Внешняя политика Европейского союза на постсоветском пространстве

Заявление тогдашнего президента Украины В. Януковича о приостановлении подготовки Соглашения об ассоциации незадолго до саммита ЕС и стран «Восточного партнерства» в ноябре 2013г., на котором собственно и должно было состояться его подписание, явилось кульминацией противостояния ЕС и ТС в лице России и ввергло Украину в острый затяжной политический кризис.

Промежуточным итогом на сегодняшний день является подписание политических глав Соглашения об ассоциации с ЕС в марте 2014г., что позволяет предположить о блокировании влияния России. Однако учитывая высокую степень политической и экономической нестабильности Украины, существует вероятность новой эскалации противостояния.

«При всем скепсисе, царящем в странах Евросоюза (особенно его старых членах - Франции, Нидерландах, Германии) в отношении необходимости дальнейшего расширения ЕС на восток, очевидно, что политика ЕС «затягивает» Украину в свою орбиту». Косикова Л.С. Евровосток как поле взаимодействия России и Евросоюза // Россия и современный мир. 2006. № 3 Иначе говоря, Соглашение об ассоциации - тот «короткий поводок», на котором ЕС удерживает Украину от интеграционных процессов с Россией, не принимая на себя конкретных обязательств в отношении будущего членства. Такой подход способен оказывать сдерживающее воздействие на интеграционные инициативы России.

Вместе с тем, есть основания полагать, что выбранный Украиной вектор является неким определяющим фактором и для направления развития Таможенного союза. Наиболее вероятный курс на евроинтеграцию может послужить неким сигналом для Москвы переместить фокус развития Таможенного союза в Азиатско-Тихоокеанский регион». Shymilo-Tapiola O. The Eurasian Customs Union: Friend or Foe of the EU// Carnegie Europe. October, 2012

Безусловно, для других стран постсоветского пространства - участников программы ВП также открыта дверь в Таможенный союз и дальнейшие проекты евразийской интеграции. Однако в случае такого выбора возможность сближения с ЕС и получения каких-либо преференций становится труднореализуемой.

Таким образом, фактор нового соседства оказывает все большее влияние на взаимодействие между странами постсоветского пространства, а также на возможности РФ развивать интеграционные группировки, в частности Таможенный Союз с Белоруссией и Казахстаном, а в перспективе Евразийский Экономический Союз, в который Москва пытается, в том числе, привлечь Украину. Активная внешняя политика Евросоюза на постсоветском пространстве, в процессе которой ЕС стремится побудить страны региона придерживаться курса на евроинтеграцию, наталкивается на амбиции и интересы России, инициировавшей проект евразийской интеграции. Иными словами, имеет место так называемая «конкуренция интеграций», в результате которой стороны используют инструменты политического, а также экономического характера с целью «перетягивания» стран региона в свою сферу влияния и поддержки их лояльности.

Несмотря на подчеркнутое нежелание Евросоюза признавать Таможенный союз как институциональное образование, ряд экспертов полагает, что развитие событий на постсоветском пространстве за последние несколько лет определяют новые реалии для ЕС. В частности, «в то время как ЕС остается привлекательным центром притяжения для некоторых своих восточных соседей, для ряда других стран постсоветского пространства, включая страны Средней Азии, новым центром интеграционным центром становится Россия». Shymilo-Tapiola O. The Eurasian Customs Union: Friend or Foe of the EU// Carnegie Europe. October, 2010

Несмотря на высокую значимость экономических связей ЕС с Таможенным союзом и преимущественно с Россией, функционирование и развитие ТС противоречит политическим интересам ЕС на постсоветском пространстве. В этой связи, необходимым представляется определение механизмов функционирования Таможенного Союза, оценка его перспектив, а также последствий развития для интересов ЕС с целью определения дальнейших внешнеполитических шагов в данном регионе.

2. Таможенный союз России, Белоруссии, Казахстана и его влияние на внешнюю политику ЕС на постсоветском пространстве

2.1 Анализ институциональных и функциональных особенностей Таможенного союза России, Белоруссии и Казахстана

В течение последних двух десятилетий на постсоветском пространстве по инициативе России были сделаны попытки реализовать различные интеграционные проекты в регионе. После ряда провальных инициатив трем странам СНГ - России, Белоруссии и Казахстану в октябре 2007г. удалось подписать Договор о создании единой таможенной территории и формировании Таможенного Союза в рамках Евразийского экономического сообщества. В январе 2010г. на основании указанного договора начал функционировать Таможенный Союз.

Согласно договору о создании ТС, целью реализации данного проекта является «обеспечение свободного перемещения товаров во взаимной торговле и благоприятных условий торговли Таможенного союза с третьими странами, а также развитие экономической интеграции Сторон». Договор о Создании единой таможенной территории и формировании Таможенного Союза В связи с чем, предполагается осуществление следующих мер:

· установление и применение единого таможенного тарифа и иных единых мер регулирования внешней торговли с третьими странами;

· установление и применение в отношениях с третьими странами единого торгового режима;

· установление и применение порядка зачисления и распределения таможенных пошлин, иных пошлин, налогов и сборов, имеющих эквивалентное действие;

· установление и применение единых правил определения страны происхождения товаров;

· установление и применение единых правил определения таможенной стоимости товаров;

· установление и применение единой методологии статистики внешней и взаимной торговли;

· установление и применение унифицированного порядка таможенного регулирования, включая единые правила декларирования товаров и уплаты таможенных платежей и единые таможенные режимы;

· учреждение и функционирование органов Таможенного союза, осуществляющих свою деятельность в пределах полномочий, наделенных Сторонами.

Согласно ст. 3 Договора о создании ТС, Стороны «не применяют во взаимной торговле таможенные пошлины, количественные ограничения и эквивалентные им меры». Вместе с тем, в статье указывается, что «стороны во взаимной торговле могут применять специальные защитные, антидемпинговые и компенсационные меры, а также запреты и ограничения импорта или экспорта, необходимые для защиты общественной морали, жизни или здоровья человека, животных и растений, охраны окружающей природной среды и защиты культурных ценностей, при условии, что такие запреты и ограничения не являются средством неоправданной дискриминации или скрытым ограничением торговли». Договор о создании единой таможенной территории и формировании Таможенного Союза

Кроме того, с 1 января 2012г. вступил в силу пакет соглашений о Едином экономическом пространстве (ЕЭП). В настоящий момент ЕЭП уже включает 17 соглашений, еще 55 находятся в стадии подготовки. В рамках данных соглашений речь идет о свободе передвижения капиталов и рабочей силы, координация налоговой, валютной и таможенных политик, технических стандартов, а также доступа к газо - и нефтепроводам, электросетям и железнодорожным сетям.

В ноябре 2011г. главами государств России, Белоруссии и Казахстана был подписан Договор о создании Евразийской экономической комиссии (далее ЕЭК), которая приступила к работе в феврале 2012г. ЕЭК - наднациональный орган управления, главной задачей которого является координация функционирования Таможенного Союза и ЕЭП, а также выработка предложений по дальнейшему развитию интеграции. ЕЭК функционирует, руководствуясь положениями Договора об ее создании, международных соглашений, а также на основе решений Высшего евразийского экономического совета. Договор о Евразийской Экономической Комиссии

Комиссия имеет два уровня управления: 1) Совет ЕЭК, состоит из трех представителей от каждой страны-члена ТС. 2) Коллегия ЕЭК, состоит из 9 членов, один из которых является председателем Комиссии. Важным является тот факт, что «нижняя палата» ЕЭК- коллегия- построена по образцу комиссии ЕС и состоит из чиновников, отвечающих за конкретные функциональные направления интеграции, а не выступающих исключительно в роли представителей своих стран». Винокуров Е., Лимбан А. Постсоветский интеграционный прорыв // Россия в глобальной политике, май 2012

Согласно ст. 4 Договора о ЕЭК, в рамках своей деятельности Комиссия может образовывать структурные подразделения - департаменты, а также представительства в государствах-членах ТС. На сегодняшний день Комиссия имеет 23 департамента, ответственных за широкий круг вопросов.

Также необходимо отметить, что формально ЕЭК не подчинена какому-либо из правительств трех стран, члены Коллегии ЕЭК не могут получать указания от органов власти или официальных лиц государств-членов ТС.

Рисунок 5. Институты Таможенного Союза и ЕЭП Shymilo-Tapiola O. The Eurasian Customs Union: Friend or Foe of the EU// Carnegie Europe. October, 2012

Главным органом ТС и ЕЭП является Высший Евразийский Экономический Совет. Структурно он состоит из глав государств или правительств. Важно отметить, что Совет определяет стратегию и цели дальнейшего развития ТС и ЕЭП, контролируя, таким образом, процесс интеграции. Он также определяет сферы работы Комиссии в рамках полномочий, закрепленных в соглашениях ТС и ЕЭП. Высший Евразийский Экономический Совет одобряет бюджет, должностные лица, формирование департаментов, а также принципы работы Комиссии, которых она должна придерживаться. Совет также принимает решение об открытии представительств Комиссии в союзных государствах, третьих странах и международных организациях. Shymilo-Tapiola O. The Eurasian Customs Union: Friend or Foe of the EU// Carnegie Europe. October, 2012

Процесс принятия решений при функционировании институтов происходит следующим образом: департаменты Комиссии в рамках своих компетенций разрабатывают предложения по реализации необходимых для целей интеграции мер. После получения комментариев от консультативных органов Комиссии (куда входят эксперты из стран ТС), соответствующий департамент направляет данное предложение в Коллегию и Совет ЕЭК.

В этой связи важным моментом является характеристика процесса принятия решений в данных двух органах Комиссии. Общим является, то, что каждый член Совета Комиссии и Коллегии Комиссии имеет один голос. Однако Совет принимает решения консенсусом, а в Коллегии помимо консенсуса, также возможно принятие решений квалифицированным большинством. Договор о Евразийской Экономической Комиссии Таким образом, можно сделать вывод, что такая двухуровневая система со смешанными процедурами голосования может значительно осложнить процесс принятия решений, что является препятствием для реализации интеграционных мер.

Наиболее важные, как правило, политические решения, должны быть одобрены Высшим Евразийским Экономическим Советом также путем консенсуса. Решения, принятые органами ТС, интегрируются в правовую базу ТС и ЕЭП и становятся обязательными для исполнения на территории государств-членов ТС.

Таким образом, можно сделать следующие выводы. Во-первых, на практике ЕЭК сталкивается с рядом проблем, в числе которых нехватка властных полномочий, сложная иерархичная модель принятия решений, а также нечеткое разграничение функций с другими институтами. Вероятно, данные проблемы будут разрешаться по мере роста и развития институтов ТС.

Во- вторых, несмотря на создание наднациональной ЕЭК, характер процесса принятия решений в ТС и ЕЭП смещен в сторону межправительственной модели, при которой правительства стран-членов имеют значительную силу в данном процессе. Страны-члены ТС и ЕЭП участвуют в работе Евразийской Экономической Комиссии как на этапах формирования политики через консультативные органы Комиссии, так и в процессе принятия решений через Высший Евразийский Экономический Совет. В этой связи можно предположить, что эффективное функционирование и развитие Таможенного Союза находится в зависимости от политической воли лидеров стран ТС, что является фактором, способным потенциально как усилить, так и ослабить успешность проекта. Если же цели интеграции будут превалировать над национальными интересами, есть возможность углубления интеграционного развития. В противном же случае - серьезность Таможенного Союза как единого актора на международной арене может быть поставлена под сомнение.

Реализация практических мер

Тем не менее, в процессе формирования ТС тремя странами были сделаны определенные практические шаги в направлении интеграции.

1. Беспошлинная торговля внутри Союза. Благодаря реализации данного шага, согласно официальным данным, рост взаимной торговли в рамках ТС составил 29% по итогам 2010г., 34,6% - в 2011г., 13,5% - в первой половине 2012г. Blockmans S., Kostanyan H., Vorobiov I. Towards a Eurasian Economic Union: the challenge of integration and unity// CEPS special report, December 2012 В 2013г. произошло снижение объемов взаимной торговли на 5,5%. При этом по данным ЕЭК, данное снижение преимущественно обусловлено существенным сокращением поставок нефтепродуктов из РФ в Белоруссию, в то время как без учета топливно-энергетических товаров объем взаимной торговли государств-членов ТС по сравнению с 2012г. увеличился на 0,2%. Евразийская экономическая комиссия. Об итогах торговли товарами государств-членов Таможенного союза и Единого экономического пространства за 2013 год.

Рисунок 6. Объемы взаимной торговли государств-членов ТС и ЕЭП за 2013г.

2. Единый таможенный тариф (далее ЕТТ) как основной элемент общей тарифной политики Таможенного Союза. ЕТТ представляет собой свод ставок таможенных пошлин, применяемых к импорту из третьих стран на единую таможенную территорию России, Белоруссии и Казахстана. Утвержденный в январе 2010г. ЕТТ, в значительной степени был основан на российской тарифной системе перед вступлением ВТО, поэтому введение ЕТТ не оказало заметного влияния на тарифы РФ. Воздействие на тарифную систему Белоруссии также было ограниченным, так как Россия и Белоруссия уже имели схожие ставки примерно по 70% тарифных линеек. Гораздо более значительное воздействие пришлось на тарифные ставки Казахстана. Было повышено порядка 45% его таможенных пошлин. Blockmans S., Kostanyan H., Vorobiov I. Towards a Eurasian Economic Union: the challenge of integration and unity// CEPS special report, December 2012 Однако формальное введение ЕТТ сосуществует с исключениями в каждом государстве-члене, которые, как предполагается должны быть устранены к 2015г.

Тем не менее, вступление России в ВТО в 2012г. уже привнесло некоторые изменения в ЕТТ. В частности, в июле 2012г. Комиссия анонсировала о внесении изменений в ЕТТ в соответствии с обязательствами России перед ВТО. Документ содержит 120 исключений для Белоруссии и Казахстана, для устранения которых переходный период пока не определен. Данные с сайта Евразийской экономической комиссии

3. Таможенный Кодекс и поступления в бюджет. Таможенный кодекс ТС (далее ТК ТС) был принят в июле 2010г. и спустя год вступил в силу. Данный документ регулирует отношения, связанные с перемещением товаров через таможенную границу Таможенного союза, их перевозкой по единой таможенной территории Таможенного Союза. Таможенный Кодекс Таможенного Союза Наряду с этим, странами-членами, представителями бизнес-сообщества вносятся предложения по кардинальному изменению таможенного законодательства, так как в период с 2011 по 2013 года каждая из стран прорабатывала вопросы совершенствования таможенного законодательства и таможенного администрирования. Евразийская экономическая комиссия. Справка об актуальных вопросах таможенного законодательства в Таможенном союзе. 2014Кроме того, ЕЭК ведет работу по пересмотру положений Кодекса с целью дальнейшего упрощения таможенных операций и устранения ссылок на национальное законодательство.

Помимо этого, на этапе согласования среди участников ТС имели место серьезные разногласия по вопросу о распределении таможенных доходов, поскольку они являются существенной доходной статьей бюджета всех трех государств. В итоге было решено о консолидации таможенных доходов в единый бюджет, из которого на долю России приходится 87,97 %; 7,33%- Казахстану; 4,40%- Белоруссии. Данные с сайта Евразийской экономической комиссии

Рисунок 7. Распределение таможенных доходов среди участников ТС

4. Упрощение условий торговли. В данном направлении ключевым реализованным шагом является перенос согласованных видов государственного контроля с внутренних межгосударственных границ на внешний контур ТС. Также, планируется создание единой информационной системы по принципу «Единого окна», с помощью которой обеспечивалось бы эффективное межведомственное взаимодействие государственных органов стран-членов ТС и участников внешнеэкономической деятельности (ВЭД). «Представляется, что именно развитие системы «Единое окно» предоставит возможность однократного представления документов участниками ВЭД в стандартизованном виде через единый пропускной канал для их последующего использования всеми заинтересованными государственными органами». Таким образом, можно сократить бумажный документооборот в государствах, а в перспективе при налаживании взаимодействия между национальными системами «Единых окон» и в межгосударственном обмене. Евразийская экономическая комиссия. Справка об актуальных вопросах таможенного законодательства в Таможенном союзе. 2014

Кроме того, необходимой мерой является устранение нетарифных барьеров в торговле. В этой связи, между тремя странами уже существуют договоренности по унификации их технических стандартов, а также взаимному признанию сертификатов соответствия. Однако имплементация данных мер происходит крайне медленно, сторонами обсуждаются последствия введения унификации требований для хозяйствующих субъектов. Некоторые эксперты также выделяют такие нетарифные барьеры как, неэффективные таможенные процедуры, слаборазвитая инфраструктура, неэффективные институты и нормы регулирования. Blockmans S., Kostanyan H., Vorobiov I. Towards a Eurasian Economic Union: the challenge of integration and unity// CEPS special report, December 2012 Между тем, нетарифные барьеры остаются основными факторами препятствия для взаимной торговли в ТС.

Негативные факторы

Вместе с тем, позитивные результаты первых лет функционирования Таможенного Союза сопровождаются рядом факторов, способных оказать негативное влияние на интеграционные процессы.

Во-первых, очевидной является несоразмерность экономик государств-членов ТС. На момент создания объединения ВВП России составляло 88% от совокупного ВВП Таможенного Союза. Размер рынка России также является доминирующим, его доля составляет порядка 84%. Там же В этой связи, можно предположить, что дисбаланс размеров экономики может оказывать воздействие на распределение силы и влияния в ТС. Следовательно, доминантная составляющая России, как ключевой экономики Союза, будет сохраняться.

Во-вторых, в соответствии с гравитационной моделью международной торговли, расстояние между экономическими центрами двух государств оказывает существенное влияние на динамику экономической интеграции, поскольку оно влияет на транспортные издержки между двумя странами. Данный показатель представляется как кратчайшее дорожное расстояние между главными торговыми узлами. Blockmans S., Kostanyan H., Vorobiov I. Towards a Eurasian Economic Union: the challenge of integration and unity// CEPS special report, December 2012 Согласно аналитической информации, расстояние Москва - Минск составляет 717 км., в то время как Москва- Астана - 2700 км. Учитывая данные показатели, ряд экспертов делаю предположение о наличии высоких транспортных издержек во взаимной торговле. Там же Кроме того, очевидна значительная асимметрия в расстояниях между экономическими центрами России и Белоруссии с одной стороны и между центрами России и Казахстана с другой, что влияет на торговые потоки внутри блока. Данный фактор может существенно затруднять предполагаемые положительные эффекты от снятия тарифных барьеров, что впоследствии может повлечь за собой необходимость дополнительных усилий по упрощению торговых связей, таких как улучшение транспортной инфраструктуры.

В-третьих, имеет место различие в структурах торговли стран-членов ТС, а также между странами внутри союза. Например, Белоруссия активно вела торговлю с Россией к моменту создания Таможенного Союза: ее экспорт товаров в Россию составлял порядка одной третьей от общих объемов торговли с 2004г. по 2010г. Следовательно, Белоруссия уже демонстрировала высокую интенсивность внешнеторгового оборота с Россией как своим ключевым партнером. Казахстан, вместе с тем, демонстрировал структуру торговли, отличную от России и Белоруссии. В структуре торговли Казахстана преобладал импорт из России, равный 45% от общего импорта страны на момент создания ТС, в то время как экспорт в Россию составлял порядка 9% от общего экспорта государства. Там же

Структура взаимной торговли между странами-членами ТС также неоднородна (Рисунок 8). Евразийская экономическая комиссия. Взаимная торговля товарами государств-членов Таможенного союза и Единого экономического пространства за 2013 год: Статистический бюллетень. -М.: Onebook.ru, 2014 По итогам 2013г. Россия имеет интенсивные экспортные потоки с обоими своими партнерами, в то время как торговые потоки между Белоруссией и Казахстаном характеризуются малой интенсивностью.

Рисунок 8. Структура взаимной торговли между странами членами ТС за 2013г.

Вышеописанные тенденции показывают, что взаимная торговля внутри ТС в основном агрегируется Россией, которая имеет довольно интенсивные торговые связи с двумя другими членами союза, тогда как Белоруссия и Казахстан имеют весьма ограниченные торговые потоки друг с другом. Данные несоответствия, возможно, будут сглаживаться по мере устранения нетарифных барьеров, развития транспортно-таможенной инфраструктуры.

Еще одним фактором, привносящим неопределенности и противоречия, является вступление в ВТО России и грядущее вступление в данную организацию Казахстана, которое, как ожидается, может произойти уже в 2014г. Kassenova Nargis Was the Eurasian Economic Union a Good Deal for Kazakhstan?// EuroasiaNet.org. 2013 В этой связи, наиболее важным является вопрос, какие тарифные ставки согласует Казахстан. В интересах западных стран является добиться от Астаны более низких таможенных тарифов, чем тех, что действуют в рамках ТС, что противоречит российским интересам. «Производители из стран вне Таможенного союза могут поставлять свою продукцию в Россию через Казахстан, пользуясь отсутствием торговых барьеров внутри этого объединения. Россия вступила в ВТО на условиях, которые предусматривают сохранение повышенных таможенных тарифов для ряда отраслей в течение переходного периода. Гипотетически вступление стран ТС в ВТО на условиях большей открытости, чем та, которая обеспечивается в России, может ослабить тарифную защиту российского рынка», - говорит замначальника отдела странового анализа аналитического управления Евразийского банка развития Константин Федоров. Самофалова О. Таможенная ловушка. // Газета «Взгляд». 2014 В этой связи, Россия может заблокировать решение Казахстана изменить ранее достигнутые в рамках ТС договоренности по таможенным тарифам, используя право вето в Совете Таможенного союза. Однако как полагают эксперты, «если же Казахстан посчитает, что для него присоединение к ВТО на условиях, которые выдвигают ЕС и США, важнее, чем интеграция в рамках ТС, то это может привести к серьезным негативным последствиям вплоть до стагнации или даже отката назад интеграционного процесса». Там же

Наконец, в целом страны-участники ТС руководствуются разными установками во внутренней экономической политике. В частности, Казахстан стремится к либерализации, в то время как Россия и Белоруссия по-прежнему придерживаются протекционизма. Кроме того, некоторые эксперты указывают на недостаток взаимного доверия между странами. Shymilo-Tapiola O. The Eurasian Customs Union: Friend or Foe of the EU// Carnegie Europe. October, 2012

Мотивационные установки стран-членов ТС

В рамках анализа функционирования ТС важным является также рассмотрение мотивационных установок участников объединения. По официальным заявлениям, основная причина создания ТС носит экономический характер. В частности идет речь об увеличении взаимной торговли между участниками, облегчении взаимного доступа на рынки участников ТС. Кроме того, аналитики Центра изучения европейской политики (анг. CEPS) рассуждая об экономических причинах создания ТС, указывают на особенности структуры торговли. Структура торговли России в основном базируется на экспорте сырой нефти, природного газа и металлов, доля же производственной продукции на момент создания ТС составляла порядка 5% от общего экспорта. Вместе с тем, в торговле со странами СНГ в указанный период доля экспорта производственной продукции составляла 13%. Таким образом, можно предположить, что необходимость увеличить долю экспорта производственной продукции с целью диверсификации российской экономики было одним из стимулов для Москвы для учреждения Таможенного Союза с Белоруссией и Казахстаном. Blockmans S., Kostanyan H., Vorobiov I. Towards a Eurasian Economic Union: the challenge of integration and unity// CEPS special report, December 2012

В то же время, «для западных исследователей Таможенный союз- проект сугубо политический, новая попытка Москвы к экспансии, восстановлению некогда утерянной империи» Shymilo-Tapiola O. The Eurasian Customs Union: Friend or Foe of the EU// Carnegie Europe. October, 2012. «Тот факт, что данное начинание впервые имеет контуры реалистического и продуманного проекта, и насторожил Евросоюз, который привык считать, что альтернатив европейской интеграции просто не существует». Лукьянов Ф.А. Местечковый союз // Россия в глобальной политике. 2011. №5. Также существует мнение, что создание Таможенного союза и Единого экономического пространства является ответом России на учрежденный ЕС проект «Восточное партнерство».

Тем не менее, большинство экспертов полагают, что причины создания Таможенного союза многогранны. Побудительные факторы варьируются, начиная от персональных амбиций глав государств-членов Таможенного союза и заканчивая сугубо практическими соображениями.

Безусловно, ввиду очевидных исторических и географических причин, рассмотрение Таможенного союза происходит, в том числе, и через призму рассмотрения его доминирующего участника - Российской Федерации. Двигающей силой, толкающей интеграционные процессы вперед, является желание Москвы установить контроль над соседними странами, навязать собственные правила игры и получить доступ к ресурсам и рынкам стран-соседей.

Однако существует мнение, что Таможенный союз для России не только инструмент в борьбе за ресурсы. Реализация подобного проекта также может оказать влияние на позиции страны на мировой арене. Кроме того, для России важно стать признанным равноправным партнером Евросоюза. В связи с этим, Москва рассматривает создание Таможенного союза как шаг к такому признанию, потому как идея создания союза берет основу европейской модели интеграции.

Рассматривая мотивы участия в Таможенном союзе Белоруссии можно сделать вывод о преобладании политических побуждающих факторах. Для президента Белоруссии А. Лукашенко участие в инициированном Москвой проекте - способ сохранения своего режима. Кризис в стране, дефицит финансовой помощи от МВФ и Евросоюза, необходимость выполнения государственных обязательств делает финансовую поддержку России жизненно важной для режима, но на ее получение можно рассчитывать, лишь сделав выбор в пользу Таможенного союза Shymilo-Tapiola O. The Eurasian Customs Union: Friend or Foe of the EU// Carnegie Europe. October, 2012. Так примеру, в апреле 2014г. президент Белоруссии предложил отложить формирование Евразийского экономического союза, если страны-партнеры не готовы к реализации всех договоренностей, вероятно, имея ввиду острый вопрос по поводу пошлин на реэкспорт нефтепродуктов, поставляемых из России. Однако уже в мае, получив гарантии предоставления кредита от Москвы в размере 2 млрд. долларов, белорусский лидер заявил, что страна его страна не будет блокировать подписание документа. «Мы не будем блокировать подписание договора о Евразийском экономическом союзе. Если мы не можем сделать большой шаг, значит, мы будем двигаться более мелкими шагами»,-- отметил он». Павлов А. Россия и Белоруссия договорились о снижении нефтяных пошлин. // Коммерсант. 2014.

Для Казахстана экономическими стимулами выступали доступ казахского бизнеса к обширному рынку ТС, что создает условия для получения инвестиций извне. Kassenova Nargis Was the Eurasian Economic Union a Good Deal for Kazakhstan?// EuroasiaNet.org. 2013 Рассуждая о политических мотивах, некоторые эксперты полагают, что решение присоединиться к Таможенному союзу было для президента Казахстана Н. Назарбаева «продиктовано амбициями запомниться в роли отца-основателя данного проекта». Shymilo-Tapiola O. The Eurasian Customs Union: Friend or Foe of the EU// Carnegie Europe. October, 2012 Действительно, Назарбаев в 1994г. первым ввел в оборот термин «Евразийский союз». Однако наиболее реальной геополитической причиной является сближение с Россией как метод получения дополнительных гарантий в условиях неопределенности мировой конъюнктуры. Кроме того, есть мнение, что Таможенный союз рассматривается руководством Казахстана как противовес усилению Китая в регионе.

Кроме того, дополнительным фактором лояльности партнеров стал возврат Россией Крыма в марте 2013г., который стал сигналом для стран постсоветского пространства учитывать интересы России в данном регионе.

Безусловно, создание и функционирование ТС сопровождается для стран-членов определенными издержками. Так для России острым вопросом является обеспечение эффективного контроля на внешних границах ТС. «Российская сторона доверила своим партнерам контроль на внешнем периметре союза и просчиталась. Грузовики с товарами идут в Россию с контрабандой китайских товаров, а также контрабандой из Европы. Общая стоимость контрабанды товаров в среднем в два раза ниже легально импортируемых товаров». Данные СМИ с сайта российского таможенного портала TKS.RU Казахстану членство в Таможенном союзе стоило повышением уровня цен и инфляции. Тем не менее, партнеры выполняют взятые на себя обязательства в рамках ТС, проводя при этом мероприятия по устранению издержек и взаимных противоречий.

Таким образом, развитие интеграционных процессов в рамках Таможенного Союза и ЕЭП идет быстрыми по историческим меркам темпами. За три года существования объединения сторонам удалось создать правовую, институциональную базу, позволяющую ТС реально функционировать и развиваться, а не оставаться «проектом на бумаге».

Вместе с тем, ТС сталкивается с вызовами, источником которых является как мировая экономическая и политическая конъюнктура, так и внутренние противоречия и неопределенности. Первоочередной задачей для Союза на сегодняшний день является реализация достигнутых соглашений. Приоритетным в этой связи будет устранение протекционистских мер внутри ТС, а также унификация технических стандартов. Кроме того, необходимо дальнейшее развитие институтов, законодательно-правовой базы, совершенствование инфраструктуры. Одной из ключевых задач является повышение взаимного доверия между странами-членами ТС, дальнейшее устранение противоречий и несоответствий, тормозящих развитие интеграционных процессов. В этой связи существенное значение будет иметь координация общей политики, консенсус интересов стран-участниц, а также роль наднациональных институтов.

Перспективы возможного развития ТС

На сегодняшний день на повестке дня стоит вопрос о возможном расширении ТС, представляющий собой дополнительный вызов для проекта.

Преобладающим является мнение, что инициатива дальнейшего расширения активно продвигается Москвой, а не Минском и Астаной. Вопросы о присоединении к Таможенному Союзу были выдвинуты на первый план в повестке отношений России с большинством стран СНГ.

Наиболее вероятным кандидатом на присоединение к Таможенному союзу и ЕЭП на сегодняшний день является Армения. Как уже упоминалось ранее, в сентябре 2013г. намерение о присоединении страны к ТС было озвучено ее президентом С.Саркисяном. Согласно заявлениям представителей ЕЭК, к 1 июня 2014г. планируется подготовить проект договора о присоединении Армении к ТС. Завершающий этап подготовки договора подтверждается и армянской стороной.

Желание страны присоединиться к союзу обусловлено отчасти экономическими, а также соображениями безопасности. По словам представителей Армении, «на данный момент устойчивому развитию экономики Армении мешает транспортная полублокада и это один из основных вопросов, которые нужно решать. Армения полностью зависит от транзита грузов через Грузию и Иран в ситуации блокады со стороны Турции и Азербайджана». Уткин Г. Трансформация Таможенного союза набирает обороты// Информационно-аналитическое издание «Провэд», 2014. Вступление в ТС, таким образом, может способствовать финансированию важных транспортно-инфраструктурных проектов, а также проектов в сфере энергетики. Кроме того, согласно оценкам экспертов Евразийского банка развития, в процессе интеграции с ТС дополнительный рост ВВП Армении составит около 4% в год. Примечательно, что торговый эффект только от снижения цен на российский газ за один год в объеме 140 млн. долларов сопоставим с приростом ВВП на 146 млн., который обеспечивал бы стране в долгосрочном периоде ассоциативное соглашение с ЕС. Королева А. Обоюдная выгода. // «Expert online». 2014

Тем не менее, вступление Армении в ТС сопряжено с дополнительными трудностями, главная из которых согласование таможенных тарифов, учитывая, что Армения является членом ВТО. Средневзвешенный импортный таможенный тариф Армении составляет на сегодняшний день 2,7%, в то время как, в Таможенном союзе на 2014 год будет действовать тариф на уровне 6,9%. Там же Кроме того, возможна проблема возникновения серого импорта.

Однако Россия готова пойти на определенные издержки, желая вступления Армении в союз. По мнению некоторых экспертов, с экономической точки зрения России мало интересна интеграция Армении в ТС, в то время как с политической точки зрения интересы носят стратегический характер. «На территории этой республики дислоцирована российская военная база в Гюмри, а также система ПВО и авиабаза. С учетом того, что другие кавказские республики (Азербайджан и Грузия) пока не проявляют особого желания наладить стратегическое сотрудничество с Россией, союз с Арменией выглядит единственным на сегодняшний день средством укрепления позиций в регионе». Там же

Еще одними вероятными кандидатами на вступление в Таможенный союз являются Киргизия и чуть в меньшей степени Таджикистан. Обе страны, уже являющиеся членами ЕврАзЭС, выразили интерес к интеграционному проекту. В случае с Киргизией, уже подготовлена дорожная карта по вступлению в Таможенный союз, которую на днях добрил парламент страны. Однако на сегодняшний день Киргизия планирует попросить у стран-членов ТС отсрочки на внесение изменений в законодательство, «которая позволила бы минимизировать издержки от вступление в объединение» Содько К. Киргизия попросит у Таможенного союза год отсрочки // Информационно-аналитическое издание «Провэд», 2014.

Что касается Таджикистана, то пока речь идет только о выражении намерения присоединиться к ТС.

Вместе с тем, существуют противоположные точки зрения по поводу вступления данных стран в ТС. С одной стороны, членство Кыргызстана и Таджикистана может помочь сократить нелегальные торговые потоки из Китая, а также наркотрафик из Афганистана, поскольку Россия получит возможность проводить контроль на внешних границах. Shymilo-Tapiola O. The Eurasian Customs Union: Friend or Foe of the EU// Carnegie Europe. October, 2012 Ряд экспертов, напротив, прогнозирует увеличение потоков контрафактных товаров, указывая на слабость таможенных служб Киргизии и Таджикистана, а также высокий уровень коррупции. Kassenova Nargis Was the Eurasian Economic Union a Good Deal for Kazakhstan. Режим доступа: http://www.eurasianet.org/node/66694 Помимо этого, Кроме того, Киргизия и Таджикистан являются членами ВТО, что также является противоречивым фактором. С одной стороны, в случае их присоединения к Таможенному союзу, это даст ему возможность вести переговоры большим числом стран в правовом поле, которое признает ЕС. С другой стороны, опять возникает вопрос несоответствия с тарифной политикой Таможенного союза, что может вносить дополнительный фактор противоречий и отдалять перспективу членства.

Узбекистан и Туркменистан. На сегодняшний день обе страны не проявляют интереса к Таможенному Союзу. Для Узбекистана сдерживающим фактором является угроза политической экспансии ТС, руководимого Москвой. Для богатого нефтью Туркменистана проект нецелесообразен с экономической точки зрения.

Желанным кандидатом для вступления в ТС является Азербайджан, что объясняется интересами России в энергетической сфере. Получение определенной доли контроля над Баку, может способствовать укреплению энергетической монополии России в регионе. Однако, обладающий природными ресурсами Азербайджан, находится в списке стран, наименее заинтересованных в участии в ТС. Кроме того, Азербайджан также вовлечен в переговоры о новом соглашении с ЕС в рамках программы «Восточное партнерство». Между тем, Москва продолжает подталкивать Баку к присоединению к ТС и может использовать конфликт в Нагорном Карабахе для достижения своих целей.

Молдавия, взяв курс на сближение с ЕС, не проявляет какого-либо интереса к Таможенному Союзу. Также и для России Молдавия не находится в списке приоритетов. Понимая устойчивость курса нынешнего руководства страны на интеграцию с ЕС, Москва ограничивается лишь напоминанием о существовании Таможенного Союза, не прибегая к активному убеждению. Тем не менее, запрет на импорт молдавских вин в сентябре 2013г. расценивается большинством наблюдателей как инструмент давления Москвы.

Наконец, особый случай представляет собой Украина, вопрос о присоединении к ТС которой, как уже отмечалось выше, имел для России ключевое значение. Острый политический кризис в стране, политическая ассоциация с ЕС делают какие-либо перспективы движения Украины в сторону евразийской интеграции несостоятельными. Однако Москва может использовать различные торгово-экономические инструменты (цена и механизм оплаты за газ, нетарифные барьеры, ограничения на импорт украинских товаров) в качестве инструмента давления.

Вместе с тем, на повестке дня стоит вопрос не только о расширении, но имеются определенные планы по углублению интеграции. В частности, на конец мая 2014г. в Астане намечено подписание Договора о создании Евразийского экономического союза (ЕЭС), после чего документ должны ратифицировать национальные парламенты стран-участниц. ЕЭС является для сторон следующим шагом в направлении интеграции и строительства единого рынка товаров, услуг, рабочей силы и капитала.

Таким образом, очевидны планы Таможенного Союза по расширению в рамках постсоветского пространства, а также по углублению интеграции. С одной стороны, в целях привлечения инвестиций, получения доступа к новым рынкам, а также увеличения политического влияния привлечение новых членов весьма целесообразно. Однако, учитывая внутренние несовершенства механизма функционирования ТС, включая институциональные, экономические и правовые аспекты, позволяет предположить, что ТС фактически пока не готов к вхождению в его состав новых государств. Потенциальные члены - Киргизия и Таджикистан характеризуются слабостью экономики, неэффективностью работы таможенных служб. В результате членство данных стран, вероятно, привнесет больше потерь, чем выгод объединению. По сути, данная перспектива сомнительна как экономически, так политически. Присоединение новых членов к несовершенному механизму может существенно дестабилизировать функционирование ТС, а также усилить существующие дисбалансы. С другой стороны, присоединение новых стран к объединению может принести ему дополнительный политический вес, особенно в случае присоединения Армении.

Рассуждая о перспективах в целом, безусловно, следует отметить, что ТС во многом движется посредством политической воли лидеров стран-участниц, как и то, что во многом это по-прежнему организация, где доминирует Россия. Многие ключевые решения по-прежнему принимаются на политико-дипломатическом уровне, где Россия имеет много рычагов влияния, что может служить неким фактором раздражения в элитах и обществе Белоруссии и Казахстана, а также потенциальных членов. Следовательно, в случае отсутствия баланса может произойти снижение стремления к развитию интеграции.

Тем не менее, нельзя не признать очевидные достижения в рамках ТС. Создание ЕЭК с ее наднациональными функциями, утверждение единого таможенного тарифа, единого Таможенного Кодекса, а также перенос контроля с внутренних межгосударственных границ на внешний контур свидетельствуют о поступательном развитии нового объединения. Безусловно, многое еще предстоит реализовать, начиная от повышения взаимодействия работы таможенных постов и заканчивая гармонизацией законодательства.

Несмотря на все трудности и вызовы, с которыми сталкивается сегодня Таможенный Союз, данный интеграционный проект функционирует в действительности, а не на бумаге, который имеет свои амбиции и интересы в регионе СНГ. В частности, создание Евразийского Экономического Союза к 2015г., которые стороны, несмотря на противоречия, сумели согласовать. В отличие от других интеграционных объединений на постсоветском пространстве, Таможенный Союз является более реальным проектом, чем это могут предполагать в Евросоюзе. В связи с этим, ЕС необходимо корректировать проводимую ей политику в данном регионе, уже учитывая функционирование и дальнейшие перспективы развития Таможенного Союза, влекущие изменение политической конъюнктуры на постсоветском пространстве.

2.2 Сценарии внешней политики Евросоюза в контексте развития Таможенного союза России, Белоруссии, Казахстана

Сценарий 1.

Взаимная торгово-экономическая важность сторон в целом и потенциал рынков ТС создает необходимость учета Евросоюзом интересов России на постсоветском пространстве при определении характера внешней политики в регионе. В связи с этим, возможна корректировка некоторых соглашений программы «Восточное партнерство», особенно в части экономической интеграции, а также общее замедление темпов проведения политики в рамках программы.

В дополнение к этому ЕС признает Таможенный союз и выстраивает диалог с организацией в политическом и институциональном аспектах. В этой связи следует вспомнить заявление председателя Европейской комиссии Жозе-Мануэла Баррозу на саммите Россия-ЕС в Петербурге в июне 2012г. согласно которому «Евросоюз поддерживает идею России установить зону свободной торговли от Лиссабона до Владивостока». Данные СМИ с сайта Евразийской экономической комиссии

Сегодня ряд экспертов возвращаются к этой идее, полагая, что «коренным образом разрешить общую неразбериху можно вернувшись к возвышенной идее Общего европейского дома или в версии президента РФ Путина Европе от “Лиссабона до Владивостока»». Emerson M. After a Vilnius fiasco: Who is to blame? What is to be done? // CEPS essays. 2014 В качестве механизмов реализации подобной идеи подразумевается заключение соглашения о свободной торговле между ЕС и Россией, которое согласовывалось бы с аналогичными соглашениями с общими странами-соседями.

В этой связи, также можно отметить текущую доктрину Москвы, согласно которой сначала необходимо завершить создание Евразийского экономического союза, а затем на его основе базе обсуждать экономическую интеграцию с ЕС. Однако, у этого варианта развития событий есть существенные изъяны. Во-первых, возникают проблемы правового и технического характера. Казахстан и Беларусь не являются на сегодняшний день членами ВТО, соответственно статус Таможенного союза внутри организации не определен. Таким образом, для ЕС, руководствующегося правилами ВТО, в этой ситуации затруднительно создавать зону свободной торговли с Таможенным союзом. Кроме того, существует вопрос о соответствии нетарифных барьеров и технических стандартов.

Однако главной преградой выступает политический фактор. С целью его разрешения обе стороны должны пойти на существенные уступки. Россия должна отказаться от политического давления, по сути, снизить градус своих амбиций и вступить в конструктивный диалог с ЕС, который в свою очередь должен признать, что страны постсоветского пространства (особенно Украина) никогда не будут для России всего лишь «одними из зарубежных стран». Сухаревская А., Ткачев И. Киссинджер посоветовал Украине стать Финляндией. // РосБизнесКонсалтинг, 2014

Тем не менее, на сегодняшний день следует признать нереалистичность данного сценария, поскольку политические амбиции двух сторон, нежелание предоставлять друг другу политические преимущества подавляют возможность выстраивания сотрудничества, основанного на экономическом прагматизме и логике либерализации торговли.

Сценарий 2.

Альтернативным вариантом развития событий, в котором преобладали бы соображения экономического прагматизма с целью поддержания имеющихся торгово-экономических связей, является сепаратное сотрудничество с ТС некоторых стран-членов Евросоюза. К выявлению возможности подобного сценария подтолкнул определенный практический пример.

С 30 января 2014г. Россия ввела запрет на импорт свинины и сырых свиных мясопродуктов, поступающих с территории Евросоюза после возникновения вспышки африканской чумы свиней (АЧС) в Литве и Польше. Формальным поводом является невозможность для европейских предприятий указывать в сертификатах на свою продукцию, информацию о том, что она не имеет отношения к зараженной территории, поскольку внутри ЕС нет границ. Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору. Относительно обращения Еврокомиссии в ВТО в связи с ранее введенными ограничениями на ввоз свиноводства в Россию. 2014.

Кроме того, российская сторона настаивает на том, чтобы все переговоры по разрешению сложившейся ситуации и согласование всей необходимой документации велись Евросоюзом с Евразийской экономической комиссией.

По мнению наблюдателей, Брюссель рассматривает российские требования как отместку за ожесточенную реакцию стран Европы на события в Украине. Ответной реакцией ЕС стал иск против России в ВТО, поданный в апреле этого года. «Озвученной причиной иска при этом является то обстоятельство, что Евросоюз лишился возможности поставить в Россию 700 тысяч тонн свинины на сумму 1,4 миллиарда евро в год. По словам представителя Генерального директората Еврокомиссии по торговле, «стало очевидно, что несмотря на все наши усилия, ЕС истощил все свои дипломатические возможности для разрешения проблемы запрета непропорционального запрета Россией европейской свиноводческой продукции. У ЕС нет больше другого выбора на этой стадии, кроме как предпринять юридические действия против России в ВТО». Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору. Относительно обращения Еврокомиссии в ВТО в связи с ранее введенными ограничениями на ввоз свиноводства в Россию. 2014.

Рисунок 9. Сравнительная динамика импорта свинины в Россию по странам в 2012-2013гг. Экспертно-аналитический центр агробизнеса. Анализ импорта свинины, свиных субпродуктов и свиного шпика в Россию в 2001-2013 гг. и в январе 2014г.

Рисунок 10. Сравнительная динамика импорта свиных субпродуктов в Россию по странам в 2012-2013гг. Экспертно-аналитический центр агробизнеса. Анализ импорта свинины, свиных субпродуктов и свиного шпика в Россию в 2001-2013 гг. и в январе 2014г.

Между тем, сложившаяся ситуация вызывает серьезную обеспокоенность у стран-членов ЕС, в значительных объемах экспортирующих свинину в Россию и другие страны-члены ТС. Речь в первую очередь идет о Дании, Голландии. ( Рисунок 9, 10)

Так, представители Министерства продовольствия, сельского хозяйства и рыболовства Дании, убедившись в отсутствии какого-либо прогресса в переговорах между ЕС и Россией по достижению компромисса, обратились в Россельхознадзор с просьбой рассмотреть возможность использовать двухсторонний подход с целью возобновления поставок свинины на территорию ТС. «Мы считаем, что у Еврокомиссии было достаточно времени, чтобы найти выход из сложившейся ситуации. Но этого не произошло. Так как мы не ожидаем какого-либо прогресса в ближайшем будущем в переговорах между Россией и Европейским союзом касательно поставок свинины, мы просим рассмотреть вопрос о возможности подписания отдельного сертификата для поставок свинины из Дании на территорию Таможенного союза на период работы по разрешению этой проблемы Евросоюзом и Россией», -- говорится в обращении. Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору. Дания просит возобновить поставки свинины и племенных свиней в двустороннем порядке. 2014

Схожую позицию в данном вопросе разделяют и представители Голландии, по мнению которых, «государствам-членам должна быть дана возможность для поиска временных двусторонних соглашений о возобновлении их экспорта»,- заявляет представитель Голландской мясной ассоциации Франс ван Донген. Голландский мясной сектор боится стать жертвой авторитетной борьбы между Европейской комиссией и Россией за экспорт свинины// Новостной портал Северо-западной мясной ассоциации. 2014. Эксперт также указывает, что двухсторонние соглашения отдельных стран-членов ЕС со странами-членами ТС могут позволить оставить запрет на ввоз свинины из Литвы, Польши, но одновременно откроют путь заинтересованным странам ЕС и предотвратят потерю рынка ТС. «Мы бы рады показать солидарность с другими государствами-членами ЕС, но за все то время, когда Нидерландам было не разрешено экспортировать телятину в США, другие страны также не проявляли солидарность, а Комиссия не начала дело в ВТО против США» Там же