёв (дети купцов первой гильдии, учёных, художников). При поступлении на службу учитывался возраст соискателя -- не моложе 16 лет (без указания верхней грани), а вероисповедание и национальность не играли существенной роли.

Таким образом, кадровая политика носила по преимуществу пассивный характер, и в МИД, как и в государственном аппарате в целом, оказалась масса иностранцев, в основном остзейских немцев и выходцев из германских княжеств: «В русскую службу вступали, не имея ни малейшего понятия о России и, разумеется, не давая себе труда хотя бы поверхностно ознакомиться с русским языком» Татищев С.С. Император Николай и иностранные дворы. СПб., 1889. С. 128.. В правление Николая I служащих нерусского происхождения в дипломатическом корпусе было около 80% См.: Емец В.А. Министерство иностранных дел. С. 79.. В первое десятилетие XX в. их количество составляло около одной шестой части.

В декабре 1859 г. МИД сформулировал новые «Правила для определения на службу и к должностям» (незначительно уточнённые в 1876 г.). Согласно им, корректировалась программа экзаменов, которые принимал начальник департамента с несколькими ассистентами. От соискателя на штатную дипломатическую должность требовалось владение русским и французским языками -- умение свободно говорить и письменно излагать свои мысли ясно и правильно. Знание других языков давало дополнительные преимущества. Также следовало продемонстрировать познания в области дипломатических наук (прежде всего международного и морского права); истории мирных договоров России со времён Екатерины II; основ политэкономии и всеобщей статистики. Проверка способностей претендента заключалась в написании реферата по предложенному тексту, а также в составлении на его основе собственной редакции по-русски и по-французски Справочная книга для должностных лиц центральных и заграничных установлений. Министерство иностранных дел. СПб., 1869. С. 204--205..

К прошению о приёме на службу в МИД прилагались документы о дворянском происхождении и наличии недвижимого имущества у соискателя (или его родителей). Перипетии поступления в МИД и карьерного роста красочно описаны в многочисленных воспоминаниях российских дипломатовСм.: Набоков К.Д. Испытания дипломата. Стокгольм, 1921; Боткин П.С. Картинки из дипломатической жизни. Париж, 1930; Соловьёв Ю.Я. Воспоминания дипломата 1893--1922. М., 1959; The Education of a Russian Statesman. The Memoirs of Nicholas Karlovich Giers. California, 1962; Abrikossov D.J. Revelations of a Russian Diplomat. Seattle, 1964; Абрикосов Д.И. Судьба русского дипломата / Пер. с англ. Н.Ю. Абрикосовой, Е.Ю. Дорман. М., 2008; Basily N. Diplomat of Imperial Russia, 1903--1917: Memoirs. Stanford, 1973; Чиркин С.В. Двадцать лет службы на Востоке. Записки царского дипломата. М., 2006; Лопухин В.Б. Записки бывшего директора департамента Министерства иностранных дел. СПб., 2008; и др.. Свидетельство об окончании Александровского лицея и Училища правоведения давало право на зачисление в МИД: выпускники этих учебных заведений сразу получали небольшое жалованье (18 руб. в месяц). Прочие лица, причисленные к внешнеполитическому ведомству, но не получившие штатного места, поначалу трудились безвозмездно.

Вообще доступ в МИД «был открыт лишь сыновьям более или менее состоятельных родителей» Соловьёв Ю.Я. Воспоминания дипломата. С. 25--26, 177., -- писал Ю.Я. Соловьёв. Ему вторил В.Б. Лопухин: «Без денег в те времена по дипломатической службе ни-ни... Будь ты прирождённый Талейран, но если у тебя или у твоих родителей нет нескольких тысяч рублей в год на твоё содержание, то отходи в сторону. Отечество обойдётся без Талейрана» Лопухин В.Б. Записки бывшего директора департамента... С. 73.. Эти цензы формировали кадровый состав служащих МИД, обусловливая его кастовость, -- на ⁴/5 он состоял из дворян. На представителей других сословий смотрели косо. «Я столкнулся, -- писал Д.И. Абрикосов, -- с враждебностью, так как все, с кем я встречался, выражали недоумение: что этому купцу из Москвы надо в Министерстве иностранных дел?» Абрикосов Д.И. Судьба русского дипломата. С. 116..

Процесс подбора кадров усугублял субъективизм -- попасть на службу без нужных знакомств и протекции оказывалось непросто даже дворянину. Эти «особенности» проявлялись не только на экзаменах, но и в ходе продвижения по службе. Так, кто-то из друзей родителей Ю.Я. Соловьёва переговорил о нём с кн. А.Б. Лобановым-Ростовским, когда тот занял министерский пост, и в результате мелкого чиновника сразу назначили вторым секретарём миссии в Пекине. Этот огромный шаг в дипломатической карьере сослуживцы встретили с нескрываемой неприязнью.

Дипломаты делились как бы на чёрную и белую кость -- экспортных и домашних. Родовитые и богатые, но далеко не всегда талантливые, получали, как правило, заграничные посты в европейских странах или ответственные должности в Канцелярии. «Канцелярия -- питомник будущих послов, гвардейская по родовитости и личным достаткам служащих часть министерства», -- утверждал Лопухин. Именно через неё -- «святая святых Министерства иностранных дел. делались все назначения за границу», вспоминал Абрикосов Там же. С. 123; Лопухин В.Б. Записки бывшего директора департамента... С. 96..

Система поощрений -- повышение окладов, награды и чины -- способствовала успешному карьерному росту, который вместе с тем зависел не только от профессионализма дипломата, но и от сугубо личностных факторов, поскольку, как и в системе в целом, процветал непотизм. П.С. Боткин с грустью констатировал: «Одним бабушка ворожит, другие в поте лица пробивают себе дорогу и не всегда успевают». Он объяснял это девальвацией принципа старшинства, и в итоге на практике «над соображениями делового характера зачастую берёт верх фаворитизм и капризы начальства». Мечтания Боткина -- «установить конкурсную систему для продвижения по службе»⁹ Боткин П.С. Картинки из дипломатической жизни. С. 29--30. -- в тех условиях осуществиться не могли.

Кадровые перестановки требовали учёта многих интересов, зачастую диктовались настроениями и амбициями, а не интересами дела. Так, в 1882 г., подбирая товарища министра, Н.К. Гирс хотел, чтобы этот человек никогда не смог бы затмить его самого, и остановился на кандидатуре Г.М. Влангали. Со временем, тяготясь самостоятельной политикой И.А. Зиновьева в Азиатском департаменте, Гирс мечтал избавиться от него в министерстве, тогда как сам Зиновьев рассчитывал при отставке Влангали получить пост товарища министра. Однако Александр III Зиновьева не любил, к тому же не видел в товарище кандидата на пост министра, а лишь лицо, подходящее для докладов во время отсутствия самого министра.

Назначения как в центральном аппарате министерства, так и на ответственные заграничные посты происходили весьма непросто, провоцируя дух соперничества См.: Очерки... С. 462--464, 475--476, 496--497.. По этому поводу Ламздорф мрачно пошутил: «Дипломат, умирая, никогда не оставляет после себя пустого места, он только открывает нетерпеливо ожидаемую вакансию» Ламздорф В.Н. Дневник. 1891--1892. М.; Л., 1934. С. 37.. Пристроить на такую вакансию своего протеже в придворных кругах всегда имелось много желающих, и зачастую это удавалось.

Но были и исключения. Так, Ламздорф, уже будучи министром (1904), сумел дать достойную отповедь притязаниям вел. кн. Александра Михайловича назначить консулом своего кандидата. Граф почтительно доложил великому князю, что когда откроется вакансия в каком-либо консульстве, «туда будет назначен тот из членов вверенного мне ведомства, кто на основании всесторонней, тщательной проверки окажется по своим заслугам, старшинству и способностям, имеющим на то всего более прав. Не смею скрыть, что ввиду поддержания дисциплины и искоренения всяких домогательств в протекции мною строго воспрещено служащим по Министерству иностранных дел ходатайствовать о том или ином назначении и заручаться высоким покровительством, которому они по большей части обязаны счастливому случаю, тогда как у самых достойных нет никакой иной поддержки, кроме личного, непрестанного, чуждого всякой рекламы труда» Цит. по: Георгиев А.В. Царизм и российская дипломатия накануне Первой мировой войны // Вопросы истории. 1988. № 3. С. 67..

В целом кадровая политика грешила непоследовательностью, в середине XIX в. широко использовался принцип ротации, а традиция перемещения с повышением в должности, когда из Болгарии могли назначить в Бразилию, из Сербии -- в Китай, а из Персии -- в Швецию, не всегда позволяла находившемуся два-три года в стране аккредитации дипломату за столь короткий срок вжиться в обстановку и приносить пользу делу. С другой стороны, прохождение всей службы в одном и том же заграничном установлении лишало возможности приобретать разносторонний опыт. Давно обсуждавшийся вопрос о регулярном перемещении чинов центральных учреждений на заграничные должности и временное их замещение заграничными чиновниками в 1902 г.

поставил Ю.Я. Соловьёв в записке «О некоторых возможных преобразованиях нашей дипломатической и консульской службы». Большой опыт работы за границей и в центральном аппарате министерства позволил ему изнутри узнать систему с её достоинствами и недостатками. При назначении и перемещении он предлагал строго руководствоваться принципом старшинства по службе, чтобы исключить протекционизм и субъективизм. Но идея была признана начальством «неудобоприемлемой» АВПРИ, ф. 159, оп. 731, д. 127, л. 13--15, 5..

Стимулирующие надбавки для повышения эффективности деятельности чиновников всегда были предметом дискуссий МИД и Министерства финансов. Необходимость согласовывать штатное расписание с объёмом бюджетного финансирования, как правило, заставляла сокращать количество чиновников. В 1851 г. это коснулось всех ведомств. Но если в других министерствах наблюдался рост, а не сокращение штатов, то к 1860-м гг. уменьшение личного состава с одновременным увеличением его содержания стало одной из задач готовящегося реформирования центрального аппарата МИД. Министр иностранных дел кн. А.М. Горчаков по этому поводу отмечал, что разбухание штатов всех официальных учреждений вызывалось потребностью служить «единственно с целью получать чины, ордена и прочие привилегии чиновничества», а не интересами дела. Следствием стало появление массы чиновников, «ничего, в сущности, не делающих», но плодящих бесчисленное множество бумаг Цит. по: Очерки... С. 391..

В итоге к концу 1870-х гг. штат центрального аппарата МИД был сокращён больше чем в два раза. Эта акция не коснулась посольств и миссий. Заботясь о личном составе заграничных установлений, который следовало поддерживать на высоте, требуемой интересами дипломатической и консульской службы, Горчаков ходатайствовал о существенном увеличении окладов и выдаче наградных. Предложение одобрил император, но ассигнованная сумма оказалась ниже запланированной Там же. С. 422--423.. В целом наличием денег в казне определялась величина штатов, а не реальной в них надобностью. На протяжении всего рассматриваемого периода перемены в отношении штатного состава МИД происходили в тисках дилеммы: потребности его увеличения в связи с возраставшим объёмом работы и необходимостью экономии средств из-за недостаточного финансирования.

Содержание чиновника на государственной службе состояло из жалованья (оклада), столовых (в зависимости от должности и чина) и квартирных денег (если они полагались по должности). Низшие и высшие оклады в МИД по штатам 1868 г. разнились в четыре-пять раз. Министр, имея казённую квартиру в здании самого министерства на Дворцовой площади, получал до 25 тыс. руб. в год (после 1900 г. -- 30 тыс. руб.), что впятеро превышало оклад директора департамента или старшего советника. Жалованье товарища министра составляло 10 тыс. руб. в год. Чиновники заграничной службы имели оклад в два-три раза выше, чем в центральном аппарате, в зависимости от страны пребывания. Послы получали по 50 тыс. руб. в год (после 1900 г. -- по 75--80 тыс. руб.), посланники -- до 30 тыс. руб., министры-резиденты -- по 12--15 тыс. руб., а генконсулы -- от 6 до 12 тыс. руб. К жалованью консулов в странах Ближнего и Дальнего Востока, Центральной Азии и Южной Америки делались надбавки за отдалённость и тяжёлые климатические условия См.: Чиркин С.В. Двадцать лет службы... С. 67, 95.. Расходы на представительство не отделялись от жалованья, открывая возможность для манипуляций, что вызывало обоснованную критику, но исправлено не было.

Вместе с тем совершенствовались нормы об отпусках и наградах чиновников МИД. Согласно правилам, утверждённым в 1869 г., служащие имели ежегодно 12-дневный отпуск с сохранением ²/₃ жалованья и отпуск без сохранения -- от 4 до 11 месяцев, что давало значительную экономию бюджетных средств. Относительно наград десятилетием ранее установили двухлетний срок (как минимальный) для получения следующего ордена. В 1874 г. признали целесообразным уменьшить количество наград, поскольку обилие последних девальвировало их достоинство. Награды вне этих правил выдавались за особые заслуги.

К числу почётных и привлекательных в дипломатической среде принадлежала заграничная служба. На Венском конгрессе в 1815 г. был принят регламент, согласно которому устанавливались дипломатические классы, с соответствием дипломатическим рангам: послов, посланников, полномочных министров, министров-резидентов и поверенных в делах. Россия присоединилась к Венскому регламенту. Проведя несколько лет за рутинной бюрократической работой в каком-либо департаменте МИД, наиболее активные и самостоятельные, мечтавшие об успешной карьере, старались получить посты в консульствах, миссиях и посольствах. В результате сформировались различные типы чиновников: одни не знали заграничной службы, другие -- специфики работы центрального аппарата.

В 1840-х -- начале 1850-х гг. Российская империя имела три посольства с полномочными министрами -- в Лондоне, Вене, Париже и около 20 миссий -- в Берлине, Штутгарте, Риме, Флоренции, Константинополе, Рио-де-Жанейро и других городах. Уровень представительства в той или иной стране зависел от характера отношений между ними, служебного или придворного положения дипломата и соблюдался лишь после Крымской войны, когда послы назначались на постоянной основе. С этого времени сеть представительств России существенно выросла, особенно на Балканах, Ближнем и Дальнем Востоке, но, тем не менее, была существенно меньшей, чем у ведущих европейских держав. В 60--70-х гг. XIX в. количество миссий оставалось стабильным (20--25), но менялся их статус. Так, учредили миссию в Эдо (Токио), упразднили миссии в некоторых германских и итальянских государствах, а три миссии преобразовали в посольства: в Константинополе, Берлине и Риме, при этом двум последним повысили ранг в связи с созданием новых государств -- Германской империи и Итальянского королевства. В XIX в. посольства Российской империи имелись в столицах всех великих европейских держав (в Лондоне, Париже, Берлине, Вене, Риме, Мадриде), после начала Испано-американской войны в мае 1898 г. миссия в Вашингтоне была преобразована в посольство, а после окончания Русско-японской войны посольство появилось и в Токио.

Институт консульской службы возник ввиду потребностей развивавшейся торговли. По нормам международного права в основные задачи консулов входили охрана и защита в стране пребывания экономических и правовых интересов своего государства и соотечественников, а также сбор информации о состоянии экономики и торговли в стране пребывания, что требовало обширных и разносторонних познаний. В 1820 г. был принят консульский устав.

За выполнение своих функций консулы взимали сборы по тарифу, поступавшие в государственный доход, и имели льготы и привилегии. Присвоение ранга -- генеральный консул, консул, вице-консул и консульский агент -- зависело от назначающей стороны, с учётом объёма и значимости выполняемых задач. Консулы делились на штатных, находившихся на государственной службе и получавших содержание от казны, и нештатных, которые могли быть гражданами страны пребывания. Сборы, взимаемые ими, являлись их доходом. Значительное количество нештатных консульских учреждений являлось существенным изъяном структуры.

Сеть консульских учреждений России складывалась постепенно и поначалу грешила европоцентризмом. В 1825 г. из 34 генеральных консульств 19 находились в Европе, остальные -- в Египте, Персии, Смирне, Трапезунде. Кроме того, имелись 21 консульство, 11 вице-консульств и 3 консульских агента. К началу 1880-х гг. Россия располагала: 27 штатными генеральными консульствами, 46 штатными и 28 нештатными консульствами, 19 штатными и 217 нештатными вице-консульствами и 46 нештатными консульскими агентами. Министерство стремилось заменить нештатные консульства штатными, но из-за ограниченности финансовых средств это удавалось далеко не всегда и не во всех пунктах, имевших для России важное политическое или торговое значениеСм.: Очерки... С. 466--472, 486--487.. Недостаточность финансирования вынуждала МИД использовать традиционное «латание дыр» за счёт пересмотра штатов.

Учреждение штатного консульства становилось возможным, когда пошлины, взимаемые нештатными вице-консулами, достигали приблизительно тех же размеров, как и требуемый на уплату содержания штатному консулу расход, поскольку он возмещался бы консульскими сборами, поступавшими (при существовании там штатного консульства) в государственный доход. Но главное -- в МИД вполне обоснованно считали, что от нештатных консулов, «сколь бы они не были добросовестны, нельзя ожидать плодотворного служения нашим задачам, в особенности в тех случаях, когда их национальные или личные интересы приходят в столкновение с нашими»АВПРИ. Отчёты по МИД. Отчёт по ДЛС и ХД за 1893 г., л. 218..

Организация новых консульств или их перенос был связан с развитием и изменением торговых, политических или стратегических интересов государства. Проводившаяся Англией, Францией и Германией политика глобальных интересов проявлялась в повсеместном распространении их заграничных учреждений. Россия из-за недостатка средств значительно уступала этим державам в густоте сети консульств. Так, Англия и Франция расходовали на эти нужды в два с половиной -- три раза больше, чем Россия. В МИД ощущали слабую густоту сети консульских учреждений и предпринимали усилия для ликвидации пороков в их географическом размещении.

В 40-х -- начале 50-х гг. XIX в. Россия имела 18 генконсульств, 20 штатных и 86 нештатных консульств. На Дальнем Востоке их было немного: в открытых портах Китая (Тяньцзине) и ряде других пунктов (Урге, Кульдже); в Японии имелись лишь консульские агенты в открытых портах, вице-консульство в Чемульпо и дипломатический представитель в Сеуле. В 1870-х гг. появились генконсульство в Иокогаме и консульство в Нагасаки. В Новом Свете были учреждены генконсульства в Сан-Франциско (1874) и Перу (1862), нештатное консульство в Портленде (1883), диппредставительство в Аргентинской республике (1885), причём обязанности посланника выполнял по совместительству российский посланник в Бразилии; в декабре 1890 г. (в связи с предстоящим появлением канала через Панамский перешеек) учредили миссию в Мехико. Хуже обстояло дело на Африканском континенте: штатное консульство в Алжире открыли только в марте 1884 г., а с 1868 г. делами русских подданных там занимались консулы иностранных держав, не знавшие ни российского законодательства, ни русского языка, ближайшее же отечественное консульство находилось лишь в Марселе. Только в середине 1890-х гг. появились миссии в Эфиопии и Марокко.

В начале 1880-х гг. в МИД озаботились пересмотром консульского устава с целью увеличить доходы казны при меньшей сложности взимания пошлин, для чего попытались сделать консульский тариф единообразным. Проект нового устава до 1890 г. не рассматривался в законодательном порядке, поскольку государственное казначейство не смогло ассигновать необходимых средств. К тому же министр финансов С.Ю. Витте предлагал переводить нештатные консульства в штатные только там, где консульские сборы по старому тарифу составляли значительный доход, и согласиться на участие Министерства финансов в подборе кандидатуры консула. Полемика между двумя ведомствами лишний раз продемонстрировала несогласованность работы государственного аппарата империи. МИД отстоял своё законное право назначать консулов, но список консульств пришлось несколько сократить и упразднить консульские посты, утратившие значение. С 1 января 1894 г. новый тариф вступил в силу.

В тех стратегических пунктах, в которых в сборе специальной информации были заинтересованы Военное и Морское министерства, дело решалось проще. С марта 1890 г. учредили консульство в Сингапуре -- на перепутье между Европой, Китайским и Японским морями; в конце 1890-х гг. -- генеральные консульства в Танжере, Бангкоке, Мешхеде, на острове Мальта. В том же году выделили дополнительные средства на консульство в Джедде: место высадки тысяч мусульман из России, направлявшихся в Мекку морем; этот порт был прекрасным пунктом для наблюдения за развитием колоний европейских держав в бассейне Красного моря. Кроме того, в МИД полагали, что отсюда удобно следить «за теми течениями религиозными и политическими, которые, зарождаясь или вырабатываясь в Мекке, расходятся затем иногда по всему мусульманскому миру». Российские представительства располагались главным образом на исторически сложившихся торговых путях, в крупных портовых городах и ключевых пунктах морских коммуникаций.

Обострение соперничества на международной арене побуждало Российскую империю активизировать деятельность на этом поприще. Поэтому сеть дипломатических и консульских учреждений страны росла, но медленно. К концу 1890-х гг. она выглядела так: 8 посольств, 24 миссии, 26 штатных генеральных консульств, 63 штатных и 26 нештатных консульств, 25 штатных и 213 нештатных вице-консульств, 36 нештатных консульских агентств. Наиболее значительным изменением стало создание миссии при Ватикане в марте 1895 г. В начале XX в. представительство России за рубежом существенно увеличилось. В 1912 г. империя имела 9 посольств, 24 миссии, 31 генконсульство, 81 консульство, 28 вице-консульств, 45 нештатных консульств и 228 нештатных вице-консульств.

Весьма ответственные функции в центральном аппарате министерства выполняла шифровальная экспедиция при Канцелярии См.: Рыбачёнок И.С. «Такие разные ключи». Шифровальная экспедиция МИД // Родина. 2003. № 9.. Немногочисленный штат этого «чёрного кабинета» перлюстрировал и дешифровал переписку руководителей внешнеполитических ведомств иностранных держав со своими представителями в Санкт-Петербурге. В результате министр иностранных дел России зачастую узнавал то, что не предназначалось для его сведения, а также получал информацию раньше, чем посол какой-либо державы сообщал ему её на основании инструкций. В канцеляриях всех российских посольств и миссий также были чиновники, ответственные за шифровку и расшифровку корреспонденции, которой они обменивались с центром. В конце XIX в. российским криптографам удалось вскрыть большую часть шифров других стран.

Шифровальная экспедиция (Цифирная часть, Служба шифров или Особая канцелярия) возникла по указу Александра I от 7 ноября 1804 г. Структура её сложилась не сразу: в 1823 г. был учреждён Цифирный комитет для детального изучения создаваемых шифров, используемых в переписке центрального аппарата с заграничными установлениями, чтобы гарантировать секретность корреспонденции; 30 апреля 1838 г. Николай I утвердил новое положение о Цифирной части, в состав которой вошёл уже существовавший Цифирный комитет и две экспедиции. Чтобы сделать службу привлекательной, Нессельроде предложил предоставить каждому служащему особые выгоды: достаточно высокое жалованье, премиальные, награды и получение казённой квартиры. Вознаграждение за раскрытие иностранного шифра, прибавки к пенсии за выслугу лет, повышение в чине и получение знаков отличия могли служить, по его мнению, достаточно действенными рычагами.

Спустя 18 лет, в декабре 1856 г. Горчаков докладывал Александру II, что опыт доказал недостаточность, выражаясь современным языком, «социальных гарантий», чтобы удержать чиновников Цифирной части на их должностях, а также ошибочность разделения её на две экспедиции. По новому положению, структура упрощалась, количество чиновников сокращалось, вводились новые правила о вознаграждении за открытие ключей с дифференциацией за их расшифровку. 4 ноября 1867 г. Государственный совет одобрил «Положение для Цифирной части при МИД», которое действовало до 1886 г.

Докладывая Александру III о чрезвычайном росте объёма шифрованной корреспонденции, особенно телеграмм, при сохранении прежнего штата сотрудников -- всего три человека, Н.К. Гирс предлагал ввести ещё две штатные должности; кроме того, увеличить получаемые каждые пять лет службы прибавки к жалованью со 100 руб. до 15% с суммы штатного оклада, получаемого каждые пять лет службы. Эта акция преследовала две цели: удержать сотрудников «как можно долее при их специальных занятиях» и вознаградить «за малую подвижность их служебной карьеры». Тогда же «Положение» о повышенных пенсиях этой категории чиновников дополнили правом выйти на пенсию по болезни.

В конце 1904 г. шеф экспедиции с гордостью сообщал об успехах в работе сотрудников: если в 1901 г. они расшифровали 424 английских телеграммы, 1902 г. -- 498, 1903 г. -- 651, то к середине октября 1904 г. -- 812 телеграмм. Даже если сделать скидку на то, что в связи с усложнением международных отношений возрастало и количество отправляемых телеграмм, успехи были очевидны. В 1895 г. расшифровали 26% поступивших документов; 1896 г. -- 35; 1897 г. -- 29; 1898 г. -- 35; 1899 г. -- 45; 1900 г. -- 27; 1901 г. -- 42; 1902 г. -- 67; 1903 г. -- 56; 1904 г. -- 77%.