Собственность Российской Федерации за рубежом

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Содержание

Введение

1. Теоретические аспекты процесса управления российской собственностью за рубежом

1.1 Государственная собственность России: понятие, классификация, функции необходимость использования ее за рубежом

1.2 Структура и масштабы российской федеральной собственности за рубежом

1.3 Анализ деятельности органов управления российской собственностью за рубежом

2. Анализ системы обеспечения процесса управления госсобственностью за рубежом

2.1 Механизм формирования и ведения госреестра федерального зарубежного имущества

2.2 Анализ системы мониторинга процесса управления федеральной собственностью за рубежом

2.3 Система контроля за использованием российской зарубежной собственности

3. Повышение эффективности управления российской федеральной собственностью за рубежом

3.1 Совершенствование учета и контроля за российской федеральной собственностью

3.2 Совершенствование системы мониторинга процесса управления российской федеральной собственностью за рубежом

Заключение

Список использованной литературы

Приложения

Введение

Актуальность темы исследования. Особое место среди российских государственных активов занимает государственная собственность, расположенная за пределами Российской Федерации (далее по тексту именуется - "Россия" или "РФ").

В этой связи возникают вопросы о создании эффективной системы управления всеми видами государственной собственности, включая объекты, расположенные за пределами РФ, в основу которой были бы заложены единые организационные и методологические подходы, обеспечивающие единство принципов управления государственной собственностью.

Необходимым аспектом является анализ наличия и достаточности законодательной и нормативно-правовой базы процесса управления российской федеральной зарубежной собственностью.

Таким образом, речь идет, прежде всего о мониторинге процесса управления российской федеральной зарубежной собственностью. В понятие мониторинга входит текущее управление объектом, которое невозможно без получения количественных и качественных характеристик этого объекта, принятия текущих управленческих решений и контроля за результатами управления. Мониторинг нельзя отделить от функционирования общей системы управления, в рамках которой осуществляется текущее управление, включающее контроль как его ведущую составляющую. Общая система управления определяет основные элементы системы и правила ее функционирования.

Учет объектов управления по своей сути является одним из основных элементов мониторинга.

Точной оценки стоимости российской федеральной зарубежной собственности на сегодня не существует. В информации российских органов государственной власти фигурируют цифры от 3,2 млрд. долларов до 300 млрд. долларов, по оценкам некоторых экспертов объемы зарубежной российской федеральной собственности достигают даже 400 млрд. долларов и более.

Все эти факторы во многом обусловили современные проблемы управления российской федеральной зарубежной собственностью, повлияли на формирование системы управления. Сохраняющиеся в настоящее время принципиальные и существенные проблемы организационного и методического характера не позволяют говорить о достижении каких-либо серьезных позитивных результатов в области управления федеральной зарубежной собственностью.

Цель данного исследования заключается в обосновании путей и методов совершенствования управления российской федеральной зарубежной собственностью на двух уровнях: оперативного управления, неразрывно связанного с мониторингом, прежде всего с его важнейшими элементами - учетом и контролем, и формирования более эффективной общей системы управления.

Достижение этой общей цели обеспечивается решением следующих конкретных задач:

- изучить теоретические аспекты процесса управления российской собственностью за рубежом;

- проанализировать систему обеспечения процесса управления госсобственостью РФ за рубежом;

- разработать предложения повышения эффективности управления российской федеральной собственностью за рубежом.

Объектом исследования является управление российской федеральной зарубежной собственностью.

Предметом исследования являются экономические и управленческие отношения, возникающие при управлении российской федеральной зарубежной собственностью, включая мониторинг процесса управления.

1. Теоретические аспекты процесса управления российской собственностью за рубежом

1.1 Государственная собственность России: понятие, классификация, функции необходимость использования ее за рубежом

Государственная собственность - это имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), а также имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам. Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. Такое определение дается в ст. 214 (п. 1 и 2) части 1 Гражданского кодекса Российской Федерации. Если средства соответствующих бюджетов или иное государственное имущество, не закреплены за государственными предприятиями и учреждениями, то они составляют государственную казну Российской Федерации или казну соответствующего субъекта Федерации. Имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение.[11]

Особое место среди российских государственных активов занимает государственная собственность, расположенная за пределами РФ, которая весьма значительна по размерам, разнообразна по видам и существенна по своему значению как с экономической, так и с политической точки зрения.

В своей основе зарубежная собственность РФ представлена зарубежной собственностью бывшего Союза ССР, составной частью которой является зарубежная собственность царской России. Наряду с этим, немалое число объектов зарубежной собственности было приобретено Российской Федерацией после 1991 года - за счет средств государственного (федерального) бюджета.[14]

Различными являются и направления (цели) использования объектов российской федеральной зарубежной собственности. Поскольку российская зарубежная собственность представляет собой неотъемлемую часть государственной собственности, такие направления возможно также подразделить на некоммерческое (государственное управление, обслуживание деятельности российского бизнеса за рубежом) и коммерческое использование расположенных за пределами РФ объектов федерального недвижимого имущества (объектов, не используемых для размещения представительств федеральных органов исполнительной власти в иностранных государствах, других государственных органов и их сотрудников за рубежом).

Такое разделение обусловлено тем фактом, что значимость самого объекта зарубежной собственности, а также необходимость его функционирования, не всегда требуют максимального коммерческого результата. Например, такие объекты федеральной зарубежной собственности как недвижимое имущество, представляющее собой наиболее крупный объект управления (как по количеству составляющих, так и по их стоимости) из всех видов федеральной зарубежной собственности, являются одним из наиболее важных элементов обеспечения выполнения органами государственной власти РФ своих функций. Это может быть значительное более важным, чем максимизация доходов от них. Эффективность управления федеральным имуществом нередко оценивается преимущественно на основе динамики доходов от использования федеральной собственности, соответствия объема этих доходов установленному бюджетному назначению. [19] Между тем, множество объектов со времен Союза ССР имеют дипломатический иммунитет, что означает отсутствие возможности официального использования таких объектов в коммерческих целях (их можно сдавать в аренду лишь российским гражданам). В случае снятия иммунитета существует реальная угроза скупки привлекательных объектов российской зарубежной недвижимости за бесценок иностранными компаниями.

В этой связи расходы на защиту в судах российской недвижимости за рубежом будут весьма значительны и нельзя отрицать вероятность того, что они перекроют ожидаемые доходы от использования этой недвижимости. Поэтому российская зарубежная собственность в массе своей используется в основном без оформления договорных отношений и доходы от ее использования в федеральный бюджет не поступают. Закон, позволяющий регламентировать вопросы использования этой собственности и проблемы снятия иммунитета, до сих пор не принят.

Особенности российской федеральной зарубежной собственности, в частности неоднородность ее видовой структуры, функционального предназначения и, соответственно, различной подведомственности объектов (по отношению к органам исполнительной власти), не позволяют устанавливать общие критерии эффективности управления в качественном и количественном исчислении. Это затрудняет оценку эффективности управления, в том числе принимаемых управленческих решений, а также требует применения для каждой из групп однородных объектов различных методов управления. [17]

На сегодняшний день вопросы управления российской федеральной зарубежной собственностью практически остаются вне поля зрения исследователей, в первую очередь, такие существенные проблемы, как отсутствие должного учета объектов этого вида федеральной собственности, ограниченность контроля за ее использованием и реализацией. Это препятствует повышению эффективности ее эксплуатации с точки зрения государственных интересов. При этом возникает ряд непростых теоретических, в том числе управленческих, проблем.

Сложившаяся ситуация требует системного подхода в управлении объектами российской федеральной зарубежной собственности. Главная идея системной теории состоит в том, что ни одно решение не предпринимается в изоляции от других, каждое решение имеет последствия для всей системы. Такой подход в управлении позволяет избежать ситуаций, когда решения в одной области трансформируются в проблему для другой. В основе системного подхода находится правило четкого выделения анализируемой (управляемой) системы, объекта изучения, исследования. Главной предпосылкой системного подхода в управлении служит выделение признаков, по которым идентифицируется управляемая система, определяются характер и функции образующих ее элементов, объединяющие связи и взаимодействие частей, устанавливаются границы, охватывающие то, что входит в систему.

Исходя из концепции П. Друкера, полноценное управление государственной собственностью должно начинаться с целеполагания ("дерево целей и задач"). Можно сделать вывод, что системному управлению объектами государственной собственности в целом и федеральной зарубежной собственности в частности свойственен принцип целевой ориентации.

Вне зависимости от своей структуры, российская государственная зарубежная собственность является неотъемлемой частью государственной собственности, цели, управления которой, не существуют обособленно, но вытекают из политики государства, которая должна руководствоваться государственными и общественными интересами. "С концептуальной точки зрения, стратегия представляет собой научную теорию и программу достижения одной из основополагающих целей организации, будь то государство, правительство, партия, университет, фирма, корпорация и т.д. В практическом аспекте стратегия - это комплекс широкомасштабных решений и определенных направлений деятельности, ориентированных на последовательную реализацию поставленных перед данной организацией долгосрочных стратегических целей".

На сегодняшний день вопросы управления российской федеральной зарубежной собственностью практически остаются вне поля зрения исследователей, в первую очередь, такие существенные проблемы, как отсутствие должного учета объектов этого вида федеральной собственности, ограниченность контроля за ее использованием и реализацией. Это препятствует повышению эффективности ее эксплуатации с точки зрения государственных интересов. При этом возникает ряд непростых теоретических, в том числе управленческих, проблем.[13]

На сегодня управление объектами зарубежной собственности продолжает осуществляться без конкретных целей управления, которые должны быть определены в отношении каждого вида федеральной зарубежной собственности. Основные задачи системы управления зарубежной собственностью сегодня сформулированы в общем виде:

осуществление постоянного мониторинга состава и состояния зарубежной недвижимости и ее использования загранучреждениями и проведение по его результатам перераспределения площадей в целях их более эффективного использования;

проведение маркетинговых исследований и выработка рекомендаций по использованию зарубежного имущества РФ с учетом специфики страны, в которой это имущество находится, и перспектив создания коммерческих структур, способных обеспечить в будущем значительные бюджетные поступления от использования зарубежной собственности.

Стратегические цели управления представляют собой основу для формирования стратегического плана управления - управленческого документа, содержание которого отражает основные аспекты развития системы управления, взаимоувязанные (в том числе по срокам) на каждом из этапов управления (развития): нормативно-правовая база, использование материальных и нематериальных активов, источники финансирования мероприятий каждого этапа (в том числе, объемы и порядок их использования). [16]

Неотъемлемой частью процесса управления, механизмом, обеспечивающим реализацию функций управления (целеполагание, прогнозирование, планирование, организация, координация, принятие решений, мотивация, учет и контроль), является мониторинг процесса управления государственной собственностью. Мониторинг представляет собой непрерывное наблюдение, сбор информации, системный анализ, анализ показателей, характеризующих соотношение между целями и результатами управления собственностью (эффективность управления), анализ достаточности нормативно-правового обеспечения процесса управления государственной собственностью.

1.2 Структура и масштабы российской федеральной собственности за рубежом

Формирование системы объектов российской федеральной зарубежной собственности представляет собой довольно сложный и протяженный во времени процесс, поскольку формирование этой собственности и системы управления ею происходило в различные исторические периоды развития российского государства, часто в непростых, резко менявшихся условиях.

К материальным зарубежным активам российского государства относится акционерный капитал как собственность, существующая в структуре различных зарубежных компаний, учрежденных с участием государственных средств и имущества бывшего Советского Союза. Объем государственных инвестиций, осуществленных во времена Советского Союза в иностранные предприятия для развития внешнеэкономических связей составил 999,6 млн. долларов США, из них 913,3 млн. долларов США - вложения в капиталы таких иностранных юридических лиц как Донаубанк (Австрия), Ист-Вест Юнайтед банк (Люксембург), Евробанк (Франция), Московский Народный банк (Великобритания), Ост-Вест Хандельсбанк (Германия) с участием Центрального банка РФ (бывшие совзагранбанки). С участием уже РФ (от имени РФ выступало Минимущество России) было создано порядка 12 иностранных фирм, объем инвестиций составил сумму, эквивалентную 775,8 млн. долларов США. Вместе с тем, принимая во внимание тот факт, что данные учета такого рода вложений не сформированы в полном объеме (более подробно речь об этом будет идти ниже), имеется вероятность того, что по факту объем вложений значительно выше.

Денежные российские федеральные зарубежные активы представлены валютными ценностями, вкладами (депозитами) в иностранных банках, драгоценными металлами, инвестициями и ценными бумагами. Так, в состав российской зарубежной собственности входят вывезенные в 1914-1922 гг. за рубеж золото-валютные резервы царской России. Эти активы представляют собой серьезный государственный ресурс, поэтому вопросы возможного доказательства прав российского государства на эти активы с целью их возврата на протяжении последних ряда лет стали актуальной темой исследования российскими экономистами.

После распада СССР Российская Федерация приняла на себя активы и пассивы СССР за рубежом. Масштабы собственности Российской Федерации, находящейся за рубежом значительны. По данным Министерства государственного имущества Российской Федерации (МГИ) на начало 2002 г. на учете в Мингосимуществе находилось 3643 объекта недвижимого имущества, расположенных в 120 странах, площадь земельных участков - 600,2 миллиона квадратных метров, 79 долей участия в пакетах акций зарубежных компаний.

Балансовая стоимость недвижимого имущества оценивается в 2,7 миллиарда долларов, долей участия - около 1,18 миллиарда рублей.[20] Более 90 процентов объектов недвижимости предназначено для нужд дипломатического корпуса, торговых представительств и представительств Российской Федерации по научному и культурному сотрудничеству. Общие доходы от сдачи в аренду части зарубежной собственности за последние два года в среднем составили около 15 миллиона долларов ежегодно, это около 470 миллионов рублей. [13]

Рыночная стоимость зарубежной собственности соответственно высока, несмотря на большой разброс в ее оценке. Например, по оценкам Мингосимущества Российской Федерации, общая стоимость загрансобственности Российской Федерации составляет около 3,5 млрд. дол. Счетная палата оценила ее в 300 млрд. дол. Общественный экспертный совет по зарубежной собственности и английское частное агентство Pinkerton дают еще большую цифру -- 400 млрд. дол. Все три цифры, по утверждениям оценщиков, строго подтверждены соответствующими документами. Две последние суммы включают в себя стоимость спорного имущества.

Российская государственная собственность за рубежом состоит из движимой и недвижимой частей.[18]

Движимую собственность составляют активы в виде банковских вкладов, драгоценных металлов и различных ценных бумаг.

Недвижимость России за рубежом -- земельные владения и строения -- накапливались в течении столетий. Это участки и здания (представительские резиденции и жилые дома) дипломатических и торговых представительств; предприятий с российским капиталом; гарнизонные и портовые сооружения для постоянных воинских команд, т.е. собственность военного характера и используемая в военных целях; собственность русской церкви; собственность российских граждан, которые передали ее при жизни или завещали после своей смерти государству.[28]

Следует обратить внимание на то, что первый нормативный акт Российской Федерации в отношении рассматриваемых объектов появился только в сентябре 1993 года. До этого сохранялся и действовал порядок, сложившийся в период существования СССР. Вопросы управления и распоряжения собственностью Советского государства за рубежом регулировались согласно Постановлению Совета Министров СССР "О порядке приобретения, отчуждения и аренды земельных участков, зданий и сооружений, находящихся за границей, и их регистрации и учета" от 25 ноября 1980 года.[21]

Одним из последних был издан Указ Президента N 1771 от 23 октября 2000 года "О мерах по улучшению использования расположенного за пределами Российской Федерации федерального недвижимого имущества". Согласно указу вся зарубежная недвижимость России переходит на баланс МИДа и государственного унитарного предприятия при Управлении делами президента "Госзагрансобственность". Только с их разрешения продается, закладывается, меняется и дарятся здания и пакеты акций. Только они несут ответственность за управление, использование и обеспечение доходов от объектов российской недвижимости за рубежом, а также за размещение представительств федеральных органов за границей. 27]

По мнению специалистов, главным тормозом в процессе упорядочения российской загрансобственности, является отсутствие законодательной базы. Законопроекты на эту тему (всего их было 9) начали появляться с 1994 года. В июне 1999 года был принят и утвержден обеими палатами парламента Федеральный закон "Об управлении собственностью Российской Федерации, находящейся за рубежом". Но он не был подписан президентом.

В апреле 2001 года закон был снят с дальнейшего рассмотрения решением Совета Государственной Думы в связи с отклонением Президентом Российской Федерации. В частности, Президент указал на то, что Федеральный закон не направлен на установление внутригосударственного порядка управления собственностью Российской Федерации, находящейся за рубежом, а претендует на всеобъемлющую регламентацию всего комплекса отношений (государственно-правовых, гражданско-правовых, международно-правовых), касающихся этой собственности; в Федеральном законе не нашел удовлетворительного разрешения вопрос об объекте регулирования; неясно, включается ли в понятие собственности Российской Федерации, находящейся за рубежом, кроме федеральной собственности и собственность субъектов Российской Федерации, а также другие замечания.[29]

Таким образом, несмотря на то, что за пределами территории Российской Федерации находятся значительные объемы федеральной собственности Российской Федерации, ни в Гражданском кодексе, ни в каком-либо федеральном законе нет четкого механизма управления данным видом федеральной собственности. Отсутствие необходимых правовых норм в законодательстве Российской Федерации усложняет осуществление контроля за эффективностью использования и сохранностью этой собственности. [11]

В целях совершенствования управления федеральной собственностью, находящейся за рубежом необходимо: [23]

Во-первых, с учетом замечаний Президента возобновить работу над законопроектом "Об управлении собственностью Российской Федерации, находящейся за рубежом".

Во-вторых, ускорить работы по созданию единого реестра по контролю за учетом доходов федерального бюджета от коммерческого использования госзагрансобственности.

В-третьих, принять меры по защите интеллектуальной собственности используемой за рубежом. В-четвертых, создать систему постоянного мониторинга Федеральной собственности за рубежом. В-пятых, провести работы по совершенствованию системы оценки Федеральной собственности за рубежом. В-шестых, ускорить работы по подтверждению права собственности Российской Федерации, находящейся в дальнем и ближнем зарубежье.

1.3 Анализ деятельности органов управления российской собственностью за рубежом

Важнейшим шагом на пути создания существующей в настоящее время системы управления и распоряжения федеральным недвижимым имуществом за рубежом стал Указ Президента Российской Федерации от 23 октября 2000 года № 1771 "О мерах по улучшению использования расположенного за пределами Российской Федерации федерального недвижимого имущества, закрепленного за федеральными органами исполнительной власти и их представительствами, другими государственными органами Российской Федерации и государственными организациями".Выпуск Указа вызван тем, что состояние дел по использованию федерального недвижимого имущества Российской Федерации, находящегося на территории различных государств мира владельцами которого являлись МИД России, Управление делами Президента Российской Федерации, Минобороны России, Росзарубежцентр, РИА "Вести", ВГТРК, Минсельхозпрод России, Минприроды России и многие другие, было признано неудовлетворительным.

Межведомственная разобщенность балансодержателей объектов недвижимости за рубежом и их узковедомственная политика приводила к недостаточно эффективному использованию этого имущества. Так анализ показал, что примерно треть федеральной недвижимости за рубежом вообще не использовалась. В тоже время, несоблюдение нормативов при размещении госструктур приводило к тому, что в ряде стран образовывался дефицит площадей.[22] Главная цель Указа Президента Российской Федерации от 23.10.2000 г. № 1771 - повышение экономической эффективности использования федерального недвижимого имущества, а также создание четкой системы учета имущества, обеспечение его правовой защиты и прозрачности финансовых потоков - достигается путем сосредоточения значительной части госзагрансобственности в Управлении делами Президента Российской Федерации. Часть имущества, связанная с выполнением дипломатических и консульских функций, остается в ведении МИДа России.[17]

В данный момент суммарная площадь зданий и сооружений, находящихся в ведении Управления делами Президента Российской Федерации в 78 странах мира, составляет 649,3 тыс. кв. м, из которых около 146,1 тыс. кв. м предоставлены в безвозмездное пользование представительствам государственных органов Российской Федерации за рубежом. Усилия Управления делами в первую очередь направлены на организацию взаимодействия с Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, всеми балансодержателями зарубежной недвижимости по созданию действенного организационно-правового механизма. В настоящее время завершено формирование необходимой нормативно-правовой базы, подходит к завершению процесс оформления передачи Управлению делами Президента Российской Федерации загранобъектов государственными органами и организациями и размещение их сотрудников в соответствии с утвержденными нормативами, проводится инвентаризация этих объектов.

Реализуется единый подход к содержанию и эксплуатации объектов федерального недвижимого имущества за рубежом, находящихся в ведении Управления делами Президента Российской Федерации. На регулярной и плановой основе осуществляются капитальные и текущие ремонты недвижимости, производится ее ежегодное страхование.

Эффективное коммерческое использование части недвижимого имущества, не задействованного для размещения представительств Российской Федерации, государственных органов и организаций, позволяет снижать нагрузку на федеральный бюджет путем финансирования существенной части расходов по содержанию всего федерального недвижимого имущества за рубежом, находящегося в ведении Управления делами, за счет внебюджетных доходов.

Являясь базой принятия решений по управлению госсобственностью, учет выполняет следующие задачи: удостоверение наличия собственности; разграничение государственной собственности на классы, подлежащие различному регулированию.

В числе основных классов (объектов) госсобственности, как правило, выделяются: имущественная казна; государственные учреждения и предприятия; земля и иные объекты недвижимости; вклады (пакеты акций) государства в уставные капиталы хозяйственных обществ; незавершенное строительство и инвестиционные проекты, предметом которых является имущество, находящееся в государственной собственности; интеллектуальный капитал, созданный за счет государственных средств. [20]

Следует отметить, что некоторые из перечисленных объектов государственной собственности не только не включены в хозяйственный оборот, но и отсутствуют в государственных законодательных актах. К числу таких объектов, прежде всего, следует отнести казну, под которой понимаются средства государственного бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями. [12]

Эффективные управление и распоряжение государственной собственностью предполагают определение рыночной и иной стоимости государственного имущества. Как свидетельствует опыт стран с рыночной экономикой, оценка имущества является обязательной в случае вовлечения в сделку объектов оценки, принадлежащих полностью или частично государству, в том числе при:

- определении стоимости объектов оценки, принадлежащих государству, в целях их передачи в доверительное управление, концессию либо аренду;

- использовании объектов оценки, принадлежащих государству, в качестве предмета залога;

- продаже или ином отчуждении объектов оценки, принадлежащих государству;

- переуступке долговых обязательств, связанных с объектами оценки, принадлежащими государству;

- передаче объектов оценки, принадлежащих государству в качестве вклада в уставные капиталы, фонды юридических лиц, а также при возникновении спора о стоимости объекта оценки;

- обращении в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан или юридических лиц;

- выкупе или ином изъятии имущества у собственников для государственных нужд.

Отсутствие в государстве специального закона об оценочной деятельности, во-первых, не позволяет получить объективные данные о стоимости объектов государственной собственности и в полной мере соблюдать интересы государства при сделках с госимуществом, и, во-вторых, не способствует формированию и развитию института независимой профессиональной оценки, являющегося необходимым атрибутом рыночного хозяйства.

2. Анализ системы обеспечения процесса управления госсобственостью РФ за рубежом

2.1 Механизм формирования и ведения госреестра федерального зарубежного имущества

Для целей мониторинга и совершенствования такой функции управления, как учет, необходимо в первую очередь наличие четкого представления о системе объектов управления, поскольку именно наличие полноценного массива данных о системе объектов управления позволяет определить элементы системы управления, его цели и задачи, стадии процесса управления и, соответственно, создать основу для обеспечения полноценного и эффективного мониторинга процесса управления и контроля.[24]

Первоочередным является решение задачи по обеспечению полного учета всех объектов, расположенных на территории государства и входящих в состав его собственности. Главным инструментом в решении указанной задачи служит Реестр государственного имущества. Под указанным Реестром понимается информационная система, включающая в себя совокупность построенных на единых методологических и программно-технических принципах государственных баз данных, которые содержат перечень объектов учета и информацию о них, подлежащих учету в государственном Реестре баз и банков данных. [21]

В качестве объектов учета в Реестр должны быть включены расположенные на территории государства и за рубежом: земельные участки, находящиеся в государственной собственности; участки леса, недр, водные объекты и другие природные объекты (ресурсы) государственной собственности; государственное имущество, закрепленное за государственными предприятиями и/или учреждениями, либо находящееся в государственной собственности предприятия как имущественный комплекс; находящиеся в государственной собственности акции (доли, вклады) акционерных, других хозяйственных обществ, а также имеющееся у них имущество, не вошедшее в уставной капитал; иное имеющееся в собственности государства недвижимое и движимое имущество, в том числе переданное в пользование, аренду, залог и по иным обстоятельствам. [13]

Данными об объектах учета являются сведения, характеризующие указанные объекты: место нахождения, стоимость, обременение и т.п. При этом в описании объекта учета указываются его индивидуальные особенности, что позволяет отличать его от других аналогичных объектов.

Необходимо подчеркнуть, что государственное имущество, не внесенное в Реестр, не может быть оприходовано или обременено. В целях постоянного информационного обновления юридические лица, получившие такие свидетельства, обязаны ежеквартально представлять в соответствующий территориальный орган копии балансовых отчетов и иных документов, подтверждающих изменения состава или характеристик объектов учета. Кроме того, ежегодно обновляются карты учета. Информация об объектах учета, содержащихся в Реестре, может предоставляться любым заинтересованным лицам. Рассматривая реестр федерального зарубежного имущества как информационную основу процесса управления федеральным зарубежным имуществом, следует в первую очередь определить возможные схемы учета объектов.

Поскольку ресурсы расходуются и перераспределяются между хозяйствующими субъектами, а в данном случае - и между субъектами управления, помимо инвентаризации, необходимо обеспечить систему учета ресурсов, задачей которой является адекватное отображение в реестре текущих изменений в сведениях о ресурсах. Таким образом, принципиально можно построить две возможные схемы учета: периодическая инвентаризация и систематический учет изменений.

В интересах государства обеспечить единство подходов к учету объектов, в отношении которых осуществляется контроль и управление. Поэтому, представляется необходимым установление жестко регламентированных: а) порядка сверки сведений об объектах федерального имущества в реестре федерального зарубежного имущества, с определением конкретных ответственных должностных лиц, б) обязательной годовой отчетности, формируемой правообладателями об используемом федеральном имуществе. Далее необходимо рассмотрение объектов зарубежной собственности по ее видам, наличие информации по которым, своевременное ее отражение в учете и последующая систематизированная актуализация позволит повысить эффективность управления этими объектами. Все виды характеристик возможно подразделить на экономические и справочные.[22] Справочный блок реестра предполагает владение информацией по каждому конкретному объекту имущества, его особенностям, положению в конкретный момент времени. К общей информации, характерной для всех классов имущества, относятся сведения об объекте: адрес, описание, правоустанавливающий документ, текущее использование и т.п.; история объекта: период функционирования, формы использования и т.п.

Такая информация, как наличие правоустанавливающего документа, позволяет определить период и обстоятельства приобретения объекта. Применение такого параметра, особенно важно для осуществления необходимых действий в отношении спорного имущества, такого как золото бывшей царской России, вывезенное за границу; объекты недвижимости бывшего СССР, находящиеся на территории Германии и ее союзников по Второй мировой войне, полученные СССР по репарациям; имущество и денежные средства бывшего СССР в ФРГ, конфискованные нацистской Германией в период Второй мировой войны; имущество, ранее приобретенное, подаренное или переданное бывшей царской России или бывшему СССР в других странах.

Индивидуальная информация содержит характеристики конкретного объекта имущества:

- вид, год и причина проведения ремонта, степень реструктуризации;

- местоположение объекта: границы, типичное использование, качество, перспектива развития;

- состояние окружающей среды: уровень шума, интенсивность движения транспортных средств, благоустроенность окружающей территории;

- транспортная доступность объекта: виды транспорта, удаленность от центров жизнеобеспечения.

На сегодня в реестре федерального зарубежного имущества предусмотрена возможность отражения большинства из указанных общих и индивидуальных показателей. Исключение составляют, например, состояние окружающей среды и транспортная доступность.

Порядок организации учета, разработанный совместно с Минимуществом России, предполагал, в том числе, ежеквартальное представление ведущейся Управлением делами государственной базы данных в Минимущество России. Вместе с тем, на практике данные по балансовой стоимости объектов зарубежного недвижимого имущества Минимущества России расходились с данными Управления делами. К примеру, по данным последнего, общий объем балансовой стоимости находящегося у него на учете зарубежного имущества составляло 55,7 млн. долларов США, а по данным информационной базы Минимущества России - 99,7 млн. долларов США. Такая разобщенность в сочетании с весьма заниженными результатами инвентаризации, нерешением проблемы инвентаризации зарубежной собственности на протяжении уже 10 лет, несмотря на немалое количествоизданных за этот период нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, неполнотой данных реестра федерального зарубежного имущества, а также отсутствием реестра федеральной зарубежной собственности не позволяют государству в полной мере осуществлять учет и контроль в процессе управления федеральной зарубежной собственностью, прослеживать связи между изменениями структуры зарубежной собственности, проводить систематический учет и анализ таких изменений, контролировать объем получаемых и затрачиваемых финансовых средств.[24]

Что касается реестра федерального имущества, то на сегодня можно констатировать, что идея о создании реестра федерального имущества как основы для реализации государственной политики в области управления и распоряжения государственным имуществом, расположенным за пределами Российской Федерации, а также инструмента государственного контроля над процессом использования и реализации такого имущества, фактически остается нереализованной. Подтверждением данной позиции является факт существования на протяжении последних нескольких лет двух практически самостоятельных информационных баз данных - реестра федерального зарубежного имущества и Автоматизированной информационной системы учета и ведения реестра собственности Российской Федерации, находящейся за рубежом, ведение которых осуществлял один и тот же орган государственной власти - Минимущество России.

2.2 Анализ системы мониторинга процесса управления федеральной собственностью за рубежом

В настоящее время управление и распоряжение федеральным имуществом за рубежом регулируется рядом нормативных правовых актов, в том числе Указом Президента Российской Федерации от 23 октября 2000 г. №1771 "О мерах по улучшению использования расположенного за пределами Российской Федерации федерального недвижимого имущества, закрепленного за федеральными органами исполнительной власти и их представительствами, другими государственными органами Российской Федерации и государственными организациями" и постановлениями Правительства Российской Федерации от 5 января 1995 г. № 14 "Об управлении федеральной собственностью, находящейся за рубежом", от 14 января 2002 г. №10 " Об утверждении порядка отчуждения федерального недвижимого имущества, расположенного за пределами Российской Федерации", от 12 сентября 2001г. №672 "Об утверждении порядка распределения доходов от использования федерального недвижимого имущества, расположенного за пределами Российской Федерации". Постановление Правительства Российской Федерации от 5 января 1995 г. №14 "Об управлении федеральной собственностью, находящейся за рубежом" содержит нормы, касающиеся: приватизации федеральных государственных унитарных предприятий, имущество которых находится за рубежом (п. 6); определения стоимости находящегося за пределами Российской Федерации имущества для целей совершения сделок с ним (п. 10); порядка распределения доходов от использования указанного имущества (п.п. 9 и10). [4] Порядок распределения доходов от использования федерального недвижимого имущества, расположенного за пределами Российской Федерации, утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2001 г. №672. Данным постановлением установлен перечень расходов, которые направляются на содержание находящегося за рубежом имущества, а также порядок их учета в расходах федерального бюджета и отражения в отчетности, представляемой Минфину России.

Из изложенного следует возможность отмены рассмотренных выше положений постановлений Правительства Российской Федерации от 5 января 1995 г. №14, а также постановления Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2001 г. №672, при условии включения соответствующих норм в приватизационное и бюджетное законодательство.[9] Указом Президента Российской Федерации от 23 октября 2000 г. № 1771 федеральное недвижимое имущество, находящееся на балансе федеральных органов и их представительств в иностранных государствах также передано в оперативное управление Управлению делами Президента Российской Федерации, которое, в свою очередь, передало указанное имущество федеральному государственному унитарному предприятию "Госзагрансобственность" на праве хозяйственного ведения. Тем же Указом установлено, что передаче в хозяйственное ведение ФГУП "ГЗС" для коммерческого использования подлежит лишь то федеральное недвижимое имущество, расположенное за пределами Российской Федерации, которое не должно пользоваться дипломатическим иммунитетом, и не востребовано федеральными органами исполнительной власти. В нарушение данного Указа ФГУП "ГЗС" получил фактически все федеральное недвижимое имущество, в том числе пользующееся дипломатическим иммунитетом.

В целях наведения порядка и повышения эффективности управления федеральным недвижимым имуществом, расположенным за пределами Российской Федерации Президент Российской Федерации указом №39 от 11 января 2008 г. " О передаче в оперативное управление Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации расположенного за пределами Российской Федерации федерального недвижимого имуществ" определил, что министерство в пределах своей компетенции является полномочным представителем Российской Федерации в отношении расположенного за пределами Российской Федерации федерального недвижимого имущества, необходимого для функционирования торговых представительств Российской Федерации.[19]

Указами Президента Российской Федерации № 1370 от 17 сентября 2008 г. "Об Управлении делами Президента Российской Федерации" и № 865 от 11 июля 2004 г. "Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации" определены функции и полномочия Управления делами Президента Российской Федерации и МИД России, в оперативном управлении которых находится недвижимое федеральное имущество, расположенное за рубежом. Управление делами Президента Российской Федерации осуществляет управление государственной собственностью за рубежом для обеспечения деятельности федеральных органов исполнительной власти и их представительств за рубежом, а также для коммерческого использования.

Функции и полномочия Росимущества определены постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 года №432 "О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом". Росимущество в пределах своей компетенции от имени собственника обеспечивает учет и ведение реестра федерального имущества, а также осуществляет полномочия акционера в зарубежных компаниях с долей участия Российской Федерации.

Кроме того, Указом Президента Российской Федерации от 6 сентября 2008 г. №1315 "О некоторых вопросах государственного управления в области международного сотрудничества" упразднен Российский центр международного научного и культурного сотрудничества при МИД России (Росзарубежцентр), Его функции переданы Федеральному агентству по делам содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству. Этим указом сохранен порядок владения, пользования и распоряжения недвижимым имуществом Российской Федерации, находящимся за рубежом, в части, касающейся размещения представительств Агентства.[11]

Классификация объектов государственной собственности позволила определить органы государственного управления, за которыми целесообразно закрепить управления объектами, приложение 1.

Основные подходы к организации мониторинга процесса управления федеральной зарубежной собственностью необходимо, на мой взгляд, определять следующим образом:[21]

данные мониторинга должны являться основой оперативной работы по развитию управления федеральной зарубежной собственностью, а также планированию приоритетных направлений деятельности по сохранности объектов зарубежной собственности, оценке эффективности управления ими и их использования; работы по выявлению источников их содержания и реконструкции; информационной основой при восстановлении прав собственности российского государства на объекты зарубежной собственности;

существующая специфика управления федеральной зарубежной собственностью определяет необходимость решения задач по проверке истинности правоустанавливающих и иных документов по объектам собственности, проведению сравнительного анализа параметров этих документов с данными реестра федерального имущества; прогнозированию состояния нормативно-правового обеспечения процесса управления федеральной зарубежной собственностью, своевременному внесению изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты;

формирование в ходе мониторинга полноценного массива данных о системе объектов управления позволит определить элементы системы управления, цели и задачи, стадии процесса управления, создать основу для обеспечения полноценного и эффективного контроля. Для реализации этого необходимо создание единого банка данных обо всех объектах недвижимости, содержащего максимальную информацию об объектах, в том числе о составе, рыночной стоимости объектов, прав пользования ими.

По периодичности проведения мониторинг процесса управления будет включать:

-базовые комплексные обследования объектов зарубежной собственности, органов государственной власти, уполномоченных управлять этими объектами, а также организаций, осуществляющих использование федеральной зарубежной собственности, проведение которых осуществляется не чаще одного раза в год. Включают в себя сбор и системный анализ информации по техническим, финансово-экономическим, правовым параметрам функционирования объектов; оценку состояния объектов и эффективности управления, прогноз изменения состояния с целью выработки рекомендаций по предупреждению и преодолению негативных процессов;

- периодический оперативный сбор информации по функционированию объектов и деятельности органов государственной власти, уполномоченных управлять объектами федеральной зарубежной собственности, а также организаций, осуществляющих их использование. Предназначен для текущего обновления основных данных мониторинга процесса управления по функционированию и деятельности объектов мониторинга в периоды между комплексными обследованиями.

С учетом изложенного, функциями мониторинга процесса управления выступают сбор, обработка и передача информации, контроль.

2.3 Система контроля за использованием российской зарубежной собственности

В отношении государственной собственности за рубежом контроль включает в себя: [27]

- экспертизу уставных документов, в том числе на предмет их соответствия гражданскому законодательству;

- контроль за наделением и использованием имущества; контроль за эффективностью и целесообразностью распоряжения недвижимым имуществом;

- контроль за уставной деятельностью;

- контроль за распределением прибыли и перечислением ее части в бюджет.

Контроль за эффективностью и целесообразностью участия государства в уставных капиталах акционерных обществ предусматривает:

- экспертизу учредительных и уставных документов;

- отслеживание изменений уставов и объемов уставных капиталов;

- анализ ведения реестра акционеров;

- оценку эффективности и целесообразности учредительской деятельности и кредитной политики;

- оценку текущего финансового состояния АО по результатам анализа

финансовой отчетности, справок и других материалов, представляемых руководителями предприятий;

- оценку эффективности использования имущества предприятиями;

- проверку распределения прибыли, начисления и перечисления дивидендов на государственную долю участия в уставных капиталах АО в бюджет;

- формирование предложений по совершенствованию управления АО в целях повышения эффективности их деятельности, реорганизации АО, их ликвидации или продаже пакетов акций.

Возмездное отчуждение государственного имущества в собственность юридических и физических лиц в результате приватизации следует рассматривать как один из элементов единой государственной политики по управлению государственным имуществом, направленной на экономический рост, повышение эффективности функционирования народнохозяйственного комплекса и расширение налогооблагаемой базы. [9]

В процессе проведения контрольных мероприятий следует определять, насколько приватизация того или иного предприятия соответствует краткосрочным и долгосрочным интересам государства. При этом анализируют и оценивают:

- повышение эффективности работы предприятий за счет привлечения инвестиций в реальный сектор экономики стратегическими и технологическими инвесторами, способными брать на себя выполнение масштабных социальных и инвестиционных программ и обеспечивать их выполнение;

- пополнение доходной части бюджета, результаты работы предприятия, обоснованность выбора способа приватизации объекта, установление начальной цены продажи и обязательств покупателей.

Решение о получении разового дохода от продажи конкретного предприятия или его сохранения в качестве постоянного источника доходов государственного бюджета принимают в зависимости от экономического положения в стране на определенный период. Учитывают также необходимость сокращения расходов государства на содержание стратегически малозначимых и неэффективных предприятий. Высоколиквидные предприятия приватизируют с учетом необходимости баланса между величиной инвестиций в развитие и средствами, поступающими в бюджет от продажи предприятия. [14]

Контроль за распоряжением государственной собственностью включает в себя проведение проверок целесообразности и законности принятия решений об отчуждении государственного имущества, соблюдения процедур продажи собственности, в том числе на стадии предпродажной подготовки. Особое внимание должно быть уделено контролю за соблюдением условий внесения имущества, находящегося в государственной собственности, в качестве вклада в уставные капиталы до совершения сделок с ними. При этом:

- контролируют долю государства в уставных капиталах АО при внесении государственного имущества с позиции влияния на принятие ключевых решений и получения дивидендов на государственный пакет акций;

- проводят экспертизу оценки государственного имущества, вносимого в оплату дополнительно выпускаемых акций, и определения его рыночной стоимости;

- оценивают целесообразность выбора объекта и параметров приватизации (способ приватизации, величина отчуждаемых пакетов акций, начальная цена имущества) и процедура выбора финансовых консультантов и оценщиков;

- анализируют состав участников аукционов и конкурсов по продаже государственной собственности;

- контролируют законность и достоверность источников денежных средств, направляемых на оплату приватизируемого имущества.

Контролю подлежат следующие элементы:

- процедуры формирования и утверждения ежегодной Программы продажи государственного имущества;

- состав подлежащего приватизации имущественного комплекса ГП (обязательно наличие акта инвентаризации с расчетом балансовой стоимости активов или сведений о размере уставного капитала, аудиторского заключения и документов, подтверждающих права на земельные участки);

...