Арктика: проблемы и перспективы

_14

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Тема: Арктика: проблемы и перспективы

ВВЕДЕНИЕ

геополитический арктика международный сотрудничество

Актуальность исследования. Сегодня в международной повестке дня мало тем, которые вызывали бы такой же устойчивый политический и общественный резонанс, как освоение арктических просторов. Здесь в тесный клубок переплелись вопросы национального суверенитета, юрисдикции и безопасности арктических государств; сохранения уникальной природной среды и экосистем; баланса прав и интересов арктических и неарктических стран.

С одной стороны, этот процесс принимает формы конкурентной борьбы за лидерство на Севере в его различных аспектах. Это и геологические приоритеты, и технические открытия, и технологические патенты, и правовые преимущества, и национальные амбиции, и транспортные возможности. С другой стороны, рациональный подход к проблемам Севера заставляет рассматривать арктическую зону, как регион стратегического партнёрства входящих в неё государств; в том числе в рамках сотрудничества в межправительственном Арктическом совете, других международных организациях, деятельность которых направлена на согласованные действия по эксплуатации природных богатств наряду с защитой среды и содействие в обмене позитивным опытом в выполнении задач, связанных с устойчивым развитием всей Арктики.

Актуальность исследования определяется возрастающей значимостью международного сотрудничества в сфере дорогостоящего и технически сложного освоения природных ресурсов, а также всеобщим вниманием к освоению Арктики как одной из важнейших геоэкономических проблем России.

Целью настоящего исследования является анализ состояния, проблем и перспектив международного сотрудничества в Арктике.

Цель настоящего исследования позволила поставить и решить ряд задач:

провести сравнительный анализ арктического топливно-энергетического потенциала государств, претендующих на лидерство в освоении углеводородного сырья Арктики - России, Канады, Норвегии и США;

раскрыть модели поведения зарубежных государств в регионе;

рассмотреть совокупность основных проблем доступа к разработке углеводородного сырья в Арктике: макро- и микроэкономических, международно-правовых, технологических;

обосновать основные экономические факторы, определяющие двусторонние и многосторонние (региональные) отношения в регионе;

спрогнозировать (оценить перспективы) развития международных отношений в регионе.

Объект исследования - Арктика - северная полярная область Земли, включающая Северный Ледовитый океан и окружающие его окраины материков Евразия и Северная Америка.

Предмет исследования - состояние и перспективы освоения арктического шельфа Евразии и Америки, а также Северо-Восточной Сибири (считающихся крупными развивающимися центрами добычи углеводородов) и связанная с этим межгосударственная и межкорпоративная конкуренция между странами (Канадой, Норвегией, Россией и США, в которой стремятся участвовать также быстрорастущие азиатские экономики).

ГЛАВА 1. ПРОБЛЕМЫ АРКТИЧЕСКОГО РЕГИОНА

1.1 Ресурсы арктического региона

Арктика -- единый физико-географический район Земли, примыкающий к Северному полюсу и включающий окраины материков Евразии и Северной Америки, почти весь Северный Ледовитый океан с островами (кроме прибрежных островов Норвегии), а также прилегающие части Атлантического и Тихого океанов. В пределах Арктики расположены территории, континентальный шельф и исключительные экономические зоны восьми арктических государств -- России, Канады, Соединенных Штатов Америки, Норвегии, Дании, Финляндии, Швеции и Исландии.

По своему геологическому строению Арктика представляет собой область сочленения структур Атлантического и Тихоокеанского секторов Земли. Из Атлантического океана в область Арктики протягивается срединно-океанический вулканический хребет. Его отдельные звенья составляют части мобильной зоны, простирающейся из Атлантики через Арктику в Тихий океан.

Значительная часть поверхности арктических островов и гор в пределах материковой части Арктики занята мощными ледниками, общая площадь которых превышает 2 млн км2. Ледники покрывают от 30-40% (Новая Земля и Северная Земля) до 83-90% (Гренландия, Шпицберген и Земля Франца-Иосифа) территории островов. Толщина ледников не превышает 700-1000 м. Главные районы оледенения сосредоточены в приатлантической более важной части Арктики: 1800 тыс. км2 -- в Гренландии, 56 тыс. км2 -- в российской части Арктики, 213 тыс. км2 -- на островах Канадского Арктического архипелага, Шпицбергене и на Аляске. Особенностью суши Арктики является также широкое распространение многолетнемерзлых горных пород, характеризующихся большой мощностью, низкой температурой и небольшим слоем сезонного оттаивания Арктика. Предложения к дорожной карте международного сотрудничества / [А. В. Загорский и др. ; гл. ред. И. С. Иванов]. - М. : Спецкнига, 2012. С. 10..

Климат. К особенностям природы можно отнести низкий радиационный баланс, близкие к 0 °C средние температуры воздуха летних месяцев при отрицательной среднегодовой температуре, существование ледников и многолетнемерзлых пород, преобладание тундровой растительности и арктических пустынь.

Суровый климат обусловливает низкую температуру океанических вод. В области распространения дрейфующих льдов в течение всего года температура поверхностного слоя вод (толщиной 100-200 м) близка к - 2 °С. В районах, очищающихся ото льда летом, вода нагревается на несколько градусов выше нуля, однако большое количество тепла приносят в Арктику течения. Климат почти всего Атлантического района Арктики находится под влиянием тёплого Северо-Атлантического течения. Воздействие тёплых вод Тихого океана значительно слабее из-за меньшего притока их через сравнительно узкий и мелководный Берингов пролив.

В Арктике отмечены значительные колебания климата. Примерно с 1920 г. температура воздуха начала повышаться. По сравнению с концом XIX в. в 30-40-х гг. температура воздуха некоторых зимних месяцев повысилась на 5-7 °С, в результате льды Арктики стали менее мощными, общая ледовитость морей уменьшилась, сократилась площадь ледников Арктика: зона мира и сотрудничества / Отв. ред. - А.В. Загорский. - М.: ИМЭМО РАН, 2011. С. 16..

Потепление климата в высоких и умеренных широтах связано с усилением общей циркуляции атмосферы, что интенсифицировало также тёплое Северо-Атлантическое течение и, тем самым, повысило температуру и солёность воды в арктических морях. С 1950-х гг. температура воздуха в Арктике начала понижаться Большая Советская энциклопедия (3-е издание). Арктика. М.: Эксмо, 2008. С. 451., в настоящее время намечаются тенденции к потеплению в Арктике.

В целом по данным исследований температура в Арктике повышается в два раза быстрей, чем в остальном мире. Это может привести к вымиранию многих видов растительности и животных в регионе. Происходит все более интенсивное таяние ледяного покрова, уменьшается толщина льда, что напрямую отражается на жизни Севера. Хотя Арктика заселена крайне редко, потепление ставит под угрозу существование коренных народов Арктики -- их пропитание и уклад жизни напрямую зависят от растительного и животного мира.

Основные российские населенные пункты, города, порты: Мурманск (незамерзающий порт), Норильск, Воркута, Салехард, Нарьян-Мар, Дудинка, Игарка, Диксон, Тикси, Певек и др.

В зарубежной части Арктики плотность населения составляет 0,03 чел. на 1 км Большая Советская энциклопедия (3-е издание). Арктика. М.: Эксмо, 2008. С. 453.. Коренное население -- эскимосы. Основные населенные пункты: Барроу (Аляска, США), Инувик и Резольют (Канада), Туле, Эгедесминне, Сёнре-Стрёмфьорд и Местерс-Виг (Гренландия) (рис. 1).

Рис. 1. Население Арктики

Транспорт. Значительное развитие получил морской транспорт. Огромную роль в освоении Арктики сыграл Северный морской путь, связавший европейские и дальневосточные советские порты, а также устья судоходных рек Сибири в единую транспортную систему. Большое значение для арктических районов имеет Северо-Западный проход (морской путь через Северный Ледовитый океан вдоль северного берега Северной Америки через Канадский Арктический архипелаг), а так же авиация, обеспечивающая систематическую связь между различными пунктами Арктики.

Ресурсы. В Арктике изучены уникальные месторождения ценных полезных ископаемых. В 20-х годах на Кольском полуострове открыли крупнейшее в мире месторождение апатитов. Разведка и освоение на севере Красноярского края запасов медно-никелевых руд положили начало созданию крупного горно-металлургического комбината в Норильске. В результате развернувшихся геологоразведочных работ в бассейне Печоры были обнаружены и освоены месторождения угля (центр -- Воркута) и нефти, и таким образом была создана топливно-энергетическая база на Крайнем Севере. Разведаны также месторождения олова, золота, вольфрама, ртути и др.

В зарубежной части Арктики (Канада, Аляска) велись активные поисково-разведочные работы на нефть (на севере Аляски в районе залива Прадхо открыты крупные запасы нефти), золото и медь (в районе реки Коппермайн), железные руды (на севере Баффиновой Земли). На острове Диско -- небольшая добыча каменного угля Чумаков Д,С. Энергоресурсы российской Арктики в мировом хозяйстве : диссертация ... кандидата экономических наук.- Москва, 2009. С. 41..

В Арктике содержится колоссальное количество неразработанных энергоресурсов -- нефти и газа, чему в настоящее время уделяется большое внимание. Предполагаемые неразведанные ресурсы нефти и газа в Арктике представлены в Приложении 1.

Таким образом, повышенный интерес к региону обусловлен в первую очередь возможностями добычи здесь руд и углеводородного сырья. Через полвека Арктика может стать самой крупной кладовой энергоресурсов и ключевым транспортным узлом планеты.

1.2 Вопросы суверенных прав и национальной юрисдикции арктических государств

Арктика разделена на 5 секторов, основанием которых служат северные границы России, США, Канады, Дании и Норвегии, боковыми гранями -- меридианы, а вершиной -- Северный полюс (рис. 2). Все земли и острова, расположенные в пределах каждого сектора, входят в состав территории прилежащих государств. Система секторов сложилась на основе длительного фактического разграничения прав и интересов соответствующих государств, признания за ними приоритета в исследовании и освоении различных районов Арктики.

Рис. 2. Разграничение территорий Арктики

Это разграничение к началу XX в. получило всеобщее международное признание и закрепление в международном праве. В 30-х гг. оно было закреплено во внутреннем законодательстве указанных государств (например, в Канаде 27 июня 1925 г. было принято дополнение к Закону о Северо-западных территориях). Статус «ничейной земли» Шпицберген утратил в ходе мирной Парижской конференции при заключении Договора о Шпицбергене 9 февраля 1920 года. Статьей 1 договора объявлялся полный и абсолютный суверенитет Норвегии над сухопутной территорией архипелага. Однако последующие статьи существенно ограничивали данный сувернитет (ст. 2, 3, 7, 8). Сразу после подписания сторонами договора о статусе Шпицбергена (без участия РСФСР), правительством Советской России 12 февраля 1920 года была направлена нота правительству Норвегии, где отмечалось, что «ни одно международное соглашение, в котором оно не участвовало, не обладает для него обязательностью или силою политическою или юридическою» Клименко Б. М. Государственная территория. Вопросы теории и практики международного права. М.: Международные отношения, 1974. С. 36.. 15 февраля 1924 года Норвегия официально признала Советское государство, а уже на другой день Советский Союз признал Парижский договор о Шпицбергене, хотя официально СССР присоединился к Парижскому договору лишь 7 мая 1935 года ? после того, как были установлены дипломатические отношения между Вашингтоном и Москвой. Возможность осуществления хозяйственной деятельности на не дискриминационной основе на Шпицбергене (ст. 3 договора) была весьма привлекательной идеей для СССР. 7 октября 1931 года Постановлением № 386 СНК СССР был создан государственный трест по добыче и сбыту угля и других ископаемых на островах и побережье Северного Полярного моря под названием «Арктикуголь», обладавшим правами на несколько шахт Повал Л.М. Российско-норвежские соглашения о разделе арктических пространств // Арктика и Север. 2012. № 61. С. 96.. Вопрос о полярном секторе Дании получил разрешение в 1933 г., когда Постоянная палата международного правосудия решила в пользу Дании спор между Норвегией и Данией о принадлежности Гренландии (в настоящее время на политической арене происходят новые трения по этому поводу) Харлампьева Н.К. Арктика - новый регион мира // Известия Саратовского университета, 2011. Т. 11. вып. 1. С. 44..

Международно-правовой статус Арктики остается неопределенным. Он во многом опирается на Конвенцию ООН по морскому праву 1982 г., которая отводит каждому государству, имеющему границу с Арктикой, 200-мильную исключительную экономическую зону. Эта зона может быть расширена до 350 морских миль, если в Комиссию ООН по границам континентального шельфа будут представлены убедительные научные доказательства, что морское дно - геологическое продолжение материкового шельфа.

Это оставляет за Российской Федерацией значительную часть Арктики, но все же существенно меньшую, чем «полярные владения СССР», границы 9 которых шли от Кольского полуострова и Чукотки и сходились непосредственно на Северном полюсе.

В центре Арктики, таким образом, образовались обширные «ничейные» пространства -- так называемый Общий район, на разведку, разработку и добычу полезных ископаемых в пределах которого претендуют различные международные корпорации. США, не присоединившиеся к Конвенции ООН, поддерживают идею «интернационализации» Арктики как «общего наследия человечества». Со своей стороны Россия еще в 2001 г. заявила в Комиссии ООН по континентальному шельфу, что подводные хребты Ломоносова и Менделеева, тянущиеся до Северного полюса, являются продолжением ее континентального шельфа. Международное признание этого утверждения как факта способно увеличить размеры экономической зоны России на 1,2 млн кв. км. После того как в 2006 г. американская корпорация «Объединенное управление нефтегазовым консорциумом» направила на имя президента России «Уведомление о заявлении на исключительное право разведки, разработки и добычи нефтегазовых ресурсов Общего района Арктики», в Москве решились действовать Энергия Арктики/М.О. Моргунова, А.Я. Цуневский/под научн. ред. В.В. Бушуева -- М.: ИЦ «Энергия», 2012. С. 6..

В середине 2007 г. Россия провела научно-политическую экспедицию, в ходе которой батискафы, в одном из которых находился известный полярник заместитель председателя Государственной думы Артур Чилин-гаров, погрузились на дно в районе Северного полюса и установили на глубине выполненный из титана российский флаг. На фоне общего обострения российско-западных отношений (мюнхенская речь президента Путина еще отдавалась громким эхом) это событие всколыхнуло общественное мнение в Северной Америке и Европе и заставило правительства действовать Конышев В. Н., Сергунин А. А. Международные организации и сотрудничество в Арктике // Вестник международных организаций. 2013. № 3. С. 27.. Ежегодно в Арктику выполняется 3-4 похода многоцелевых подводных лодок ВМС США и ВМС Великобритании, в том числе 1-2 - в район полюса. Еженедельно совершается не менее 3 вылетов самолётов базовой патрульной авиации. Ежегодно по планам НАТО и по национальным планам проводится около 10 крупных мероприятий оперативной и боевой подготовки. Наиболее значимые из них - военные учения «Северный край», «Рэд флэг-Аляска», «Айсэкс» (США), «Джоинт винтер», «Нозерн викинг», «Колд респонс», «Колд челендж», «Арктик тайгер», «Арматура бореалис» (НАТО). США создают объединённую базу вооружённых сил на Аляске. Модернизируются авиабазы Элмендорф, Айельсон, аэродромы Барроу и Ном. Разворачиваются система слежения за надводной и подводной обстановкой в Арктических морях и новый пункт базирования береговой охраны в п. Барроу. Канада строит порт в Нунисивике, создаёт тренировочную базу вооружённых сил в Резольюте. Дания создала объединённое арктическое командование вооружённых сил Интервью Секретаря Совета Безопасности Российской Федерации Н.П.Патрушева: «Арктические войны. Зачем России охранять свои ледяные границы» // Аргументы и Факты» № 15 от 10 апреля 2013.. В свою очередь в планы России так же входит наращивание возможностей по разведке воздушного пространства на Северном воздушно-космическом направлении, чтобы создать сплошное радиолокационное поле. Для усиления группировки войск предусматривается дополнительное формирование общевойскового соединения Сухопутных войск, способного по своим возможностям выполнять задачи в Арктике и Заполярье. Запланированы также мероприятия по наращиванию потенциала сил Северного и Тихоокеанского флотов, всестороннему обеспечению их боевой и мобилизационной готовности. Основная цель проводимых мероприятий - недопущение силового давления и агрессии против России, обеспечение её суверенных прав в Арктике. Всё это отражено в Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 г. и дальнейшую перспективу Интервью Секретаря Совета Безопасности Российской Федерации Н.П.Патрушева: «Арктические войны. Зачем России охранять свои ледяные границы» // Аргументы и Факты» № 15 от 10 апреля 2013..

Очередная российская инициатива побудила прагматичное развитие событий на Севере и в Арктике. Данная инициатива имела продолжение в принятии Илулиссатской декларации в 2008 г. министрами иностранных дел пяти стран, омывающихся Северным Ледовитым океаном - Канады, Дании, Норвегии, Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки, так называемой Арктической пятеркой, которые договорились рассматривать вопросы Северного Ледовитого океана в рамках обширной международно-правовой базы Чумаков Д,С. Энергоресурсы российской Арктики в мировом хозяйстве : диссертация ... кандидата экономических наук.- Москва, 2009. С. 63.. Конференция показала намерения сторон сотрудничать в рамках Международной морской организации (ММО/IMO) для усиления существующих мер и принятия новых законов с целью повышения безопасности морской навигации и предотвращения, снижения риска загрязнения Северного Ледовитого океана.

Подтверждением намерений стали арктические стратегии, выдвигающие концепции укрепления суверенитета и механизмы международного взаимодействия.

В таблице 1 показаны основные направления взаимодействия: военно-политические, экономические, социально-гуманитарные, а также существующие международные механизмы.

Таблица 1

Основные направления арктической стратегии Харлампьева Н.К. Арктика - новый регион мира // Известия Саратовского университета, 2011. Т. 11. вып. 1. С. 99.

Международные организации, участвующие в арктической политике, весьма многочисленны, разнородны по своим функциям, полномочиям, составу, характеру деятельности и влиятельности. По-разному строят свою политику и государства в отношении этих организаций, что еще больше усложняет общую ситуацию. Наиболее влиятельны четыре организации - Арктический совет (АС), Совет Баренцева/Евроарктического региона (СБЕР), ЕС и НАТО.

Арктический совет (АС) - международная региональная структура, созданная по инициативе Канады в 1996 г. Поначалу под эгиду АС были переданы вопросы, относящиеся к так называемому «процессу Рованниеми», т.е. Совет призван содействовать сотрудничеству в области охраны окружающей среды и обеспечения устойчивого развития приполярных районов. Членами АС являются пять арктических государств (Россия, Дания, Норвегия, США и Канада) и три приарктических (Исландия, Финляндия, Швеция). Государства представлены в Совете на уровне министров иностранных дел, а в рабочих встречах, которые проводятся дважды в год, участвуют уполномоченные в ранге посла (старшие должностные лица, согласно терминологии данной организации).

НАТО. НАТО как международная организация является относительно новым актором в Арктическом регионе. Существенное расширение ее деятельности на Крайнем Севере началось в 2008 г. Последовала серия заявлений высших представителей НАТО в отношении Арктики, были проведены встречи и экспертные семинары по Арктике. В практическом плане альянс присутствует в Арктике в виде объединенной системы ПВО, в которую входят истребители постоянной готовности, системы предупреждения о военном нападении типа AWACS, разведывательная авиация. Силы НАТО взяли на себя патрулирование неба над Исландией после свертывания американской военной базы в Кефлавике в 2006 г. В учениях НАТО под эгидой программы «Партнерство ради мира» стали активно участвовать Швеция и Финляндия, имеющие статус неприсоединившихся государств.

Наиболее четко приоритеты политики НАТО в регионе были определены на проходившей в конце января 2009 г. в Рейкьявике конференции НАТО по перспективам безопасности в Арктике. Формально внимание НАТО будет сосредоточено на сфере так называемой «мягкой» безопасности - экологические последствия глобального потепления климата и человеческой деятельности в Арктике, риск возникновения экологических и техногенных катастроф и пр.

Однако это не исключает и чисто военную составляющую политики блока, что выразилось в проведении серии учений под эгидой НАТО. Об этом же говорится в исследованиях Оборонного колледжа НАТО, где прямо заявлено о военной составляющей безопасности региона. Потенциальный конфликт возможен, прежде всего, между самими арктическими государствами. Фактически был объявлен новый приоритет НАТО - борьба за ресурсы в глобальном масштабе.

Совет Баренцева/Евроарктического региона (СБЕР) - форум регионального сотрудничества, созданный в 1993 г. по инициативе Норвегии. Помимо нее, на правах постоянных членов в Совет вошли Дания, Исландия, Россия. СБЕР стал платформой для регионального трансграничного сотрудничества на Европейском Севере между пятью российскими регионами (с участием федерального уровня) и соседними Норвегией, Финляндией и Швецией.

Европейский союз. В конце 1990-х годов ЕС начал проявлять активный интерес к Арктике, обосновывая его своей озабоченностью конкуренцией различных держав за природные ресурсы Заполярья, территориальными спорами и претензиями ряда стран на контроль над северными морскими проходами, а также ухудшающейся экологией в регионе.

Поначалу деятельность ЕС в арктической сфере концентрировалась в основном в рамках Северного измерения (СИЕ). В начале 2000-х годов в ЕС была популярна идея «арктического окна», которая нашла свое отражение в обновленной концепции СИЕ, принятой в ноябре 2006 г. ЕС активно сотрудничал с тремя региональными организациями, занимающимися проблемами Арктики, - СБЕР, АС и Советом министров северных стран. В октябре 2007 г. Еврокомиссия приняла План действий по интегрированной морской политике, в которой затрагивалась проблема раздела континентального шельфа и эксплуатации морских проходов в Арктике Arctic Communication MEMO/08/726 // Brus-sels: Europa Press Releases. 20.04.2013. URL: http://www.europa.eu/rapid/pressReleasesAction..

В заключение отметим, что формат международных организаций создает для России серьезные возможности для развития сотрудничества в Арктике как сегодня, так и в обозримом будущем. Пожалуй, единственным исключением следует считать НАТО, чьи действия в Арктике имеют явно антироссийский характер.

Динамика принятия документов арктическими странами и их содержание свидетельствуют о серьезном намерении этих стран обратить особое внимание до сих пор на мало востребованный регион. Вот лишь некоторый перечень документов: Арктическое окно Дании/Гренландии (1999 г.), проект Арктической стратегии Дании/Гренландии (2006 г.), Северное измерение внешней политики Канады (2000 г.), Заявление Канады по арктической внешней политике (2010 г.), Стратегия Норвегии в северных регионах (2006 г.), Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 г. и дальнейшую перспективу (2008 г.), Президентская директива «Арктическая региональная политика США» (2009 г.), Арктическая дорожная карта США (2009 г.), Арктическая политика Исландии (доклад, 2009 г.), Стратегия Финляндии в Арктическом регионе (2010 г.) Изучение и освоение арктической зоны России в XVIII -- начале XXI вв. Сборник документов и материалов. Новосибирск, 2011. С. 291--299..

Принятие арктических стратегий является своего рода показателем улучшения качества предпринимаемых намерений, формирования внутренней арктической политики в период внешнего давления. Имея небольшой опыта регионального сотрудничества, официальные власти пересматривают вопросы управления ресурсами, сохранения и укрепления суверенитета. Они в большей степени связаны ревизией состояния военно-морской инфраструктуры арктического побережья, а так же соотношением внутренней и внешней политики с учетом процедуры многостороннего сотрудничества и политической дискуссии на разных уровнях.

Таким образом, международно-правовой статус пространств Арктики во многом определяется его особым географическим положением, резко отличным от положения всех других морских пространств. Столкновение интересов в Арктике связано с потенциальными стратегическими выгодами, которые определяются географическим положением северных вод и прилегающих к ним участков суши. Наличие в Арктике значительных природных ресурсов издавна вызывало в регионе конфликтные ситуации разной степени интенсивности.

2.3 Эколого-политический аспект международного сотрудничества в Арктике

Появление экологического аспекта в международных отношениях как независимой тематики относится к середине ХХ в. Необходимой опорой, которая обеспечила становление и развитие процесса глобальной экологизации, стала созданная в тот период Организация Объединенных Наций. Вопрос развития Арктики входит сегодня в число приоритетных задач в деятельности ООН. Особое внимание, в частности, уделяется проблеме изменения климата и его последствий для Арктики и всего мира.

Начало исследований Арктики в целях выявления влияния глобального изменения климата было положено в 1970 г. в рамках проекта SHEBA (Surfase Heat Budget of the Arctic Ocean Project) по инициативе США совместно с Канадой и Японией. Согласно истории создания региональных международных организаций на Севере и в Арктике с 1974 г. начала действовать Первая международная конференция по окружающей среде человека в Северных регионах, проходившая по инициативе северной провинции Хоккайдо с приглашением представителей региональных правительств Канады и США, представителей столиц Финляндии, Норвегии и Швеции. Последующие встречи проходили в 1979 г. в Канаде и в 1990 г. в США. Неправительственная международная организация Северный Форум считает эти конференции началом истории создания системы управления на уровне руководителей региональных властей Харлампьева Н.К. Формирование транснациональной среды мировой политики в Арктическом ре-гионе // Пространство и время в мировой политике и международных отношениях: материалы 4 Конвента РАМИ. В. 10 т. /под ред. А.Ю. Мельвиля Рос. ассоциация междунар. Исследований. -- Т.6: Новые тенденции в мировой политике (под ред. В.С. Ягья, В.С. Денисенко). - М.: МГИМО-Универси-тет, 2007. С. 74.. По итогам неоднократных встреч участники пришли к согласию в отношении будущего многостороннего сотрудничества, определив приоритетным направлением экологическую безопасность Арктики.

Развитие процесса институциализации международного сотрудничества на Севере пришлось на начало 90-х гг. ХХ в. В этот период было высказано мнение о том, что приоритет охраны окружающей среды отражает историю Арктики и доминирует над военными и стратегическими интересами .Stokke O.S. "Arctic Environmental Cooperation after Rovaniemi - What Now?" in L.Lyck (ed), Nordic Arctic Resarch on Contemporary Arctic Problems. Proceedings from the Nordic Arctic Research Forum Symposium 1992. - Aalborg University Press, Aalborg. Р. 91., становясь главным принципом деятельности региональных международных организаций на Севере (Совет Баренц/Евроарктического региона, Совет государств Балтийского моря, Арктический совет) и на уровне местных властей (Северный форум), а также на уровне региональных межпарламентских конференций и т.д.

Сегодня проблемы защиты окружающей среды напрямую связаны с проблемой управления. Постановка вопроса проблемы окружающей среды стала всеобщей проблемой в силу четырех обстоятельств: во-первых, с тех пор, как она стала касаться национальных границ; во-вторых, в результате создания единого информационного понятия об окружающей среде Арктики и определения ее приоритетным способом создания управления; в-третьих, она стала проблемой управления отношениями между странами, также как и другими акторами и институтами, которая диктуется политиками; наконец, это останется проблемой управления, до тех пор, пока все акторы -государства и другие, - не найдут свое место в пределах этой организации. В этой связи происходит смена в определении источников и природы борьбы за Арктическую окружающую среду, в ходе которой вопрос использования местных природных ресурсов привлекает внимание взамен проблем загрязнения Tennberg M. Constructing the North in Arctic Environmental Cooperation - The Nordic Environments / ed.

Marko Joas and Ann-Sofie Hermanson. - Ashgate, AboAkademi University, 1999. - P.59.. Наглядным примером, связанным с проблемой управления, является спор по вопросам определения статуса Арктического Совета в самом начале своей деятельности, что стало причиной столкновения интересов арктических стран, а также демонстрацией их возможностей.

Россия через Арктический совет (АС) имела возможность включиться в процесс разработки концепции устойчивого развития для Арктики. Так, в соответствии с Инарской декларацией АС 2002 г. и решением заседания Старших должностных лиц АС в Рейкьявике (2003 г.), рабочей группе АС по устойчивому развитию было поручено разработать план действий АС по устойчивому развитию. Авторы данного проекта предлагали рассматривать арктическую зону как индикатор состояния окружающей среды, дающий сигнал остальному миру о воздействии глобальных процессов. В настоящее время продолжается обсуждение плана действий по устойчивому развитию в рабочих группах АС. Учитывая недостаток внимания экономической и социальной сферам в деятельности Совета в предыдущие годы, рабочая группа взяла на себя обязательства по выявлению недостатков и пробелов в своей деятельности в прошлом и определении необходимых мер для их устранения. Таким образом, предполагалось, что в ближайшее время будут поэтапно определяться новые приоритеты плана действий устойчивого развития АС.

К сожалению, комплекс проблем в Арктике на сегодняшний день отнюдь не приближает Арктику к системе устойчивого развития. Большая часть того, что расписано в плане действий Арктического региона, носит декларативный характер, тогда как существующие угрозы экологической, сырьевой, даже цивилизационной безопасности стран Арктики настоятельно требуют скорейшего обоснования и реализации общей глобальной стратегии развития территории на основе идей устойчивого развития.

Перспектива развития новой модели управления на Севере, которая включала бы и вопросы охраны окружающей среды, и устойчивого развития, обсуждается широко и в Европейских институтах управления Stokke O.S. "Arctic Environmental Cooperation after Rovaniemi - What Now?" in L.Lyck (ed), Nordic Arctic Resarch on Contemporary Arctic Problems. Proceedings from the Nordic Arctic Research Forum Symposium 1992. - Aalborg University Press, Aalborg. Р. 185.. Идея развития новой модели управления является предметом дискуссий в контексте политики «Северное измерение» (СИ) Европейского Союза, которая представляет собой попытку установления модели сотрудничества между государствами-членами и не-членами Европейского Союза. В 2007 г. был создан Форум парламентариев СИ с целью усиления роли парламентариев региона в реализации новой политики СИ. В ходе работы Конференции, на которой было принято решение о создании Форума, наряду с принятием «четырех дорожных карт» ЕС и России, было принято решение активизировать работу и по так называемому «Арктическому окну» СИ - инициативе, предложенной Гренландией Lassinanti. G. The Northern Dimension-a new agenda for soft-security co-operation and partnership be-tween Russia, the Nordic countries and Europe // Вестник «Баренц-центра» МГПИ: науч.-попул. и метод. ж. Вып.3. - Мурманск: Кн. Изд-во, 2002. C. 26.. Кроме того, обсуждались перспективы развития Арктики и арктической науки, а также возможность разработки «Хартии арктического управления». Эта инициатива подразумевала начало нового этапа переговорного процесса с учетом мнений, и вместе с тем попытку создания нового инструментария политического торга Европейского Союза.

Сегодня усилия ЕС подтверждаются принятием арктической стратегии Финляндии - очередной инициативы в рамках ЕС. Финляндия намерена использовать политический ресурс авторитетной международной организации для утверждения своей арктической принадлежности после Илулиссатской и Канадской конференций 5 прибрежных стран. Более того, 5 арктических стран (Дания, Канада, Норвегия, Россия, США) провозгласили свои арктические стратегии. Таким образом, ЕС делает попытку укрепления своей позиции на северо-атлантическом направлении через Арктику и Север. Создается впечатление, что ЕС пытается взять на себя ответственность по управлению Арктикой или быть посредником по разработке важнейшего документа для ООН, но тогда снова возникает вопрос о смысле существования Арктического Совета.

На сегодняшний день в Арктике наблюдается резкое увеличение активности по созданию всеобъемлющего режима охраны окружающей среды. Современное международно-правовое регулирование обеспечения экологической безопасности Арктики осуществляется на основе большого количества международных договоров (например, Конвенция ООН по морскому праву 1982 г., Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий 1992 г., Полярный кодекс 1998 г. и др.). Также существуют региональные соглашения между арктическими государствами и множество двусторонних соглашений. Несмотря на достаточно большое количество документов, большая часть из них касается отдельных аспектов развития сотрудничества в Арктике. Следует отметить отсутствие некоего универсального договора, определяющего международно-правовой режим Арктики. До сих пор данная проблема является актуальной для региона и порождает определенные проблемы в отношении между арктическими странами.

Международный фонд дикой природы (WWF) считает, что Арктика должна приковывать к себе мировое общественное мнение именно экологическими проблемами региона. Очевидно, что для Арктики необходимо выработать единые экологические стандарты добычи и транспортировки полезных ископаемых и построить единую систему обеспечения экологической безопасности, вне зависимости от того, какой стране будет принадлежать тот или иной участок шельфа. Механизмом реализации этих предложений участники Фонда предлагают разработку так называемого «Арктического договора» Овсяников Н. Интерес к Арктике не должен ограничиваться борьбой за углеводороды. Интервью с директором WWF России И. Честиным от 03.08.2007 //WWF России. -- Интернет-ресурс. Режим доступа: http://www.wwf.ru/resources/news/article/3171 по образцу Договора об Антарктике 1959 г., согласно которому над Южным полюсом действует юрисдикция «международного управления». Однако существует и другое мнение. Размышляя на тему возможностей и ограничений обязательного юридического режима для Арктики заместитель Генерального секретаря ООН по юридическим вопросам и юридической консультант ООН с 1994 по 2004 гг. Х. Корель выступил с предложением проведения ревизии существующих международных соглашений касательно Арктики и совершенствования контроля за исполнением принятых обязательств Correl H. Reflection on the possibilities and limitations of a building legal regime for the Arctic. -- Speech. The 7^th Conference of Parliamentarians of the Arctic Region. -- Kiruna, Sweden, 3 August, 2006. -- P. 3 17..

Таким образом, мы можем сделать вывод о том, что в целом институционально-правовая структура арктической зоны до сих пор находится в стадии формирования, о чем свидетельствуют существующие нерешенные проблемы в Арктике и низкая эффективность большей части инициатив созданных в регионе организаций. В то же время, очевидно, что прежняя модель управления в духе классического реализма, основанного главным образом на взаимодействии исключительно правительств национальных государств, не годится несмотря на определенные успехи (например, договоренности между Россией и Норвегией 2010 г. по поводу границ), которые являются скорее исключением, чем правилом. На северном направлении нет пока единства ни между странами, ни между региональными организациями по коллективному принятию решений проблем охраны окружающей среды, кроме общих намерений и появляющихся новых проблем.

Арктика - особая природная территория, и в то же время это уникальная с точки зрения мировой политики транснациональная среда. Сегодня уже можно выявить общие контуры сформированной сложной системы международных связей на разных уровнях: правительства всех арктических государств вовлечены в различные структуры управления, сформированные в результате их взаимодействия, присутствуют также настоящие сети межправительственных и неправительственных организаций, многонациональных компаний и их партнеров. Именно в рамках этой уникальной транснациональной среды перед арктическими странами, да и всем мировым сообществом стоит насущная задача выработки новых подходов и механизмов, новой модели управления - «транснациональной модели», которая позволяла бы учитывать интересы и возможности всех элементов этой уникальной транснациональной среды.

ГЛАВА 2. ГЕОПОЛИТИЧЕСКИЕ СТРАТЕГИИ СТРАН И АЛЬЯНСОВ

2.1 Планы США в отношении Арктики

США находятся в особом положении, поскольку они не участвуют в конвенциях ООН по морскому праву, которые дают возможность оформить претензию в спорных ситуациях по разделу шельфа. В принятой 12 января 2009 г. (незадолго до отставки Дж. Буша мл.) директиве по арктической политике США подчеркивается, что «в Арктике Соединенные Штаты имеют широкие фундаментальные интересы в сфере национальной безопасности и готовы действовать независимо либо в союзе с другими государствами по защите этих интересов» Цит. по: Лукин Ю. Ф. Концептуальные подходы к определению внутренних границ и развитию Российской Арктики в изменяющемся мире // Арктика и Север. 2012. № 6. С. 95..

Интересы США можно сгруппировать в несколько блоков. Во-первых, - военно-стратегические, в том числе: ПРО и раннее предупреждение; развертывание наземных и морских систем для стратегической переброски; стратегическое сдерживание; присутствие военно-морских сил и проведение морских операций; свобода навигации и перелетов. Именно в защиту этих интересов Вашингтон при необходимости готов действовать в одностороннем порядке.

Во-вторых, это обеспечение внутренней безопасности по предупреждению террористических атак или других преступных действий, усиливающих уязвимость Соединенных Штатов в Арктической зоне.

В-третьих, это политико-экономические интересы. Они состоят в расширении присутствия и активизации деятельности, чтобы обеспечить морское могущество США в Арктике. Вашингтон намерен в рамках юрисдикции по Арктике не только защищать суверенные права над своей исключительной экономической зоной и осуществлять «надлежащий контроль» прилегающей акватории. Высшим национальным приоритетом названа свобода трансарктических перелетов и свобода мореплавания применительно ко всей Арктике, включая Северный морской путь, который проходит вдоль территории России.

Зарубежные эксперты указывают на смену мотивации деятельности США на Крайнем Севере. Если в период «холодной войны» главным было военно-стратегическое противоборство с СССР, то сейчас первостепенное значение имеют экономические интересы - доступ к нефтегазовым ресурсам Арктики. В этой связи в директиве говорится: «Деятельность человека в Арктике расширяется и будет расширяться в будущем. Это ставит Соединенные Штаты перед необходимостью более активного и действенного присутствия с целью защиты своих арктических интересов и распространения своей власти на море по всему региону ... США должны гарантировать, что освоение арктических энергоресурсов будет проходить в соответствии с экологическими требованиями, с учетом интересов коренных народов и местного населения, а также на открытой и прозрачной рыночной основе» Цит. по: Белая книга: Мировая энергетика - 2050 (под ред. Бушуева В.В., Каламанова В.А.) - М: ИЦ «Энергия», 2011. С. 127..

Формально, Вашингтон даже при Дж. Буше мл. предпочитал многостороннюю дипломатию в отношении Арктики. Очевидно, это связано в первую очередь с тем, что, по сравнению с Россией, Данией и Норвегией, США имеют самый маленький сектор в Арктике, который прилегает к Аляске. В упомянутой директиве говорится, что по вопросу об экономических границах Вашингтон хотел бы открыть дискуссию со всеми странами, имеющими выход в Арктику. «Наш подход - в переговорах с нашими арктическими соседями по поиску путей доступа и освоения, если речь идет об энергоресурсах, с учетом природоохранного и экологического аспектов,» - заявил Б. Чанг, представитель Совета национальной безопасности США, комментируя содержание арктической доктрины Цит. по: Конышев В. Н., Сергунин А. А. Арктическое направление внешней политики России: проблемы и перспективы // Обозреватель. 2011. № 3. C. 19.. По мнению некоторых аналитиков, «миролюбивая» риторика американцев связана с тем, что они сильно отстали в деле освоения Арктики от своих конкурентов. Директива Дж. Буша мл. появилась спустя два месяца после выхода Коммюнике ЕС по Арктике (ноябрь 2008 г.) - документа, который закладывает основу европейской политики в отношении Арктики. Эксперты неправительственной организации Share The Worlds Resources, выполняющей консультативные функции при Экономическом совете ООН, связывают арктическую стратегию США с более общими ге-гемонистскими амбициями - взять под контроль мировые запасы сырой нефти См. об этом: Энергия Арктики/М.О. Моргунова, А.Я. Цуневский/под научн. ред. В.В. Бушуева -- М.: ИЦ «Энергия», 2012. С. 17..

Но в арктической директиве говорится также, что США считают Арктический совет (наиболее авторитетную и представительную организацию в регионе) только форумом для обсуждения и выступают против придания ему статуса международной организации, которая вырабатывала бы обязательные решения. Таким образом, Соединенные Штаты стремятся сохранить свободу рук, не избегая возможности диалога, если он выгоден.

По мнению военных экспертов, Арктика должна рассматриваться как отдельный район операций, требующий изменения границ ответственности Тихоокеанского и Европейского региональных командований в пользу Северного. В частности, речь идет о передаче Аляски с ее инфраструктурой НОРАД (NORAD - North America Air Defense) и части прилегающей морской акватории. Предлагается, чтобы Северное командование отвечало за огромные территории по периметру вокруг полюса: от Камчатки, далее к северу Гренландии, к Земле Франца-Иосифа, Новосибирским островам и к острову Врангеля Kollien A. Toward an Arctic strategy. Carlisle Barracks, 2009. P. 21-23..

В этой же связи министр обороны США Р. Гейтс, обращаясь к военнослужащим на Аляске, отметил: «Соревнование за ресурсы Арктики будет усиливаться, потенциально вырастая в новую беспрецедентную экономическую, политическую проблему и даже проблему безопасности. Я думаю, с течением времени ваша роль здесь будет возрастать» Цит. по: Лукин Ю. Ф. Концептуальные подходы к определению внутренних границ и развитию Российской Арктики в изменяющемся мире // Арктика и Север. 2012. № 6. С. 97.. Об этом же говорят планы по увеличению военной спутниковой группировки, нацеленной на Арктику Конышев В. Н., Сергунин А. А. Международные организации и сотрудничество в Арктике // Вестник международных организаций. 2013. № 3. С. 28.. Крайний Север сохраняет свое важнейшее военно-стратегическое значение для Вашингтона, что и закрепляет указанная директива.

Для реализации арктической стратегии предполагается ускорить ратификацию сенатом США конвенции ООН по морскому праву. Это не только включит Соединенные Штаты в правовой механизм согласования политики с другими арктическими государствами, но и даст возможность расширить добычу минеральных ресурсов за пределы 200-мильной зоны. Правда, не понятно, как принцип свободы мореплавания для американских судов может сочетаться с ограничениями, которые накладывает конвенция. Не случайно в американском конгрессе сохраняется мощная оппозиция присоединения к конвенции, поскольку последствия такого шага неоднозначны. Самые радикальные противники говорят о том, что в результате снизится обороноспособность страны. К негативным последствиям относят следующие:

появится возможность для многочисленных природоохранных организаций, традиционно настроенных антиамерикански, обращаться в суды различных инстанций;

американским компаниям, ведущим разработку ресурсов за пределами 200-мильной зоны, придется покупать лицензию и платить за добычу налоги;

конвенция требует, чтобы США делились частью технологий с потенциальными конкурентами по разработке природных ресурсов, а также пересмотра условий рыболовства;

уточнение границ шельфа в соответствии с геологическим строением морского дна будет означать ограничения на деятельность Службы береговой охраны США на севере Канады;

в случае возникновения споров США попадают под юрисдикцию Международного трибунала по морскому праву См. об этом: Максимова Д. Д. О некоторых проблемах межгосударственных отношений Канады в Арктическом регионе // Россия и Америка в XXI веке. 2011. № 2. С. 64..

С правовой точки зрения, американские эксперты считают оптимальным такой вариант присоединения к конвенции ООН, при котором Вашингтон добьется ее пересмотра в свою пользу, с максимальной свободой действий.

Особое место в американских внутриполитических дискуссиях занимает вопрос о развитии ледокольного флота. Причем, в данном случае тесно переплетаются экономические и военно-стратегические интересы. На слушаниях в конгрессе США адмирал Тэд Аллен отметил, что Россия в 2009 г. завершает программу строительства национальных атомных ледоколов нового поколения. Это гарантирует ей наличие нескольких тяжелых ледокольных судов и после 2020 г. См. об этом: Лукин Ю. Ф. Концептуальные подходы к определению внутренних границ и развитию Российской Арктики в изменяющемся мире // Арктика и Север. 2012. № 6. С. 98. Он напомнил, что спущенный на воду в 2007 г. ледокол «50 лет Победы» гарантирует России доступ к природным ресурсам, находящимся в регионе Арктики. В связи с этим США необходимо вкладывать средства в строительство новых ледоколов, так как срок эксплуатации старых подходит к концу. Ледоколы помогают «расширить территорию США», а «около 15% американской нефти добывается на шельфе у Аляски» Там же.. Однако, указывают американские эксперты, текущий финансово-экономический кризис, особенно тяжело поразивший США, может внести коррективы в эти планы и привести к отсрочке намеченных программ.

В качестве компромиссного варианта Соединенные Штаты решили модернизировать старый ледокольный флот. Так, в конце сентября 2008 г. было решено, что тяжелый арктический ледокол Polar Star, принадлежащий Службе береговой охраны США, будет расконсервирован и введен в строй. Polar Star, спущенный на воду в 1976 г., является одним из двух тяжелых полярных ледоколов, способных преодолевать лед толщиной до шести метров. Последние два года «законсервированный» корабль провел в порту Сиэтла. Конгресс выделил на его модернизацию 30 млн. долл. Одной из миссий Службы береговой охраны является предоставление США потенциала для поддержки национальных интересов в полярных регионах.

Таким образом, продолжая курс Дж. Буша мл. Б. Обаме активизировал деятельность средств ПВО, нацеленных на перехват российской стратегической авиации, которая патрулирует Арктику и Северную Атлантику. Намечается наращивание присутствия американского атомного подводного флота в Баренцевом море. Вместе с тем, следует отметить, что администрация Б. Обамы, озабоченная первоочередными мерами по преодолению кризиса, пока не выработала свое собственное видение арктической стратегии. Следует ожидать, что по мере спада экономического кризиса Б. Обама обратит внимание на этот регион, что наверняка приведет к более активной политике США в Арктике (возможно, не без ущерба интересам России).

2.2 Формирование арктической политики НАТО

Активизация НАТО в Арктике выражается в том, что усилился прессинг на неприсоединившиеся государства региона (Финляндию и Швецию) с целью их дальнейшего сближения с альянсом. Это привело к активизации пронатовских сил в этих странах. Так, вышедший в январе 2009 г. правительственный доклад о политике Финляндии в области обороны и безопасности не исключает возможности вступления страны в НАТО в обозримом будущем. Министр иностранных дел Александр Стубб, член Национальной коалиционной партии, прямо выступает за присоединение Финляндии к альянсу См. об этом: Конышев В. Н., Сергунин А. А. Международные организации и сотрудничество в Арктике // Вестник международных организаций. 2013. № 3. С. 29.. Сходные тенденции наблюдаются и в Швеции. И хотя специалисты оценивают шансы пронатовских сил в этих странах по-прежнему как довольно низкие, это не может не вызвать сомнений относительно искренности НАТО ограничиться в Арктике только вопросами «мягкой» безопасности.