Международное сотрудничество в сфере сохранения окружающей среды

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Историко-теоретический аспект международного права в сфере сохранения окружающей среды

1.1 Понятие, основные положения и значение международного права в сфере сохранения окружающей среды

1.2 История развития международного права окружающей среды

Глава 2. Содержание и основные направления международного сотрудничества в сфере сохранения окружающей среды

2.1 Нормативно-правовые основы международного сотрудничества в сфере сохранения окружающей среды

2.2 Основные принципы международного сотрудничества в сфере сохранения окружающей среды

2.3 Особенности международного сотрудничества в сфере сохранения окружающей среды в различных ее видах

Заключение

Библиографический список

Введение

Проблематика экологической политики, несмотря на понятное значение, как для общества, так и для охраны окружающей среды, воспринимается экологами, юристами, экономистами, политиками и общественностью неоднозначно. Различия в подходах не всегда зависят от тех или иных обстоятельств:

- от временного фактора, т.е. от того исторического периода, когда принимаются или не принимаются значимые решения в эколого-политической сфере;

- от социального, политического и экономического устройства государств (тоталитарное, демократическое, автократическое, иное);

- от уровня благосостояния населения и его зависимости от поступлений в бюджет средств, получаемых от эксплуатации природных ресурсов, либо, напротив, от расходования средств бюджета на закупку энергоносителей или древесины;

- от обеспеченности природными ресурсами и качества окружающей среды в том или ином регионе (государстве);

- от развитости научных воззрений и аргументированности предложений, выдвигаемых учеными для улучшения охраны окружающей среды в глобальном, региональном, национальном, локальном масштабах;

- от отношения общества и отдельных социальных групп к сохранению окружающей среды, допустимости использования природных ресурсов для удовлетворения потребностей настоящего поколения во вред будущим поколениям;

- от наличия правовой базы и степени легитимности мер негативного воздействия на окружающую среду;

- от устрашающих примеров экологических катастроф, влекущих причинение масштабных и зачастую долговременных негативных последствий.

Действительно, экологическая политика и определяется перечисленными и иными такого рода факторами, и не зависит от них, поддаваясь сиюминутным, мелким, эгоистическим соображениям. Это означает, что далеко не все зависит от самых лучших стремлений и не все, даже продуманные, предложения можно (и нужно) реализовывать.

В последнее десятилетие XX в. и в начале XXI в. интерес мировой общественности в целом и отдельных государств к вопросам экологической и эколого-правовой политики резко усилился. Это выразилось наиболее ярким образом в документах, принятых на Конференции ООН по охране окружающей среды в Рио-де-Жанейро (1992 г.), в законотворческой инициативе международного сообщества, Европейского союза, отдельных государств, разработавших и обеспечивших вступление в силу новых актов, изменениях с целью приспособления к современным условиям положений, принятых ранее (наглядные примеры - соглашения по поводу охраны климата и озонового слоя, биологического разнообразия, доступа к экологической информации, торговли окружающей средой, охраны редких и исчезающих видов животных и растений и т.д. и т.п.).

Все более широкое отражение проблематика международной экологической и эколого-правовой политики получает в научных трудах экологов, юристов и экономистов разных стран.

Но приходится признать, что комплексной монографической работы, которая отражала бы современную концепцию международной экологической политики сохранения окружающей среды, выявляла весь спектр задач и целей ее, весь набор организационных, информационных и правовых мер ее реализации, а также имеющиеся пробелы и ошибки, в наше время нет. Да и за рубежом, несмотря на интенсификацию исследований, о создании целостной концепции и подготовке объемного научного труда, охватывающего все аспекты современной международной экологической политики, тоже пока говорить рано. Хотя отметим, что за последние несколько лет многие вопросы экологической политики в сфере сохранения окружающей среды, в том числе международного сотрудничества в данной области, были исследованы, а некоторые - весьма детально.

Таким образом, проведение научных исследований в данной области остается по-прежнему актуальной.

Все вышеперечисленные обстоятельства оказали решающее влияние на выбор темы исследования "Международное сотрудничество в сфере сохранения окружающей среды", определение его объекта, структуры, объема, целей и задач познания.

Объект исследования предопределен спецификой и комплексностью заявленной проблематики - отношения, возникающие в сфере охраны окружающей среды на международном уровне.

Предмет исследования - основные положения международного сотрудничества в сфере сохранения окружающей среды.

Цель исследования - раскрыть содержание и сущность международного сотрудничества в сфере сохранения окружающей среды.

Достижение указанной цели обусловило постановку и последовательное решение целого ряда задач:

1. Раскрыть понятие, основные положения и значение международного права в сфере сохранения окружающей среды;

2. Рассмотреть историю развития международного права окружающей среды;

3. Рассмотреть нормативно-правовые основы международного сотрудничества в сфере сохранения окружающей среды;

4. Раскрыть основные принципы международного сотрудничества в сфере сохранения окружающей среды;

5. Рассмотреть особенности международного сотрудничества в сфере сохранения окружающей среды в различных ее видах.

Методологической основой исследования является весьма разнообразный арсенал способов научного познания. С учетом характера объекта и предмета исследования был использован исторический метод. Был широко использован сравнительно-правовой метод. Он дал возможность выявить основные тенденции развития охраны окружающей среды как в России, так и в зарубежный странах.

Теоретическую основу исследования составили фундаментальные труды, посвященные анализу проблем в сфере охраны окружающей среды Н.А. Ушакова, М.И. Васильевой, В.А. Чичварина, И.И. Лукашук и мн.др.

Структура исследования обусловлена объектом, предметом, целью и задачами работы, которая состоит из введения, двух глав, заключения, библиографического списка.

Глава 1. Историко-теоретический аспект международного права в сфере сохранения окружающей среды

1.1 Понятие, основные положения и значение международного права в сфере сохранения окружающей среды

Прежде чем начать рассуждать о международном праве окружающей среды, имеется потребность кратко остановиться на понятии "окружающая среда". Эта потребность диктуется, во-первых, несовпадением научных позиций по поводу данного понятия, а во-вторых, наличием его легального определения, которое вызывает вопросы.

На легальное определение понятия окружающей среды в науке экологического права обращалось внимание рядом исследователей.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона N 7-ФЗ "окружающая среда - совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов". Включение законодателем в содержание понятия "окружающая среда" антропогенных объектов наряду с природными комплексами и объектами и природно-антропогенными объектами лишь запутывает понимание окружающей среды - одной из основных категорий экологического права. С точки зрения законодателя, антропогенный объект - объект, созданный человеком для обеспечения его социальных потребностей и не обладающий свойствами природных объектов. К таким объектам можно отнести автомобили и другие транспортные средства, производственные строения, жилые дома и т.п.

Расширение содержания понятия "окружающая среда" за счет включения в него компонентов социальной среды с учетом предмета регулируемых отношений - их охраны, - как представляется, таит угрозу необоснованной интервенции в иные отрасли законодательства. Отношения по поводу антропогенных объектов, в том числе их охраны, регулируются разными отраслями законодательства, в частности гражданским, уголовным.

Своеобразную позицию в отношении легального определения понятия окружающей среды заняла М.И. Васильева. "Итак, "окружающая среда" = "природная среда" + "антропогенные объекты". Сам по себе такой подход имеет право на существование и, более того, реализован в зарубежных правовых системах. Однако, содержание этого документа не отвечает объявленному названию: закон фактически продолжает регулировать тот же круг отношений, что и ранее, а именно - отношения в сфере взаимодействия общества и природы (окружающей природной среды), а отношения в сфере общества и антропогенных объектов не регулирует и не может регулировать в данной своей структуре. Для урегулирования всего широчайшего спектра отношений, складывающихся в сфере "человек - неприродная окружающая среда", в России создано санитарное, градостроительное законодательство, законодательство о защите прав потребителей и т.п.".

В доктрине, без связи с легальным определением, выражено иное понимание окружающей среды. Так, окружающая среда - это окружающая природная среда (природная среда, природа), т.е. совокупность природных комплексов, природных объектов и природных ресурсов, включая землю, почвы, атмосферный воздух, воды, недра, животный и растительный мир, а также климат и околоземное космическое пространство в их взаимосвязи и взаимодействии. С учетом такого понимания окружающей среды мы и будем рассуждать о международном праве окружающей среде.

В последние десятилетия перед международным сообществом государств во весь рост встала одна из глобальных проблем современности - проблема охраны и рационального использования окружающей среды человека природной среды. В связи с этим, с одной стороны, на локальном уровне и в рамках общего международного права формируется и развивается международное право окружающей среды, с другой стороны, его формирование и развитие упираются в проблему отсутствия во многих случаях должных материальных возможностей рационального использования окружающей человека природной среды.

Право окружающей среды рассматривается в двух аспектах: в аспекте внутригосударственного регулирования с учетом соответствующих международных обязательств государств и в аспекте исключительно международно-правового регулирования применительно е деятельности в пределах негосударственной (международной) территории.

Итак, международное право окружающей среды - отрасль международного права, принципы и нормы которой регулируют отношения субъектов в области охраны окружающей среды и рационального использования ее ресурсов

Своими трудами в этой области известны С.В. Виноградов, О.С. Колбасов, А.С. Тимошенко, В.А. Чичварин и мн.др.

Нередко это право именуют экологическим. Однако такое наименование неточно. Как известно, экология - это отрасль биологии, изучающая взаимодействие животных, растений, микроорганизмов между собой и с окружающей средой. Иными словами, речь идет лишь о части окружающей среды. Кроме того, "право окружающей среды" является международно признанным термином.

Примером наиболее широкого понимания окружающей среды служит Европейская конвенция о гражданской ответственности за ущерб, причиненный опасной для окружающей среды деятельностью, 1993 г. Ею охватываются живые и неживые ресурсы, такие как воздух, вода, почва, фауна и флора, а также взаимодействие между ними. Но кроме этого, общепринятого понимания среды в нее дополнительно включены также собственность, составляющая часть культурного наследия, и характерные черты ландшафта.

Проблема защиты окружающей среды все более ощутимо выдвигается на первый план. От ее решения зависит выживание человечества. Стокгольмская декларация 1972 г. провозгласила, что защита и улучшение окружающей среды представляют важнейшую проблему, которая касается благополучия народов и экономического развития во всем мире. Способность человека преобразовать природное окружение может дать всем народам возможность улучшить качество жизни; но она может нанести и неизмеримый вред человеческим существам и окружающей среде в случае неправильного или бездумного использования.

Согласно заключению Программы ООН по защите окружающей среды (ЮНЕП) убытки от бедствий, порожденных глобальным потеплением, сегодня превышают 300 млрд. долл. ежегодно. Ученые считают, что непоправимый кризис глобальной экономики может наступить уже через полвека.

Загрязнение вод наносит ущерб здоровью человека и рыбным запасам. Деградация сельхозугодий привела к засухе и эрозии почв во многих районах. Отсюда недоедание, голод, болезни. Загрязнение воздуха наносит все более ощутимый ущерб здоровью людей. Массовое уничтожение лесов отрицательно сказывается на климате и сокращает биоразнообразие, генофонд. Серьезной угрозой здоровью является истощение озонового слоя, защищающего обитателей нашей планеты от вредных излучений Солнца.

К катастрофическим изменениям в климате Земли ведет парниковый эффект, т.е. глобальное потепление в результате растущих выбросов углекислого газа в атмосферу. Нерациональное использование минеральных и живых ресурсов приводит к их истощению, что опять-таки ставит проблему выживания человечества. Наконец, аварии на предприятиях, связанных с радиоактивными и ядовитыми веществами, не говоря уже об испытаниях ядерного оружия, причиняют огромный ущерб здоровью людей и природе. Достаточно вспомнить об аварии на Чернобыльской АЭС и на американском химическом заводе в Индии. Большой ущерб окружающей среде приносят вооруженные конфликты, о чем свидетельствует опыт войн во Вьетнаме, Кампучии, в Персидском заливе, Югославии, Ираке и др.

Жизненно важное для всех народов значение защиты окружающей среды подчеркивается в многочисленных международных актах. В них намечены и пути решения проблемы. Однако этому препятствуют серьезные противоречия как между государствами, так и внутри них.

Группа промышленно развитых стран потребляет большую часть глобальных природных ресурсов. Соответственно на их долю приходится и основная часть отходов производства, причиняющих ущерб окружающей среде. Так, США выбрасывают в атмосферу такое же количество вредных газов, как Россия и развивающиеся страны, вместе взятые. Распространена практика вывоза наиболее вредных производств в развивающиеся страны. Доминирующая роль в мировой экономике позволяет развитым странам пользоваться зарубежными ресурсами на выгодных для себя условиях. Вместе с тем они отказываются принимать меры, необходимые для уменьшения причиняемого среде ущерба. Защита окружающей среды требует больших средств. Соответствующие расходы приходится включать в себестоимость продукции. Это снижает ее конкурентоспособность и соответственно встречает сопротивление промышленников, бизнесменов, фермеров. международный сотрудничество экология озон

Ко второй группе условно можно отнести развивающиеся страны, которые лишены возможности осуществлять меры по защите окружающей среды. В результате ее состояние продолжает ухудшаться, что все более ощутимо сказывается и на здоровье населения. Без международной помощи они не в состоянии решить проблемы.

Еще одну, третью группу образуют бывшие социалистические страны. Они являются примером того, к каким тяжелым последствиям ведет отсутствие продуманной экологической политики. Особенно показателен в этом плане опыт СССР. Страна обладала самыми богатыми природными ресурсами и была бы способна обеспечить всем необходимым значительную часть населения Земли. Вместо этого, она импортировала огромное количество потребительных товаров и выпрашивала займы для закупки даже зерна, которое в прошлом традиционно экспортировала.

Огромные площади сельхозугодий превращены на территории бывшего СССР в бесплодные земли. Значительные участки оказались непригодными для большинства живых организмов. Целые регионы стали опасными для здоровья человека. В результате резко ухудшилось здоровье населения, особенно молодежи. Существенно снизилась продолжительность жизни. Даже предотвращение дальнейшего ухудшения ситуации требует огромных средств, которыми новые независимые государства не располагают. Другие страны должны осознать, что экологическая катастрофа в нашем регионе чревата серьезными последствиями для глобальной окружающей среды. Исправление положения отвечает и их жизненным интересам.

В результате даже сравнительно небольшие соседние государства оказывают России посильную помощь. Так, в 1966 г. между Россией и Норвегией было заключено соглашение о финансировании последней установки фильтров на металлургическом комбинате на Кольском полуострове. Выбросы этого комбината причинили существенный вред окружающей среде соседней Норвегии.

Сказанное дает представление о том, насколько велика заинтересованность России в международном сотрудничестве во имя преодоления экологического кризиса и, следовательно, в соответствующем международном праве окружающей среды.

1.2 История развития международного права окружающей среды

Международное право стало складываться и развиваться вместе с возникновением государств и зарождением системы отношений между ними.

Однако, международное право окружающей среды - одна из новых современных отраслей международного права, поэтому характерные черты этой отрасли наиболее наглядно проявляются при рассмотрении процесса ее исторического становления.

Первый этап - зарождение международного права окружающей среды - относится к 60-м гг. XX в. Правда, отрасль имеет свою предысторию.

Первой многосторонней конвенцией была Конвенция о защите птиц, полезных для сельского хозяйства, 1902 г.

Следует отметить так же значение и роль международных конференций. В доктрине международного права международные конференции занимают определенное положение. Как отмечает профессор Ю.М. Колосов, международная конференция - это собрание официальных представителей, выступающих от имени государств, которое созывается на ограниченный срок для достижения определенных целей и является важным средством многосторонней дипломатии, а также кодификации и прогрессивного развития международного права.

На VIII Международном зоологическом конгрессе 10 августа 1910 г. известный натуралист и путешественник Поль Саразин (P. Sarasin) из Базеля, председатель Комиссии по охране природы в Швейцарии, выступил с докладом "Всемирная охрана природы", который произвел на всех огромное впечатление. В докладе ученый, рассказав об угрозе исчезновения китов при использовании новых технологий, направленных на увеличение денежной прибыли, по охоте и ускоренной переработке китовых туш, призвал к немедленному объединению государств для международной охраны природы и созданию постоянной Международной комиссии по охране природы: "Комиссия будет состоять из представителей всех наций, и в ее обязанность будет входить распространение охраны природы на всю землю, от Северного полюса до Южного, как на континенты, так и на моря". На Конгрессе был создан временный Комитет, куда вошли 14 зоологов из стран Европы, Азии и Америки. Данный Комитет в течение трех лет вел организационно-подготовительную работу для созыва Международной конференции по всемирной охране природы. Россию в этом Комитете представлял московский зоолог Г.А. Кожевников. Первое заседание Комитета состоялось 18 августа 1910 г. Было принято решение через посредство Швейцарии провести Международную конференцию. Приглашение для участия в Конференции разослали 18 государствам (не считая самой Швейцарии).

Бернская конференция по международной охране природы состоялась 4 - 6 ноября 1913 г. в здании Союзного Парламента Швейцарии. На Конференции участвовали представители 17 государств (Румыния и Япония отказались): Швейцария, Франция, Германия, Бельгия, Венгрия, Нидерланды, Россия (ее представляли Иван Парфеньевич Бородин и Григорий Александрович Кожевников), Австрия, Аргентина, Великобритания, Дания, Испания, Италия, Норвегия, Португалия, США и Швеция. Представитель Австралии лично присутствовать не смог, но прислал письменный доклад о положении дел в области охраны природы в его стране. Всего на Конференции присутствовал 31 человек (12 - ученые, остальные - дипломатический персонал и 3 секретаря).

В начале с краткой речью выступил председатель Конференции Форрер, советник Швейцарского союза, начальник почт и железных дорог Швейцарии. Затем слово было предоставлено главному инициатору данной Конференции - Полю Саразину, который в своем содержательном докладе фактически обрисовал поле деятельности для будущей Международной природоохранной комиссии. В докладе он обосновал необходимость всеобъемлющего межгосударственного сотрудничества в сфере защиты окружающей среды: "Природа не знает политических границ, и ее охрана не может ограничиваться какими-либо отдельными государствами. Охранить живую красоту всего земного шара от грозящего ей уничтожения является задачей столько же национальной, сколько и международной охраны природы. Соревнование наций должно разгореться и здесь, и та нация, которая в пределах своей страны сумеет создать что-либо большее для охраны своей природы, тем самым много сделает и для мировой охраны природы". Ученый также отметил проблемы исчезновения китов, моржей, пингвинов и тюленей. По его мнению, эти животные гибли не для того чтобы "принести пользу нуждающимся, а чтобы обеспечить нескольким капиталистам богатую прибыль". Далее Саразин заметил, что государства в принадлежащих им морях и океанах должны следить за истреблением различных видов фауны, так же как делают это на своей суше, а при необходимости объединять свои усилия; в качестве примера он привел Договор о защите в Тихом океане (до 30° с.ш.) морского котика (Callorhinus ursinus) и других тюленей и морского бобра (Enhydra lutris) от 7 июля 1911 г., в котором участвовали Великобритания, Россия, США и Япония.

Основным вопросом, обсуждавшимся на Конференции, было создание постоянной Международной комиссии по охране природы, в предмет ведения которой предлагалось включить следующее: международная охрана флоры и фауны, сохранение биологического разнообразия, охрана исчезающих видов флоры и фауны и международная поддержка устроения природных заповедников. Также предлагалось распространить деятельность Комиссии на охрану ландшафтов и охрану исчезающих человеческих племен, последний пункт был поддержан лишь П. Саразином и Г.А. Кожевниковым.

При определении целей и функций создаваемой Международной природоохранной комиссии мнения участников разделились. Это, в частности, объяснялось тем фактом, что Швейцария, Россия и некоторые другие государства стремились к созданию дееспособного международного органа, который обладал бы правом разрабатывать международные соглашения и следить за их выполнением, тогда как остальные государства не были готовы наделить международный орган широкими полномочиями в сфере охраны окружающей среды. В частности, представитель Швейцарии отметил: "Введение законов международной охраны природы и устройство больших заповедников являются действенными средствами охраны флоры и фауны арктических и антарктических стран; те же самые меры должны служить для охраны животных всего земного шара. Чтобы принятые меры были эффективными, они должны опираться на международные договоры. В результате долгих дискуссий была учреждена Консультативная комиссия для международной охраны природы, в задачи которой входили сбор и обработка различных материалов в сфере международной охраны природы. В качестве представителей в Комиссию от России, после согласования с Академией наук и Русским Географическим обществом, было решено выдвинуть участников Бернской конференции - И.П. Бородина и Г.А. Кожевникова. К сожалению, в связи с началом Первой мировой войны международный акт об учреждении Комиссии так и не вступил в силу.

Однако усилия международного сообщества по созданию межгосударственного органа в сфере охраны окружающей среды не прошли даром. Позднее, в 1922 г., появился Международный совет по охране птиц, в 1923 г. было учреждено Международное общество по охране зубра, в 1929 г. - Постоянный комитет по охране природы Тихого океана, а в 1935 г. в Брюсселе возникло Международное бюро по охране природы, в задачи которого входило ведение реестра национального природоохранного законодательства и национальных парков и заповедников. Бюро, однако, широкого признания не получило.

К сожалению, сегодня мало значения придается Бернской конференции 1913 г. в развитии международного экологического права (международного права окружающей среды). Между тем Конференция, созванная для учреждения постоянной Международной комиссии по охране природы, на то время была весьма представительной.

Проблемы, затронутые на этой Конференции, актуальны и в начале XXI в.:

- проблема создания постоянной международной природоохранной организации (Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП) и Комиссия ООН по устойчивому развитию (КУР) обладают слишком малыми полномочиями);

- проблема сохранения биологического разнообразия (хотя принято большое количество международных конвенций в этой сфере);

- проблема сохранения ландшафтов;

- проблема защиты окружающей среды и развития;

- проблема защиты окружающей среды Арктики и Антарктики (Антарктика сегодня действительно является международным заповедником, Арктика не интернационализирована).

Конечно, на Конференции не были затронуты многие вопросы охраны окружающей среды, например проблема защиты воздушного пространства, однако это объясняется тем, что в начале XX в. промышленность и не была так развита, чтобы оказывать сильное негативное воздействие на окружающую среду, в нашем примере - на воздушную среду.

Отдельно нам хотелось бы отметить уже наметившуюся тогда весьма активную роль России в деле межгосударственного сотрудничества в сфере охраны окружающей среды. Итоги VIII Международного зоологического конгресса и Бернской конференции позитивно повлияли и на состояние дел в природоохранном деле Российской империи. В 1912 г. было создано (проект был внесен в ноябре 1910 г.) по инициативе И.П. Бородина центральное учреждение по охране природы в России - Постоянная природоохранительная комиссия Императорского русского географического общества, по решению которой в 1914 г. под N 1 была издана брошюра И.П. Бородина "Охрана памятников природы", а в 1915 г. под N 2 - материалы Бернской конференции под названием "Мировая охрана природы". Постоянная Природоохранительная комиссия в 1915 г. подготовила проект "Положения о заповедниках". А в 1916 г. по инициативе Географического общества был принят первый в России закон, предусматривающий государственное право организации заповедников в научных и культурных целях. Сохраняя преемственность в подходе к защите окружающей среды, Россия и сегодня весьма ответственно относится к выполнению своих обязательств по международным экологическим соглашениям.

Главным итогом Бернской конференции было то, что впервые на межгосударственном уровне при широком представительстве государств прозвучала идея необходимости международного сотрудничества для защиты окружающей среды. Это была революционная идея для начала XX века.

Следует так же отметить некоторые правовые акты в рассматриваемой области. На региональном уровне в 1933 г. была заключена Конвенция о сохранении фауны и флоры в естественном состоянии, которая относилась к колониальной Африке. В 1940 г. заключается аналогичная Конвенция в отношении Западного полушария. В дальнейшем вопросы окружающей среды затрагиваются договорами, относящимися к иным отраслям. Таким договором явился Договор об Антарктиде 1959 г. Важное значение имел Московский договор о запрещении испытаний ядерного оружия в трех средах 1963 г. Значительное внимание экологии уделил и Договор о космосе 1967 г.

Основы международного права окружающей среды были заложены на региональном уровне. В 1968 г. Совет Европы принял два основополагающих акта о контроле за загрязнением воды и атмосферы. ОАЕ приняла Африканскую конвенцию об охране природы и природных ресурсов. В этих документах нашла выражение концепция международного права окружающей среды - всеобъемлющий подход к защите и использованию почвы, воды, лесов и животного мира.

Знаменательной вехой явилась созванная ООН в 1972 г. Стокгольмская конференция по окружающей человека среде. Это была самая крупная конференция из всех имевших место ранее. На ней были представлены 113 государств, почти все межправительственные организации, а также 400 неправительственных организаций (представленных наблюдателями). Конференция приняла Декларацию об окружающей человека среде. Она содержала принципы, которые легли в основу международного права окружающей среды.

Был принят также План действий в отношении окружающей человека среды. Он состоял из 109 резолюций, посвященных различным аспектам защиты окружающей среды. В результате определены основные направления развития международного права окружающей среды и его характерные черты.

По рекомендации Конференции Генеральная Ассамблея ООН в 1972 г. учредила в качестве своего вспомогательного органа Программу ООН по окружающей среде. Для поддержки деятельности Программы был создан Фонд окружающей среды (ЮНЕП). Практически ЮНЕП является международной организацией. Она координирует деятельность других организаций в своей области. С одной стороны, это такие специализированные учреждения ООН, как ВОЗ, ЮНЕСКО и др., с другой - такие региональные организации, как ОЭСР, ОАЕ и др. ЮНЕП принадлежит первостепенная роль в развитии международного права окружающей среды. В ее рамках разрабатываются основы этого права, ею инициируется подготовка конвенций.

Второй этап становления международного права окружающей среды открывается в начале 1980-х гг. Он был ознаменован принятием Генеральной Ассамблеей ООН двух документов: Резолюции об исторической ответственности государств за сохранением природы Земли для настоящего и будущего поколений 1980 г. и Всемирной хартии природы 1982 г.

Первый из них по-новому раскрыл институт ответственности за сохранение природы. Речь шла об ответственности за сохранение природы Земли как единого целого, а также об ответственности и перед будущими поколениями, т.е. трансгенерационной ответственности. Все это было совершенно новым для международного права и легло в основу международного права окружающей среды.

Немало принципиально нового содержала и Всемирная хартия природы. Природа должна пользоваться уважением, недопустимо препятствовать ее существенным процессам, уровень популяции всех форм живого должен быть, по крайней мере, достаточным для выживания. Чтобы достичь этих целей, необходимо включить защиту окружающей среды в социальное и экономическое планирование. При этом должна приниматься во внимание долговременная способность природных систем обеспечить существование населения.

На каждом этапе не только определялись общие принципы и развивалась концепция международного права окружающей среды, но и решались более конкретные задачи, характерные для данного этапа. Характерным для второго этапа было решение проблем ядовитой и опасной продукции и отходов (радиоактивные, ядерные отходы), а также деятельности, связанной с риском причинения вреда.

Третий этап открывается 1990-ми гг. Для него характерно внимание к глобальным проблемам окружающей среды. На первый план выдвинулись проблемы предотвращения уменьшения озонового слоя и глобального потепления, а также сохранения биологического разнообразия. На этом этапе в полный рост встал вопрос об организации планетарного взаимодействия на основе общей, но дифференцированной ответственности государств.

Главным событием начального периода третьего этапа явилась Конференция ООН по окружающей среде и развитию, состоявшаяся в 1992 г. в Рио-де-Жанейро (Конференция в Рио). Участвовали 172 государства, 116 из них представляли главы государств и правительств, были аккредитованы 1400 неправительственных организаций.

На Конференции были открыты для подписания две конвенции ООН: Рамочная конвенция об изменении климата и Конвенция о биологическом разнообразии (Россия участвует в них), а также две декларации. При подготовке первой декларации обнаружились существенные расхождения, что нашло отражение в самом названии: "Юридически необязательная, авторитетная Декларация принципов глобального согласия относительно управления, сохранения и устойчивого развития всех видов лесов".

Надо отметить юридически точную формулировку "юридически необязательная". В литературе и практике доминирует некорректная формулировка "необязательный акт". Между тем, не обладая юридически обязательной силой, подобные акты наделены морально-политической обязательной силой (мягкое право), являются "авторитетными". Они непосредственно регулируют поведение государств и оказывают влияние на международное право.

Приведенная формулировка позволила принять документ, несмотря на весьма существенные расхождения. После этого он начал оказывать влияние на позиции государств, содействуя их сближению на базе содержащихся в нем положений.

Принятые в Рио документы наглядно свидетельствуют о многоплановости международного права окружающей среды, о проделанном им пути за исторически кратчайший срок. Достаточно сказать, что принятая программа действий объемом в 800 страниц состоит из 40 глав, посвященных 115 темам.

Глава 2. Содержание и основные направления международного сотрудничества в сфере сохранения окружающей среды

2.1 Нормативно-правовые основы международного сотрудничества в сфере сохранения окружающей среды

Прежде всего, отметим, что источники международного права окружающей среды те же, что и у международного права в целом. Вместе с тем, наблюдается определенная специфика в их формировании и взаимодействии. Прежде всего, необходимо отметить быстрый рост количества принципов и норм. За два с небольшим десятилетия заключены сотни многосторонних договоров. Что же касается двусторонних договоров, то они измеряются тысячами.

Нормы, относящиеся к международному праву окружающей среды, содержатся и в других отраслях международного права, например в международном праве прав человека, морском, космическом, экономическом, гуманитарном праве. Свыше 450 договоров иных отраслей содержат нормы, относящиеся к международному праву окружающей среды.

Это положение можно считать характерной чертой современного международного права.

Несмотря на все это, договорное регулирование отстает от необходимого уровня управляемости в области охраны окружающей среды. Для преодоления отставания прибегают к следующей процедуре. Заключаются договоры общего характера, рамочные конвенции, которые предусматривают различные методы принятия дополнительных норм в упрощенном порядке, в форме дополнительных протоколов и резолюций создаваемых на основе договоров органов.

Но и это не решает проблему. Поэтому в рассматриваемой сфере особенно велико значение актов международных конференций и организаций, т.е. мягкого права. Более того, авторитетные научные учреждения высказываются за дальнейшее повышение значения такого рода актов.

Как отмечается в отечественной юридической литературе, нормы "мягкого" права, устанавливая правило поведения, могут стать отправным пунктом превращения таких правил в договорные или обычные международно-правовые нормы. Более того, некоторым нормам "мягкого" права, не являющимся юридически обязательными, государства тем не менее придают "обязательную силу, которая носит политический и моральный характер".

Косвенное подтверждение этому мы находим в материалах юбилейного Конгресса ООН по международному публичному праву 1995 г., участники которого указывали, что договоры не являются адекватными инструментами международного правотворчества, процесс их подготовки сложен, а участие минимально. В силу этого предлагалось повысить роль резолюций многосторонних форумов. Классические источники международного права было предложено пополнить "своеобразным квазизаконодательным процессом".

В этом плане представляет интерес Резолюция Института международного права 1997 г. о процедурах принятия и имплементации норм в области окружающей среды. Резолюция констатирует, что "международное право окружающей среды стало обширным corpus juris, состоящим из значительного количества многообразных принципов и норм различной степени юридического значения". Предполагается, что государства, голосовавшие "за" или молчаливо признавшие необязательные акты, содержащие ясные и конкретные нормы, должны следовать им.

Все это ведет к тому, что содержащиеся в резолюциях международных конференций и организаций правила в ускоренном порядке обретают статус обычных норм. Поэтому, последним принадлежит важное место в международном праве окружающей среды.

В общем процессе формирования международного права окружающей среды принимает участие широкий круг организаций. Центральное положение занимает ООН и ее специализированные учреждения. В своей области занимаются разработкой правил защиты окружающей среды ЮНИДО, ЮНЕСКО, МАГАТЭ, ВОЗ, ФАО. Существенна роль и региональных органов ООН. Немалая роль принадлежит региональным организациям. Все они уделяют внимание окружающей среде. Защита окружающей среды является одной из главных целей ОБСЕ.

Существенную роль в защите окружающей среды призвано сыграть сотрудничество в рамках СНГ. Эта задача поставлена Уставом СНГ и подтверждена многими другими актами. Договор между Белоруссией, Казахстаном, Киргизией и Россией 1996 г. обязывает наращивать "сотрудничество в области охраны окружающей среды, включая разработку и принятие единых стандартов экологической безопасности". Стороны "предпринимают совместные меры по предотвращению и ликвидации последствий аварий, стихийных бедствий, ядерных и экологических катастроф" (ст. 9). Приведенные положения дают представление о том, как понимается принцип охраны окружающей среды во взаимоотношениях стран СНГ.

В осуществление этого принципа в 1992 г. странами СНГ заключено Соглашение о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды. На основании Соглашения учреждены Межгосударственный экологический совет, а при нем Межгосударственный экологический фонд. Задача Совета - координировать сотрудничество государств в области охраны природы, готовить соответствующие нормативные акты. Фонд призван финансировать межгосударственные программы, помощь в ликвидации чрезвычайных экологических ситуаций, а также проектную и исследовательскую работу в области охраны окружающей среды.

Большое количество норм, содержащихся в многочисленных актах, подготовленных разными органами и организациями, создает угрозу их несогласованности. Назрела потребность в кодификации основных положений международного права окружающей среды. Всемирный союз по сохранению окружающей среды подготовил проект пакета по окружающей среде и развитию для представления Генеральной Ассамблее ООН.

Еще одна особенность создания норм в рассматриваемой области связана с той ролью, которую играют в нем неправительственные организации. Они выступают инициаторами и "группами давления" на правительства. Этот момент нашел официальное признание - такого рода организации были широко представлены на международных конференциях. Роль общественности подчеркивается и в международных актах.

Общественности и средствам массовой информации принадлежит особенно важная роль в функционировании международного права окружающей среды. Многие акты принимаются правительствами под их давлением. Массовые движения в защиту природы, партии "зеленых" становятся все более влиятельными.

2.2 Основные принципы международного сотрудничества в сфере сохранения окружающей среды

Принципами международного сотрудничества в сфере окружающей среды, разумеется, являются, прежде всего, основные принципы международного права. При этом их содержание получает дополнительное развитие.

Начнем с принципа уважения прав человека, поскольку характерной чертой международного права окружающей среды является гомоцентричность, т.е. основой здесь является человек с его потребностями и интересами. Этот кардинальный принцип был сформулирован Стокгольмской конференцией по окружающей среде 1972 г.: "Человек обладает основным правом на свободу, равенство и должные условия жизни, на окружающую среду такого качества, которое дает возможность жить достойно и благополучно". Декларация Рио 1992 г. закрепила принцип, согласно которому человек имеет право на информацию об окружающей среде и участие в ее защите, а в случае необходимости и право на возмещение ущерба (принцип 10).

Существенное дополнение сделано и к принципу суверенного равенства. Государства имеют суверенное право разрабатывать свои природные ресурсы. Вместе с тем они несут ответственность за обеспечение того, чтобы деятельность в рамках их юрисдикции или контроля не наносила ущерба окружающей среде других государств или районов за пределами национальной юрисдикции. Этот принцип нашел закрепление в ряде конвенций. Он, по заключению Международного суда, "ныне является частью области международного права, относящейся к окружающей среде".

О специальных принципах международного права в сфере окружающей среды можно судить по Рамочной конвенции ООН об изменении климата 1992 г.:

1) общий принцип: государства должны защищать климатическую систему на благо нынешнего и будущих поколений человечества на основе справедливости и в соответствии с их общей, но дифференцированной ответственностью и имеющимися у них возможностями. Этот принцип действует и в условиях вооруженного конфликта. Об этом свидетельствуют Конвенция о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду 1976 г. и Первый дополнительный протокол 1977 г. к Женевским конвенциям о защите жертв;

2) принцип общей, но дифференцированной ответственности, включая особую ответственность развитых стран за устойчивое развитие "с учетом бремени, которое их общества возлагают на окружающую среду". Государства должны ограничить или прекратить расхищающие природные ресурсы виды производства и потребления (имеются в виду развитые страны) и проводить должную демографическую политику (имеются в виду развивающиеся страны);

3) принцип необходимости принятия государствами предупредительных мер в целях предотвращения или сведения к минимуму причин изменения климата;

4) принцип единства защиты среды и устойчивого развития - защита среды должна быть неотъемлемой частью процесса развития и не может рассматриваться в отрыве от него. Государства сотрудничают в целях содействия установлению международной экономической системы, которая вела бы к устойчивому экономическому развитию.

Здесь перечислены лишь некоторые наиболее общие принципы. Пока их четкой системы нет. Декларация об окружающей среде и развитии 1992 г. перечисляет 27 принципов. Однако большинство из них трудно отнести к категории нормативных.

2.3 Особенности международного сотрудничества в сфере сохранения окружающей среды в различных ее видах

Морская среда одной из первых стала объектом охраны. Соответствующие положения содержатся в общих конвенциях по морскому праву. Первая универсальная экологическая конвенция была посвящена борьбе с загрязнением нефтью - Лондонская конвенция по предотвращению загрязнения моря нефтью 1954 г. Она запретила слив нефти и нефтеводяной смеси с судов. После ряда аварий с танкерами принимаются новые конвенции. Брюссельская конвенция о вмешательстве в открытом море в случаях аварий, приводящих к загрязнению нефтью, 1969 г. предоставила прибрежным государствам весьма широкие полномочия, вплоть до права уничтожать судно и груз в случае угрозы серьезного загрязнения побережья и прибрежных вод. Конвенция проложила путь к борьбе с загрязнением моря и другими веществами в аналогичных случаях (Протокол 1973 г.).

Естественно, возник вопрос о компенсации ущерба, причиняемого загрязнением нефтью. Ему в 1969 г. была посвящена Брюссельская конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью. Она установила абсолютную, т.е. не зависящую от вины, ответственность судовладельцев, вместе с тем ограничила ее размеры, правда, довольно высоким потолком.

Борьба с последствиями загрязнения нефтью требует совместных действий государств. Организации таких действий посвящена Конвенция по обеспечению готовности на случай загрязнения нефтью, борьбе с ним и сотрудничеству 1990 г. Запрет всех эксплуатационных сбросов с судов содержится в Конвенции по предотвращению загрязнения с судов 1973 г. Захоронению в море экологически вредных веществ посвящена Конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов 1972 г.

Заключены соглашения и на региональном уровне. Так, Конвенция о защите Черного моря от загрязнения 1992 г. касается вопросов о наземных источниках загрязнения, захоронении, сотрудничестве в борьбе с загрязнением нефтью и иными вредными веществами в чрезвычайных условиях.

Особое положение занимает и Балтийское море. Оно было отнесено к категории "особых районов" Конвенцией по предотвращению загрязнения моря с судов 1973 г. К таким районам применяются повышенные требования в отношении предотвращения загрязнения. В 1974 г. Прибалтийские страны заключили Хельсинкскую конвенцию по защите морской среды района Балтийского моря (далее - Хельсинкская конвенция). Ее особенность состоит в запрещении загрязнения моря с суши. На базе Хельсинкской конвенции создана Комиссия по защите морской среды Балтийского моря. Однако вскоре стало ясно, что положения Хельсинкской конвенции оказались недостаточными, и в 1992 г. была принята новая Конвенция по природной защите морской среды Балтийского моря (далее - Конвенция о Балтийском море), установившая более строгие требования. Особо отметим, что ее действие распространяется и на определенную часть внутренних вод, пределы такого распространения определяются каждым государством.

Воды рек и озер обладают настолько существенными различиями, что разработка общей конвенции оказалась невозможной. Даже подготовленная Советом Европы в 1974 г. региональная конвенция не собрала необходимого числа ратификаций. Отдельные положения о предотвращении загрязнения рек содержатся в соглашениях, посвященных иным вопросам. Упомянутая Конвенция о Балтийском море затрагивает и впадающие в него реки. Но в большинстве случаев вопросы охраны решаются соглашениями прибрежных государств, правда, пока неудовлетворительно.

В качестве позитивного примера можно сослаться на нормы и организационные формы охраны вод Рейна. В 1963 г. была подписана Бернская конвенция о защите Рейна от загрязнений. Для ее реализации учреждена Комиссия, которая подготовила в 1976 г. Конвенцию о защите Рейна от загрязнения химикалиями и другую - о защите от хлоридов.

В связи с ростом потребления пресной воды и ограниченностью ее ресурсов вопрос об охране пресноводных бассейнов приобретает исключительное значение. В результате появляются новые аспекты международного права окружающей среды. В 1997 г. Генеральная Ассамблея приняла Конвенцию о праве несудоходного использования международных водотоков.

Под водотоком понимается система не только поверхностных, но и подземных вод, образующих единое целое и обычно текущих к одному выходу. Международными являются водотоки, части которых расположены в разных государствах. Государства обязаны использовать водотоки таким образом, чтобы обеспечить им необходимую охрану. Они обязаны участвовать в охране водотоков на справедливой основе, сотрудничать для достижения этой цели.

Воздушная среда является общим достоянием человечества. Несмотря на это, ее охрана недостаточно отражена в международном праве окружающей среды. Вопрос решается в основном на двустороннем и региональном уровнях. Значительным шагом в этой области является подготовленная в рамках ОБСЕ Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г., впоследствии дополненная рядом протоколов. Особое внимание уделено сокращению выбросов серы в атмосферу, порождающих кислотные дожди, которые переносятся на большие расстояния и причиняют вред всему живому.

Важным направлением в защите природы является сотрудничество в противодействии нарастанию парникового эффекта, т.е. глобального потепления в результате насыщения атмосферы двуокисью углерода, основным источником которой является автотранспорт. Последствия этого эффекта могут оказаться катастрофическими уже в ближайшие десятилетия. С одной стороны, появятся новые обширные пустыни, а с другой - подъем уровня моря приведет к затоплению больших освоенных человеком пространств.

В 1992 г. была принята Рамочная конвенция ООН об изменении климата. Она определила общие положения и основные направления сотрудничества. Установлена общая ответственность государств, но при этом должны учитываться различия в их экономическом потенциале. Особое внимание надлежит проявлять к интересам развивающихся стран, которые наиболее уязвимы в отношении отрицательных изменений климата и вместе с тем располагают наименьшими возможностями противодействия этому.

Озоновый слой предохраняет Землю от пагубного влияния ультрафиолетового излучения Солнца. Под влиянием деятельности человека он существенно истощился, над некоторыми районами появились озоновые дыры. В 1985 г. была принята Конвенция по защите озонового слоя. В ней речь идет о контроле за его состоянием и о сотрудничестве в целях его защиты. В 1987 г. появился Монреальский протокол относительно веществ, приводящих к истощению озонового слоя. Установлены ограничения на производство веществ, отрицательно влияющих на этот слой. Более широкая программа была принята на конференции в Лондоне в 1990 г.

Впервые обязательства государств по сокращению выбросов в атмосферу промышленных газов были определены Киотским протоколом 1997 г. (Россия ратифицировала Киотский протокол в 2004 г.). Был использован дифференцированный подход. Промышленные государства разделены на восемь групп. До 2012 г. Япония, США и ЕС обязались снизить выбросы парниковых газов соответственно на 6, 7 и 8%. Россия может не сокращать выбросы. В силу негативной позиции США достижение поставленных целей затруднено.

В результате мирного и военного использования ядерной энергии радиоактивность стала серьезной опасностью для жизни на Земле. Важным шагом в ее уменьшении явился Московский договор о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, в космическом пространстве и под водой 1963 г. МАГАТЭ устанавливает стандарты безопасности при использовании ядерной энергии в народном хозяйстве, включая безопасность рабочих, с нею связанных. Была подготовлена Конвенция о физической защите ядерных материалов 1980 г. Конвенция содержит положения, позволяющие любому государству привлечь к уголовной ответственности иностранцев за соответствующие преступления независимо от места их совершения.

...