Фінанси Європейського Союзу

Крім власних ресурсів, до бюджету зараховують й інші доходи, роль яких є незначною (приблизно 1 % від загальних обсягів бюджету): відсотки за наданими кредитами; внески країн, які не є членами ЄС, до певних програм Союзу (наприклад, науково-дослідних); невикористані суми за результатами виконання бюджету в минулому році тощо.

Склад доходів та видатків бюджету ЄС подано на рис. 19.1.

У функціонуванні ЄС сьогодні окреслились певні проблеми, які впливатимуть на розвиток бюджетної політики Євросоюзу й у майбутньому. По-перше, це певний конкурентний характер взаємозв'язків членів Союзу щодо розподілу видатків та сплати внесків. Кожна держава намагається вплинути на розподіл коштів з користю для себе. Тому досить часто процес прийняття рішень щодо формування бюджетної політики ЄС можна охарактеризувати як "перетягування канату".

По-друге, однією з проблем, що визначають характер видаткової частини бюджету ЄС, е високі адміністративні витрати з бюджету на утримання бюрократичного апарату (причому ця стаття видатків з кожним роком динамічно зростає).

По-третє, відповідно до діючого механізму розподілу видатків на програми підтримки села, країни, у яких більша кількість фермерів і більше бідних регіонів, одержують непропорційно більше ресурсів з бюджету ЄС. Держави, у яких практично немає регіонів з низьким рівнем розвитку і малий сільськогосподарський сектор (Велика Британія, Німеччина, Голландія і Швеція), сплачують більше в бюджет ЄС, ніж отримують ресурсів з нього. Тому зберігаються передумови для загострення суперечностей між нетто-платниками й нетто-реципієнтами бюджету ЄС як з приводу розмірів бюджету, так і стосовно того, на які заходи, у яких розмірах має здійснюватись фінансування. Саме цим пояснюється те, що упродовж багатьох років розмір бюджету ЄС був значно меншим від погодженого максимального ліміту в 1,24 % створюваного у ЄС ВНД.

8 огляду на зазначені проблеми дедалі частіше політики, чиновники й економісти порушують питання про зміну структури видаткової частини бюджету ЄС. Пропонується кардинальна реформа бюджетної політики, стратегічною метою якої є стимулювання економічного зростання й конкурентоспроможності, а не підтримка фермерів і малорозвинених регіонів. Саме в руслі такої тенденції поступових трансформацій розроблена нова бюджетна стратегія та сформовано бюджет на 2007 р.

Починаючи з 1998 р., бюджетне планування в ЄС тісно пов'язується з попередньо встановленими середньостроковими фінансовими прогнозами -- фінансовими перспективами, які покликані надати бюджетній політиці певної прогнозованості і деякою мірою обмежують річні витрати. На Берлінському саміті в березні 1999 р. глави держав та урядів ухвалили бюджетну стратегію ЄС на період 2000--2006 рр., яка в подальшому була відкоригована у зв'язку з розширенням ЄС. У грудні 2006 р. окреслено нову бюджетну стратегію на період з 2007 по 2013 р.



Рис. 1. Склад доходів та видатків бюджету Європейського Союзу

Проте закріплену в бюджетній стратегії структуру видатків не можна розцінювати як остаточний план видатків на зазначений період, оскільки щорічна процедура прийняття бюджету залишається єдиним механізмом затвердження бюджету ЄС. її мета -- встановити граничні рамки видатків за основними напрямами з метою надання бюджетній політиці ЄС прогнозованості та виваженості. Необхідність такого механізму полягає у складності в межах щорічної бюджетної процедури досягти балансу між джерелами фінансування бюджету ЄС та бюджетними витратами, з одного боку, а з іншого -- багатовекторними пріоритетами щодо цього з боку різних держав. Саме перманентність криз бюджетного процесу в попередні роки з приводу складності пошуку компромісу спонукала інституції ЄС наперед домовлятися про стратегічні рамки, щоб покращити дієвість бюджетної процедури при збереженні гарантії бюджетної дисципліни.

Бюджетна структура встановлює максимальні межі для кожного розділу видатків упродовж прогнозованого періоду, а також визначає правила й процедури для того, щоб управляти структурою на підставі щорічної процедури перегляду для спрощення бюджетного процесу й зниження конфліктності.

У затвердженій бюджетній стратегії передбачено концентрацію пріоритетів бюджету за наступні сім років на трьох головних напрямах:

1) об'єднання єдиного ринку в систему, що динамічно зростає та оптимально поєднує й реалізує економічну, соціальну й екологічну складові;

2) розвиток концепції європейського громадянства, підтримка прав і свобод громадянина, безпеки та доступу до основних суспільних товарів і послуг;

8) посилення ролі Європейського Союзу в загальносвітових економічних та суспільно-політичних процесах, просування європейських цінностей, розвиток регіональних зв'язків та допомоги іншим державам.

Відповідно, щорічний бюджетний процес у ЄС на сучасному етапі визначається двома складовими:

-- пріоритетами щодо пропорцій формування бюджету на тривалу перспективу в рамках загальних прогнозів та бюджетної стратегії, попередньо досягнутих політичних та процедурних домовленостей;

-- безпосередніми процедурами щорічного бюджетного планування та погодження щодо конкретних програм та показників у рамках етапів щорічно здійснюваного бюджетного процесу.

Щорічний бюджетний процес у Європейському Союзі включає певні послідовні етапи. Відповідно до Маастрихтської угоди він відбувається у результаті взаємодії органів управління ЄС, головним чином Європейської Комісії, Ради міністрів ЄС і Європарламенту. У найбільш загальному вимірі функції та повноваження інститутів ЄС у рамках бюджетного процесу розподілені у такий спосіб: Європейська Комісія пропонує проект бюджету, Європарламент здійснює його розгляд, вносить поправки та спільно з Радою ЄС виносить остаточне рішення.

Проект бюджету розробляє Європейська Комісія відповідно до економічних реалій та затвердженої бюджетної стратегії ЄС. Рішення Європейської Комісії приймаються більшістю голосів, а її члени голосують персонально. Після цього проект бюджету ЄС подається в Раду міністрів ЄС для розгляду й затвердження. Рада ЄС щодо бюджету збирається, як правило, два рази на рік, щоб розглянути проект бюджету, представлений Європейською Комісією, у частині обов'язкових видатків і після затвердження направляє його в Європейський Парламент.

Європарламент розглядає проект протягом 45 днів. Повноваження щодо ухвалення остаточного рішення спільно розподіляються між Радою ЄС і Євро-парламентом, оскільки всі видатки поділяються на обов'язкові й необов'язкові. Якщо Європейський Парламент схвалює проект бюджету або не вносить жодних виправлень, то бюджет вважається остаточно прийнятим. Якщо протягом цього строку Європарламент внесе виправлення, то змінений проект бюджету передається Раді ЄС з метою здійснення досить складної процедури узгодження позицій.

Бюджет проходить у Європейському Парламенті два читання. Проект розглядається не тільки в бюджетному комітеті, айв інших комітетах. На першій стадії кожний депутат може висунути пропозиції щодо внесення змін до проекту бюджету. Для цього потрібно отримати підтримку більшості голосів. Особливість полягає у тому, що поправки, які передбачають перевищення видатків, приймаються кваліфікованою більшістю (3/5 голосів).

Європейський Парламент має вирішальне право при розгляді необов'язкових видатків, які прямо не затверджені законодавством ЄС. Він може не тільки перерозподіляти фінансові ресурси, а й у певних межах збільшувати їхній загальний обсяг. Максимальна норма збільшення розраховується Європейською Комісією на основі різних макроекономічних показників і може бути перевищена, тільки якщо з цією пропозицією погоджується Рада міністрів ЄС.

Обов'язкові видатки становлять основну частину бюджету. Європейський Парламент може пропонувати зміни цієї категорії видатків без збільшення загальної суми видатків. Вони приймаються, якщо Рада ЄС не відхиляє їх кваліфікованою більшістю.

Друга стадія розгляду бюджету в Європейському Парламенті проходить так. Якщо Рада ЄС протягом 15 днів змінює яку-небудь пропозицію, то проект бюджету знову направляється у відповідний спеціалізований комітет. Одночасно кожний депутат і кожний комітет можуть також пропонувати виправлення до проекту бюджету, представленого Радою ЄС. Як і на першій стадії, загальна доповідь готується відповідним спеціалізованим комітетом, а Європейський Парламент приймає рішення кваліфікованою більшістю. Якщо виправлення Ради ЄС приймаються, то відповідна частина бюджету в редакції

Ради ЄС вважається прийнятою, в іншому випадку -- відхиленою. Європейський Парламент кваліфікованою більшістю може відхилити проект бюджету в цілому. Він декілька разів використовував це право.

Бюджетний рік у Європейському Союзі починається 1 січня і закінчується 81 грудня, тобто збігається із календарним роком. Безпосереднім виконанням бюджету займається Європейська Комісія. Контрольна функція Європейської Комісії проявляється в тому, що вона аналізує стан справ у ЄС, для чого збирає інформацію та проводить перевірки, у тому числі перевірки виконання бюджету, її огляди й доповіді, систематизовані у звіті про виконання бюджету, направляються до Європейського Парламенту, Ради міністрів ЄС, інших інститутів ЄС і урядів держав -- членів ЄС.

Рада міністрів ЄС також наділена важливими контрольними функціями, які виконує як самостійно, так і співрацюючи з іншими інститутами. Рада міністрів ЄС направляє Європарламенту свої рекомендації щодо виконання бюджету й разом із цим перевіряє рахунки й фінансові декларації, щорічний звіт і будь-які інші спеціальні доповіді Палати аудиторів. За пропозицією Європейської Комісії й після консультацій з Європарламентом, а також одержання висновку Палати аудиторів Рада міністрів ЄС вчиняє такі дії:

-- розробляє фінансові регламенти, визначаючи процедури складання й виконання бюджету, а також подання й перевірки звітності;

-- визначає методи й процедури надання доходів бюджету (передбачених домовленостями про власні ресурси ЄС) у розпорядження Європейської комісії й визначає заходи, до яких необхідно буде вдатися, щоб задовольнити її потреби в наявних коштах;

-- визначає правила стосовно відповідальності фінансових контролерів, розпорядників кредитів, бухгалтерів, а також належної організації інспекцій.

Європейський Парламент контролює і розглядає проблеми, що виникають у процесі виконання бюджету. За його дорученням цим займається Комітет з контролю за бюджетом, а в окремих випадках й інші комітети. Зовнішні ревізії використання ресурсів бюджету ЄС проводяться Палатою аудиторів і Європейським Парламентом. Палата аудиторів перевіряє дотримання порядку одержання бюджетних ресурсів і їхнього використання, дає висновки про стан управління фінансовими ресурсами. Європейський Парламент контролює реалізацію політики ЄС Європейською Комісією, орієнтуючись у питаннях виконання бюджету на доповіді, підготовлені Палатою аудиторів. Після вивчення доповідей Палати аудиторів Європейський Парламент, керуючись рекомендаціями Ради ЄС, робить висновок про роботу Європейської Комісії щодо реалізації бюджету.

Європейський Парламент використовує можливості Палати аудиторів проводити розслідування, давати висновки й робити щорічні доповіді для посилення парламентсь кого контролю над видатками ЄС, приділяючи особливу увагу щорічно прийнятому рішенню про виконання бюджету.

4. ГАРМОНІЗАЦІЯ ТА УНІФІКАЦІЯ ПОДАТКОВОЇ ПОЛІТИКИ В МЕЖАХ ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ

Однією з найважливіших передумов, що дасть можливість говорити про становлення дійсно єдиної Європи (крім спільного бюджету ЄС та запровадження єдиної валюти), є гармонізація податкових систем країн -- членів Європейського Союзу. Вже на початку 1990-х років стало зрозуміло, що невідповідності в системах оподаткування країн -- членів ЄС створюють перешкоди на шляху формування єдиного ринку, оскільки вони не сприяють конвергенції цін. На фоні запровадження євро, збільшення прозорості ринку та жорсткішої конкуренції негативний вплив податкових бар'єрів став ще більш очевидним.

При проведенні спільної політики у сфері оподаткування у межах ЄС, з одного боку, важливе значення має максимально можлива гармонізація та координація податкових систем країн -- членів ЄС у контексті формування спільної інтеграційної стратегії, а з іншого -- вимога врахування інтересів країн-членів з огляду на те, що податкова політика з часів Вестфальського миру 1648 р. є символом національного суверенітету і невід'ємною складовою загальної економічної політики кожної держави. Одним із принципів правосуб'єктності держав і символом національного суверенітету є право кожної суверенної держави встановлювати і стягувати на своїй території податки. Саме тому в межах Європейського Союзу країни-члени здебільшого самі несуть відповідальність за проведення податкової політики.

Водночас розвиток європейської економічної інтеграції закономірно зумовив розвиток концепції міждержавної податкової уніфікації та гармонізації. Податкова уніфікація (зведення до єдиної форми, системи, єдиних нормативів) -- введення обов'язкових однакових юридичних норм і правил у сфері оподаткування і формування на цій основі єдиної податкової системи. Натомість податкова гармонізація (приведення в стан відповідності, злагодженості) -- вироблення загальної стратегії держав у сфері податкових правовідносин на відповідному етапі інтеграційної взаємодії, що передбачає координацію податкової політики, систематизацію та уніфікацію окремих податків і податкових систем країн, які входять до міжнародних регіональних угруповань. Відповідно податкова гармонізація передбачає приведення у відповідність структури податкових систем, порядку стягнення основних видів податків у всіх країнах співтовариства, а не повну їх уніфікацію, і базується на таких принципах:

-- забезпечення нейтральності податків з позицій умов конкуренції на єдиному ринку, іншими словами, недискримінаційний податковий режим для всіх його учасників;

-- усунення податкового (митного) контролю на внутрішніх кордонах співтовариства;

-- виключення можливості подвійного оподаткування прибутку компаній, які здійснюють діяльність у двох або більше країнах ЄС;

-- зведення до мінімуму можливості ухилення від сплати податків;

-- існування гарантії надходження відповідних доходів у бюджети країн-учасниць.

Для створення ЄС власне вимагалось усунути всі перешкоди, у тому числі податкові, для вільного руху товарів, послуг, капіталів та робочої сили. Вже у період створення ЄС пропонувалися різні механізми здійснення податкової уніфікації та гармонізації. Були полярні думки: від координації податкової політики шляхом взаємних консультацій і неофіційних домовленостей між країнами-членами щодо ставок окремих податків до переходу до єдиної податкової системи і передачі повноважень з визначення бази і ставок основних податків наднаціональним органам Співтовариства. Проте враховуючи, що податкова політика кожної країни традиційно проводиться з урахуванням національних інтересів, у ЄС відмовилися від створення єдиної уніфікованої податкової системи. Замість цього було вирішено привести законодавства країн -- членів співтовариства у відповідність, а також підпорядкувати національні податкові системи спільним завданням європейської інтеграції.

У нормативних актах ЄС поняття податкової системи не визначається, проте відповідно до ст. 269 Маастрихтської угоди бюджет ЄС має повністю фінансуватись із "власних ресурсів" (own resources), основним джерелом яких є податки. Таким чином, за період економічної еволюції країни ЄС виробили певні уніфіковані підходи у сфері оподаткування у контексті спільної бюджетної політики і фінансування бюджету ЄС.

Як показує історія, Європейські Співтовариства (ЄБС і Євратом) фінансувалися, як і будь-яка міжнародна організація, за рахунок внесків держав-членів, що визначалося в ст. 200 Римського договору про ЄЕС. Будь-яких автономних податкових джерел формування бюджетів ЄЕС і Євратому угоди 1957 р. не передбачали. Дещо іншим був стан справ з Європейським об'єднанням вугілля і сталі (ЄОВС), договір про заснування якого (1951 р.) встановлював два власних джерела формування бюджету: позики, які розміщувалися на ринку, та податок на продаж (sales tax) вугілля і сталі, а також їхніх похідних у державах -- членах ЄОВС. На підставі ст. 50 (2) Договору про ЄОВС зазначений податок щорічно стягувався з продажу вугілля і сталі відповідно до їх середньої вартості за ставкою не вище 1 %, якщо вища ставка спеціально не встановлена Радою.

Система фінансування бюджету Європейського Союзу принципово змінилася після схвалення концепції "власних ресурсів" і прийняття інститутами ЄС низки правових актів. Першим і основним серед цих актів сягало Рішення Ради 1970 p., яке встановило структуру системи власних фінансових ресурсів Євро-бюджету: сільськогосподарські податки, що стягуються в ЄС; мита, що стягуються на зовнішніх кордонах ЄС; відсоткові відрахування від ПДВ, що збираються державами-членами.

Концепція "власних ресурсів" і відповідне її відображення у правових актах ЄС передбачали закріплення фінансової самостійності і посилення наднаціонального характеру Союзу. Частиною цих заходів стала відмова від внесків держав-членів у бюджет ЄС. Це повинно було допомогти розв'язати деякі політичні й економічні проблеми у відносинах між тими державами, які вважали, що їхні фінансові переваги від участі в ЄС незмірно менші (порівняно з іншими учасниками), ніж їхні грошові внески у бюджет Союзу. Однак рішення про відмову від внесків держав-членів не надавало можливості ЄС витримувати один зі своїх основних принципів бюджетної системи -- заборону дефіциту бюджету Союзу. І вже у 1985 р. Рішенням Ради, що доповнює і змінює Рішення 1970 p., було встановлено четверте джерело "власних ресурсів" -- фіксований відсоток (не більше 1,335) від ВНП (GNP) держав-членів, що перераховується в бюджет ЄС.

Отже, уніфіковану наднаціональну квазіподаткову систему ЄС можна представити у вигляді такої класифікації платежів, що стали основним джерелом фінансування спільного бюджету співтовариства.

1. Сільськогосподарські податки, які охоплюють такі види обов'язкових платежів: податок на імпортну й експортну сільськогосподарську продукцію в (з) державу (и), що не входить у ЄС; податок на цукор, що сплачується компаніями, які виробляють цукор у державах -- членах ЄС; податок на ізоглюкозу (isoglucose), що сплачується разом з податком на цукор.

Серед цих трьох обов'язкових платежів податки на імпортну й експортну сільськогосподарську продукцію історично були першими. Вони розглядалися як засіб проведення єдиної сільськогосподарської політики і власне джерело бюджету Європейського Союзу. Такий підхід було закріплено у рішеннях Ради про фінансування загальної сільськогосподарської політики ЄЕС. Податок на експортну сільськогосподарську продукцію має на меті, крім забезпечення прямих надходжень у бюджет ЄС, утримувати держави-члени в рамках єдиної аграрної політики Європейського Союзу. Сума, стягнута як податок, є різницею між світовими цінами (які в цьому випадку нижчі, ніж ціни ЄС) і рівнем цін, встановлених на цю продукцію в Європейському Союзі. Особливість податків на імпортну й експортну сільськогосподарську продукцію полягає в тому, що сфера їхнього застосування і ставки визначаються в рамках механізму єдиної аграрної політики, а порядок їхнього розрахунку і сплати регулюється Митним кодексом ЄС. За своєю суттю ці податки -- мита на продовольчі товари. Сільськогосподарські податки можуть використовуватися і для введення обмежень на виробництво визначених видів продукції.

2. Мита, стягнуті в ЄС, які виконують переважно протекціоністську функцію і мають дві основні форми: антидемпінгові та компенсаційні мита. Антидемпінгові мита, порівняно з компенсаційними, застосовуються частіше, регулярніше. Мита встановлюються на зовнішніх кордонах ЄС щодо імпортних та експортних товарів і визначаються з урахуванням таких характеристик: тарифікація товарів, походження товарів, кількість товарів, митна вартість товарів, тарифна ставка.

Тарифікація товарів здійснюється на основі комбінованої номенклатури товарів, де кожен вид товару має відповідний код. Походження і митна вартість товарів визначаються Митним кодексом ЄС. Тарифні ставки встановлюються відповідно до реєстру ЄС Єдиним митним тарифом (ЄМТ). Правову основу застосування митних зборів становлять законодавство ЄС, міжнародні угоди ЄС про вільну торгівлю та Генеральна угода з тарифів та торгівлі (ГАТТ), учасником якого є Європейський Союз.

Оскільки створення митного союзу було одним з перших і найважливіших завдань інтеграції європейських держав, що підписали установчі договори, протягом минулих десятиліть було створено митне право ЄС, основою якого є: Договір про ЄС; Митний кодекс, прийнятий у формі Регламенту Ради ЄС; Регламент Комісії, що встановлює порядок застосування Митного кодексу і, по суті" доповнює Регламент Ради; рішення Суду ЄС щодо митних питань (інтеграційне право, що регулює митні відносини і визначає понять митного права ЄС), представлене значним масивом актів Ради, Комісії і рішень Суду.

3. Податок на додану вартість (відсоткові відрахування), який є найбільш перспективним з погляду фінансування діяльності ЄС. Наявність ПДВ у податковій системі держави -- обов'язкова умова її приєднання до Європейського Союзу, оскільки надходження від податку на додану вартість є одним з основних джерел формування спільного бюджету ЄС. ПДВ застосовується в державах -- членах ЄС, що й визначають розмір його податкової ставки у межах, запропонованих спільним законодавством. Доходи, що надходять у бюджет ЄС від податку на додану вартість, є свого роду встановленою рішенням Ради єдиною відсотковою надбавкою до ставки ПДВ у державах-членах.

4. Прибутковий податок з фізичних осіб, які працюють в апараті ЄС. Цей податок був заснований Протоколом про привілеї та імунітети ЄС від 8 квітня 1965 р. і передбачає, що посадові особи й інші службовці Союзу "підлягають оподаткуванню на користь Союзу податком на заробітну плату і винагороди, які сплачуються їм Союзом". Механізм і порядок стягування прибуткового податку визначається Регламентом Ради. Податок обчислюється за прогресивною шкалою в розмірі від 5 до 45 % і надходить у дохід Європейського Союзу. Відповідно до ст. 13 Протоколу про привілеї та імунітети ЄС посадові особи і службовці Союзу звільняються від сплати національних податків з винагород та інших виплат, що здійснюються в рамках ЄС. Аналогічне положення було закріплене в окремих протоколах, раніше прийнятих до договорів про ЄОВС, ЄЕС і Євратом. Це положення підтверджене і рішенням Європейського Суду. З метою усунення суперечок відповідно до положень Протоколу до Договору про ЄОВС Суд ухвалив, що якщо податкові органи держав-членів, визначаючи податкову ставку, що розраховується за прогресивною шкалою, включають у загальний дохід кошти, отримані посадовою особою ЄС у формі зарплати або іншої винагороди, то такі рішення національних державних органів порушують ст. 11 Протоколу і мають бути скасовані.

Отже, лише теоретично можна вести мову про уніфікацію і формування єдиної наднаціональної податкової системи ЄС у контексті "власних джерел" фінансування бюджету Союзу. Говорити про реально сформовану уніфіковану податкову систему ЄС недоречно. На практиці у рамках регіональної економічної інтеграції дедалі частіше ставиться питання податкової гармонізації. Практичне втілення поняття гармонізації реалізувало себе на практиці при створенні Європейського Союзу. Економістам -- засновникам цього Союзу справедливо належить першість у визначенні гармонізації національних економік. От. 100 Римського договору про ЄС лише в певних межах визначила податкову гармонізацію як "зближення законодавчих положень, розпоряджень і адміністративних дій держав-членів, які прямо стосуються створення або функціонування спільного ринку". Прийняттю конкретного рішення щодо реалізації механізму податкової гармонізації передувала експертна робота провідних європейських фахівців, що суттєво впливала на визначення принципів податкової політики, як одного із векторів податкової гармонізації ЄС. У доповіді Д. Ньюмарка, голови Комітету з питань фінансів і податків, було сформульовано загальні рекомендації, покладені в основу політики податкової гармонізації ЄС:

1) серйозні відмінності податкових систем держав-членів не дають змоги повністю їх уніфікувати і централізувати в межах Співтовариства, тому з метою створення єдиного ринку достатньо гармонізувати (привести в стан відповідності) податкове законодавство держав-членів так, щоб відмінності не перешкоджали досягненню кінцевої мети ЄС;

2) гармонізація законодавства має охоплювати перш за все прибуткове оподаткування населення, податок з обороту, податки на споживання, проблеми подвійного оподаткування, проблеми рівномірного розподілу податкового тягаря в межах об'єднаної Європи.

Взагалі податкова гармонізація охоплює не тільки приведення систем оподаткування до єдиного знаменника, тобто зближення податкової структури, механізму стягнення, розміру основних податкових ставок, а й погоджену податкову політику країн під час розв'язання як кон'юнктурних, так і довгострокових структурних проблем. Гармонізована податкова політика означає, що автономне застосування податкових важелів окремими країнами ЄС має перебувати під контролем керівництва Європейського Союзу, яке відповідно до інтересів усіх партнерів визначає податкову політику кожного учасника ЄС. Іншими словами, метою ЄС є не повна стандартизація національних систем оподаткування, а забезпечення гармонійного паралельного функціонування цих систем не лише між собою, а також відповідно до цілей Маастрихтської угоди 1992 р., що становить основу створення Європейського Союзу.

Отже, податкова гармонізація в ЄС ставить перед собою такі основні цілі:

-- усунення податкових кордонів з метою забезпечення рівних конкурентних умов для суб'єктів господарювання;

-- об'єднання й уніфікація внутрішнього ринку ЄС як основної рушійної сили інтеграційних процесів у регіоні;

-- приведення у відповідність структури податкових систем, порядку стягнення основних видів податків у всіх країнах -- членах ЄС.

З огляду на зазначене вище, доводиться констатувати, що фактично в ЄС донині не створено єдиного податкового простору, що безумовно ускладнює функціонування єдиного внутрішнього ринку. Разом з тим важливо підкреслити, що за півстолітню історію практики гармонізації національних систем оподаткування країн-учасниць у контексті розвитку ЄС встановлено такі загальні принципи податкової гармонізації:

-- узгодження правового регулювання;

-- синхронність прийняття гармонізованих законодавчих актів;

-- послідовність етапів гармонізації;

-- пріоритетність міжнародних угод над національним законодавством. Ці принципи, у свою чергу, зумовлюють необхідність системного підходу до

гармонізації національних податкових систем, основними напрямами якої в ЄС стали:

-- гармонізація стягнення непрямих податків (ПДВ і акцизів);

-- уніфікація оподаткування компаній.

Гармонізація стягнення непрямих податків. Серед непрямих податків особливо поширеним у країнах ЄС є ПДВ, який було вперше запроваджено у Франції в 1954 р. Він вважався просто ще одним податком з обігу або податком на споживання і не привернув уваги інших країн. Лише у 1967 р. ПДВ замінив цілу низку інших непрямих податків. 11 квітня 1967 р. Рада прийняла дві Директиви з гармонізації законодавства країн-членів стосовно податку з обігу, які заклали основу для єдиної системи податку на додану вартість. Проте ці Директиви не вирішили проблеми ПДВ, оскільки залишилися значні відмінності у розмірі податку, невизначеність стосовно платника податку, операцій, які підлягають оподаткуванню тощо.

Шоста Директива ЄС, прийнята у 1977 р., анулювала дію попередніх і встановила пакет єдиних правил та детальних процедур щодо об'єкта оподаткування, бази оподаткування, ставок, схем звільнення від податку та спеціальних схем. На мові Співтовариства всі ці правила відомі як "єдина основа оподаткування ПДВ". З метою покращення функціонування внутрішнього ринку та спрощення оподаткування багатьох операцій ця Директива доповнювалася та виправлялася у 1991--1997 рр.

З метою зближення ставок ПДВ з 1 січня 1993 р. у ЄС введено в дію мінімальну стандартну ставку в розмірі 15 %. Крім того, можна встановлювати одну або дві зменшені ставки для окремих видів товарів та послуг на рівні 5 %. Фактично стандартний тариф ПДВ коливається в діапазоні 15--25 % у країнах членах.

Сучасна система стягнення ПДВ ґрунтується на принципі оподаткування товарів у країні призначення (за товарами, які експортуються, вхідний ПДВ повертається). Тобто ПДВ сплачує кінцевий споживач, і кінцеву суму ПДВ стягує країна член, у якій відбувається кінцева поставка. ПДВ є нейтральним з погляду міжнародної конкуренції. Імпорт оподатковується в країні споживання так само, як і подібна вітчизняна продукція, а експорт вилучається з оподаткування шляхом податкових кредитів або повернення податку експортерам, який сплачувався з урахуванням всіх елементів ціни експортованої продукції. Отже, експорт з ЄС у треті країни та експорт із однієї країни -- члена ЄС в іншу звільняється від оподаткування ПДВ.

Уніфікація акцизів усередині ЄС тісно пов'язана з уніфікацією ПДВ. Першим поштовхом до об'єктивної необхідності гармонізації акцизів слугували вражаючі розміри бюджетних втрат окремих країн -- членів ЄС, у яких був досить високий рівень акцизного оподаткування. Втрати надходжень до бюджету від сплати акцизів були спричинені шопінгом громадян тих країн, де ставки акцизного збору були високими, у країнах з досить низькими ставками акцизів і відповідно цінами на підакцизні товари.

У рамках ЄС було зроблено декілька спроб гармонізувати акцизи, проте жодна з них не була повністю успішною. Тому уніфікація акцизів і надалі залишається актуальною в усьому співтоваристві, оскільки цілковито усунути фіскальні межі й уніфікувати податкові ставки акцизного збору на практиці досить складно. Проте стабілізації щодо адміністрування акцизів можна досягти, утримавшись від запровадження нових і підвищення ставок діючих акцизів (зокрема, не варто змінювати ставки акцизів на бензин, алкогольні напої та тютюнові вироби, оскільки в ЄС спеціальними Директивами узгоджено структуру акцизних зборів з виробництва тютюну, на спирт та алкогольні напої, на нафтопродукти, а також регламентовано мінімальні акцизні ставки на окремі види перелічених груп підакцизних товарів).

Отже, гармонізація непрямих податків у ЄС здійснюється за такими напрямами:

-- уникнення подвійного оподаткування у результаті переходу на стягнення податків за принципом "країна призначення";

-- вирівнювання ставок акцизного податку на імпортну продукцію;

-- удосконалення податкового і митного адміністрування;

-- уніфікація методики розрахунку і переліку підакцизних товарів. Уніфікація оподаткування компаній (гармонізація прямих податків).

Уніфікація оподаткування компаній передбачає створення рівних умов для всіх платників, що функціонують у ЄС, полегшення їм доступу на внутрішній інтегрований ринок, а також активніше залучення в ЄС іноземних інвестицій у формі створення дочірніх компаній і філіалів ТНК. Основними векторами гармонізації прямих податків є:

-- уникнення подвійного оподаткування і мінімізація умов ухилення від сплати податків на дохід, майно і капітал;

-- формування раціональних систем оподаткування, спрямованих на стимулювання ефективного розвитку економіки, зниження податкового тягаря для товаровиробників, заохочення інвестицій у виробничий сектор, формування узгодженої системи податкового адміністрування, скорочення податкових пільг, спрощення оподаткування малого підприємництва.

Уніфікація оподаткування прибутку та доходів (за винятком укладених угод про уникнення їх подвійного оподаткування) у світовій практиці не набула масштабного поширення, оскільки надзвичайно складно створити однакові умови для всіх платників податків, полегшити їм доступ на внутрішній інтегрований ринок. Положення про прямі податки в ЄС досить тривалий час не узгоджувалися й особливо не координувалися. Заходи у цій сфері обмежувалися окремими рішеннями для певних випадків подвійного оподаткування і порушення транскордонної діяльності. Римський договір не передбачав узгодження прямого оподаткування. Отже, якщо у сфері непрямого оподаткування процес гармонізації набув уже значного розвитку, то у сфері прямого оподаткування гармонізація лише починається.

Найпослідовнішими лобістами цього процесу є найбільш розвинуті держави -- Франція та Німеччина. Підвищений інтерес до зазначеного питання з їхнього боку цілком виправданий, оскільки ці держави є свого роду "локомотивами" економічного розвитку ЄС і водночас мають один з найвищих рівнів податкового навантаження на підприємства і громадян у Європі. Так, за даними дослідження, проведеного аудиторською компанією "Ernst& Young" навесні 2004 p., ефективна ставка прямих податків, що стягуються з доходів підприємств у цих країнах, становила 35,4 % у Франції та 38,7 % у Німеччині (тоді як середня по країнах ЄС до його розширення -- 29,4 %). Отже, з боку урядовців Франції та Німеччини найчастіше звучать заклики про уніфікацію норм прямого оподаткування з метою уникнення такого явища, як згубна податкова конкуренція, наслідком якої, перш за все, є відплив капіталу з країн з високим рівнем оподаткування.

Передусім слід згадати про дві директиви, які діють з 1990 р. і впливають на пряме оподаткування в Європейському Союзі: директива щодо об'єднання підприємств (Merger Directive) та директива про уникнення подвійного оподаткування доходів, що отримуються материнською компанією в ЄС від дочірніх компаній в інших країнах ЄС (Parent-subsidiary directive). Останньою передбачено звільнення від оподаткування доходів, отриманих у вигляді дивідендів материнською компанією в країні ЄС від дочірньої компанії, у статутному капіталі якої частка материнської компанії становить не менше 25 %, або надання податкового кредиту на суму сплаченого за кордоном податку на дивіденди.

З метою врегулювання взаємовідносин між державами ЄС у сфері обмеження податкової конкуренції та узгодження законодавства з прямого оподаткування Європейська Комісія в 1997 р. ухвалила Кодекс поведінки з прямого оподаткування бізнесу (Code of Conduct on Direct Business Taxation). У Кодексі було систематизовано такі основні ознаки згубних податкових режимів: нульова або незначна (порівняно з іншими) ефективна ставка корпоративного оподаткування; податкові пільги для галузей, що не є властивими для внутрішньої економіки, а тому не роблять жодного внеску до національної бази оподаткування; надання податкових пільг навіть у тому випадку, коли відсутні зовнішні ознаки провадження підприємницької діяльності підприємством тощо. Кодекс забороняє країнам -- учасницям ЄС впроваджувати у майбутньому будь-які заходи, що можуть сприяти розвитку згубної податкової конкуренції.

Отже, у сфері оподаткування прибутку корпорацій європейська податкова гармонізація передбачає:

-- вирівнювання податкових ставок;

-- уніфікацію податкової бази;

-- усунення подвійного оподаткування;

-- застосування спеціального статусу європейської компанії;

-- взаємодопомогу країн -- членів ЄС щодо оподаткування прибутку корпорацій.

Як показує практика ЄС, створення єдиного податкового простору державами чіткіше простежується у непрямому оподаткуванні (податках на споживання), тобто спочатку гармонізуються податки, які безпосередньо впливають на ціноутворення товарних потоків. Щодо фінансових потоків (капіталів), то тут механізм уніфікації прямих податків перебуває тільки на первинній стадії. Процес їх гармонізації проходить значно важче, оскільки прямі податки, особливо податок на прибуток, є одним із головних регулюючих податків, за допомогою якого формується конкурентоспроможність національної податкової системи.

Однак запровадження норм "податкового пакета" та інших директив з прямого оподаткування дають можливість вирішити декілька важливих завдань загальноєвропейської економічної політики, зокрема таких:

-- дотримання державами -- членами Кодексу поведінки у сфері боротьби проти згубної податкової конкуренції сприяють ліквідації вузьких місць у чинних податкових системах країн ЄС, які уможливлювали у 90-х роках XX ст. значні уникнення податків європейськими компаніями;

-- впровадження гнучких схем оподаткування трансакцій між загальноєвропейськими холдингами активізує заохочення інвестицій у підприємства в країнах -- членах ЄС, що є особливо актуальним з огляду на розширення Союзу (йдеться про капіталовкладення у нові країни-члени, інвестиційні можливості яких ще повною мірою не використані).

Як наслідок, у сфері прямого оподаткування спостерігається чітко окреслена тенденція на посилення економічних зв'язків між країнами-членами, заохочення регіонального розвитку на противагу інвестуванню за межами Союзу. Разом з тим, створюються все більші перепони для уникнення оподаткування європейськими компаніями і громадянами. Все це сприяє господарській і політичній консолідації країн у межах ЄС, досягненню єдиного рівня соціального розвитку держав.

Отже, еволюція оподаткування в Європі, яка, починаючи з 90-х років XX ст., супроводжувалась хвилею податкових реформ (цей процес почався в Іспанії, де реформи набирали обертів вже у 1995 р., і поширився на більшість інших держав-членів, у тому числі Німеччину, що започаткувала блок реформ влітку 2000 р.), лише частково привела до узгодження реформаторських курсів нинішніх країн -- учасниць Євросоюзу, що, зокрема, простежується:

1) у зростанні (причому в більшій мірі, ніж у США та Японії) частки перерозподілу їх ВВП. Так, частина податків у ВВП коливається від 30,5 % в Іспанії до 46,5 у Люксембурзі й 51,4 % у Данії. У різних країнах цей процес відбувається під впливом різних чинників. Проте загальним правилом серед країн ЄС стало те, що ринкова економіка потребує втручання держави у процеси перерозподілу створеного валового внутрішнього продукту для прискорення темпів економічного розвитку і соціального захисту різних верств населення;

2) гармонізації непрямого оподаткування загалом та ПДВ зокрема. Країни -- учасниці Євросоюзу домовилися про введення обмежень на ставки цього податку в межах своїх територій, впорядкували та узгодили механізми його збору і контролю. Проте актуальними залишаються питання про пошук оптимального балансу між специфічними та універсальними податками, зокрема податком на додану вартість, акцизним збором, з погяду їхнього фіскального та ринково-коригуючого значення. Загалом процес гармонізації ПДВ і акцизів чітко прослідковується у зменшенні середнього відхилення за непрямими податками у ЄС. Найменші відхилення в зоні євро практично за всіма видами непрямих податків, з одного боку, є певним відображенням високого ступеня інтеграції економік цих країн, а з іншого, дають змогу зробити висновок про те, що процес бюджетної конвергенції не має безпосередньо на меті вирівнювання податкових структур, проте робить на них вплив не менший, ніж цілеспрямована гармонізація;

3) існуванні більш помітних відмінностей у структурі прямих податків. Частка прямих податків у загальній сумі доходів становить від 15,5 % у Греції до 38,6 % у Великій Британії. Більше, порівняно з іншими групами країн, середнє відхилення за податком на прибуток корпорацій у зоні євро свідчить про необхідність подальшої податкової гармонізації з метою зниження конкуренції між країнами за залучення інвестицій і забезпечення ефективності податкової і бюджетної політики.

Разом з тим, незважаючи на посилення інтеграційних тенденцій, податкова політика країн Євросоюзу досі характеризується суттєвими національними особливостями, що не дає підстав сподіватися на проведення повної уніфікації європейського оподаткування навіть у дуже віддаленій перспективі. Донині залишається відкритим питання щодо формування єдиного оптимального європейського оподаткування, яке б і надалі було передумовою стабільно високих темпів економічного зростання всіх інтегрованих національних економік. Ці проблеми щодо фундаментальних, наріжних каменів податкової політики ЄС залишаються відкритими і для більшості нових країн-членів.

5. ВАЛЮТНА ІНТЕГРАЦІЯ. СПІЛЬНА ВАЛЮТНА ПОЛІТИКА ТА ЗАПРОВАДЖЕННЯ ЄВРО

Валютну інтеграцію як невід'ємний елемент економічної інтеграції варто розглядати у контексті послідовності кількох основних стадій організації валютних відносин:

-- гармонізації, тобто зближення та взаємного пристосування національних господарств і валютних систем;

-- координації, тобто узгодження цілей валютної політики;

-- уніфікації, тобто проведення єдиної валютної політики.

Як правило, перехід до кожного наступного етапу інтеграції супроводжується формуванням наднаціонального механізму валютного регулювання і створенням інституціональної інфраструктури -- міждержавних валютно-кредитних і фінансових організацій.

Отже, валютна інтеграція передбачає створення регіональних зон, у межах яких забезпечується відносно стійке співвідношення курсів національних валют або поступова заміна їх регіональною валютою, а також спільне регулювання валютних відносин та єдина валютна політика щодо інших країн. Складовими валютної інтеграції найрозвиненіших валютних об'єднань є:

-- підтримання ринкового курсу власної валюти в межах узгодженого паритету;

-- використання як паритету валюти країн-учасниць найсильнішої національної валюти або міжнародної розрахункової одиниці;

-- створення спільного фонду для надання кредитів країнам-учасницям для підтримання курсу власної валюти;

-- заснування міждержавного органу для грошово-кредитного та валютного регулювання.

Процес валютної інтеграції відбувається через дію механізму валютної інтеграції. Механізм валютної інтеграції -- сукупність валютно-кредитних методів регулювання, спрямованих на поступовий перехід до вищого ступеня інтеграції. Як правило, зрілі форми економічної інтеграції вимагають адекватного ступеня інтеграції валютних відносин. Так, уніфікація валютної політики країн -- учасниць інтеграційного об'єднання може мати місце за умов вільного руху товарів, послуг, капіталу між ними, що, у свою чергу, передбачає досягнення економічного і валютного союзу.

Валютний союз -- один із типів міжнародних валютних систем, представлений групою країн, які встановили межі взаємних коливань курсів своїх національних валют і використовують однакові засоби валютного регулювання. Розрізняють дві головні складові валютного союзу між двома і більше країнами:

1) валютно-курсовий союз -- угода країн-учасниць щодо постійного фіксування їх обмінних курсів за відсутності курсових коливань (запровадження єдиної валюти є логічним завершенням такої ситуації);

2) повна фінансова інтеграція, що означає скасування будь-яких перешкод щодо руху фінансового капіталу між учасниками валютного союзу.

Повна фінансова інтеграція має супроводжуватися певними заходами: по-перше, узгодженням грошової політики у країнах-учасницях, оскільки різниця у темпах зростання грошової маси спричинятиме різницю відсоткових ставок, що загрожуватиме встановленим валютним паритетам; по-друге, запровадження єдиної валюти потребує створення центрального банку союзу для контролю грошової пропозиції та регулювання курсу єдиної валюти відносно валют інших (третіх) країн. Для цього необхідним є створення резервного фонду центрального банку валютного союзу з валют третіх країн.

Отже, характерними ознаками валютного союзу як одного з типів міжнародних валютних систем є: постійне фіксування валютних курсів, логічним завершенням якої є запровадження єдиної валюти; наявність розвинутої інституціональної інфраструктури і єдиного центрального банку союзу; вільний рух фінансового капіталу між країнами -- учасницями валютного союзу.

Валютна система сучасного Європейського Союзу мала декілька етапів розвитку (Механізм валютних курсів, план Делора, Маастрихтський договір), ставши міжнародною валютною системою типу "валютний союз", що має назву Європейський валютний союз.

Гармонізація валютної політики у рамках формування валютного союзу проводилася у три етапи (рис. 19.2,19.3):

1) 1 липня 1990 р. -- 31 грудня 1993 р. -- лібералізація ринків капіталів і посилення координації та співробітництва в рамках Комітету керуючих центральних банків; досягнення стабільності цін і валютних курсів; посилення координації економічної політики держав-членів;

2) 1 січня 1994 р. -- 1 січня 1999 р. -- створення Європейського валютного інституту на базі Комітету керуючих центральних банків, підготовка до створення Європейського центрального банку;

3) з 1 січня 1999 р. введення в обіг єдиної грошової одиниці -- євро:

-- зі січня 1999 р. до 1 січня 2002 р. -- євро використовували тільки в безготівковому обігу паралельно з національними валютами. За господарськими суб'єктами зберігалося право вибору між євро та національними грошовими знаками. "Лише в євро з 1 січня 1999 р. обов'язково проводилися міжбанківські розрахунки, здійснювалися операції на фінансових ринках, емісія державних цінних паперів;

-- зі січня до 1 липня 2002 р. -- національні валюти країн -- учасниць ЄВС повністю замінюються на євро в усіх сферах безготівкових розрахунків. Банкноти та монети в євро надходять у готівковий обіг і використовуються паралельно з національними грошовими знаками, а останні з 1 липня 2002 р. втрачають статус законного засобу платежу;

-- зі липня 2002 р. -- євро -- єдиний законний платіжний і розрахунковий засіб у ЄВС. Емітент євро -- Європейський центральний банк.



Рис. 3. Склад країн -- учасниць ЄС та зони євро

Маастрихтська угода передбачила створення потужного організаційного "каркаса" для нової валютно-фінансової системи в Європі і світі. У результаті формування Європейського економічного і валютного союзу та вироблення механізму реалізації спільної валютної політики впродовж 1990-х років утворено інституційну структуру для управління цим союзом -- Європейську систему центральних банків, яка складається з Європейського центрального банку (детальніше про це див. у підрозділі 19.6) і національних центральних банків країн ЄС. На Європейську систему центральних банків покладено відповідальність за спільну монетарну політику країн -- членів єврозони, здійснення валютних операцій, управління та підтримання валютних резервів, забезпечення безперебійного функціонування платіжної системи, здійснення банківського нагляду. Європейська центральна система банків має не лише виключне право емісії євробанкнот у межах зони євро, а й сприяє здійсненню заходів, змістом яких є зміцнення стабільності фінансової системи ЄС.

Європейська система центральних банків є незалежним інституціональним елементом Європейського економічного і валютного союзу, що проводить незалежну грошово-кредитну політику, основні напрями якої розробляє Європейський центральний банк, а центральні банки країн-учасниць відповідають за її дотримання. Найважливіше завдання грошово-кредитної політики Європейської системи центральних банків -- забезпечення стабільності внутрішніх цін у середиьостроковому періоді. Цей показник визначається як темп приросту гармонізованого індексу споживчих цін, який не перевищує 2 % від аналогічного періоду попереднього року. Цінова стабільність у Європейському економічному і валютному союзі спирається на моніторинг, аналіз і прогнозування динаміки цін, визначення факторів ризику їх дестабілізації. Аналітичну базу для цього становить динаміка таких макроекономічних показників: середньої заробітної плати, валютних курсів, курсів цінних паперів.

Основні завдання, покладені на Європейську систему центральних банків, такі:

-- визначення та здійснення валютної політики ЄС;

-- проведення операцій з іноземною валютою;

-- підтримка та регулювання офіційних іноземних валютних резервів держав-членів;

-- сприяння злагодженому функціонуванню системи платежів.

Капітал Європейської системи центральних банків (5 млрд євро) та іноземний резервний актив (50 млрд євро) як джерела використовують національні банківські системи держав зони євро згідно з критеріями, що ґрунтуються на розмірі національного валового продукту та кількості населення.

Європейська система центральних банків є надзвичайно важливим компонентом Європейського економічного і валютного союзу. її рішення і діяльність роблять багато для того, щоб забезпечити успіх валютної інтеграції та спільної монетарної і валютної політики ЄС. Це, у свою чергу, є запорукою фінансової стабільності, важливою умовою довіри до системи економічного регулювання та невід'ємною складовою формування єдиної фінансової політики в рамках ЄС.

6. ОСНОВНІ ІНСТИТУЦІЇ ЄС ТА ЇХ РОЛЬ У ФОРМУВАННІ ЄДИНОЇ ФІНАНСОВОЇ ПОЛІТИКИ

Інституції Європейського Союзу утворювалися й удосконалювалися з перспективою дедалі тіснішого об'єднання країн Європи та проведення ними єдиної інтеграційної політики.

Інституційна структура Європейського Союзу побудована за схемою, яка суттєво відрізняється від схем державного управління. Розглянемо детальніше роль та функціональне призначення основних інституцій ЄС (рис. 19.4), які мають безпосередню причетність до формування єдиної фінансової політики Союзу.



Рис. 4. Структура інституційної системи ЄС

Європейська Рада -- керівний політичний орган, що заснований 1974 р., який включає глав держав або урядів, міністрів закордонних справ, а також голову Європейської Комісії разом з одним зі своїх заступників. На відміну від інших інституцій, Європейська Рада діє без будь-яких правил внутрішнього розпорядку (цей формальний недолік є характеристикою вищого органу, скликаного державою-членом, що головує в ЄС, його засідання зазвичай проводяться в цій країні, порядок денний готує ця ж країна).

Рішення Європейської Ради не мають обов'язкового характеру, але дають потужні політичні імпульси та накреслюють магістральні напрями подальшого розвитку ЄС. Маастрихтська угода 1992 р. наголошує на провідній ролі Європейської Ради як органу, який має забезпечити Союз необхідним імпульсом для його розвитку і визначити загальнополітичні керівні принципи цього. Згідно зі ст. 13 Договору про ЄС Європейська Рада визначає принципи й загальні напрями спільної зовнішньої та безпекової політики, зокрема й питання захисту, які держави-члени мають виконувати на основі втілення рішень Ради в життя. Європейська Рада має право обмежувати коло питань у сфері зовнішньої й безпекової політики, а також залучається до узгодження економічної політики держав-членів.

Порядок денний кожного засідання Європейської Ради відображає діапазон найважливіших щоденних проблем, з якими зіткнувся ЄС. Можна стверджувати, що Європейська Рада переймається внутрішніми й зовнішніми аспектами економічного та політичного характеру європейської інтеграції. Разом з тим, Європейська Рада відіграє роль "вдосконалювача" економічної й соціальної інтеграції. Наприклад, висновки держави-члена, що головувала, з нагоди прийняття Амстердамської угоди зачепили такі загальноекономічні проблеми:

...