Особенности создания и развития свободных экономических зон в РФ

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

На всех исторических этапах развития России внешнеэкономическая деятельность оказывала влияние на решение экономических проблем разного уровня: от народного хозяйства в целом до отдельных предприятий. Начало рыночных реформ в 90-е годы коренным образом изменило ее внешнеэкономическую политику: прежняя ориентация на относительную замкнутость и экономическое взаимодействие преимущественно с республиками бывшего СССР, восточноевропейскими и некоторыми другими странами уступила место курсу на открытую экономику. Новый курс, исходя из глобальных задач модернизации российского общества, направлен на формирование эффективной и конкурентоспособной экономики, чему должно способствовать создание и повышение эффективности СЭЗ в РФ. Объектом исследования является деятельность СЭЗ в РФ. Предметом исследования является создание и развитие свободных экономических зон.

Цели и задачи исследования. Целью исследования является разработка научно-методических рекомендаций по совершенствованию экономического механизма функционирования свободных экономических зон в России.

В соответствии с заданной целью в работе поставлены и решены следующие задачи:

· рассмотрена сущность свободных экономических зон и экономического механизма их функционирования;

· обоснованы методические аспекты оценки эффективности функционирования предприятий-участников СЭЗ;

· рассмотрен сложившийся экономический механизм функционирования СЭЗ и выявлены влияющие на него факторы;

· обоснованы предложения по совершенствованию экономического механизма функционирования СЭЗ на примере СЭЗ «Янтарь».

1. Опыт создания и функционирования СЭЗ

1.1 Понятие, сущность и виды СЭЗ

Свободные экономические зоны (СЭЗ) являются одним из самых заметных инструментов индустриализации, экономического развития и интеграции в экономике второй половины прошлого столетия. Так, Центр Организации Объединенных Наций по транснациональным корпорациям (UNCTC) в 1990 г. считал экономический и количественный рост СЭЗ одной из наиболее важных тенденций последних десятилетий.

Сегодня наибольшее распространение за рубежом имеет трактовка СЭЗ как территорий, на которых при помощи экономических и организационных регуляторов и благодаря введению беспошлинного режима, стимулируется внешнеэкономическая деятельность с привлечением иностранных инвестиций. Однако, официально признанным является определение, данное в Дополнении VIII Киотской конвенцией 1973 года, в соответствии с которым под свободной зоной (зоной «порто-франко») понимается часть территории страны, на которой товары рассматриваются как объекты, находящиеся за пределами национальной таможенной территории (принцип “таможенной экстерриториальности”) и поэтому не подвергаются обычному таможенному контролю и налогообложению.

Все виды СЭЗ можно дифференцировать по различным критериям:

- по степени интегрированности в мировую и национальную экономику,

- по отраслевому признаку,

- по характеру собственности,

- по характеру деятельности,

- по функциональному предназначению.

Например, в зависимости от режима налогообложения различают:

Ё Торговые зоны (свободные порты, беспошлинные склады, свободные таможенные зоны) - основаны на смягчении таможенно-тарифного режима и экспортно-импортного контроля во внешнеторговых операциях.

Ё Промышленно-производственные зоны (импортные, экспортные, экспортные и импортозамещающие) - основываются на льготных налоговом, таможенном, торговом, валютном режимах, а также на налоговом финансировании и налогообложении.

Ё Сервисные зоны (оффшорные, банковские, технопарки, инновационные) - отличаются льготным режимом осуществления финансовых, банковских и иных сервисных операций («налоговые гавани»).

Ё Комплексные зоны (зоны свободного предпринимательства, специальные зоны) - свободные или «открытые» города, особые районы, использующие элементы различных зон.

В зависимости от характера деятельности свободные экономические зоны подразделяют на такие виды:

Ё Промышленно-производственные зоны (свободные производственные зоны, экспортно-производственные зоны, экспортно-импортозамещающие зоны) - эти СЭЗ размещаются на территориях, где налоговые и таможенные льготы предоставлены промышленным компаниям, которые производят экспортную или импортозамещающую продукцию.

Ё Зоны свободной торговли (порто-франко, вольные гавани, беспошлинные зоны, магазины «дьюти фри», таможенные склады, свободные склады, таможенные микрозоны, интерпорты) - создаются для обеспечения свободного товарооборота и развития беспошлинной торговли. На этих территориях осуществляют операции по складированию и первичной обработке ввезенных товаров.

Ё Технологические (технико-внедренческие) зоны (технопарки, технополисы, зоны развития новых и высоких технологий, зоны техноэкономического развития, инновационные зоны, агропромышленные парки) - на территориях таких зон сконцентрированы национальные или иностранные фирмы, проводящие инновационную или научно-исследовательскую деятельность.

Ё Сервисные зоны (оффшорные центры, туристические, рекреационные, «налоговые гавани», зоны экономического благоприятствования, зоны банковских и страховых услуг) - размещаются на территориях с льготным режимом для компаний, предоставляющих услуги.

Ё Комплексные зоны (международные зоны экономического сотрудничества, эколого-экономические регионы, инвестиционные зоны) - зоны с широкой специализацией.

Всего в мировом экономическом пространстве существует порядка 25 разновидностей и функционирует около 2000 свободных экономических зон, в том числе более 400 зон свободной торговли, столько же научно-промышленных парков, более 300 экспортно-производственных зон, 100 зон специального назначения (эколого-экономических, оффшорных, туристических и т.д.). Одни зоны ориентированы на внешний, другие - на внутренний рынок. Для решения этих задач там действуют всевозможные льготы по таможенному, арендному, валютному, визовому, трудовому и прочим режимам, что создает условия для развития промышленности и инвестирования иностранного капитала. В таких зонах функционирует около трети мировых банковских депозитов развитых стран.

Функционирование СЭЗ в мире свидетельствует о том, что это направление является весьма действенным в развитии экономики отдельных территорий и регионов. В основном, создание и развитие свободных экономических зон ориентировано на решение конкретных приоритетных экономических задач, реализацию стратегических программ и проектов, направленных на повышение благосостояния как в самих зонах, так и на территории целой страны. К таким целям относятся: активизация внешнеторговой деятельности, увеличение объемов экспорта, создание дополнительных рабочих мест, стимулирование промышленного производства, привлечение в страну иностранных инвестиций, подъем депрессивных территорий, выравнивание межрегиональных различий. Самый распространенный способ достижения этих целей - это налоговые и таможенные льготы, различные преференции.

Целесообразно подчеркнуть, что величина ставок налогообложения должна быть экономически обоснованной. Налоговый льготный режим не всегда обеспечивает экономический рост. Во-первых, заниженные ставки налогообложения для иностранных инвесторов могут привести к неоправданным убыткам национальной экономики. Во-вторых, для крупных инвесторов преференции иногда имеют второстепенное значение, так как льготы и природные ресурсы не всегда способны заменить отсутствие современной инфраструктуры, которую обязана создать страна, на территории которой будет действовать СЭЗ.

Не меньшее значение имеют и составляющие предпринимательского климата, связанные с наличием или отсутствием административных барьеров для ведения бизнеса. Поэтому предоставление в рамках свободных экономических зон налоговых льгот является необходимым, но не достаточным условием успешности функционирования СЭЗ.

1.2 Механизм функционирования СЭЗ в РФ и за рубежом

Мировой опыт функционирования СЭЗ позволяет сформулировать основные выводы об их достижениях, общих чертах и особенностях развития. Функционирование СЭЗ в промышленно развитых странах свидетельствует, что в основе их успеха лежит, с одной стороны, хорошее планирование начальных стадий их развития, а с другой - гибкость управления. Изменяющаяся ситуация в мировом хозяйстве (НТР, конкуренция между международными корпорациями, изменения в курсах валют, в системе международного обмена и др.) влияет на развитие СЭЗ и, соответственно, требует адекватного реагирования на эти изменения.

Социально-экономические выгоды от создания зон (внешнеторговые зоны в США, «Шеннон» в Ирландии и др.) достаточно весомы. Эти зоны создали значительное число рабочих мест, оживили международный торговый обмен, повысили внешнеторговую результативность, научно-производственный потенциал и др. Важным аспектом деятельности СЭЗ в промышленно развитых странах является то, что они работают не только на мировой, но и на внутренний рынок.

В развивающихся странах СЭЗ имеют ряд общих черт и моментов развития. Так, наибольшее распространение в этих странах получили экспортно-производственные зоны. Как было сказано выше, «создание экспортно-производственной зоны определяется рядом экономических причин, и прежде всего: потребностью развития индустрии и производства промышленных товаров на экспорт, привлечения в страну иностранного капитала, передовой науки и технологии, современной технической информации».

Во-вторых, особый режим в СЭЗ развивающихся стран становится более либеральным и льготным для иностранных предпринимателей. Это связано с усилением международной конкуренции между зонами и, соответственно, попытками предусматривать ее сравнительные преимущества перед подобными другими СЭЗ.

В-третьих, в процессе функционирования СЭЗ происходит торгово-промышленная диверсификация их деятельности, комплексное развитие. Современная НТР на первый план выдвигает СЭЗ, в которых сосредоточиваются наукоемкие отрасли производства, связанные с разработками новой и высокой технологии.

Среди развивающихся стран весьма заметное развитие и резонанс получили СЭЗ Китая. Начав с небольших территорий, объединенных спецзонами в самом начале 80-х гг., китайское руководство к середине 90-х гг. распространило их режим на сотни квадратных километров. Помимо наиболее известных в стране и за рубежом СЭЗ - Шэньчжень, Чжухай, Сямэнь, Шаньтоу, имеющих многолетнюю историю, а также СЭЗ Хайнань (существует с 1988 г.) в стране заметное развитие получили зоны технико-экономического развития (более двух десятков) и зоны развития новой и высокой технологии - технопарки. Особая роль отводится шанхайской «зоне экономического развития» Пудун. Значение проекта, рассчитанного на несколько десятилетий, определяется тем, что зона Пудун не только должна стать в перспективе крупным центром промышленного производства Китая, но и призвана способствовать превращению Шанхая в крупнейший торговый и финансовый центр Азиатско-тихоокеанского региона.

Создание СЭЗ стало важной составной частью проведения открытой внешнеэкономической политики, провозглашенной китайским руководством в конце 70-х гг. При выборе модели развития СЭЗ китайское руководство исходило из текущих потребностей страны и опыта функционирования специальных зон в других странах. Наиболее детально изучался опыт Сингапура, Тайваня, США. В ходе подготовки организации СЭЗ было предложено несколько вариантов режима их функционирования. В результате был избран путь организации СЭЗ с созданием в их рамках структуры хозяйства, ориентированного на экспорт, всемерное привлечение иностранного капитала, а также существенное улучшение технологии производства. СЭЗ стали играть связующую (буферную) роль с другими районами страны, реализуя политику «открытых дверей».

С начала 90-х гг. в портовых городах КНР начинают возникать свободные таможенные территории - зоны свободной (беспошлинной) торговли. ЗСТ, как указывают китайские специалисты, будут развиваться по моделям, сходным с теми, которые существуют в других странах. По свидетельству китайского руководства, развитие ЗСТ явится одним из магистральных направлений реализации открытой внешнеэкономической политики вплоть до 2000 г.

Практика функционирования китайских СЭЗ и других районов со льготным инвестиционным климатом продемонстрировала несомненные успехи. К числу достижений СЭЗ как китайские, так и зарубежные специалисты относят высокие, устойчивые темпы экономического роста, большие объемы привлеченных в зоны иностранных инвестиций, значительное повышение производительности труда и, наконец, существенный рост уровня жизни населения.

Заметная роль СЭЗ в социально-экономическом развитии отдельных обособленных районов разных стран, той или иной отрасли производства, в привлечении иностранного капитала или оживлении деятельности мелкого и среднего отечественного предпринимательства тем не менее не дает достаточно оснований рассматривать их как универсальный способ модернизации экономики. Степень влияния СЭЗ на экономику страны в целом во многих развивающихся странах является довольно ограниченной. Это тем более справедливо для промышленно развитых стран, где, как правило, И не ставится специальной задачи распространения такого влияния. Организация СЭЗ играет поддерживающую, стимулирующую роль в оживлении предпринимательской деятельности данного региона или в акцентировании внимания на развитии той или иной отрасли экономики. В то же время хотя функционирование СЭЗ в развивающихся странах не является панацеей по решению их многообразных социально-экономических проблем, однако играет весьма заметную роль в экономике и обществе этих стран. Для многих развивающихся стран СЭЗ становятся полюсами торгово-экономического, научно-технического и социального роста. Кроме того, в них отрабатывается модель в той или иной степени открытой экономики, пути интеграции в мировую экономику.

Образование СЭЗ, особенно в развивающихся странах, сопряжено со значительными капиталовложениями и последующими существенными усилиями государства по их развитию. Без строго определенной централизованной поддержки они практически нежизнеспособны. По обследованию, проведенному Институтом востоковедения РАН по 26 странам, собственные затраты по привлечению иностранных инвестиций в СЭЗ составили в среднем 4 долл. на 1 долл. зарубежных инвестиций. В КНР, например, иностранные вложения в четыре СЭЗ к концу 80-х гг. составили 4 млрд. долл., в то время как начальные собственные инвестиции превышали 22 млрд. долл., что в 5,5 раза больше. По существу, вся инфраструктура СЭЗ КНР была создана за счет централизованных государственных средств.

При многочисленных примерах успешного функционирования СЭЗ имеют место и неудачные попытки их организации. Так, создание в Шри-Ланке, Гватемале, Либерии, Сенегале и других странах разного рода СЭЗ не только не увенчалось успехом, но многие из них вообще перестали функционировать. Позднее были предприняты попытки их реанимации, в той или иной степени успешные. К основным причинам неудач в работе СЭЗ в этих странах можно отнести политические, экономические, организационные.

Политические причины связаны с общеполитической нестабильностью в стране, гражданскими волнениями вплоть до военных действий. К экономическим причинам, прежде всего, следует отнести чрезмерно усложненное, запутанное, с точки зрения инвестора, законодательство об инвестиционном режиме в зоне. Бюрократическая заорганизованность управления СЭЗ, наличие многочисленных малооправданных процедур для регистрации иностранного инвестора в зоне, плохая пропаганда и реклама преимуществ спецзоны - все это также заметно отражается на ее судьбе.

К сожалению, к числу стран и регионов, где СЭЗ не только не дают пока заметного эффекта для народного хозяйства, но и их собственное развитие оставляет желать лучшего, относится и Россия.

2. Направления повышения эффективности функционировании СЭЗ

2.1 Совершенствование законодательной базы

По результатам исследования опыта создания и функционирования свободных экономических зон за рубежом и на территории Российской Федерации, можно сформулировать основные направления, совершенствования экономического механизма функционирования СЭЗ.

К данным направлениям следует отнести улучшение законодательной базы создания и функционирования СЭЗ; формирование индивидуальной программы развития; совершенствование механизма привлечения инвестиций; повышение эффективности функционирования предприятий-участников СЭЗ.

Создание и функционирование свободных экономических зон, соответствующих мировым стандартам, невозможно без четкой правовой базы. По существу, создание и функционирование СЭЗ в России происходило до 2005 г. в правовом вакууме, в условиях отсутствия адекватного правового регулирования. Из-за того, что до 2005 г. не был принят Закон о СЭЗ, не сформулирована долговременная государственная политика, не определены место и роль СЭЗ в национальной экономике, что, в свою очередь, лишало инвесторов ориентира формирования долгосрочных планов.

Принятый в 2005 году новый закон РФ «О свободных экономических зонах в РФ» (от 22.07.2005 г. №116-ФЗ) не решает большинства проблем их создания и функционирования.

Закон, о свободных экономических зонах должен регулировать хозяйственную деятельность не только самих СЭЗ, но и их участников. Попытки разрабатывать законодательные акты, защищающие интересы участников свободных экономических, зон неоднократно предпринимались законодательной властью.

К основным концептуальным положениями данного закона относятся следующие:

· свободные зоны должны быть небольшими по размеру территории и обладать выгодным экономико-географическим положением и обеспечивающей инфраструктурой;

· в свободных экономических зонах, устанавливается особый режим предпринимательской деятельности, который заключается в предоставлении налоговых, таможенных, валютных льгот и иных льготных условий, участникам;

· развитие свободных экономических зон в России должно строиться, на основе Федеральной программы;

· на начальном этапе СЭЗ должна быть обеспечена государственная поддержка в виде выделения бюджетных средств на создание и развитие производственной и другой инфраструктуры;

· для управления развитием свободных экономических зон должны создаваться компании развития, с правом заключения гражданско-правовых договоров по реализации инвестиционных проектов; Такие компании создаются в виде акционерных, обществ с обязательным участием в них в качестве учредителей федеральных органов исполнительной власти и представителей органов власти субъектов Российской Федерации с общим объемом акций не менее 25%;

· финансирование создания и функционирования свободных экономических зон может осуществляться из бюджетов всех уровней, как в форме прямого финансирования, так и виде возвратных ссуд на определенных условиях.

Однако, по мнению многих экономистов, в данном законе имеется ряд недостатков, основной из которых состоит в том, что из его текста полностью изъяты положения, связанные с. перемещением через государственную и таможенную границы Российской Федерации ресурсов, необходимых для функционирования свободных экономических зон.

В данном законе отмечается, что существовавшие СЭЗ обладали слишком большой площадью, не имели развитой инфраструктуры и гарантий длительности своего: существования, что не способствовало притоку инвестиций. Однако он не учитывает в достаточной степени опыт государств, в которых функционирование СЭЗ является эффективным, в частности, применение ими дополнительных средств, стимулирования бизнеса, например, государственных субсидий и дотаций, а также льготных ссуд.

По мнению авторов закона, если Россия не предоставит в своих, зонах преимущества инвесторам, то будет сложно рассчитывать на эффективность функционирования отечественных СЭЗ. Причем в качестве реальных конкурентов следует рассматривать не только такие страны как США, Великобританию, Францию, Китай, Южную Корею, но и развивающиеся страны, а также страны СНГ, которые уже имеют прочную законодательную базу по свободным экономическим зонам. Например, в украинском законе о СЭЗ есть статья 15 «Свобода экономической деятельности в специальной (свободной) экономической зоне». В этой статье, в частности, говорится: «На территории специальной (свободной) экономической зоны имеют право функционировать любые субъекты экономической деятельности согласно законодательству Украины и закону о создании этой зоны. Субъекты экономической деятельности, указанные в части первой настоящей статьи, имеют право самостоятельно выбирать виды, формы и методы своей деятельности на территории специальной (свободной) экономической зоны, не противоречащие настоящему закону, закону о создании этой зоны и законодательству Украины».

Для того чтобы российское законодательство о СЭЗ соответствовало международным нормам, по нашему мнению, следует принять во внимание рекомендации руководителей Всемирной ассоциации зон экспортного производства (WEPSA) Р. Болина и Р. Хейвуда, разработанные с учетом российской специфики. По их мнению, в первую очередь, Закон о СЭЗ должен включать детально проработанный раздел о льготах, согласно которому в свободных зонах должны отсутствовать пошлины на импорт и: экспорт оборудования и материалов, используемых, в производстве экспортных товаров, что обеспечивает рентабельность, инвестиций: Инвесторам следует гарантировать налоговые каникулы сроком от 5 до 35 лет, однако в некоторых случаях этот, период может не иметь строгих ограничений.

В большинстве свободных экономических зон льготное налогообложение распространяется на имущество и на доход иностранных предпринимателей и работников.

Участников СЭЗ следует освободить от таможенных пошлин и налогов при ввозе на территорию свободной зоны сырья, капитала, оборудования, и других ресурсов, необходимых, для обеспечения эффективного использования инвестиций. Авторы подчеркивают, что это первое стандартное правило для любой свободной экономической зоны.

Второе правило, по мнению этих экономистов, заключается в том, что предпринимателей зоны следует освободить от экспортных налогов, пошлин, экспортных выплат, экспортных квот, налога па добавленную стоимость, специальных налогов и любых других экспортных, ограничений, за исключением утвержденных, международными соглашениями на товары, производимых или собранных на территории СЭЗ и экспортируемых с территории России.

Материалы, ввозимые в зону с таможенной территории России, облагаются такими же выплатами и ограничениями, как и на экспортируемые из России аналогичные товары.

Товары, ввозимые на таможенную территорию России с территории свободной зоны, облагаются налогами, пошлинами, квотами, принятыми для импортируемых аналогичных товаров, с учетом того, что стоимость, добавленная внутри свободной зоны рассматривается как стоимость, добавленная внутри России, вследствие чего она не является объектом таможенных пошлин и налогов в составе стоимости товаров, импортируемых из-за границы. Это стимулирует инвестирование капитала в Россию, обеспечивая доступ к российским рынкам на условиях, не дискриминирующих отечественных производителей, но более выгодных по сравнению с теми, что предлагаются чисто иностранным партнерам.

Предприятия-участники СЭЗ освобождаются от подоходного налога и налога на прибыль на пять лет, начиная с момента получения первой прибыли. В течение следующих пяти лет предприниматели зоны облагаются ледоходным налогом в размере 50% от нормальной ставки; при этом сумма налога, выплачиваемого во все бюджеты, не должна превышать 25% всего полученного дохода. По истечении второго пятилетнего периода предприниматели зоны платят подоходный налог по общепринятой в России ставке, но при этом подоходный налог, выплачиваемый во все бюджеты, не должен превышать 25% дохода. В любом, периоде, если ставки налогов превышают, 25%, то во все бюджеты налоги выплачиваются, с пропорциональным уменьшением, чтобы в целом не выходить за норматив 25%.

Такой подход, считают Р. Болин, И.Р. Хейвуд, должен обеспечить окупаемость инвестиций в начальный период функционирования СЭЗ, когда, риск, капиталовложений наиболее высок. Если рассматривать эти льготы в качестве экономического ущерба для принимающей, стороны, невозможно будет привлечь крупные иностранные инвестиции, которые найдут себе более подходящую нишу в другой СЭЗ.

В соответствии, с рекомендациями Р. Болина и Р. Хейвуда, специалисты, прибывающие для работы в СЭЗ, должны иметь оформленные в законодательном порядке права и обязанности. Так, импортные товары, ввозимые для; их личного пользования, освобождаются от таможенных платежей или налогов, включая НДС, на жилье, на определенное количество автомобилей, приборы и электронную технику, которые должны быть зарегистрированы местной таможенной службой при ввозе на таможенную территорию России. Эти товары должны быть вывезены из Российской Федерации или переданы другому лицу в случае прекращения специалистом работы на территории России.

Товары, стоимость которых превышает установленную в России нормативную величину, облагаются обычным налогом на импорт. Местные таможенные органы имеют право отменить или снизить размер таможенных платежей на товары личного пользования иностранцев, пришедшие в. негодность, украденные, потерянные или каким-либо иным образом потерявшие ценность для владельца.

Административный Комитет СЭЗ может аннулировать по просьбе местных таможенных органов документ об освобождении от уплаты налогов иностранными физическими и. юридическими лицами, действующими в свободной зоне, в том случае, если будут обнаружены злоупотребления таможенными льготами.

По мнению Р. Болина и Р. Хейвуда, необходимо четко определить порядок пользования землей на территории СЭЗ, с учетом особенностей региона.

С нашей точки зрения, не должны пользоваться льготами инвестиционные проекты компаний, которые являются филиалами других компаний в России или за рубежом, во избежание «трансфертной перекачки денег». Кроме того, не должны пользоваться льготами инвестиционные проекты по производству подакцизных товаров, военно-технической продукции и сфере услуг.

Значительным пробелам в существующем законодательстве о СЭЗ является предоставление иностранным инвесторам, осуществляющим разработку природных ресурсов, налоговых и иных льгот наравне с инвесторами, действующими: в обрабатывающей и других отраслях промышленности. По нашему мнению, иностранным инвесторам, занимающимся разработкой природных ресурсов в СЭЗ, не следует предоставлять какие-либо льготы. Более того, они должны облагаться дополнительными налогами (плата за использование природных ресурсов).

Представляется необходимым доработать ранее принятые региональные законы и положения. Например, закон Калининградской области «О локальных свободных экономических зонах» допускает получение статуса участника СЭЗ всем действующими предприятиями. Предоставление налоговых, льгот в свободных зонах, как правило, обосновывается тем, что это стимулирует создание новых предприятий и тем самым способствует расширению налоговой базы.

На наш взгляд, во-первых, освобождение действующих хозяйствующих субъектов от уплаты налогов сопряжено с реальными потерями для бюджета того региона, где они функционируют. Во-вторых, по мнению автора, существует угроза перерождения: СЭЗ в оффшорную зону, в которой предприятие регистрируется для получения налоговых льгот, при этом, возможно, осуществляя хозяйственную деятельность на другой территории. В связи с этим в данный закон должна быть внесена поправка, предъявляющая требование к участникам СЭЗ об осуществлении хозяйственной деятельности именно на территории данной зоны.

Отдельные аспекты функционирования СЭЗ нуждаются в детальной правовой регламентации в форме подзаконных акты - положений, правил, инструкций, с учётом зарубежного опыта, Это касается вопросов, возникающих в процессе применения и использования иностранных инвестиций, землепользования, тарификации инфраструктурных услуг, валютного регулирования, регулирования трудовых отношений и других.

2.2 Совершенствование механизма создания СЭЗ

СЭЗ - это сложная организационно-экономическая структура, и к ее созданию надо подходить весьма серьезно и осторожно.

Нельзя упускать из виду, что как при создании, так и при функционировании СЭЗ существует глубинная связь между выбранным типом и ее организационно-экономической структурой. Их оптимальное соответствие даст не только эффект на территории зоны, но и позволит эффективно “вплести” все воспроизводственные звенья СЭЗ в мирохозяйственные связи с возможным последующим вынесением некоторых звеньев этой цепи за национальные рамки и создать единое экономическое пространство.

Конечно, при этом надо обязательно учитывать, что в процессе функционирования СЭЗ происходит развитие компонентов структуры зоны в целом, а также неизбежны изменения отдельных ее звеньев при встраивании в мирохозяйственную структуру. При создании СЭЗ важно предусматривать, что она является определенным вкраплением в национальную экономику, значительно от нее отличающуюся. В СЭЗ специально создаются такие условия, в которых в относительно сжатые сроки вызревает производственная инфраструктура, адекватная мирохозяйственной сфере, чего, как правило, не бывает в экономике в целом. В СЭЗ специально и гораздо быстрее создаются не только предпосылки для технической восприимчивости, согласованности инфраструктуры с импортным оборудованием, привнесенными компонентами, но и также условии для технологической совместимости, т.е. в данной инфраструктуре прививается вся передовая технологическая цепочка. Кроме того, СЭЗ неизбежно привносит в национальную экономику инородные способы производства. По-иному осуществляется финансирование, производственно-сбытовая деятельность. Складываются новые производственные отношения.

Одним из общих приоритетов, которые необходимо учитывать при создании СЭЗ, является выбор направлений иностранных инвестиций. Очевидно, что они могут дать положительный результат только в том случае, если будут направлены, во-первых, на техническое перевооружение базовых отраслей (наиболее существенный фактор развития экономики) и, во-вторых, будут вписываться в фундаментальные государственные программы экономических преобразований и структурной перестройки хозяйства.

Принципиальное значение имеет вопрос о границах СЭЗ. Конечно важно, чтобы ее территория была размещена вблизи крупных транспортных узлов, имела бы природные рубежи, отделяющие ее от остальной территории страны и т.п. Но нельзя не согласиться с Э.Г. Кочетовым в том, что СЭЗ не обязательно должна быть заключена и рамки территориальных образований. Их границы - это практически межфирменные стыки, на которых реализуется современное МРТ. Поэтому в развитии СЭЗ просматривается контур механизма выхода национальной экономики (хозяйственных единиц, которые являются одновременно субъектами СЭЗ) на новый стык МРТ. С этой точки зрения надо смотреть и на размещение СЭЗ и на сотрудничество партнеров из разных стран в принимающей стране при организации СЭЗ.

Практически это означает, что СЭЗ могут создаваться там, где есть наиболее благоприятные предпосылки для взаимовыгодного переплетения избыточных у каждой из сторон факторов производства.

Создание и функционирование СЭЗ с теоретико-методологических, организационных и экономических позиций необходимо рассматривать в русле включения национальной экономики в систему мирохозяйственных связей, потому что это наиболее эффективный путь, ускоритель ее внутренних преобразований. Но, естественно, возникает необходимость соблюдения принципов и условий создания и функционирования СЭЗ, обеспечивающих устойчивое и динамичное их развитие.

Важный момент в создании и функционировании СЭЗ - придание ей соответствующей управленческой, организационной и экономической формы. Здесь выделяются три принципиально важных направления.

1. Модель СЭЗ должна быть адекватна современным мирохозяйственным атрибутам по набору субъектов общения и их организационно-экономической структуре (наличие отдельных фирм и их объединений - ассоциаций, консорциумов, концернов, союзов, гильдий и т.д.). Надежный критерий при этом - соответствие организационной формы и формы товара. Только это позволяет отсечь мертвые организационные и управленческие звенья и получить на мировом рынке соответствующий эффект.

2. Необходимо обеспечить масштабность включения страны в МРТ через СЭЗ, но постепенно, поэтапно задействуя все больше и больше звеньев хозяйственного механизма. В каждом звене должен присутствовать широкий круг производственных и инфраструктурных субъектов СЭЗ, включая биржи, банки и т.п. Создание инфраструктур, общих для эффективного функционирования объектов, требующих крупных затрат, должно учитываться во взаимных расчетах. Любые соглашения должны иметь в основе четкую нормативную базу, правовые гарантии для деятельности иностранных и отечественных партнеров. При этом государство должно сохранять свое руководящее воздействие с использованием отработанных мировой практикой приемов и средств.

3. В сложившейся системе мирохозяйственных связей действуют свои кодекс поведения, правила экономической игры, которые СЭЗ должна воспринять. Это касается и средств конкурентной борьбы за иностранный капитал и за сбыт товаров, произведенных в зоне, а также методов достижения эффекта (“ассортиментная” сверхприбыль, согласованное оперирование товарными формами и адекватными им организационными структурами, выравнивание пропорций хозяйственного развития и т.п.). Весьма важно, чтобы в СЭЗ не преобладали посредническая, чисто торговая деятельность. Практика показывает, что функционирование практически всех СЭЗ расходится с теми задачами, которые провозглашались при их создании.

В России, например, функционирующие “Янтарь” и “Находка” из экспортно-производящих превратились в экспортно-вывозящие, зачастую используемые криминальными структурами как способ бесконтрольного вывоза из России стратегически важных сырьевых товаров.

В этой связи необходимы постоянные поиски возможностей диверсификации деятельности СЭЗ за счет расширения номенклатуры производства экспортных товаров, включая производство различного рода деловых услуг. Это обеспечивает более высокий и более эффективный тип СЭЗ - производственно-инвестиционной модели.

Интернационализация капитала и производства способствует в этом смысле расширению производства, которое уже осуществляется на базе перешагнувших национальные рамки технологических цепей: обмен идет на новых стыках МРТ, субъекты СЭЗ выступают в транснациональной форме.

Одним из важнейших требований к организации свободных экономических зон, вытекающим из законодательства, является создание методологической базы, последовательная разработка (с участием местных органов власти) концепции их создания в увязке со схемами развития производительных сил и использования природных ресурсов конкретного региона, а также обязательная подготовка технико-экономических обоснований по объектам, которые целесообразно согласовывать с компетентными государственными органами и банковской системой [14].

Поэтому крупные экономические зоны, как правило, должны иметь в своем составе научный центр (институт), обеспечивающий анализ и оценку их функционирования, комплексную проработку проблем формирования и развития на основе прогнозной оценки спроса и предложений на продукцию и услуги.

В России, ввиду незначительного опыта функционирования СЭЗ, можно учесть только опыт совместных предприятий. Условия труда для российской части СП не должны противоречить законодательству страны. Как показывает мировой опыт, многие вопросы, касающиеся социальных условий труда и трудовых отношений, могут решаться по договоренности администрации зоны и расположенных на ней хозяйственных субъектов.

Мировой опыт разработки концепций СЭЗ позволяет констатировать, что в наиболее общем виде весь проект создания СЭЗ может быть разделен на четыре основные стадии: предынвестиционный период, инвестиционный, период функционирования зоны: операционный период и период развития.

Предынвестиционный период (продолжительностью до года) состоит из двух этапов. Первый этап представляет собой время проведения предварительных исследовательских, маркетинговых, экономико-географических, экономико-финансовых и прочих работ. Цель этого этапа - выяснение концептуальной возможности СЭЗ в регионе, выбор размера, типа, месторасположения зоны. Существенным для данного этапа станет подробный анализ специализации зоны, услуг, которые в ней будут предложены. Именно на основании собранной на этом этапе информации и будет вероятнее всего приниматься общее решение по конкретной СЭЗ.

Второй этап предынвестиционного периода предполагает уточнение данных первого этапа с упором на экономические и финансовые расчеты. Особое внимание следует обратить на расчет эффективности капиталовложений. Необходимо определить общий размер инвестиций с распределением их в инфраструктуру, в производственное строительство. При этом важно установить источники этих средств: централизованные государственные капиталовложения, собственные средства территории, предприятий на ней и в СЭЗ расположенных, заемные средства банков, средства от продажи местных ценных бумаг. Желательно на этом этапе определить хотя бы в общем виде долю валютных средств, направляемых на развитие территории. Для этого этапа необходима опережающая переговорный процесс кропотливая работа по территориальному географо-экономическому анализу; определению условий рациональной организации хозяйства; определению концепции и статуса зон с учетом базовых интересов страны и действующих отечественных предприятий. Именно разработка и согласование программ и технико-экономических обоснований строительства объектов, вариантная оценка решений могут создать предпосылки для оптимального формирования территориально-экономических границ зон, исключения ведомственного и регионального эгоизма и диктата транснациональных монополий.

Для расчета эффективности капиталовложений с учетом различных источников их поступления необходимо оценить величину выручки от продажи услуг в СЭЗ. сдачи земли в аренду, налогов, пошлин. Эти данные понадобятся для оценки отдач и инвестиций. Следует сделать поправку на возможный рост стоимости земли и затрат на отвод и освоение земельных участков.

Инвестиционный период продолжительностью до года может осуществляться параллельно с предыдущим этапом и также может быть разделен на два этапа, относительно самостоятельных. Первый этап инвестиционного периода условно назовем переговорным. В это время требуется достичь договоренности с местными властями и центром о профиле, месте расположения, режиме зоны, степени участия властей в реализации проекта. Очень важно вести и ранее, и на этом этапе разъяснительно-договорную работу с местным населением, добиваясь согласия его большинства на реализацию проекта зоны в месте их проживания. Следует учитывать, что возможно потребуется частичный снос строений, в том числе жилья, в отведенных местах, могут возникнуть и другие неудобства для местных жителей. Параллельно должен разрабатываться технический проект создания инфраструктуры в зоне.

На данном этапе необходимо предусмотреть, что крупные и средние объекты с необходимой инфраструктурой должны дополняться разнообразными мелкими предприятиями и фирмами, интенсифицирующими товарооборот и обеспечивающими возможность сочетания и хозяйственной деятельности государственных и негосударственных структур.

Второй этап инвестиционного периода предполагает уже создание конкретных инфраструктурных объектов: энерго-, водо-, теплоснабжения, аэропорта, сетей коммуникаций, зданий различного типа (склады, офисы, производственные помещения, готовые к использованию). Эти объекты и здания могут как строиться заново, так и реконструироваться. Параллельно со строительными работами на этом этапе должны осуществляться рекламная и маркетинговая компании по привлечению потенциальных инвесторов. Они должны проводиться таким образом, чтобы к началу операционного периода уже имелся ряд потенциальных инвесторов, готовых начать свою производственно-хозяйственную деятельность в зоне.

Операционный период - это, конечно, наиболее трудный для планирования период. Он связан с часто непредсказуемыми решениями независимых инвесторов, а также зависит от внутренней динамики зоны как саморазвивающейся системы, от политической стабильности в стране и регионе зоны. В то же время, необходимо широко использовать результаты маркетинговых исследований возможностей развития зоны. В этом периоде можно также выделить два этапа: стартовый этап и этап саморазвития зоны. На обоих этапах физический потенциал зоны используется не полностью. В случае достижения 100-процентного его использования такая зона должна либо развиваться в больший промышленный район, либо переключиться на новые отрасли и производства, либо изменить свой институциональный статус. В любом случае это будет означать начало четвертого периода жизненного цикла зоны - периода развития.

На втором этапе инвесторов уже привлекает производственно-хозяйственная деятельность, которая осуществляется в зоне и около нее. Здесь срабатывает эффект развития, основанный на принципе взаимодействия и дополнения.

3. Направления повышения эффективности деятельности ОЭЗ «Калининградская зона»

3.1 Проблемы и история создания СЭЗ «Янтарь»

В СССР официальная деятельность по созданию СЭЗ, которые именовались тогда зонами совместного предпринимательства, относится к 1989 г., когда в Москве при содействии ООН был проведен первый семинар по этим зонам. После проведения семинара на правительственном уровне было принято решение в порядке эксперимента создать зоны свободного предпринимательства в Находке, Новгороде и Выборге. Кроме этого свыше 60 регионов и городов страны дали заявки в правительство на создание СЭЗ на своих территориях.

Фактически же в России было провозглашено всего 11 СЭЗ. Но в силу ряда причин, среди которых в первую очередь следует назвать экономическую и правовую нестабильность в стране, а также отсутствие российского законодательства по СЭЗ, они не получили должного развития. Только зоны в Калининграде, Находке и Ингушетии имели некоторое продвижение вперед. В 1994-1996 гг. в Санкт-Петербурге по инициативе местных властей и в пределах местных региональных льгот было создано шесть локальных СЭЗ (в г. Пушкино, на Северной верфи и др.). Несмотря на относительно небольшие объемы оборота средств, они подтвердили свою жизнеспособность.

Идею создания свободной экономической зоны на территории Калининградской области впервые выдвинул и обосновал в 1989 г. профессор Ю.С. Маточкин. Под его руководством группой специалистов (А.Я. Баринов, Ю.С. Беденко и др.) в 1990 г. было разработано и представлено в Правительство России технико-экономическое обоснование и предложения по созданию на территории области свободной экономической зоны "Янтарь". В результате этих усилий Постановлением Совета Министров РСФСР от 25 сентября 1991 г. № 497 утверждается "Положение о свободной экономической зоне в Калининградской области" (СЭЗ "Янтарь"). С этого времени начинается последовательная деятельность по уточнению концепции СЭЗ и различных методических положений, регламентирующих функционирование данной зоны с учетом особенностей геополитического положения области и становления рыночных отношений в России.

Калининградский регион отличается от других районов страны прежде всего развитой морехозяйственной деятельностью и наличием незамерзающих портово-промышленных комплексов с мощной транспортной сетью. В условиях демократизации и стремления России к ускоренной интеграции в мировую экономику он представляет собой своеобразный экономический "шлюз" на крайнем западе страны для широкого общения с западным миром. В условиях потери портов в Прибалтике и Украине и появления новых границ России значение данной территории еще больше возрастает, приобретая стратегическое экономическое значение.

Создание свободных экономических зон в России, в том числе и СЭЗ "Янтарь", преследует в первую очередь общегосударственные цели: привлечение иностранного капитала, опыта и современных технологий для ускоренной модернизации экономики в русле становления рыночных отношений. Главными предпосылками для этого являются: наличие развитого промышленного комплекса, необходимая хозяйственная и социальная инфраструктура, достаточно развитые производственные и научно-технические мощности, рекреационный потенциал, значительный опыт предприятий во внешнеэкономической деятельности. Другая цель СЭЗ - подъем экономики и жизненного уровня населения эксклавной территории страны.

В то же время, как показал анализ, первые годы функционирования СЭЗ выявили две крупные трудности, выросшие до уровня проблем. Первая - это крайне медленный процесс на уровне федеральных властей "выдачи" области провозглашенных льгот, что сдерживало эффективность зоны в целом.

Другая проблема, заложенная изначально в Положении о СЭЗ "Янтарь", - это распространение ее действия на всю территорию области в 15 тыс. кв. км. Фактически в сферу СЭЗ производственной ориентации попали значительные категории населения, не имеющие к этому никакого отношения: дети, пенсионеры, учащиеся, работники социальной сферы, военнослужащие и пр. Возник трудноразрешимый вопрос - по каким правовым положениям они должны были бы жить: по российскому законодательству или же по Уставу СЭЗ?

Общей фоновой проблемой становления СЭЗ в тот период явилось отсутствие какого-либо прямого федерального финансирования СЭЗ производственной ориентации в Калининградской области.

Переход области в 1991 году (с момента развала СССР) в эксклавное, оторванное от основной территории страны, положение. В этих условиях трактовка СЭЗ по всей территории области стала вызывать определенные сомнения и подозрения в Верховном Совете РФ, Правительстве РФ и среди общественности области: не станет ли эта концепция в новых условиях фактором сепаратизма, способствующим потере Россией суверенитета над этой стратегически важной территорией страны со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Общий анализ необходимых затрат, которые требуются для реализации идеи экспортно-производственной СЭЗ на всей территории области, также убеждает в экономической несостоятельности такого подхода. Действительно, по зарубежным данным, для обустройства инфраструктуры 1 кв. км экспортопроизводящей СЭЗ до уровня, когда в нее уверенно могли бы пойти иностранные инвесторы, требуется около 40 миллионов долларов. Для таможенной СЭЗ - около 10-15 миллионов долларов. При общей площади области 15 тыс. кв. км ей потребуются гигантские, если не сказать более, финансовые затраты, которых в России, да и за ее пределами нет. И вряд ли серьезно кто-либо из иностранцев мог бы воспринимать наши аргументы, когда мы говорим о СЭЗ как о всей территории региона, а развиваем только незначительную ее часть.

Существенным фактором, подрывавшим идею СЭЗ "Янтарь", явилась непоследовательная политика Президента, Верховного Совета (а затем и Думы) и Правительства РФ к проблеме создания СЭЗ на территории России.

Первоначально - в 1990-1991 гг. - многим регионам нашей страны раздавались популистские обещания создания СЭЗ и льготного экономического режима на их территориях. К середине 1992 года было обещано создать СЭЗ в 11 областях и республиках Федерации. Подсчитав потери, которые понесет федеральный бюджет от налоговых и других льгот по этим СЭЗ, правительство Гайдара и Верховный Совет стали в своих решениях отступать, блокировать и тормозить их создание на практике. Это в полной мере коснулось и СЭЗ "Янтарь". Несмотря на огромные усилия, прилагавшиеся главой администрации области Ю.С. Маточкиным и Комитетом по развитию СЭЗ "Янтарь", областной Думой, а также аппаратом областной администрации по практической реализации СЭЗ, центр в лице правительственных ведомств всячески тормозил и выхолащивал конкретные предложения. Все это замедляло становление и постепенно дискредитировало в глазах иностранных инвесторов и промышленных кругов России идею и возможности СЭЗ "Янтарь".

Уже к концу 1993 года в Указе Президента от 7 декабря 1993 года "О Калининградской области" и последующих постановлениях Правительства РФ исчезают какие-либо упоминания о СЭЗ "Янтарь", и льготы давались уже не СЭЗ, а эксклавному региону России.

Весьма серьезным моментом, сдерживающим успешное развитие СЭЗ "Янтарь", несмотря на имевшиеся различные льготы, явился транспортный фактор. Неупорядоченность ряда таможенных вопросов транспортировки грузов через Литву и Белоруссию, периодический транспортный нажим на Калининградскую область со стороны Литвы, несовершенство отечественного таможенного законодательства и организации - все это привело к замедлению и удорожанию транспортировки сырья, материалов и изделий из России и обратно через Калининградскую область.

Серьезным сдерживающим фактором вхождения в СЭЗ "Янтарь" для стратегических иностранных инвесторов является отсутствие до настоящего времени в России четкого законодательства о СЭЗ. Так, Федеральный Закон РФ "О свободных экономических зонах", принятый Государственной Думой 24 июня 1997 года, был отозван Президентом РФ и до настоящего времени изучается в аппарате Президента. Наконец, исключительно серьезным шагом, нанесшим завершающий удар СЭЗ "Янтарь", явился Указ Президента РФ "О признании утратившими силу и об отмене решений Президента РФ в части предоставления таможенных льгот" от 6 марта 1995 года. В нем, в частности, отменены важные для нормального функционирования СЭЗ положения Указа Президента от 7 декабря 1992 года (подпункт "Г" пункта 3).

Таким образом, следует констатировать, что центром проведены меры, не только основательно дискредитировавшие идею СЭЗ "Янтарь" в глазах западноевропейской и российской общественности, но и осложнившие функционирование хозяйства самого эксклавного региона России, поставив его экономику на грань серьезнейшего за всю историю региона кризиса.

Поиск путей дальнейшей модернизации СЭЗ по пути преодоления ее недостатков привел администрацию области и федеральные власти к пониманию необходимости трансформации СЭЗ в Особую экономическую зону. В конце 1995 года усилиями администрации области и областной Думы был разработан проект создания Особой экономической зоны вместо СЭЗ.

3.2 Проблемы функционирования и повышения эффективности деятельности СЭЗ «Янтарь» (ОЭЗ «Калининградская зона»)

В январе 1996 года Президентом был подписан Федеральный Закон "Об Особой экономической зоне в Калининградской области". По своему духу и содержанию он был максимально приближен к европейским зонам льготного налогообложения, среди которых в первую очередь следует назвать Мальту, Ирландию, остров Мэн в Англии, Люксембург, Аланские острова в Финляндии.