Проведение оценки регулирующего воздействия субъектов естественных монополий в сфере энергетики стран Евразийского экономического союза

Размещено на http://www.allbest.ru

Правительство Российской Федерации

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

Национальный исследовательский университет

«Высшая школа экономики»

Факультет права

Кафедра конституционного и административного права

МАГИСТЕРСКАЯ ДИССЕРТАЦИЯ

Проведение оценки регулирующего воздействия

субъектов естественных монополий в сфере энергетики

стран Евразийского экономического союза

Regulatory impact assessment of natural monopolies in the energy sector of the Eurasian economic union

Выполнил: студент группы 25МПП

Тарасов Артём Олегович

Научный руководитель:

проф., д.ю.н. Исаков В.Б.

Москва 2015Размещено на http://www.allbest.ru

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность. Современный этап экономического развития характеризуется переходом к эффективным методам хозяйствования на основе инновационных технологических и управленческих стратегий. Особую роль в данном процессе играют естественные монополии.

Изменения в функционировании естественных монополий влияют на все макроэкономические показатели страны. В последние 5 лет на их долю приходится 10?13% валового внутреннего продукта, они обеспечивают рабочими местами 7% населения Евразийского экономического союза (ЕАЭС), а инвестиции в основной капитал «большой тройки естественных монополистов» составляли в 2010 г. 86,8 млрд. долл. США. Только Россия производит около 10-11,5% объема мировой первичной энергии, что в пять раз больше ее доли в мировом ВВП.

Осуществляя инфраструктурную функцию, естественные монополии играют исключительную роль в поддержании необходимой целостности и устойчивости национальных экономик. Ресурсы и продукция, транспортируемые этими монополиями, реализуется на мировом рынке, удовлетворяя потребности ряда стран различных регионов мира, что расширяет участие страны в международных экономических отношениях. Народнохозяйственное значение естественных монополий определяется и их участием в пополнении доходов государственного бюджета страны. В то же время существует целый ряд проблем, связанных с недостаточной микроэкономической и макроэкономической эффективностью деятельности естественных монополий.

Вместе с тем естественные монополии как экономическая категория представляют собой специфический объект теоретико-экономических исследований. Многогранность этого объекта требует дальнейшего уточнения сущности и содержания категории «естественная монополия» с применением альтернативных теорий, выявления особенностей их и закономерностей их развития, раскрытия современных монополистических практик и их последствий для народнохозяйственной эффективности, исследования методов государственного регулирования отраслей с наличием естественно-монопольных видов деятельности, разработки подходов к ценообразованию с учетом согласования интересов монополий, общества и конечных потребителей, обоснования путей рационального использования ресурсов.

Меняющиеся внутренние и внешние условия функционирования естественных монополий, необходимость управления институциональной средой, новые стратегические приоритеты экономической политики государства, связанные с модернизацией российской экономики и переходом к инновационному развитию, а также противоречия первых результатов проведенных реформ обуславливают необходимость дальнейшего совершенствования теоретических и практических подходов к созданию эффективных механизмов их функционирования и регулирования. Это предопределяет актуальность темы исследования.

Целью моей работы является изучение оценки правового регулирования деятельности естественных монополий в сфере энергетики стран ЕАЭС.

Объектом исследования является естественные монополии в сфере энергетики.

Предметом -- оценка регулирующего воздействия.

В соответствии с целью работы были определены следующие задачи исследования:

- изучение места и роли оценки регулирующего воздействия субъектов естественных монополий в сфере энергетики в ЕАЭС;

- определить особенности и проблематику оценки регулирующего воздействия субъектов естественных монополий в ЕАЭС.

Методом исследования является анализ научной литературы.



Рабочая гипотеза исследования.

Оценка регулирующего воздействия как институт повышения эффективности принятия публично-властных решений внедряется в настоящее время в практику нормотворческого процесса и государственного управления по всему миру. Представляется, что внедрение данного института оправдано и приведет к улучшению практики государственного регулирования, поскольку не дублирует иные методы и инструменты повышения эффективности принятия правовых актов, в том числе связанные с обеспечением исполнения конституционного права участия граждан Евразийского экономического союза в управлении делами государствв.

Научная новизна исследования.

Научная новизна исследования определяется вопросами, рассмотренными в работе, которые до этого не становились предметом теоретического осмысления:

1) определение места оценки регулирующего воздействия проектов актов в сфере энергетики среди иных видов экспертиз проектов нормативных правовых актов, нормативных правовых актов, принимаемых наднациональными органами, существующих в Евразийском экономическом союзе; монополия энергетика регулирующий воздействие

2) определение роли публичных консультаций, проводимых в рамках оценки регулирующего воздействия актов в сфере энергетики, в системе сложившихся механизмов взаимоотношений предпринимательского сообщества и органов публичной власти государств-членов Евразийского экономического союза.

Кроме того, существенной частью работы является исследование вопросов правового обеспечения внедрения оценки регулирующего воздействия в механизм принятия решений на наднациональном уровне, сравнительная оценка моделей организации проведения оценки регулирующего воздействия в разных странах. Также в рамках работы проанализирована практика применения оценки регулирующего воздействия на в России.

Положения, выносимые на защиту.

1. Институт оценки регулирующего воздействия имеет свое особое место в сложившейся в настоящее время в Евразийском экономическом союзе системе институтов повышения эффективности принятия публично-властных решений. С ее помощью развивается нормотворческий процесс, с наметившейся тенденцией включения оценки регулирующего воздействия в процедуру принятия нормативных правовых актов.

2. Оценка регулирующего воздействия является самостоятельным видом экспертизы нормативных правовых актов в сфере энергетики, проектов надгосударственного регулирования и проектов нормативных правовых актов, обладающим особым предметом исследования, задачи которого не могут быть решены посредством применения иных видов экспертиз нормативных правовых актов.

3. Механизм публичных консультаций является формой взаимоотношений предпринимателей и органов власти, обеспечивающей возможность непосредственного участия граждан в управлении делами государства, в отличие от большинства иных механизмов взаимодействия предпринимателей и органов власти, сложившихся в Российский Федерации и других странах Евразийского экономического союза, требующих либо больших финансовых затрат на обеспечение взаимодействия, либо устанавливающих ценз для участников взаимодействия, либо ограниченных в их реализации необходимостью создания определенных объединений.



ГЛАВА 1. МЕСТО И РОЛЬ ИНСТИТУТА ОЦЕНКИ РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ СУБЪЕКТОВ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕВРАЗИЙСКОМ ЭКОНОМИЧЕСКОМ СОЮЗЕ

1.1 Значимость в нормотворчестве

Вопрос оценки эффективности правовых актов является не новым в отечественной науке. Еще в советские годы активно проводились исследования данной темы такими видными учеными, как А.Б. Венгеров, Д.А. Керимов, В.Н. Кудрявцев, С.М. Сырых, Ю.А. Тихомиров. В.И. Никитинский и И.С. Самощенко рассматривали "эффективность права" как соотношение между фактически достигнутым, действительным результатом и той целью, для достижения которой были приняты соответствующие правовые нормы <1>. Учеными выдвигались различные подходы к определению эффективности правовых актов и способы оценки результатов правотворчества. Однако действенная методика так и не была предложена.

В современном законодательстве существуют лишь отдельные механизмы, которые частично направлены на повышение качества правового регулирования. Однако по-настоящему действенные эффективные инструменты и способы, позволяющие своевременно и систематически выявлять имеющиеся или возможные проблемы, сдерживающие развитие общественных отношений, в системе государственного управления до сих пор законодательно не установлены. Такого рода механизмы необходимы, чтобы правильно и своевременно определить, какие именно меры следует принять в целях совершенствования государственного управления и повышения качества жизни, выявить приоритетность принятия соответствующих мер исходя из степени важности выявленных проблем.

Действующий порядок разработки и принятия правовых актов практически любой юридической силы, будь то федеральные законы или подзаконные правовые акты, не защищает от использования неэффективных мер, издания противоречивых правовых актов, наличия пробелов в правовом регулировании, нескоординированности действий органов государственной власти. Отсутствие механизмов оценки регулирующего воздействия правовых актов препятствует эффективному государственному регулированию и создает благоприятную ситуацию для развития коррупционных интересов, способствует росту злоупотреблений.

В этой связи необходима особая стратегическая процедура, позволяющая существенно улучшить качество принимаемых решений и закрепление их в нормативных правовых актах.

Во многих странах в процессе решения основных задач и целей государственного управления, установления средств достижения поставленных целей, анализа преимуществ и недостатков различных подходов используется методика оценки регулирующего воздействия правовых актов. В общей сложности более 50 стран применяют методику оценки регулирующего воздействия <2>. Названия и подходы к данной технологии в зависимости от стран различаются, однако наличие определенных характерных черт позволяет рассматривать ОРВ как практический инструмент для принятия взвешенных решений.

В практику европейских стран методика оценки регулирующего воздействия была введена в 70-х гг. с целью определения достигаемого эффекта от правового регулирования и установления его количественного эквивалента. Австралия, Великобритания, Голландия и Германия присоединились к этому процессу в середине 1980-х гг. Начиная с 1990-х гг. количество государств, внедривших систему ОРВ или ее отдельные элементы, резко увеличилось.

В России предпосылки внедрения технологий оценки регулирующего воздействия были заложены Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании". Кроме того, в Концепции административной реформы в 2006 - 2010 гг. <3> указывалось, что для предотвращения появления новых избыточных функций федеральных органов исполнительной власти необходимо разработать и законодательно закрепить процедуру публичного доказательства необходимости введения дополнительных функций. Непосредственное введение механизма оценки регулирующего воздействия было положено Постановлением Правительства РФ от 15 мая 2010 г. N 336 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства РФ".

В настоящее время основным правовым актом по данному вопросу является Приказ Минэкономразвития России от 31 августа 2010 г. N 398 "Об утверждении Положения о порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия" (Приказ Минэкономразвития России N 398), который устанавливает процедуру и определяет сферы применения ОРВ в отношении федеральных органов исполнительной власти.

Таким образом, систематическое применение ОРВ в России началось в 2010 г. Всего за прошедший период к началу 2012 г. Минэкономразвития было подготовлено около 1100 заключений об оценке регулирующего воздействия.

Оценке регулирующего воздействия подлежат проекты правовых актов, предусмотренные п. 60.1 Регламента Правительства Российской Федерации <4>, а также абзацем четвертым п. 3 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации.

Данные проекты подлежат экспертизе в Минэкономразвития России в случае, если они регулируют отношения в области:

- организации и осуществления государственного контроля (надзора);

- установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или связанным с ними процессами проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации;

- установления, применения и исполнения обязательных требований к выполнению работ и оказанию услуг;

- оценки соответствия;

- безопасности процессов производства.

В соответствии с п. 5 Приказа Минэкономразвития России N 398 оценка регулирующего воздействия проводится в соответствии с утверждаемой Минэкономразвития России методикой оценки регулирующего воздействия. Минэкономразвития России разместило на своем сайте сборник методических материалов по проведению оценки регулирующего воздействия, руководство по применению ОРВ на региональном уровне, методическое руководство по организации публичного обсуждения нормативных правовых актов на всех стадиях его подготовки.

Все поступившие на экспертизу проекты правовых актов проходят предварительную оценку регулирующего воздействия в срок не более пяти рабочих дней, по результатам которой принимается решение о том, что правовой акт не приведет к негативным последствиям, либо что проведение ОРВ не требуется, либо о проведении углубленной оценки.

С начала внедрения технологии оценки регулирующего воздействия в 2010 г. до середины 2012 г. Министерством экономического развития РФ было подготовлено 329 положительных и условно положительных заключений по результатам экспертизы правовых актов. В 49 случаях проведение оценки регулирующего воздействия правовых актов не потребовалось, о чем соответствующие уведомления были направлены разработчикам.

Углубленная оценка проводится в целях выявления в правовом акте положений, которые вводят избыточные административные и иные ограничения, способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской деятельности или бюджетов любого уровня бюджетной системы России. Срок проведения углубленной оценки составляет 20 дней.

С 2010 г. Минэкономразвития России провело углубленную оценку регулирующего воздействия более 770 проектов правовых актов. В ходе углубленной оценки было подготовлено 389 положительных и условно положительных заключений. Из общего объема поступивших на экспертизу правовых актов (около 1100 актов) более трети (387 актов) содержали избыточные требования и ограничения.

В ходе углубленной оценки и в целях учета мнений субъектов предпринимательской деятельности по проектам правовых актов, поступивших на экспертизу, проводятся публичные консультации. Этот институт является одним из важнейших элементов технологии оценки регулирующего воздействия. Для проведения публичных консультаций Минэкономразвития в течение трех рабочих дней после предварительной оценки размещает проект акта на своем официальном сайте.

Следующим этапом развития публичных обсуждений должно стать окончательное формирование самостоятельного интернет-ресурса, создание портала для размещения проектов правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Решение данной задачи предусмотрено Постановлением Правительства РФ от 2 мая 2012 г. N 421 "О мерах по совершенствованию подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, устанавливающих не относящиеся к сфере технического регулирования обязательные требования".

В соответствии с данным Постановлением Правительства РФ создан Единый интернет-портал для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатов их публичного обсуждения (regulation.gov.ru), который введен в эксплуатацию с 1 октября 2012 г. Особая ценность портала заключается в том, что на нем доступна единая база данных по результатам проведения оценки регулирующего воздействия как на федеральном, так и на региональном уровне.

С начала проведения технологий оценки регулирующего воздействия в адрес Минэкономразвития России в рамках публичных консультаций поступило несколько тысяч предложений. Мнения участников обсуждения направляются как в электронном виде, так и на бумажном носителе. Количество поступающих обращений соотносится практически поровну. Результаты публичных консультаций оформляются в форме справки, которая является неотъемлемым элементом заключения об ОРВ. В справке отражаются все позиции, высказанные в ходе консультаций, которые по различным причинам не нашли отражения в итоговом тексте проекта нормативного правового акта.

В настоящее время в целях развития процедур консультации Минэкономразвития России были заключены соглашения с ведущими ассоциациями российского бизнеса <6>. Кроме того, проекты нормативных правовых актов направляются для рассмотрения в субъекты РФ. В публичных консультациях в той или иной форме принимают участие около 44 регионов России. В настоящее время Минэкономразвития России совместно с субъектами Российской Федерации разработан проект соглашения о взаимодействии в рамках проведения оценки регулирующего воздействия.

Механизм экспертизы в отношении уже действующих нормативных правовых актов регулируется Постановлением Правительства от 29 июля 2011 г. N 633 "Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и о несении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации".

В настоящее время действуют Методические рекомендации по оценке регулирующего воздействия действующих нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, одобренные Правительственной комиссией по проведению административной реформы <7>, и Приказ Минэкономразвития России от 9 ноября 2011 г. N 634 "Об утверждении Порядка проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности".

Результаты данной экспертизы являются основанием для направления в Минюст России предложений об отмене или изменении нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в части положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности.

Фактически экспертиза действующих правовых актов федеральных органов исполнительной власти начала проводиться Минэкономразвития России с 2012 г. Учитывая большой объем действующих нормативных правовых, нуждающихся в оценке регулирующего воздействия, был разработан план проведения экспертизы в первом полугодии 2012 г. Данным планом предусматривалось проведение экспертизы 19 действующих нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. По итогам проведенной Минэкономразвития России оценки регулирующего воздействия в половине из них были выявлены положения, необоснованно затрудняющие ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности. Для устранения выявленных недостатков информация о проведенных экспертизах будет направлена в Министерство юстиции России с предложениями о внесении изменений или отмене правовых актов.

Особенностью оценки действующих правовых актов является выявление фактически существующих препятствий реализации предпринимательской и инвестиционной деятельности. Получение данной информации возможно путем осуществления мониторинга правоприменительной практики действующих нормативных правовых актов. Министерство экономического развития РФ не способно проводить мониторинг правоприменения всех актов, поэтому основная задача ложится на органы исполнительной власти, которые приняли акт и осуществляют мониторинг его реализации. Министерство экономического развития РФ продолжит осуществлять работу по проведению экспертизы действующих нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. В настоящее время уже подготовлен сводный перечень предложений из 69 действующих нормативных правовых актов для проведения экспертизы в дальнейшем.

В соответствии с Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" Министерству экономического развития РФ поручено обеспечить внедрение нового порядка подготовки проектов нормативно правовых актов для федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с ним начиная с 2013 г. разработчики обязаны будут самостоятельно проводить оценку влияния их законотворческих инициатив на бизнес, а результаты проведенной оценки направлять на экспертизу в Минэкономразвития России для подготовки заключения.

Введение данного механизма обусловлено тем, что разработчики проектов правовых актов не уделяют должного внимания анализу и разработке качественных и количественных показателей последствий принятия правовых актов. Пояснительные записки к правовым актам носят формальный характер и не отражают истинных целей правового регулирования. В большинстве случаев предлагаемые пояснения не соответствуют реальным последствиям принятия правового акта. Зачастую органы-исполнители не раскрывают проблему, на решение которой направлено регулирование, не указывают, какие альтернативные варианты изучались при выборе оптимального способа решения вопроса, а также на какой круг хозяйствующих субъектов рассчитан проект правового акта. Министерство экономического развития РФ указывает, что по итогам проведенного им анализа менее 1% проектов правовых актов содержали качественные характеристики ожидаемых эффектов нового регулирования.

Еще одной проблемой, существенно усложняющей работу Минэкономразвития России, является стремительный рост нормативных правовых актов, подлежащих экспертизе. Так, например, если в начале 2011 г. на оценку направлялось от 20 до 30 актов, то в 2012 г. эта цифра составляет 100 - 130 актов в месяц.

Поэтому эксперты Минэкономразвития России уверены, что процедура оценки регулирующего воздействия правовых актов самими разработчиками позволит улучшить качество правотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Другим направлением развития оценки регулирующего воздействия правовых актов является внедрение Минэкономразвития России данной технологии в субъектах Российской Федерации. Протоколом заседания Правительственной комиссии по проведению административной реформы от 20 марта 2012 г. N 131 были одобрены Методические рекомендации по внедрению механизмов оценки регулирующего воздействия на региональном и муниципальном уровнях.

Анализ регионального законодательства свидетельствует, что оценка регулирующего воздействия нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации находится на начальной стадии. Законодательство в области проведения оценки регулирующего воздействия сформировано и продолжает формироваться в Республике Башкортостан, Республике Татарстан, Республике Чувашия, Вологодской области и Ульяновской области.

Таким образом, на основе представленного исследования можно сделать вывод о том, что с 2010 г. по настоящее время была проделана большая работа по внедрению технологии оценки регулирующего воздействия. Однако многие вопросы еще предстоит решить. Необходимо разработать механизм определения расходов и расчета денежного эквивалента возможных выгод; доработать процедуру оценки действующих правовых актов, определить критерии отбора подлежащих экспертизе действующих правовых актов; завершить работу по созданию интернет-портала; разработать и использовать аудит качества заключений об оценке регулирующего воздействия; внедрить процедуру оценки регулирующего воздействия правовых актов самими разработчиками; организовать взаимодействие с субъектами Российской Федерации.

Указанные задачи фактически предопределены действующим законодательством в области оценки регулирующего воздействия, поэтому так или иначе они будут реализованы.

Существенным недостатком системы оценки регулирующего воздействия, внедренной в России, является ее узкая направленность на экономическую эффективность. Основными задачами оценки регулирующего воздействия является расчет выгод и издержек субъектов предпринимательской деятельности, оценка воздействия нового правового регулирования на деловой климат и инвестиционную привлекательность страны.

Однако оценка регулирующего воздействия правовых актов должна включать в себя разносторонние исследования, т.е. носить комплексный характер. В противном случае такая экспертиза правового акта будет равнозначна простому анализу экономической и финансовой обоснованности акта и может рассматриваться лишь как оценка экономического, а не регулирующего воздействия.

Поводом для внедрения ОРВ в странах ЕАЭС в рамках проведения так называемой регулятивной реформы стало осознание роста неэффективности правовых систем и иных общественных регуляторов, выражающейся в чрезмерности бремени издержек, возлагаемых на бизнес и связанных с выполнением правовых предписаний, в росте количества неэффективных и "мертворожденных" законов, хаотичности законодательного процесса, противоречивости правовых предписаний. Попытки преследовать благие цели за счет бизнеса стали оборачиваться снижением деловой активности, объема международной торговли и замедлением экономического роста. К аналогичному эффекту приводят неопределенность и нестабильность правовых позиций участников оборота, обусловленные произвольным принятием правовых актов, возлагающим на участников оборота дополнительные обязанности.

Первоначально основной целью ОРВ была дерегуляция и уменьшение бремени, возлагаемого на частный сектор. В дальнейшем перечень целей ОРВ был расширен. Стало очевидным, что целью реформы не может быть само по себе уменьшение объема регулирования, которое рассматривается в качестве некоего зла per se. Вопрос заключается в том, превышают ли выгоды, получаемые от принятия нормативного акта, дополнительные издержки, возлагаемые на частный сектор. Соответственно, ОРВ стала принимать форму анализа соотношения выгод и издержек (Cost-benefit analysis, CBA). Следующим шагом стало расширение сферы применения CBA. Если раньше методология оценки выгод и издержек была "настроена" на то, чтобы измерять влияние мер регулирующего воздействия на предпринимательскую деятельность, то впоследствии стал учитываться эффект влияния на экономику в целом, а также на социальную сферу и окружающую среду. Таким образом, имел место перенос акцентов с минимизации регулирующего воздействия на формирование более эффективного регулирования.

По мере интернационализации реформ, связанных с внедрением системы ОРВ, центр тяжести стал все больше смещаться с рекомендаций по применению некоторых конкретных методов оценки последствий принятия правовых предписаний, имплицирующих ряд вполне определенных целей правового регулирования, основанных на известных ценностях, а потому небесспорных, на использование методов, способствующих самой по себе рационализации процесса подготовки и принятия правовых предписаний, вне зависимости от конкретных критериев эффективности, и основанных на конвенционалистской парадигме, т.е. способствующих достижению консенсуса вовлеченных в обсуждение проекта закона представителей групп интересов, о целях регулирования, о наиболее эффективных способах достижения этих целей, о применяемых при этом критериях эффективности. Соответственно, в настоящее время ОРВ - это не просто один из методов оценки последствий принятия правовых предписаний. В большей степени это процедура принятия правовых решений, основанная на началах открытости, транспарентности, доступности для обсуждения.

Соответственно, в разных правопорядках наблюдается использование различных механизмов ОРВ (как содержательных методик, так и применяемых процедур), так что единое определение ОРВ с необходимостью имеет самый общий характер. В частности, в документах стран - участниц ЕАЭС ОРВ определяется как "система механизмов, предназначенных для установления и измерения выгод, издержек и последствий принимаемых либо существующих мер регулирующего воздействия", система оценки (проверки) нормотворческих предложений, как аналитический доклад (документ), составляемый с целью повышения эффективности процессов принятия решений <3>, инструментарий, позволяющий принимать решения с учетом их выгод, издержек и рисков <4>.

В основе логики ОРВ лежит модель рационализации процесса принятия законодательных решений, заставляющая должностных лиц на всех стадиях нормотворческого процесса ставить вопросы, от ответа на которые зависит эффективность правового предписания (прежде всего, о последствиях правового предписания), искать необходимую информацию, проводить анализ, позволяющий обосновывать ответы на указанные вопросы, подвергать их систематической проверке, в том числе с участием независимых экспертов.

Как уже стало очевидным из предыдущего изложения, ОРВ не сводится к применению какого-либо конкретного аналитического метода измерения последствий принятия меры регулирующего воздействия, как минимум в силу небесспорности имплицируемых при этом предпосылок. В подавляющем большинстве стран ОРВ представляет собой более общую систему механизмов, позволяющих рационализировать процессы выработки и принятия регулирующих решений, учесть мнения заинтересованных групп и достичь консенсуса в отношении целей регулирования и наиболее действенных и эффективных путей их реализации. Как отмечается в одном из документов ОЭСР, "ОРВ - это больше о том, как задавать правильным людям правильные вопросы... нежели о подготовке технически точных расчетов последствий мер регулирующего воздействия".

Соответственно, методология ОРВ в настоящее время в большей мере характеризуется описанием процедур оценки и поднимаемых при этом вопросов, нежели анализом конкретных аналитических методов расчета, последствий принятия правовых предписаний. Более того, далеко не во всех существующих модификациях системы ОРВ используются инструменты точного измерения последствий принимаемых мер регулирующего воздействия.

На сегодняшний день в связи с интеграционными процессами в рамках Евразийского экономического союза наиболее важным является основательное изучение соответствующего опыта по применению процедур оценки государственного регулирования применяемого в странах-участницах союза.

Так, ОРВ в Российской Федерации в качестве эксперимента стал осуществляться с 2006 года, а в 2010 году Правительственная комиссия по административной реформе приняла решение о наделении Министерство экономического развития РФ полномочиями по разработке методики ОРВ и внедрения этой процедуры в нормотворческую практику, включая создание нового департамента.

Наряду с этим, в России была разработана Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы (далее - Концепция), которая определила дальнейшие перспективы развития системы ОРВ «…развитие института оценки регулирующего воздействия нельзя признать завершенным. Для его эффективного применения целесообразно расширить сферу оценки регулирующего воздействия». Согласно Концепции в последующем предполагалось осуществление перехода к ведомственной системе ОРВ, создание и обеспечение нормативных и организационных условий для распространения ОРВ на региональные и муниципальные уровни, а также возникла необходимость обеспечения проведения процесса ОРВ органом, разрабатывающим правовой акт. При этом полномочиями по проверке правильности проведения ОРВ, выработке государственной политики и координации в этой сфере должно быть наделено Министерство экономического развития Российской Федерации.

Согласно поставленным задачам вышеуказанной Концепции в России были произведены изменения касательно всего процесса ОРВ. Так, до 1 июля 2013 года процедуре ОРВ подвергались проекты федеральных законов, проекты указов Президента РФ, проекты постановлений Правительства РФ, проекты НПА и нормативных документов федеральных органов исполнительной власти. В 2012 г. были внесены изменения в Регламент Правительства РФ в части расширения перечня областей, на которые направлено регулирование нормативных правовых актов.

Кроме того, ОРВ до 1 июля 2013 года проводилось Министерством экономического развития РФ, а после - федеральными органами исполнительной власти.

Таким образом, в настоящее время приоритетными направлениями в развитии системы ОРВ в Российской Федерации являются: расширение сферы ОРВ и переход к ведомственной системе; распространение практики ОРВ на все уровни публичного управления и в субъектах РФ; повышение уровня информационной открытости процедуры ОРВ.

В Республике Беларусь ОРВ не получила широкого распространения, однако, ряд элементов в процессе осуществления нормотворчества присутствует. Согласно законодательству экспертиза в нормотворческом процессе в Республике Беларусь подразделяется на юридическую, криминологическую, финансовую, экономическую, экологическую и иную (в зависимости от тематического характера экспертизы).

При этом к обязательным видам экспертизы в нормотворческом процессе относятся юридическая и криминологическая экспертизы. В зависимости от вида правового акта и по решению нормотворческого органа, данный проект, может быть подвергнут и иной экспертизе, в частности, финансовой, экономической, экологической и т.д.

Таким образом, в Республике Беларусь экономическая экспертиза не является обязательной и проводится при необходимости, определяемыми соответствующими компетентными органами. Регулирование данной системы как части нормотворческого процесса характеризуется фрагментированностью законодательства.

В тоже время, в Республике Беларусь при разработке правового акта осуществляется подготовка обоснований необходимости его принятия, а также финансово-экономические обоснования. Проводится оценивание влияния правового акта на бюджеты разных уровней и типов, а также выявление последствий для доходов и расходов граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, а также юридических лиц.

Следовательно, на сегодняшний день перед Республикой Беларусь стоит задача изменения самой парадигмы проведения ОРВ, так как элементы оценки уже разрозненно применяются для обоснования принятых решений, при этом эффективность результатов ОРВ была бы более актуальной и весомой в процессе их принятия.

В Казахстане появление процесса анализа и оценки воздействия законопроектов началось с принятия Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» от 24 марта 1998 года № 213, в котором были закреплены основные принципы проведения научной экспертизы (антикоррупционная, правовая, лингвистическая, экологическая, финансовая и другая) проектов НПА.

Следующим основным этапом развития системы анализа и оценки НПА стало утверждение Правил проведения научной экспертизы Постановлением Правительства Республики Казахстан «О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности» от 30 мая 2002 года № 598, в котором был изложен процесс проведения научной экспертизы НПА, в частности, следующих видов: правовой, криминологической, лингвистической, антикоррупционной, экологической.

Вместе с тем, основные процессы, связанные с непосредственным внедрением элементов ОРВ, начались в 2011 году с момента внесения изменений и дополнений в Правила, согласно которым была введена обязанность государственного органа-разработчика, осуществлять оценку социально-экономических последствий действий принимаемых законопроектов. Кроме того, было предусмотрено проведение научной экономической экспертизы проектов законов РК независимой научной организацией, а ее организатором было определено Министерство экономики и бюджетного планировании РК, ныне Министерство Национальной экономики РК.

По итогам проведенной государственным органом-разработчиком оценки социально-экономических последствий действий принимаемых законов составляется документ отражающий ее результаты - Паспорт по оценке социально-экономических последствий действия принимаемых законопроектов Республики Казахстан, соответствующий практике стран ОЭСР.

Паспорт заполняется в соответствии с Методическими рекомендациями по оценке социально-экономических последствий действия принимаемых законопроектов, утвержденными приказом Министра экономического развития и торговли Республики Казахстан от 3 мая 2011 года №12 и должен содержать следующие основные разделы:

- оценку соответствия законопроекта стратегическим целям государства;

- оценку социально-экономических последствий, рисков и допущений;

- анализ выгод и издержек групп интересов;

- источники финансирования;

- предполагает ответы на ключевые вопросы, рекомендованные ОЭСР при проведении ОРВ.

Паспорт вместе с другими документами представляется:

- в организацию, осуществляющую экономическую экспертизу законопроектов;

- в заинтересованные государственные органы при согласовании законопроектов;

- в аккредитованные объединения субъектов частного предпринимательства.

На основе оценки социально-экономических последствий законопроекта, осуществляемой государственным органом-разработчиком, проводится научная экономическая экспертиза законопроекта РК. При этом следует отметить, что действующий организационный порядок оценки государственного регулирующего воздействия на социально-экономические процессы в Казахстане (оценка социально-экономических последствий действий принимаемых законов и научная экономическая экспертиза) проводится только по первичному законодательству.

Процесс проведения научной экономической экспертизы в Республике Казахстан затрагивает основные аспекты взаимоотношений государства, бизнеса и общества, в том числе социальные, экономические, экологические и другие вопросы.

Следует отметить, что на сегодняшний день в мировой практике серьёзных альтернатив ОРВ не существует, поэтому предлагаемая система оценки является гибкой, так как может существовать в различной степени полноты и охвата, и ее применение в странах Евразийского экономического союза должно происходить под влиянием институциональных, социальных, культурных и правовых особенностей развития данных стран.



1.2 Эффекты от оценки регулирующего воздействия

С 1992 года начался переход от экономики плановой, командно-административной к рыночной и предстояло перевести предприятия, находящиеся в государственной собственности и действующие как монополисты, в частные руки. Особые проблемы были связаны с электроэнергетикой и газовой промышленностью так как организовать их, ввиду экономической целесообразности, предстояло с решающей долей капитала государства, так как допустить монополии в частных руках в этих отраслях просто нельзя. Отсутствие законодательной и нормативной базы, опыта и традиций экономического регулирования в России и странах СНГ, большие размеры и слабая «прозрачность» отраслевых хозяйственных структур в этих отраслях объективно затрудняли быстрое создание соответствующей системы государственного регулирования.

Государственный монополизм в странах ЕАЭС, складывался под влиянием следующих факторов:

1. существовала административно-командная система управления: директивное управление и централизованные доходы предприятий;

2. устойчивый и массовый дефицит, порождавший монополии, а затем и воспроизводимый ей самой, так как она не заинтересована в полном удовлетворении потребительского спроса;

3. производство было концентрировано и специализировано. Выделялась и распространялась в своё время система натурального распределения, которая разрушала рынок и обеспечивала всеобъемлющую власть монополистов.[17, c.110]

Наконец, в 1995 году был принят известный закон от 17 августа 1995 года N 147-ФЗ «О естественных монополиях». Он определил сферу регулирования, основные понятия, связанные с естественными монополиями, указал органы, уполномоченные регулировать естественные монополии, указал отрасли народного хозяйства, в которых «регулируется деятельность субъектов естественных монополий»:

- транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;

- транспортировка газа по трубопроводам;

- железнодорожные перевозки;

- услуги в транспортных терминалах, портах и аэропортах;

- услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи;

- услуги по передаче электрической энергии;

- услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике;

- услуги по передаче тепловой энергии;

- услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей;

- захоронение радиоактивных отходов.

Были введены санкции за нарушение законодательства о защите конкуренции, естественной монополии и изменение тарифов, указываемых Федеральной службой по тарифам.

Возможно, правительству уже пора исключить естественную монопольную из перечня возможных форм существования предприятий в нашей стране, а может и наоборот - стоит укрупнить неэффективные отрасли в одну, которая при мощном предприятии гиганте сможет, наконец, выйти на путь получения прибылей, попутно восстанавливая и продвигая забытый экономикой сектор производства. Решение этого вопроса мы и займёмся в этом параграфе.

Россия, как и другие страны ЕАЭС , подвергалась продолжительному воздействию административной политики не только в сфере экономики, но даже и в сфере менталитета. Дух предпринимательства, инициативность сейчас рассматривается как нечто подозрительное, незаконное, и только в последние годы ситуация начинает показывать положительные тенденции в сторону столь ненавистного для советской власти «капиталистического» склада ума. Одновременно возникает и вопрос - если ценится индивидуальность, предприимчивость, то почему в стране основные доходы бюджета идут от налоговых поступлений, а основными налого- плательщиками - крупные компании - естественные монополисты: «Газпром» и «Роснефть»? (Конечно, мы не можем отнести «Роснефть» к естественным монополистам, так как нефтяная отрасль в данный момент не полностью лежит в сфере действия закона «О естественных монополий». Мы имеем право говорить только о сфере транспортировки нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам)

Но если разобраться, то это заявление верно ровно наполовину. Как единичные плательщики, естественные монополии приносят бюджета гораздо больше налоговых поступлений, чем любая другая фирма (за исключением особо важных, но убыточных отраслей), но в целом того же НДФЛ уплачивается гораздо большая сумма (сравним - 74,5 млрд. долларов в 2008 году по НДФЛ, и 22,4 млрд. долларов - уплатил Газпром).¹² Т.е. естественные монополии, как единичные предприятия, за счёт своего масштаба и колоссального выпуска и объёма оказываемых услуг, создают большую налогооблагаемую базу, чем конкурентное предприятие. Таким образом, нами выявлен один из факторов, говорящий нам о том, что естественные монополии в ЕАЭС эффективны.[21, c. 422[

Также весьма важен тот факт, что отрасли, в которых действуют естественные монополии являются основой для функционирования всей экономики в целом. Что бы делала промышленность, если бы естественные монополии в топливно-энергетическом комплексе не регулировались? Очевидно, результаты были бы плачевны. Но ещё хуже была бы попытка разрушения естественных монополий - новые фирмы не смогли бы удовлетворять спрос экономики на нефть, газ, связь и транспорт в том объёме, который могли себе позволить субъекты естественных монополий, обладая значительным эффектом от масштабов производства. Это ещё один аргумент за существование естественных монополий.

Естественные монополии в России, на данный момент, неизбежны - основанные на советских, старых предприятиях-гигантах, фирмы просто не могут существовать при низком объёме выпуска. Так мы можем наблюдать за отраслью отечественного машиностроения, где «АвтоВАЗ» просто не в состоянии получать прибыль при столь низком спросе на их продукцию именно потому, что предприятие изначально строилось на принципе «будет обеспечивать всю страну». Но если в данной отрасли спрос низок, то, скажем, в газовой, он куда выше. И обеспечить его при нынешнем уровне изношенности основных фондов предприятий просто невозможно для обособленных предприятий.

К «старым» проблемам в последнее время прибавилась ещё одна новая - вступление в ВТО. Конечно, мы не можем говорить о нём как о безусловном вреде для экономики, но мы сейчас говорим об естественных монополиях. В условиях увеличения импорта из стран, входящих в ВТО, может достаточно значительно снизиться цена и эффективность производства, увеличиться спрос на продукцию естественных монополий, а также увеличится приток иностранных инвестиций. Это, в свою очередь, способно породить слабо контролируемую ситуацию на рынке, способную привести к непредсказуемым изменениям на рынке и государство просто обязано иметь для себя опору, которой уже привычно выступят естественные монополии. Более того, в условиях повышения спроса на железнодорожные перевозки, транспортировку газа и нефти к местам производства (т.к. производство при притоке инвестиций будет набирать обороты), эффективно действовать и полностью обеспечивать потребности экономики с наименьшими издержками для себя, а значит и для всей экономики в целом, смогут лишь субъекты естественных монополий.

Следовательно, подведём итог роли естественных монополий в Евразийском экономическом союзе. Первое - естественные монополии являются крупнейшими налогоплательщиками государств, а значит значительная доходная часть бюджета формируется ими. Второе - естественные монополии обеспечивают национальную экономику необходимыми благами и услугами при минимальных издержках, хоть и не исчезает фактор Х-неэффективности. Третье - несмотря на определённые негативные моменты, государство не может отказаться от естественных монополий, единственный выход лишь сократить их влияния определёнными секторами, выделив возможные рыночные.[17, c. 330]

Изучив теорию и историю естественных монополий, мы пришли к закономерному выводу, что такая отрасль, где единственное предприятие эффективнее остальных вполне реальна и существует во многих экономиках мира. Как и любое явление, существование естественной монополии несёт в себе как положительные, так и отрицательные последствия. К положительным моментам мы можем отнести уменьшение издержек производства, полное использование положительного эффекта от масштабов производства, развитие и внедрение научно-технических и опытно-конструкторских исследований, проектов и изобретений, обеспечение полной информации о рынке, возможность улучшения качества и аккумуляция значительных финансовых средств на дальнейшее развитие. Однако им противопоставлены и негативные последствия- существенное занижение объёмов производимой продукции и оказываемых услуг, отсутствие стимула улучшения качества продукции и даже тенденция к снижению его для экономии на издержках при сохранении завышенных цен, жёсткая диктатура в отношении мелких конкурентов, разрушение рыночных принципов функционирования экономики, торможение развития взаимосвязанных отраслей народного хозяйства.



1.3 Методика и инструментарий проведения оценки регулирующего воздействия в Российской Федерации и Евразийском экономическом союзе

Для целей оценки ОРВ непригодны или малопригодны большинство методов, используемые в академических и аналитических исследованиях, посвященных измерению конкуренции на рынке. В академических и аналитических исследованиях обычно выбирается самый подходящий показатель, который способен характеризовать конкуренцию, из доступных. Однако каждый из этих доступных показателей способен отразить и состояние, и тенденции изменения конкуренции лишь в небольшой степени. При этом их использование может вызывать существенные искажения. При этом расчет традиционных показателей, которые должны характеризовать конкуренцию, часто требует значительных информационных и интеллектуальных ресурсов. Приведем лишь несколько примеров:

Показатели концентрации (обычно - индекс концентрации или индекс Герфиндаля-Гиршмана, HHI). Считается, что более высокие индексы концентрации отражают меньшие стимулы для продавцов конкурировать друг с другом. Сразу заметим, что второй из показателей, рассчитываемый как сумма квадратов рыночных долей, гораздо лучше отражает воздействие тех или иных происходящих на рынке событий на распределение рынка между продавцами, так что в дальнейшем мы будем говорить именно об этом индикаторе. К сожалению, интерпретировать изменение индекса Герфиндаля-Гиршмана как характеристику изменения интенсивности конкуренции можно только в редчайших случаях. Например, если значение индекса повышается с 1500 до 10000 - вместо нескольких продавцов на рынке остается один, - можно предположить, что конкуренция точно уменьшится. Однако если ожидается повышение значения индекса с 1500 до 2000, в общем, мы ничего не можем сказать об изменении условий конкуренции. Более того, повышение индекса в конкретных случаях может отражать не ослабление, а усиление конкуренции - например, когда более конкурентоспособная и успешная фирма поглощает менее конкурентоспособную.[13, c. 65]

Показатели финансовых результатов (рентабельность, доля прибыли в выручке, доля прибыли в цене). Эти показатели до сих пор часто используются как индикаторы конкуренции в академических и аналитических исследованиях. При этом предполагается, что более высокая рентабельность, или доля прибыли в выручке или цене являются результатом рыночной власти. Такая интерпретация в общем случае является ложной, поскольку лучшие финансовые показатели могут отражать более высокую конкурентоспособность продавца - преимущество в издержках и качестве продукции, а также способности точно выполнять принятые на себя контрактные обязательства. Используя показатели, основанные на прибыли, можно спутать рынки, где цены низки по отношению к издержкам в результате жесткой ценовой конкуренции, и рынки, где издержки высоки по отношению к ценам, поскольку производительность продавцов низка. Аналогично, можно интерпретировать как свидетельство рыночной власти прибыль, которая является результатом высокой производительности. Второй немаловажный источник искажений при интерпретации таких показателей в качестве индикаторов конкуренции связан с указанным выше различием между ценовой и неценовой конкуренцией. Небольшое превышение цены над предельными издержками является [если пренебречь различием в производительности] свидетельством интенсивной ценовой конкуренции. Однако оно ничего не говорит о конкуренции неценовой.

...