Камерализм административных реформ Петра I: pro et contra

Размещено на http://www.allbest.ru/

Камерализм административных реформ Петра I: pro et contra

Данила Евгеньевич Расков

Аннотация

Отправной точкой статьи является то общее место, что административные реформы Петра I были во многом заимствованы из европейской практики, преимущественно шведской, и напоминали практики управления XVII века, традиционно отождествляемые с камерализмом. В статье показывается, как проходила коллежская реформа, которая стала подлинной бюрократической революцией с организованным документооборотом, регламентами и инструкциями. Восстановление процесса законотворческой и законосовещательной работы по принятию Генерального регламента и Регламента Главного магистрата помогают понять степень заимствований и характер их отличий от европейских прототипов. Главная цель -- показать разнообразие методологических подходов в доказательстве наличия камералистских черт в петровских административных преобразованиях государственного аппарата, выявить преимущества и недостатки широкой и узкой трактовок этого явления.

Для широкой трактовки камерализма характерен дискурс о поразительном сходстве духа и тона модернизации без обозначения конкретных источников влияния. Логика исторического избирательного сродства явлений оказывается слишком упрощенной схемой, которая в пределе может приводить к некорректным выводам. В статье показано, что гораздо больший интерес представляет выявление причинно-следственных связей и непосредственных каналов влияния. Образцом такого подхода может служить историческая реконструкция Петерсона, который наглядно демонстрирует, как в самих шведских регламентах использовались идеи камералистов XVII века -- Шрёдера и Зекендорфа. Именно такая кропотливая работа позволяет установить связь камерализма с проводимыми реформами. Широкие же обобщения лишь фиксируют наиболее общие черты эпохи, которые не сводимы к камерализму и обессмысливают содержательное наполнение этого термина.

Ключевые слова: коллежская реформа, Генеральный регламент, камералисты, хорошо устроенное государство, бюрократия.

Abstract

Danila Е. Raskov

The common view that Peter the Great's administrative reforms were largely borrowed from primarily Swedish European practices and resembled the seventeenth-century kinds of governance associated with cameralism provides this study's starting point. The article describes how the reform process that introduced the collegia unfolded and amounted to a true bureaucratic revolution with fully elaborated paperwork and regulations. Reconstructing the legislative processes of these reforms helps in understanding the extent to which they were borrowed and the way they differed from European prototypes. The article's main objective is to show the variety of methods employed to argue for cameralist features in Peter's administrative reforms, as well as to identify the advantages and disadvantages of a broad and narrow way of interpreting them. The broad interpretation of cameralism offers discourse about its striking resemblance to the spirit and tone of modernization but does not invoke any specific influences.

This logic of historical elective affinity between phenomena is in the end too simplistic and may result in invalid conclusions. The paper maintains that it is more valuable to identify causal relationships and direct paths of influence. An example of this approach can be seen in Claes Peterson's historical reconstruction, which clearly demonstrates how the ideas of the seventeenth-century cameralists Schroeder and Seckendorff were applied in Sweden's regulations. This is the kind of diligent work that can firmly establish a connection between cameralism and the reforms. Broad generalizations capture only the most general features of the era and render the content of the term “cameralism” meaningless.

Keywords: collegiate reform, General Regulation, cameralists, well-ordered state, bureaucracy.

Отправной точкой исследования является то общее место, что реформы Петра I, по большей части административные, были во многом заимствованы из европейской практики, которая может быть охарактеризована как камералистская или соответствующая духу камерализма, то есть полицейского, благоустроенного государства.

Камерализм раздваивается на печатное слово и практику. В контексте истории экономических идей это прежде всего тексты, учение. Такое понимание утвердилось с XIX века, когда Вильгельм Рошер характеризует камерализм, с одной стороны, как немецкий меркантилизм, а с другой -- как предтечу немецкой школы национальной экономики [Roscher, 1874]. В историографическом очерке Эндрю Уэйкфилд остроумно замечает, что «в восемнадцатом веке камерализм рассматривался как призвание с камералистами как практиками» [Wakefield, 2005. P. 311]. У Албиона Смолла Рошер остается самым цитируемым автором, но именно Смолл вводит разделение на «камерализм книг» и «камерализм бюро» [Small, 1909. P. 6-7]. В сущности, здесь нет большого противоречия, поскольку именно записанные советы и практики тяготели к научности в переводе с языка практики на язык собрания книг.

Ясно, что границы камерализма как явления будут определяться в зависимости от задачи, которая стоит перед автором, искушенности относительно других объясняющих конструкций -- Просвещения, абсолютизма, меркантилизма, протекционизма, барокко, естественного права, истории Священной Римской империи и т. д. В контексте поставленной задачи -- оценить, в какой степени административные реформы могут быть охарактеризованы как камералистские, -- немаловажную роль играет временное ограничение -- это по преимуществу XVII век и самое начало XVIII века.

Курт Циленцигер предложил разделять XVII и XVIII века на старый и новый камерализм [Zielenziger, 1914]. Новый возникает вместе с учреждением в начале XVIII века кафедр камеральных наук в Галле и Франкфурте-на-Одере. Новый камерализм в гораздо большей степени стремится представить знание об управлении как научное, тогда как представители старого камерализма ценят сами советы. Тем самым разделение проходит не по тому, насколько камералисты связаны с практикой, но по дискурсивности текстов.

Наиболее важными классическими авторами для XVII века являются Фейт Людвиг Зекендорф, Иоганн-Иоахим Бехер, Вильгельм фон Шрёдер. Периодически возникает дискуссия о том, можно ли включать того или иного автора в круг камералистов. Так, Смолл не включил в число камералистов Филиппа Вильгельма фон Хорнига. Большой вопрос, включать ли в эту традицию Самуэля Пуфендорфа. Изнутри самой традиции камералист -- это тот, кто служит Kammer, то есть в коллегии (министерстве), и добивается усовершенствования ее работы ради казны государя и общей пользы. Множественные администраторы, инспектора, прожектеры и фискалы могли считаться камералистами. Введение новых налогов или упразднение старых, поиск новых источников доходов, организация добычи ресурсов, устройство хорошего порядка в администрировании -- задачи камералистов. Такие советы не могут ограничиваться чисто экономическими сюжетами и включают и управленческие, и политические, и правовые. В этом состоит определенная сложность по атрибуции камерализма, поскольку наряду с текстами трактатов к этой традиции может быть отнесен и определенный набор действий и мер по совершенствованию административного управления. Но при любом расширении у концепции всё равно сохраняется рамка.

В нашу рамку попадают преимущественно тексты, но всё же «камерализм бюро», или фискальный камерализм как практика, имеет значение, особенно для более ранних периодов. Как уже подчеркивалось, эта рамка междисциплинарна: помимо экономической проблематики в нее попадают администрирование, право, политика. Существенное ограничение для сравнения и выявления рецепции камерализма во время петровских реформ определяется самой традицией, которая появилась по большей части в Германии и Австрии, но распространилась и шире в Северной Европе, имела своих сторонников в Испании и Португалии [Cunha, 2017; 2020; Luna-Fabritius, 2020;]. Последнее время внимание исследователей всё чаще останавливается на влиянии камерализма на образование, науку и книгоиздание в России [Дубянский, 2019; Расков, 2019; Чаплыгина, 2019; Bartlett, 2017; Raskov, 2020]¹ Отдельно стоит упомянуть статьи по бухгалтерскому учету: [Львова, 2016; Platonova, 2009]. . Тем самым нас будут интересовать не просто похожие практики, но сходство, которое обусловлено общением, влиянием, соучастием -- использованием текстов или практик, приглашением специалистов, которые владели этими знаниями и навыками.

При всей раздвоенности камерализма на книги и политику, теорию и практику основной линией всё же является работа с текстами, которые могут включать и законодательные акты. Во многих случаях сами деятели -- камералисты, такие как Иоганн-Иоахим Бехер и Иоганн Генрих Готлиб Юсти, как раз стали известны и как авторы текстов, и как консультанты, предприниматели, администраторы крупных проектов² О прожектерах в петровское время см. [Федюкин, 2020].. В XVII веке еще не существует камерализма как понятия, но уже есть термины Kammer как единица административного управления и Kameralisten, то есть люди, управляющие проектами. Исторически создание особых «камер» по решению отдельных фискальных и финансовых задач происходит еще в правление австрийского императора Максимилиана I.В расширительном смысле «камера» -- это административный орган по решению различных задач государства, представленного интересами монарха, князя, герцога. Именно в этом ключе -- административной мысли -- Пьеранжело Скьера [Schiera, 1968] раньше Мишеля Фуко интерпретирует камерализм. Подобно тому как Эли Хекшер видит, что эпохи меркантилизма и свободной торговли имеют общие моральные и социальные основания, так и Скьера усматривает принципиальные отличия в администрировании и управлении государства старого типа от полицейского и правового государства, которые оказываются объединены.

Какие темы и положения характеризуют дискурс старого камерализма XVII века? За основу можно взять наиболее объемный трактат Зекендорфа «Немецкое княжество» [Seckendorff, 1656], который был адресован набожному герцогу Готы Эрнсту. Монархия признаётся наиболее совершенной формой правления. Она постепенно лишается божественного ореола, но наделяется ореолом благоразумности. Монарх знает о своих землях, о своих подданных и устраивает администрирование в интересах безопасности, счастья и процветания подданных. Монарх организует управление и администрирование, установление хорошего порядка и справедливых законов, контролирует их исполнение. Княжеская камера нормализует получение доходов от различных монополий (регалий), добычи ресурсов, налогов и таможенных платежей. Правильный порядок (полиция) гарантирует безопасность, наличие бюджета для решения конкретных задач и благосостояние подданных. В старом камерализме монарх имеет право располагать подданными во время войны и несет ответственность по военной защите княжества.

Несмотря на то что камерализм является, как и многие объясняющие, классифицирующие понятия, лишь приблизительной рамкой, тем не менее она оказывается весьма полезной для понимания таких исторических процессов, как административное и экономическое реформирование. Такая рамка позволит судить о взаимовлияниях различных дискурсов, идей и практик во время становления государства более современного типа, которое выстраивается монархом вокруг вопросов армии и безопасности, доходов и их учета, организации работы административного аппарата, создания безличной государственной бюрократической машины, призванной поддерживать хорошо организованный порядок и воспитывать новых граждан и управленцев нового типа.

В дальнейшем изложении представляется целесообразным сначала остановиться на ряде аспектов административной реформы Петра I, в частности на вопросе подготовки Генерального регламента и Регламента Главного магистрата как тех инициатив, которые наиболее часто ассоциируются с практикой камерализма. Во второй части работы проводится детальный критический разбор дискуссии о влиянии камерализма на петровские преобразования. В заключении обсуждаются полученные результаты и резюмируются предварительные выводы.

1. Коллегиальная реформа Петра I: камерализм «на швецкий манир»

Петровские реформы центрального управления -- едва ли не самый исследованный вопрос в российской истории, и тем не менее каждое поколение вносит новые штрихи в осмысление этого важного периода для последующей истории, появляются новые архивные документы, сама современность заставляет через новую оптику вглядываться в картину былого. Обзор исследований, посвященных реформам Петра Великого, в 1979 году сделал Ханс Баггер [Баггер, 1985]. Круг вторичных источников огромен. Нас будут интересовать реформы центрального управления, главным образом коллежская реформа. Оптику будет определять соотнесение этой реформы с камерализмом в контексте более широкого вопроса о западноевропейском влиянии на выстраивание административной системы в России. К этому избирательному перечню принадлежат работы [Анисимов, 1997; Воскресенский, 2017; ЗА, 1945; 2020; Каменский, 2019; Редин, 2021; Серов, 2009; Peterson, 1979; Raeff, 1975; 1983]. Несмотря на то что ряд исследователей не говорили о камерализме, а использовали более широкое понятие меркантилизма, их изучение данного сюжета также до сих пор обладает ценностью. По обстоятельности и глубине проработки выделяется исследование Павла Милюкова «Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII столетия и реформа Петра Великого» [Милюков, 1905]. В контексте оценки шведского влияния определенный интерес представляют работы Эдуарда Берендтса [Берендтс, 1891; 1896].

Создание коллегий -- важный шаг в построении бюрократической машины, современной, более рациональной структуры управления. Старая система была построена по преимуществу случайным образом, в ней сочетались разные принципы, но основным всё же являлся территориальный, не способствовавший централизации и унификации. За время Северной войны управление претерпело серьезные изменения, в условиях чрезвычайных обстоятельств система приказов постепенно уступала место новым институтам. Назрела реформа центрального управления.

Коллегиальная система управления исходит из коллективной ответственности, строится по отраслевому принципу, предполагает более развитое разделение труда и функциональность. Регламент коллегий требует формирования штата. У каждой коллегии есть руководитель (президент) и иерархия должностных лиц. Члены коллегии в результате обсуждения принимают решение, за которое несут коллективную ответственность. Она, как правило, закрепляется подписями и архивированием документов, то есть рационально поставленным документооборотом. Работа коллегий регламентируется специальными законами и инструкциями. Она основана на законе и продвигает и контролирует его исполнение. Вера в действенность и необходимость тотальной регламентации легитимизировала обилие как самих законов, так и их непрерывных разъяснений и уточнений.

В 1718 году было учреждено девять коллегий: Камер-коллегия (сбор налогов и административных доходов), Штатс-контор-кол- легия (фискальное планирование), Ревизион-коллегия (аудит), Юстиц-коллегия, Коллегия иностранных дел, Коммерц-коллегия, Берг- и Мануфактур-коллегия, Воинская коллегия и Адмиралтейств-коллегия. С точки зрения выяснения общей специфики административной реформы и сравнения с камералистскими практиками и источниками наибольший интерес представляет процесс зарождения, подготовки и редактирования центрального документа для работы коллегий -- Генерального регламента.

Генеральный регламент

Важным законом, регулирующим жизнь всех коллегий, стал Генеральный регламент от 28 февраля 1720 года [ЗА, 1945. С. 412]. При публикации двенадцати редакций регламента в 1945 году Николай Алексеевич Вознесенский отмечал, что первоначальный проект был составлен Генрихом Фиком, для чего тот пользовался шведским канцелярским уставом -- «Уложением о канцелярии» от 22 сентября 1661 года [Cantselie Ordningh, 1856]. В регламенте также использовался и опыт Швеции времен Северной войны. В нем сформулирована система норм ведения документооборота, прописаны должности, порядок работы служащих. Появляются новые жанры документов: инструкции, промемории, реляции, доношения, экзекуции.

Воскресенский намеревался опубликовать перевод шведского канцелярского устава, но по независящим от него обстоятельствам этого не сделал. В книге о Петре Великом как законодателе [Воскресенский, 2017] он подробным образом сравнивает шведский оригинал с первоначальной версией Генерального регламента, подготовленной Фиком. Воскресенский вырабатывает методологию оценок характера заимствования из иностранных источников и степени влияния западноевропейских законодательных актов и порядков на правотворчество при Петре. Разыскивая оригинальные источники, сличая редакции документов, оценивая письма и доношения, он ставит своей задачей избежать односторонних выводов, дать максимально четкую картину, показав субъектов законодательной инициативы (часто это были иностранцы: Фик, Люберас, Остерман, Лейбниц, Ло), провести не только сличение финальных документов, но и восстановить весь законосовещательный процесс до подготовки итогового документа.

Сравнение первоначальной версии Генерального регламента, подготовленной Фиком, и шведского аналога показало их существенные различия. В частности, шведское «Учреждение о канцелярии... и о ее функциях во время несовершеннолетия короля» оказалось более стройным, менее хаотичным и примитивным [Воскресенский, 2017. С. 495-509]. Воскресенский упрекает в этом «юриста» Фика, который не проявил тонкости юридической мысли. Как теперь известно, Фик вовсе не имел юридического образования.

В Cantselie Ordningh определялся круг лиц, входящих в коллегию, прописывался тип, порядок и характер ведения дел «для пользы, достоинства, чести и благополучия королевского величества и государства». Как подчеркивает Воскресенский: «.легко заметить, шведский закон являлся стройным, отчетливо и систематически составленным актом и, прибавим, полно и основательно отражавшим порядки благоустроенного государства, ведшего большую европейскую внешнюю политику и имевшего хорошо организованное внутреннее управление» [Воскресенский, 2017. С. 498]. Воскресенский нигде прямо не рассуждает о камерализме, но часто подчеркивает нацеленность изменений на создание хорошо организованного, благоустроенного государства.

При заимствовании стройная система была нарушена, материал дан в разбитом, спутанном порядке, версию можно характеризовать как весьма вольный пересказ. Воскресенский не скупится на совсем не лестные оценки: поверхностный, беспорядочный, наспех составленный, черновой набросок [Воскресенский, 2017. С. 499]. Проект текста регламента был разбит на гораздо большее число глав, которые иногда отражали весьма частные аспекты. Кроме установления различных должностей и иерархии подчинения для нас представляет интерес сама интенция четко регламентировать все возможные ситуации: глава V «О означенных к сидению днях и часах», глава XIX «Никому в домы не ходить» Эти главы несут важное послание: разделить тех, кто администрирует, и тех, кто взаимодействует с администрацией. Для коллегий отводится отдельное пространство и время, которое четко регламентируется. Отделение частных финансов, частных условий, частных обстоятельств от государственных дел -- важная часть регламента., глава XXI «О вхождении и разговорех в Коллегии», глава XXXI «О вере, языке и вольности для “знатных провинций”», глава XLIII «О взятках (акциденциях)», глава XLVIII «О архивах», глава LI «О состоянии передней полаты (прихожей каморы)», глава LIII «О ручных деньгах (о деньгах на мелкие расходы)». В разных главах нормировалась работа президента коллегии: глава XXII «Президент производит слово», глава XXIV «О комплементах президентам» О том, что приветствовать президента члены коллегии должны стоя, а президент «без замедления» сесть., глава XXX «О решпекте [почитании] президентов» Тут присутствует морализаторство, поскольку говорится о том, что к президенту надо относиться с «решпектом, достойным почтением и послушанием»..

Ценность опубликованных редакций и правок проекта регламента в том, что можно увидеть колоссальное внимание лично Петра I к этому документу и характер вносимых им правок. С января 1719 по февраль 1720 года он участвовал в исправлениях документа и добавлениях к нему. В пятой редакции XXV главы, посвященной рангам служителей коллегий, Петр кладет свою резолюцию: «Ранги учредить общеи во всем государстве» [ЗА, 1945. С. 458], -- тем самым демонстрируя понимание необходимости унификации и разработки единой табели о рангах. В шестой редакции Петр соглашается, что президент обязан пять часов сидеть в должности в сенатской палате, но вносит исправления в назидательные пункты о послушании коллежских служителей в LIV главе, усиливая ответственность и пугая: «Противно же тех, которых против своей должности оплошкою, или вымыслом погрешат неотменно наказаны будут по важности дела, яко же следует» [ЗА, 1945. С. 469]. Усиление мотивации -- «живота не щадить» и «старатися». Ряд нравоучительных моментов («ибо благословение божие в человеческих отправлениях во учении и знании не состоит, но во благочестии, смирении и добродетели») самодержец снабжает краткой резолюцией: «Не надобно» [ЗА, 1945. С. 464].

В десятой редакции от 15 января 1720 года Петр собственноручно дополняет главу IV «О исполнении приказов»: «Всякой президент должен все указы Е. В. и Сенату, которые надлежат быт письменные и зарученные, а не словесные, неотложно исполнят»; те, которые исполнены, вносить в книгу, а что не исполнены -- держать роспись на столе, «дабы непрестанно в памяти было, и чтоб, как возможно, оное скоряя исполнит» [ЗА, 1945. С. 467]. Петра I интересуют наказания, их четкость, поэтому он дополняет главу XXIV уточнениями, что дела о преступлениях, за которые подвергают телесным наказаниям, направлять в Юстиц-коллегию, а штраф за менее тяжкие преступления взимать прямо в коллегиях.

В одиннадцатой редакции регламента Петр усиливает ответственность государственных коллегий: если они не известят о том, что какое-то повеление Сената «противно» указам монарха, «то Коллегиум вся подвержена будет тому наказанию, по силе вреды» [ЗА, 1945. С. 468]; ужесточает дисциплинарные наказания штрафом за небытие месяц, «а за час недосидения неделя жалования»; особенно предлагает карать за леность, волокиту, пренебрежение, повлекшее вред или убыток. Несвоевременное исполнение приказов Петр I предлагает карать в крайнем случае «наказанием смертным или ссылкою на галеры и лишением всего имения по силе дела и вины» [ЗА, 1945. С. 469]. Недостаточно было просто определить, что «не должен один другого в доме его искать», но следовало дополнить -- «под лишением полумесячного жалования». За ненужные дела Петр I предлагает штрафовать за каждое преступление на 50 рублей [ЗА, 1945. С. 470], для всех других чинов (нотариуса, актуариуса, регистратора, канцеляриста) также предписывается добавить оговорки о штрафах, вычетах, пытках и публичных наказаниях, в том числе за недоносительство.

Петр I считает, что по некоторым преступлениям «надлежит чинит смертная казнь, или вечная на галеру ссылка с вырезанием ноздрей и отнятием всего имения», а в других случаях наказывать «шельмованием или лишением чина и тяжким штрафом» [ЗА, 1945. С. 472]. Если проявлено нерадение, совершен проступок, запаздывание -- следуют наказания, ссылка, лишения, денежные штрафы. Государственные дела -- на первом месте. Все правки последних редакций в основном сводятся к дополнительным наказаниям или, как образно отметил Евгений Викторович Анисимов, «привешиванию к каждому закону дубинки» См. разбор усиления репрессивной стороны законодательства в условиях самодержавия в [Анисимов, 1997. С. 152-154]..

Заимствования Генерального регламента нельзя назвать буквальными. Первый проект Фика существенно отличался от шведского аналога по структуре, количеству глав, стройности и четкости. В ходе законотворческой и законосовещательной деятельности проект также претерпел изменения. Президенты коллегий, секретари и сам Петр I совершенствовали текст, в чем-то вернув в него большую последовательность, в чем-то -- усилив наказания и ответственность за неисполнение его положений. Особенно это касается административной культуры, скорости выполнения указов и ответственности за принятые решения.

Подробный разбор характера обсуждения законопроекта показывает, насколько двусмысленными могут быть суждения о шведском заимствовании. Само активное использование шведского аналога для Генерального регламента не вызывает сомнений, но интерпретация одних и тех же фактов о ходе и результатах этих заимствований может быть если не противоположной, то резко различающейся.

Еще Вольтер в своем историческом сочинении о России отметил, что «большая часть законов, им <Петром> изданных, взяты из законов Швеции, он без всякого затруднения допустил в судебные места шведских пленников, сведущих в законоискусстве своего отечества, они, узнав язык русский, захотели остаться в России» [Voltaire, 1764. P. 189]. Блестящий исследователь государственных преобразований в эпоху Петра I Милюков считал, что российские коллегии имели мало общего с коллегиями, по образцу которых были созданы, подвергались значительным изменениям, а коллегиальность принятия решений «была для нее <России> слишком деликатным экзотическим продуктом и осталась в действительности мертвой буквой» [Милюков, 1905. С. 420, 465].

Уже сам процесс подготовки законодательных текстов показывает, что речи не могло идти о прямом копировании, поскольку текст Генерального регламента не был просто переводом шведского Канцелярского устава, но весьма вольным пересказом, изменившим изначальную строгость и четкость аналога. Внесение моральных обязательств, усиление различных наказаний за неверное или неполное исполнение также отличали документ. Хорошо знакомый со шведским законодательством Берендтс настаивает на оригинальности новшеств времен Петра I, поскольку тот интересовался старыми законами и во время своих путешествий по Европе мог лично (без Лейбница, Фика и Любераса) познакомиться с правовыми основами жизни европейских стран.

Не может не удивлять, что Берендтс, который хорошо знал историю Швеции и княжества Финляндского, так активно и верноподданнически защищает оригинальность русских законов [Берендтс, 1891; 1896]. Если же приглядеться к подробностям и аргументам, то становится ясно, что он подобно Милюкову излагает веские аргументы об отличиях, которые могут быть по-разному интерпретированы. Обширная цитата из статьи Алексея Степановича Хомякова «О старом и новом» призвана показать разрыв с сословными и коллегиальными формами, которые существовали в прошлом и были принесены в жертву централизованному государству нового типа: «Между тем, когда все обычаи старины, все права и вольности городов и сословий были принесены в жертву для составления плотного тела государства; когда люди, охраненные вещественною властию, стали жить не друг с другом, а так сказать друг подле друга... » (цит. по: [Берендтс, 1896. С. 6-7]).

Еще более интересно замечание Берендтса о том, что Петр I совершенно упускает местное управление и самоуправление, бывшее органичной и важной частью административной системы Швеции, элементы которой сохранились в Финляндии: «Провинциальные (так называемые лагманские) суды, Надворный суд в Обо, уездные суды с шеффенскими коллегиями из среды местных обывателей, магистраты, губернатор (ландсгевдит), ограниченный в своей власти необходимостью совещания с ближайшими сотрудниками, местным казначеем, местным секретарем и камериром, все это сохранилось целиком в Финляндии. Если бы Петр был действительно тем слепым подражателем, каким его так часто выставляют, то почему же он не скопировал в точности всю эту местноадминистративную систему?» [Берендтс, 1896. С. 12-13]. Таким образом, сословная система и провинциальные органы управления не заимствовались, так же как и многие положения шведской системы лишь по названию -- «по внешности» -- напоминали оригинал, но по сути представляли собой уже другое явление. Как требовал сам Петр от разработчиков, «надлежит спускать с русскими обычаи» и оставлять в стороне, что «не надобно».

В начале Генерального регламента в духе камерализма говорится, что «всемилостивейшиі наш государь, по высокохвальным примерам других христианских областей, милостивешейшее намерение восприял, для исправления полезной юстиции і политиі (в более поздней редакции -- полицеи. -- Д. Р), для порядочного управления государственных своих дел» [ЗА, 1945. С. 413]. В преамбуле также говорится об исчислении приходов, охране своих верных, для «поспешествования комерцей, художеств і мануфактур». Тем самым декларируется следование законности и порядку, учреждение полиции (или политии), правильного управления делами для исчисления, для охраны, для развития торговли и промышленности. Сумма этих интенций однозначно соответствует базовым принципам камерализма, его лексикону.

Подводя итог изучения языка Генерального регламента, Дмитрий Владимирович Руднев подчеркивает его общий тон жесткой императивности: «На усиление императивности работал широкий круг различных интерпретаторов, которые подчеркивали полноту запрета, необходимость совершать предписанное действие быстро, либо согласно установленной модели поведения, либо с внутренним напряжением и т. д. Другим способом усиления предписания и запрета в регламентах являлись многочисленные угрозы за несовершение предписанного действия» [Руднев, 2022].

Нельзя не признать, что учреждению коллегий предшествовала масштабная подготовка, в ходе которой были собраны уставы не только шведские, но и датские, французские и многие другие. Сознательный выбор пал не на Голландию или Англию, а именно на Швецию. Не подлежит сомнению как то, что устав Канцелярии Карла XI стал главным прототипом для подготовки Генерального регламента, так и то, что шведские регламенты отражали основные принципы камерализма. Вместе с тем, как уже отмечалось, проект Фика существенно отличался от оригинала и представлял его весьма вольное переложение. Дальнейшая переработка и личное участие Петра I, отраженное в редакциях, усилили угрозы за неисполнение, имплицитно предполагая, что аудиторией для данного указа будет публика неисполнительная и нерадивая, способная к действию только из-под палки В первой редакции XXIV главы Регламента Главного магистрата «О школах» обозначено это изначальное предположение относительно природы человека: «Всяк человек от натуры склонен ко злу, однакож есть в нем некакая искра к добру» [ЗА, 2020. С. 241]. Мысль законодателя в том, что именно обучение и воспитание, как во многих «эвропеиских нациях», дает свет. С точки зрения современной теории контрактов данное предположение соответствует допущению об оппортунизме акторов, которое не говорит о том, что человек по природе склонен к нарушениям и коварству, но служит той предпосылкой, которая гарантирует исполнение предписанного.. Отличием системы административного управления, которая строится при Петре I, является как намеренное «обнуление» прежних местных и сословных институтов самоуправления, которое связывается с отсталым прошлым, так и нежелание перенимать местную систему коллегиального управления других государств.

Частью государственного, административного управления стал и магистрат, невысокая степень самостоятельности которого предопределила его весьма короткую жизнь (в 1727 году магистраты сменили ратуши). Проект регламента магистрата, также составленный Фиком, часто фигурирует в качестве примера влияния камерализма на административные реформы Петра.

Регламент главного магистрата

Важной функцией хорошо организованного регулярного государства является полиция, которая понимается в широком смысле и выходит далеко за рамки поддержания порядка, простираясь на быт, нравы, безопасность, гигиену, общую культуру. Полицейские науки являются одной из значимых составляющих камералистики. Знаток законотворческой деятельности петровского периода Воскресенский признаёт прямое заимствование главы X «О полиции» Регламента Главного магистрата из «Трактата о полиции» деятеля времен Людовика XIV Николя Деламара [ЗА, 2020. С. 471; De La Mare, 1707]. Марк Раев приводит это заимствование как пример переворачивания, когда причудливым образом достигался противоположный от задуманного результат: «Политика Петра, далеко не поощряющая освобождающую творческую инициативу и не способствующая развитию добровольных, определяемых производством сообществ, имела обратный эффект -- обнищание городских слоев и подрыв их способности к самоуправлению, автономии и предпринимательству» [Raeff, 1983. P. 213]. Законодательные инициативы, которые должны были в заимствованных источниках пробудить созидательную энергию, напротив, ее дополнительно сковывали и централизовывали то, что должно было органично развиваться на местах.

В третьем томе «Законодательных актов Петра I» Воскресенский описал шесть последовательных редакций Регламента Главного магистрата -- с 20 апреля 1720 года (первоначальной версии Фика) до белового варианта 16 января 2021 года, подписанного Петром I, а также привел для сравнения первую главу трактата Деламара о полиции [ЗА, 2020. С. 215-279].

Главными делами магистрата были названы снабжение его «добрыми уставами и регулами», осуществление правосудия, «размножение» купечества и манифактуры и учреждение «доброй полиции». В различных редакциях мы видим весьма типичный лексикон для задач камералистов по хорошему управлению: достойное действие и рачительное благопредусмотрение -- речь идет о пользе и благополучии, о государственной пользе; вполне в духе камерализма предписывается собирать сведения о состоянии городов, численности купечества.

Согласно тексту подписанного указа, полиция трактовалась весьма широко (в духе Деламара) как «добрые гражданские порядки» для общенародной пользы. Полиция ...<полиция> споспешествует в правах и в правосудии; раждает добрые порятки и нравоучении; всем безопасность подает от разбойников, воров, насилников и обманщиков и сим подобных; непорядочное и непотребное житие отгоняет; и принуждает каждого к трудам и к честному промыслу, чинит добрых досмотрителей, тщательных и добрых служителей; городы и в них улицы регулярно сочиняет; препятствует дороговизне и приносит довольство во всем потребном в жизни человеческой; предостерегает в приключившиеся болезни, производит чистоту по улицам и в домех; запрещает излишества в домовых росходах и все явные погрешении; призирает нищих, бедных, больных, увечных и прочих неимущих; защищает вдовиц, сирых и чужестранных, по заповедям Божиим, воспитывает юных в целомудренной чистоте и честных науках. Вкратце ж над всеми сими полицыя есть душа гражданства и всех добрых порятков и фундаменталной подпор человеческой безопасности и удобности [ЗА, 2020. С. 266].

Сходство с текстом «Трактата о полиции» Деламара, безусловно, есть, но это сходство не имеет буквального характера. Деламар в первой главе излагает в качестве образца пример иудейской полиции, в практике которой в регулировании и приведении к добрым порядкам нуждались религия, нравы, питание, здоровье, безопасность, общественные дороги, здания, торговля, ремесла, неимущие и больные. Тем не менее религиозные аспекты, внутрисемейные отношения (домостроительство), предписания в праздничные дни и дни отдыха в регламенте не упоминаются. При этом нравы (умеренность), безопасность, здоровье, имущественное положение имеют принципиальное значение для обоих текстов одного периода. В то же самое время трудно говорить о прямом заимствовании, как, скажем, в аналогичном случае сличения ряда глав Наказа Екатерины II и текста Монтескье «О духе законов».

В более ранней редакции этой главы полиция называлась «душой гражданского обхождения и всех добрых порядков фундамент подпори человеческого обхождения, хранения и благодеяния» [ЗА, 2020. С. 226]. Полиция как добрые гражданские порядки всех, по мысли законодателя, одновременно стоит над всеми теми аспектами гражданской жизни, о которых идет речь. В то же самое время полиция -- это и основа хорошо устроенного общества; можно сказать, начало и конец такого общества Тотальная полиция не столько выявляет нарушения закона, сколько способствует распространению правильных нравов и правильного устройства общества..

Подготовка и учреждение коллегий и главного магистрата, очевидно, соответствуют тенденциям создания регулярной бюрократической системы с разделением функций и полномочий, регламентаций по администрированию хорошо управляемого государства. Вместе с тем сопоставление со шведскими аналогами показало особенности заимствования: центральное администрирование не дополнялось местным самоуправлением и сословной системой, поэтому «добрые гражданские порядки» некому было воплощать, тон регламентаций менялся с нейтрального на угрожающий с подробным перечислением наказаний за неисполнение.

После диспозиции наиболее характерных примеров по регламентации административной системы целесообразно обратиться к дискуссии о камерализме петровских преобразований, разобрать pro et contra аргументов этой дискуссии.

2. Камерализм административных реформ Петра I: дискуссия

Сравнивая различные источники по административным реформам Петра I, несложно убедиться в том, что наибольший вклад в сопоставление административных реформ с камерализмом внесли работы Клаеса Петерсона [Peterson, 1979] и Марка Раева [Raeff, 1975; 1983]. Они задали тон обсуждению камералистских аспектов законотворческой деятельности. Более поздние исследователи административных реформ, если упоминалось влияние камерализма, скорее, развивали ранее высказанные ими положения и предположения.

Петерсон уверенно трактует камерализм как теоретическую конструкцию, которая многое проясняет для понимания устройства бюрократического аппарата в Швеции: «“Упорядоченное” государственное управление, призванное гарантировать содержание государственного аппарата, стало объектом глубокого теоретического изучения со стороны так называемых камералистов в Германии, которые создали особое немецкое ответвление меркантилизма. Их усилия были прежде всего направлены на формирование эффективного бюджетного управления. Их идеалом было абсолютистское полицейское государство (Polizeistaat), которое бы скрупулезно регламентировало все аспекты жизни» [Peterson, 1979. Р. 114].

Сравнительное преимущество Петерсона в изучении этого вопроса состоит в том, что он работал не только в российских, но и в шведских архивах, а также был знаком с камералистской литературой. За желанием упорядочить, структурировать, кодифицировать практики управления Петерсон увидел теоретическое влияние трактатов камералистов. Рассуждая об использовании шведских аналогов в проведении коллежской реформы, шведский историк делает важные для нас замечания: «Камералист- ская административная доктрина, сформулированная в таких известных трактатах, как “Немецкое княжество” Фейта Людвига фон Зекендорфа, распространилась далеко за пределы Германии, и не в последнюю очередь в Швеции, как это становится очевидно, к примеру, из знакомства со шведскими регламентами казначейства и канцелярий, которые появлялись в течение XVII века» [Peterson, 1979. P. 114]. Книга [Seckendorff, 1656] действительно представляла собой своеобразный учебник по гражданскому праву и содержала систематическое изложение правил и установлений хорошо управляемой государственной администрации, базируясь на существовавшей модели управления в Готе, где Зекендорф помогал герцогу Эрнсту Саксен-Готскому восстановить благоустройство и общественный порядок после Тридцатилетней войны и отрегулировать повседневность на лютеранский манер [Small, 1909. Р. 61]. Петерсон в отличие от других авторов называет источник камералистского влияния на шведскую практику -- в данном случае это Зекендорф. Причем идеал хорошо управляемого, полицейского государства Петерсон распространяет на большую часть правил и инструкций, появлявшихся в Швеции XVII века.

Важное значение в обосновании связи петровских реформ с камерализмом имеет разбор Петерсоном источников регламента (устава) государственной Коммерц-коллегии марта 1718 года [Полное собрание законов.., 1830. № 3318. C. 671-676]. Петерсон идет дальше Милюкова и выявляет наряду с инструкцией Kommerskollegium 1651 года и предложениями барона фон Любераса, сходство с которыми не слишком тесное, архивный документ -- рукопись регламента Коммерц-коллегии от 18 сентября 1712 года. Этот регламент вступил в силу лишь позже -- в 1723 году. Постатейное сличение Петерсона показало, что главы 13-20 практически дословно повторяют шведскую инструкцию 1712 года. В этих главах оговариваются детали в управлении и попечении в «морском хождении» и купеческом деле, прописывается разделение функций Коммерц-коллегии и Юрист-дирекции в отношении таможенных платежей.

По мысли Петерсона, Фик вполне мог быть знаком с этим регламентом и, соответственно, располагать при составлении проекта этой инструкцией. При этом Петерсон указывает и на книгу, которая вдохновляла составителя регламента Карстена Фейфа: «Человеком, стоящим за возрождением Коммерц-коллегии в 1711 году, был государственный секретарь Карстен Фейф, наиболее влиятельный консультант Карла XII во время его пребывания в Бендерах. Фейф был подвержен влиянию идеям камерализма и проявлял огромный интерес, к примеру, к трактату “Furstliche Scatz- und Rent-Cammer” австрийского камералиста Вильгельма фон Шрёдера, который был опубликован в 1686 году» [Peterson, 1979. Р. 363]. В частности, Шрёдер четко понимает, что доходы казны сильно зависят от состояния дел у купцов, промышленников и всех подданных, поэтому чрезмерные налоги могут противоречить конечным интересам казны. Напротив, умеренные налоги в сочетании с мерами по поддержке и распространению торговли, мануфактур и кустарных промыслов могут улучшить положение суверена. В этом смысле косвенные меры поддержки дают больший финансовый эффект, чем увеличение налогов [Almqvist, 1922. Р. 242].

Действительно, в 20-м пункте этой инструкции для Коммерц- коллегии сказано: «Такожде надлежит смотреть, чтобы добрая полиция или обхождение в городах содержано было... надлежит поступали так, чтобы по возможности всем своевольностям, ле- нивству и всякой непристойности. запрещение учинено было, дабы ленивцы и нищие выведены были; а которые работать могут, оным способ и свободность к тому подана была, и чтобы таким неимущим людям путь показан был к купечеству.» [Полное собрание законов.., 1830. № 3. С. 674].- В документе впрямую упоминается «добрая полиция», которая следит за нравами, заботится о развитии торгов и производства.

Убедительность аргументов Петерсона в том, что обобщения о влиянии камерализма он подкрепляет конкретными примерами. Камерализм предстает не только как набор общих принципов администрирования, налаживания эффективной работы бюрократической машины с разделением функций и полномочий, четким документооборотом, своим лексиконом -- «хорошо устроенное государство», «полиция» и т. д. Петерсон устанавливает связь конкретных камералистских трактатов (Зекендорфа и Шрёдера) со шведскими законопроектами того времени через идейное сопоставление и знакомство с ними составителей. Доказательство влияния камерализма можно разбить на следующие этапы. Во-первых, речь идет не только о корпусах документов, не только о схожести правового духа, но и о конкретных документах из серии петровских административных реформ -- в данном случае о регламенте Коммерц-коллегии. Во-вторых, устанавливаются буквальные заимствования из шведских инструкций, которые отразились в проектах и беловых копиях установлений и регламентаций. В-третьих, что тоже немаловажно, выявляются отдельные детали, указывающие на связь шведских регламентов с текстами немецких камералистов -- в данном случае с трактатами Шрёдера и Зекендорфа. Все эти три компонента больше не встречаются у других авторов, которые ставят вопрос о влиянии камерализма на административные реформы петровского времени.

Удивительная схожесть регламентов и инструкций на территории Священной Римской империи с административными реформами Петра I и Екатерины II стала центральной темой книги [Raeff, 1983]. Раев устанавливает в числе прочего сродство регламентов хорошо устроенных, полицейских государств и княжеств Германии с петровскими реформами. Это сравнение, скорее, ведется по духу и удивительной схожести. По мысли Раева, петровские реформы возникли не на пустом месте. Россия вплотную сблизилась с европейскими странами, функции государства всё в большей степени централизовались. Российская элита с XVI века предпочитает Запад (немецкая слобода в Москве при Алексее Михайловиче; украинские интеллектуалы, получившие образование в Киево-Могилянской академии, занимают со временем ведущие позиции в церковной иерархии). Петр Великий -- по Раеву, во многих аспектах ренессансная фигура -- поставил своей задачей модернизировать Россию, превратить ее в хорошо управляемое, «регулярное полицейское государство».

Несмотря на упреки в поверхностности и половинчатости реформ Петра, Раев полагает, что «изменения, введенные Петром в отношении элит, в особенности в новой столице (а Санкт-Петербург остался имперской столицей) и в отношении формальной структуры имперской администрации, действительно выжили» [Raeff, 1983. Р. 200]. Важно то, как полагает Раев, -- и эта точка зрения представляется убедительной, -- что источником модернизации в России XVII-XVIII веков была в большей степени не Франция, а Австрия и немецкие княжества и герцогства с их камерализмом. Общим становится желание максимизировать все доступные ресурсы и использовать их для роста и расширения, для улучшения всех аспектов жизни, включая усиление интеллектуального и культурного потенциала [Raeff, 1975. Р. 1222]. Во всяком случае практику, риторику и общий тон политики немецких княжеств и Петербурга легче сопоставлять. Петр I строит новую столицу на европейский манер, проводит тотальные преобразования государственного аппарата, регламентирует многие стороны жизни, переходит на подушную подать, секуляризирует церковь. Во многих деталях его реформы схожи с более ранним камерализмом XVII века: «...то, что часто считалось особенным проявлением брутального дидактизма Петра I в России, однако его желание цивилизовать общество одним махом и учредить жесткий и всеохватный государственный контроль над всеми аспектами публичной и частной жизни было на самом деле не чем иным, как прямым копированием и переводом ранних немецких Kanzleiordnungen» [Raeff, 1973. P. 1230].

Раева интересует прежде всего параллелизм в Landes- и Poizei- ordnungen и указах и инструкциях в императорской России XVIII века. Подробное знакомство с опытом Священной Римской империи, Бадена, Ганновера, Магдебурга, Мекленбурга, Пфальца, Пруссии, Саксонии, Тироля и других земель позволяет увидеть общие процессы в законодательных документах. В России оказался востребован опыт трансформации общества, когда исходя из желания сделать подданных более предприимчивыми, динамичными и производительными элита предпринимает усилия по модернизации, одними из важных инструментов которой являются право и администрирование. В условиях тесной конкуренции с европейскими государствами возникает необходимость создания сильной регулярной армии, а вместе с армией -- и сильного регулярного государства, которое может эту армию содержать и обеспечивать. Централизация и огосударствление многих функций помогали решать данную задачу. Вместе с тем как в немецком опыте, так и в российском наблюдается определенное напряжение и несоответствие между целями и методами.

Раев много раз говорит о противоречии, двусмысленности, парадоксе, иронии преобразований О двусмысленности административных преобразований Петра, в результате которых укреплялся институт личной преданности монарху, см. [Омельченко, 2021].. Суверен изымает ресурсы на осуществление изменений, но именно эти ресурсы часто уже не могут быть использованы для преобразований, поскольку сами изменения требуют усилий и людей. Противоречиво наличие стабильной власти суверена и усиление динамики постоянных изменений. Парадокс в том, что часто предпринимаемые меры могли давать обратный эффект. Регулирование жизни купечества ставило частные инициативы в зависимость от государства и его потребностей. Тем самым разрушалась долговременная способность купечества к развитию, происходило его обеднение, подрывалась способность к самоуправлению и самостоятельной деятельности [Raeff, 1983. Р. 174, 213].

В современной российской историографии административные реформы Петра с 1990-х годов также стали оцениваться с точки зрения камерализма. И поныне одной из лучших работ по реформам центрального и высшего управления остается книга [Анисимова, 1997]. Примечательно, что именно Петерсон -- в наибольшей степени цитируемый в этой монографии автор. Анисимов четко показывает методику работы Петра I по заимствованиям у шведов -- «самого славного и регулярного народа». Петр хотел создать такую же армию и бюрократическую машину, как в Швеции, но понимал, что не всё подойдет для России. Изменения не коснулись самодержавной власти, крепостного права и общего положения крестьянства. Именно поэтому подходящим оказался опыт Эст- ляндии и Лифляндии [Анисимов, 1997. С. 103]. В части государственного строительства Анисимов четко акцентирует внимание на том, что «в камерализме были заложены близкие Петру идеи достижения “общего блага” с помощью государства, которое играло, согласно учению, ведущую роль в человеческом обществе... <...> ...камерализм знаменовал собой наступление эпохи “правильной”, “регулярной” организации управления, действовавшей по четким, разработанным инструкциям» [Анисимов, 1997. С. 104]. Камерализм ценился не как теория, а как практическая программа, где ключевую роль играло создание структуры управления на принципах функциональности и коллегиальности.

Историк судебной реформы Дмитрий Олегович Серов соглашается с оценками Петерсона, Раева и Анисимова о том, что государственные преобразования Петра носили камералистский характер. Отсылая к Зекендорфу, он отмечает следующие важные элементы: «Принципы камерализма заключались, во-первых, в коллегиальном характере руководства органами власти, во- вторых, в последовательно отраслевом характере компетенции центральных органов, в-третьих, в детальной регламентации профессиональной деятельности государственных служащих всех уровней. Особое место в камералистски устроенном “полицейском” государстве принадлежало обладавшему неограниченной властью правителю» [Серов, 2009. С. 146]. Петр I издавал законы и стремился организовать такой порядок, при котором законы и указы читали бы, понимали, исполняли. Разумеется, этому не способствовала та законодательная лавина, которая обрушилась с 1713 по 1718 год, когда было обнародовано 3877 законов и уставов [Серов, 2009. С. 148]. Тотальный идеал предписанного платья, предписанного поведения и указных гробов -- реальное воплощение хорошо устроенного, полицейского государства. При этом Серов особо отмечает, что в самом камерализме устройству судебной системы не было уделено достаточного внимания. Автор, скорее, склонен полагать, что правового образования в этот период не хватало, а наличие в библиотеке Петра I труда Гроция ничего не говорит о знакомстве законодателей того времени или самого Петра с естественным правом.