Процесс дерегулирования экономики в странах Европейского Союза

78Я.Филопулос

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Краткое изложение

1. Роль государства в оценке риска

1.1 Регулирующая роль

1.2 Надзорная роль

1.3 Управленческая роль

1.4 Важность проблемы риска в ЕС

1.5 Стратегический отдел Администрации Премьер-министра

1.6 Управление рисками

1.7 Основные концепции и термины управления рисками

1.8 Типы риска

1.9 Принятие решений по вопросам риска в странах ЕС

1.10 Учет риска в ключевых процессах принятия государственных решений

1.11 Формирование политики

1.12 Анализ государственных расходов

1.13 Бизнес-планирование

1.14 Управление проектами и программами

1.15 Оценка инвестиций

1.16 Операционный менеджмент

2. Институциональная основа оценки риска и управления рисками: рекомендации на основе примеров различных стран ЕС

2.1 Стратегический обзор с точки зрения организации

2.2 Место центрального правительства в системе оценки риска и управления рисками

2.3 Кризисы

2.4 Риски в связи с реализацией проектов и программ

2.5 Риски в связи с отчетностью

2.6 Активная поддержка центральным правительством деятельности по развитию оценки риска

2.7 Основные рассмотренные вопросы

2.8 Совместная работа ведомств -- сетевое взаимодействие и экспертная оценка

Приложения

Краткое изложение

Процесс дерегулирования экономики -- один из важнейших аспектов перехода к рыночно ориентированной экономике. Благодаря дерегулированию снижается негативное воздействие чрезмерного вмешательства государства и одновременно усиливаются рыночные механизмы. В связи с этим ускорение процесса дерегулирования российской экономики является приоритетной задачей.

Страны ЕС обладают значительным опытом проведения реформ по дерегулированию экономики и по освобождению предпринимателей от сложных административных процедур государственного регулирования. Данный проект, основанный на лучшей практике ЕС, ставит своей целью содействие реформам по дерегулированию и устранению существующих в стране административных барьеров путем формулирования рекомендаций для основных бенефициаров проекта, в особенности МЭРТ (Министерства экономического развития и торговли), относительно методов устранения существующих негативных аспектов административных барьеров и усиления положительного воздействия процесса реформ.

Процесс дерегулирования в ЕС на данный момент характеризуют следующие факторы:

(I) Использование так называемого «нового глобального подхода», обеспечивающего соответствие техническим стандартам (регламентам).

(II) Выбор странами ЕС подходящей процедуры оценки соответствия с расчетом возможных рисков и соответственно, возможных методов защиты.

(III) Положение ЕС о вариантах технических стандартов для различных торговых партнеров, чтобы обеспечить требуемые условия для свободной торговли.

(IV) Гармонизация процедур оценки соответствия, предписываемых различными Директивами ЕС.

(V) Внедрение системы профессиональной сертификации и аккредитации.

(VI) Формирование системы технического регулирования.

(VII) Отбор примеров лучшей практики среди государств ЕС по оценке различных рисков и применение общих методов в сферах профессиональной гражданской ответственности, оценки риска и защиты потребителей.

На этом фоне главной темой настоящей работы будет описание механизмов формирования политики оценки рисков и применение этих механизмов в условиях ЕС. Цель работы состоит не в теоретическом изложении понятия оценки риска, а в том, чтобы предложить бенефициарам проекта методические инструменты, которые помогут им облегчить бремя регулирования для российских предпринимателей путем внедрения

рыночных механизмов как альтернативы государственному регулированию и административным барьерам за счет модернизации экономических структур и принятия Российской Федерацией лучшей практики ЕС в области оценки риска.

Особое внимание в работе уделяется:

Роли государства в оценке риска, т.е. роли регулирования, надзора и управления.

Стратегической важности оценки риска для правительств стран ЕС, что отражается в их политике и находится в центре внимания при принятии стратегических решений.

Институциональной основе оценки риска с рекомендациями относительно того, как бенефициары могут реализовать такую систему.

И, наконец, описанию различных примеров европейской практики по данному вопросу, особенно в сфере осуществления проектов и программ, в том числе практики Великобритании по межведомственной оценке риска, германской модели оценки риска и целого ряда технических анкет, используемых различными министерствами стран ЕС в контексте оценки риска.

1. Роль государства в оценке риска

В данной работе рассматриваются основные концептуальные моменты, необходимые для понимания той роли, а вернее, ролей, которые играет государство в контексте оценки риска и управления рисками, а также обязанности государства в связи с каждой из этих ролей. Начатая в данной главе тема будет продолжена в следующих главах отчета, где объясняются пути исполнения государством своих обязанностей.

В деле управления рисками и неопределенностью государство играет три отличные одна от другой роли.

Наше общество сталкивается с множеством разнородных рисков. Некоторые из них носят индивидуальный характер, другие -- общий; некоторые хорошо изучены и понятны, другие понятны в меньшей степени; некоторые относятся к внешним, другие -- к внутренним или возникающим изнутри факторам.

Роль государства в отношении каждого из этих различных типов риска зависит от того, в какой степени отдельные люди и организации способны осознавать риск и реагировать на него, а также в какой степени государство способно взять риск на себя.

Государству отводится регулирующая роль, которая состоит в создании правовой основы для регулирования ситуаций, в которых деятельность предприятий или отдельных лиц может порождать риск для окружающих. Промышленная и коммерческая деятельность неизбежно связана с рисками -- это основа экономического роста и улучшения условий жизни. Но польза и риски иногда неравномерно распределяются среди населения. На практике роль государства часто состоит в том, чтобы уравновешивать риск и вознаграждение не только в паре «личность -- общество», но и между различными элементами и сферами интересов внутри общества -- потребителями, налогоплательщиками, бизнесом.

На государство возложена и надзорная роль по защите людей, бизнеса и окружающей среды от внешних рисков -- например, наводнений и других стихийных бедствий, рисков для здоровья и безопасности людей, внешних рисков для государственной безопасности или экономической стабильности.

Государство также играет роль управляющего собственными делами, включая организацию государственных служб и выполнение регулирующих и надзорных функций.

Эти три роли, графически представленные на рис. 1, в некоторой степени пересекаются. Например, государственные ведомства должны исполнять управленческую роль при осуществлении своих регулирующих и надзорных функций. В некоторых случаях государство должно взять на себя надзорную роль, чтобы защитить людей от технологических или социальных опасностей, которые невозможно устранить путем регулирования.

В целом государства ЕС рассматривают риск в контексте управленческой и надзорной роли государства. Есть ряд моментов, общих для всех ролей, в том числе изначальное предположение, что вся деятельность государства будет открыта для общественного контроля.

Рис. 1. Роли государства

Хотя на практике эти роли часто пересекаются, обязанности государства при исполнении разных ролей различны.

1.1 Регулирующая роль

Как правило, органы государственной власти стран ЕС не вмешиваются в ситуации, когда частные лица добровольно идут на риск и подвергают опасности только себя. При таких обстоятельствах роль государства -- убедиться, что данное лицо знает об ответственности и о возможных последствиях риска, на который идет. Нередко возникают споры по поводу того, что именно подпадает под это определение. Например, курение, езда в автомобиле без ремня безопасности и занятие опасными видами спорта -- риск, на который человек идет добровольно и страдает от последствий главным образом сам. При этом такие действия могут косвенно вызывать издержки, которые оплачивают другие люди -- например, налогоплательщики, когда их налоги идут на оплату стоимости лечения.

В тех случаях, когда риск, принимаемый на себя добровольно, может привести к прямым или косвенным последствиям для других людей -- например, других участников дорожного движения, налогоплательщиков, окружающей среды -- государство может вмешаться и путем регулирования или иными способами ограничить либо взять под контроль такую деятельность. Примеры: ограничение скорости на дорогах, законы об обязательном использовании ремней безопасности или запрет рекламы табачных изделий. Такие вопросы обычно сложны и многосторонни -- например, в отношении регулирования рекламы табака, -- но политический и законодательный процессы призваны гарантировать должный контроль над принятием законодательства, ограничивающего рискованные виды деятельности. Законопроекты, принятие которых может оказать воздействие на бизнес, благотворительные или общественные организации, проходят оценку регулирующего воздействия (RIA), включающую в себя оценку риска как в связи с рассматриваемой проблемой, так и в связи с принятием законопроекта.

Кроме того, государство стремиться создать такой порядок, при котором те, кто подвергает риску других, должны нести издержки по преодолению последствий такого риска. Поскольку многие физические риски невозможно отнести на счет источника риска, это достигается с помощью косвенных мер, таких, как штрафы и другие санкции. Один из примеров -- принцип «виновник загрязнений платит», когда расходы по очистке окружающей среды несет виновник загрязнений.

В более общем плане гражданско-правовая система позволяет частным лицам и предприятиям получать денежную компенсацию за последствия риска, допущенного другими.

1.2 Надзорная роль

Некоторые риски, например, риск заболевания, наводнения или глобального экономического спада, нельзя приписать какому-либо конкретному лицу или организации и определить тех, кто непосредственно отвечает за риск. В таких случаях государство возлагает ответственность на тех, кто в наибольшей степени имеет возможность контролировать этот риск. Для этого необходимо принимать хорошо обдуманные решения, обеспечивающие баланс между рисками и пользой, а также связанные с необходимостью охраны интересов меньшинства и защиты окружающей среды.

Во многих случаях сами люди или предприятия должны контролировать, насколько они подвергаются риску, когда у них есть соответствующие знания и возможности -- например, выбирая тот или иной образ жизни или принимая решения о вложении средств. При этом в случаях, когда последствия риска слишком тяжелы для человека или предприятия, органы власти -- центральной или местной -- могут вмешаться, чтобы предоставить защиту от риска или «разбавить» риск (с помощью риск-пула).

Решения о таком вмешательстве часто принимаются индивидуально для каждого случая, и в разных странах подход может различаться. Вмешательство государства принимает различные формы -- например, путем организации защиты, медицинских мероприятий или государственной службы помощи в чрезвычайных ситуациях. Государственное вмешательство может принимать две основные формы: действия по снижению вероятности возникновения риска (например, путем организации защиты от наводнения) или действия по преодолению последствий (например, путем организации медицинской помощи). Но ни в том, ни в другом случае государство не может полностью исключить вероятность риска для граждан.

Роль государства в создании риск-пулов развивается с течением времени. Пример создания рисковых пулов демонстрирует эволюция государственного здравоохранения. Экономисты в деталях показали, почему система индивидуального приобретения услуг здравоохранения посредством рынка страхования является неэффективной и несправедливой. С другой стороны, движение в направлении частного, более высокого пенсионного обеспечения, хотя и сопровождается гарантией минимальных доходов для наиболее бедных пенсионеров, является примером движения к дезагрегации рисков. На практике в большинстве государств существуют как пулы рисков, так и риски, по которым граждане принимают решения индивидуально (например, страхование домашнего имущества) либо по условиям коммерческого контракта (например, страхование зданий, страхование жизни как условие ипотечного кредита).

Когда существует риск, что какая-либо деятельность может нанести серьезный ущерб другим лицам, а участвующие в такой деятельности не в состоянии будут покрыть ущерб, государство может потребовать от них сформировать риск-пул, предварительно застраховавшись. Примером является страхование гражданской ответственности водителей автотранспортных средств. Аналогичный принцип действует и в сфере предоставления на коммерческой основе коммунальных услуг, таких, как электроэнергия, водоснабжение или телефонная связь, когда в случае аварии население может серьезно пострадать.

В таких случаях обязанность государства состоит не в том, чтобы защищать отдельных граждан или сектор услуг, а в том, чтобы вести мониторинг и предпринимать необходимые действия по обеспечению бесперебойного функционирования сетей жизнеобеспечения. Иногда для снижения риска наступления кризиса требуется наличие резервных запасов или мощностей, поскольку рынок, как правило, недооценивает потенциал хотя и маловероятных, но мощных по силе воздействия событий.

В тех случаях, когда рынок не может обеспечить достаточной или всеобщей защиты -- например, не может защитить людей от рисков, связанных с безработицей, а последствия ее для общества неприемлемы, государство предлагает свою помощь в качестве последнего средства. Кроме того, государство может вмешаться в случаях, когда рынок замирает в результате внешнего шока -- примером служит британская государственная программа «Тройка» по поддержке авиаперевозчиков после терактов 11 сентября. При этом, поскольку программы государственной поддержки мешают развитию конкурентоспособного коммерческого предложения товаров и услуг, государство прибегает к таким мерам лишь после тщательного анализа возможных последствий падения рынка, с одной стороны, и своего вмешательства, с другой.

Критерием для принятия решения должна быть не только угроза падения рынка, но и обоснованная, с точки зрения государственной политики, причина для вмешательства. Такие случаи следует рассматривать как исключение, а не как правило, и при вмешательстве в ответ на угрозу падения рынка государство должно продумать и стратегию своего выхода из игры. Государству следует проводить экспертизу основных нормативных актов через три года после вступления их в силу, а в некоторых случаях, когда это уместно, устанавливать ограничение срока их действия: это может сыграть роль в выборе стратегии выхода при разработке политики.

В целом, глобальные тенденции в отношении риска весьма сложны. Одним из последствий глобализации стало увеличение количества рисков, неподвластных контролю отдельных людей или организаций. Сюда входят экологические риски, риски распространения заболеваний, глобальные экономические риски, терроризм и нестабильность глобальных систем.

В результате осведомленности населения о рисках от государства все настойчивее требуют выступать в регулирующей роли: безопасность пищевых продуктов, вредные выбросы и финансовые услуги -- вот лишь некоторые из примеров, в которых осведомленность населения привела к требованию более жесткого регулирования. В то же время, во многих странах существует тенденция постепенного отказа от единой системы обеспечения и перехода к личной ответственности каждого, особенно в области финансового и пенсионного планирования. Государство должно постоянно отслеживать ожидания общества и эффективность различных моделей государственных услуг у себя в стране и за рубежом, чтобы найти оптимальное соотношение государственной и частной ответственности за управление рисками. В то же время, государство должно распространять четкую и понятную информацию о характере риска и об ответственности тех, кто участвует в той или иной деятельности, связанной с риском.

1.3 Управленческая роль

При организации собственной деятельности, включая регулирующую и надзорную функции и предоставление услуг, государство обязано выявлять риски и управлять ими. К типичным рискам относятся риск отказа ИТ-систем, задержки выплат, не предусмотренные бюджетом расходы, а также стратегический риск, связанный с одновременной реализацией слишком большого числа рискованных проектов.

В некоторых случаях государство не оказывает услуги само, а заключает подряд с другим исполнителем, например, частной тюрьмой. Хотя обычно государство продолжает нести ответственность за результат оказания услуги (в данном примере -- защиту общества), оно передает исполнителю обязанности по решению конкретных задач и риски, связанные с их решением. В таких случаях государство должно четко определить сферу ответственности исполнителя. Как правило, риски легче передать в рамках четко определенных капитальных проектов, где можно с точностью описать ожидаемые результаты, а сроки исполнения проекта не превышают сроки в ситуации оказания услуг на долгосрочной основе. Передавать финансовые риски третьей стороне сравнительно несложно -- гораздо труднее решить вопрос с риском для государственной репутации, поскольку общество совершенно справедливо считает, что государство должно нести ответственность за услуги, оказываемые от его имени.

Кроме того, при возникновении проблем с оказанием основных услуг, даже если эти услуги оказывают частные исполнители, население ждет мер по исправлению ситуации от государства. Банкротство компании «Railtrack» в Великобритании демонстрирует, что государство в рамках своей регулирующей роли продолжает нести ответственность за непрерывность оказания услуг, когда непосредственные исполнители становятся неспособны их оказывать. оценка риск расход инвестиция

Там, где ответственность за риск несут государственные ведомства и агентства, существуют хорошо понятные процедуры, обеспечивающие адекватное управление рисками. Например, в организации должен быть назначен человек, ответственный за управление рисками, а само управление рисками должно осуществляться на самом низком возможном уровне принятия информированных решений.

1.4 Важность проблемы риска в ЕС

Правительства стран ЕС всегда были озабочены защитой граждан от рисков. Однако в последние годы управление рисками все в большей степени занимает центральное место во всей деятельности государства. Понятие риска используется для описания широкого спектра различных видов прямых угроз -- от событий 11 сентября 2001 г. до угрозы химического или биологического теракта или аварии, включая проблему уязвимости ИТ-систем:

вопросы безопасности -- «коровье бешенство» (губчатая энцефалопатия крупного рогатого скота); вакцина от кори, свинки и краснухи (MMR), а также другие риски, которым подвергается население (безопасность железных дорог, «отпуска с приключениями», наводнения);

риск для экологии (в результате изменений климата);

риск в связи с организацией важных для общества государственных услуг, связанных с серьезными трудностями;

продолжающиеся дебаты и накопление опыта в области переноса рисков (капитальных проектов и оказания услуг) из частного сектора в государственный и наоборот;

задача повысить способность государственного сектора к инновациям и принятию решений в отношении рисков, которые могут принести большой выигрыш; и

риск, что репутации правительства будет нанесен ущерб в глазах заинтересованных сторон и населения в целом и что это помешает правительству осуществить государственную программу.

Все эти факторы вместе заставили пересмотреть вопрос о том, как правительство ведет свои дела и управляет рисками во всех формах.

Эти вопросы имеют ключевое значение для правительства, поскольку во всех странах государство является главным гарантом безопасности своих граждан и призваны управлять теми рисками, с которыми отдельный человек, семья или сообщество не могут справиться самостоятельно. К тому же и ожидания в этой области выросли. Общество чем дальше, тем больше требует сокращения внешних рисков (для здоровья, физической и финансовой безопасности), но в то же время люди хотят иметь возможность по своему выбору идти на риск, поддающийся их контролю, и иметь доступ к высококачественным государственным услугам.

Одновременно государство всегда вынуждено иметь дело с собственными рисками и опасностями: непредвиденными событиями, срывами в реализации программ и проектов.

В этой неопределенности нет ничего нового. Изменился лишь характер рисков, и это произошло по двум основным причинам. Во-первых, все более стремительное развитие науки и технологий уже привело к опасениям относительно «техногенных рисков». В этом случае правительство и регулирующие органы должны искать разумный баланс пользы и риска в связи с огромным количеством новых технологий самого широкого спектра -- от генетически модифицированных (ГМ) продуктов питания и лекарственных препаратов до промышленных процессов и клонирования.

Новый фактор -- это более тесные взаимосвязи в масштабах всего мира за счет интеграции глобальной экономики, единых коммуникационных систем и общей окружающей среды.

В результате у человечества появились огромные возможности, но одновременно с этим граждане Великобритании, Германии и Франции стали более уязвимы для воздействия событий, происходящих на большом отдалении, начиная с экономического кризиса в другой части мира, взлома ИТ-сетей, болезней, переносимых авиапассажирами, и кончая косвенными последствиями гражданских войн и голода. Взаимосвязанная глобальная инфраструктура приводит к тому, что происходящая в любой точке мира катастрофа в большей степени, чем раньше, отражается на всех жителях планеты: это демонстрируют, например, события 11 сентября. Эти системные риски сейчас занимают приоритетное место на повестке дня многих стран. Под влиянием этих факторов правительства стремятся усовершенствовать свои методы управления рисками.

1.5 Стратегический отдел Администрации Премьер-министра

При каждом премьер-министре стран ЕС существует стратегический отдел, функция которого -- изучать вопросы риска и неопределенности и анализировать участие всех государственных ведомств в деятельности по управлению рисками.

В основном отдел работает с отчетами, например, национальной счетной палаты (NAO) или Комитета по распределению государственных средств (PAC) и указывает, в каких сферах необходимы улучшения.

Эта аналитическая работа развивается параллельно с целым рядом других инициатив и реформ внутри правительства, влияя на ход реформ и одновременно получая важный материал для дальнейшего анализа. Цель состоит в разработке рекомендаций, которые могли бы дополнить и обосновать проводимую программу реформ государственной службы.

Это исследование не ставит своей задачей составление подробных технических рекомендаций по управлению рисками. Такие рекомендации уже существуют. В результате исследования разработаны: широкая концептуальная основа для лучшего понимания риска; разъяснения о том, как и кто должен управлять рисками; предложения по внедрению единого организационного подхода и по управлению изменениями организационной культуры.

В отчете даны рекомендации для правительства по мерам улучшения управления рисками и цитируется заявление о риске, сделанное на высоком правительственном уровне, чтобы довести руководящие принципы управления рисками до широкой общественности.

1.6 Управление рисками

Суть управления рисками -- формирование того или иного суждения на основе имеющейся информации. В контексте принятия государственных решений при этом могут и должны использоваться формальные инструменты анализа, которые также требуется совершенствовать. Но они не могут заменить собой сам акт формирования того или иного суждения.

В данном отчете рассматривается вопрос о том, как и до какой степени можно усовершенствовать формальный анализ рисков и сделать его систематическим, чтобы получить четкое представление о том, где заканчивается анализ и начинается суждение. Здесь также рассматривается, что еще нужно сделать для улучшения управлениями рисками и инновациями, и приводятся некоторые рекомендации.

В каждой сфере деятельности государства для эффективного управления рисками следует уделить внимание четырем вопросам общего характера:

Что может случиться (выявление потенциального риска). В каждой сфере требуется регулярное изучение реальной ситуации, включая строгую научную оценку имеющихся тенденций, возможностей, опасностей, вероятности их возникновения и ожидаемого воздействия. В большинстве случаев такое исследование нужно поручать людям, не имеющим личной заинтересованности в той или иной области деятельности, чтобы обеспечить объективность. Везде, где это возможно, следует пользоваться не только официальными, но и неофициальными каналами информации.

Что важно (оценка). Установив, что может случиться, правительство должно сформировать оценочные суждения о желательности или нежелательности различных результатов, учитывая, например, важность обеспечения надежной работы службы, преимущества, которые принесет та или иная инновация, или место рассматриваемой деятельности в рамках общественного договора между государством и его гражданами.

Что можно сделать (действия). Установив, что является важным, правительство должно составить план того, каким образом избежать, смягчить, предусмотреть или иным образом проконтролировать потенциальный риск, учитывая в этом плане и фактор неопределенности. В некоторых случаях важно иметь запасной план на случай непредвиденного развития событий. В других следует выделить ресурсы и возможности для решения возможных непредвиденных проблем.

Что произошло (анализ). Предприняв какие-либо действия на начальном этапе, государство должно проанализировать, был ли достигнут ожидаемый эффект, следует ли внести поправки в существующую оценку риска и нужно ли предпринимать дальнейшие действия. Все это должно сопровождаться эффективным обменом информацией как с теми, кто может пострадать в связи с рассматриваемым риском, так и с теми, кто может помочь справиться с этим риском.

1.7 Основные концепции и термины управления рисками

Терминология управления рисками иногда подразумевает более четкий и логически выстроенный процесс, чем это возможно в реальной жизни. Особенно это касается деятельности государства. Государству приходится иметь дело с более сложными условиями работы, с большим числом переменных и более сильным влиянием субъективного фактора, чем, к примеру, бизнесу. Кроме того, государство вынуждено находить баланс между противоборствующими позициями. Управление рисками связано как с ценностями в самом общем понимании, так и с ценностью в более узком, материальном понимании.

Терминология риска в некоторых случаях может вводить в заблуждение. Разные люди приписывают основным терминам разные значения. Важно выработать общий язык, который был бы понятен и тем, кто работает в системе государственного управления, и всем остальным. Целый ряд определений приводится в разъяснительных документах, выпущенных Администрацией Премьер-министра. Мы, по возможности, используем эту терминологию, но считаем нужным адаптировать и дополнить ее, чтобы охватить весь спектр деятельности государства в области управления рисками. К основным общим концепциям относятся следующие:

Риск означает неопределенность результата, включая как позитивные (новые возможности), так и негативные (угрозы) последствия действий или событий. Это сочетание вероятности возникновения результатов и ожидаемого их воздействия, включая субъективное восприятие важности. В данном определении заключается признание того, что деятельность государства связана со значительной долей неопределенности. Мы намеренно избегаем определений риска на основе измеримости (например, экономического разделения между риском и неопределенностью). Во многих случаях, когда речь идет о наиболее актуальных для государства рисках, для их оценки требуется не только объективное измерение, но и значительный элемент субъективного суждения (например, будет ли та или иная политика пользоваться общественной поддержкой).

Управление рисками включает в себя все процессы, связанные с выявлением, оценкой и формированием суждения о рисках, принятием мер, чтобы смягчить или предусмотреть риск, а также с порядком мониторинга и анализа. Либо, согласно определению Администрации Премьер-министра, это организация эффективного по затратам процесса в отношении того или иного риска. Для управления рисками должны быть в наличии: порядок мониторинга рисков; доступ к достоверной и актуальной информации о риске; оптимальный уровень государственного контроля для управления этими рисками и порядок принятия решений на основе анализа и оценки риска.

Меры, принимаемые в ситуации риска, -- этот термин мы употребляем в более широком значении, включая как процессы собственно управления рисками (риск-менеджмент), так и вопросы общего плана, такие как подход государства к проблеме, его роли и обязанности, организационная культура. Существует опасность, что управление рисками будут воспринимать как чисто механический процесс. Это вредная тенденция, способная привести к тому, что реальные и важные проблемы будут упущены из виду. Поэтому в данном отчете особо подчеркивается ключевая роль обоснованного суждения в каждом аспекте управления рисками.

1.8 Типы риска

Основной акцент делается на роли центрального правительства, хотя многие из рассматриваемых вопросов актуальны и для государственного сектора в целом, включая региональные и местные органы власти.

Риски, с которыми приходится иметь дело государству, чрезвычайно разнообразны, а масштабы их постоянно растут. Начав на ранних этапах исторического развития с озабоченности безопасностью страны и поддержания мира, активного участия в охране здоровья населения в XIX в. и защиты от социальных рисков в ХХ в. («бевериджские пять гигантов»: нужда, болезнь, невежество, нищета и леность), государство теперь должно соответствовать все более высоким ожиданиям общества в плане защиты от неопределенности в связи с прогрессом науки и технологии и контроля рисков, которым подвергают потребителей коммерческие структуры. В данном исследовании рассматриваются вопросы об использовании риск-менеджмента в этой широкой сфере и о роли государства в распределении ответственности за риск.

Риски, с которыми имеет дело население, бывают добровольными (например, курение или опасные виды спорта) -- при более или менее высокой осведомленности о риске -- или же навязанными обществу извне по вине каких-либо лиц или организаций (например, риск преступности, риск в связи с промышленной продукцией или технологиями, риск аварий на АЭС), а также связанными с природными событиями (наводнение, тяжелые погодные условия). Мы рассмотрим значение таких различий для государства.

Растущее использование современных методов менеджмента (финансовый менеджмент, проектный и программный менеджмент) позволяет более эффективно организовать управление широким спектром рисков для бизнеса и государства (финансы, кадры, задержки с выполнением проектов, уровень обслуживания).

1.9 Принятие решений по вопросам риска в странах ЕС

Эффективное государственное управление, помимо прочего, опирается на способность:

понимать тенденции, возможности и вызовы;

использовать это понимание как основу для принятия решений и выделять ресурсы в поддержку исполнения этих решений;

реагировать без промедления на изменения обстановки и на кризисы; и наконец,

выявлять стратегические варианты будущего развития событий и готовиться к ним.

Эти соображения относятся к трем уровням деятельности государства. На стратегическом уровне принимаются основные политические решения, относящиеся к общественному договору между правительством и его электоратом и к реализации государственной программы в целом. Внешние факторы (такие, как перебои с поставками нефти, неблагоприятные погодные условия, болезни, войны и отдельные личности) порой играют здесь ключевую роль, наряду с некоторыми эндогенными факторами (например, сбои в работе ключевых государственных служб). На этом уровне часто решения принимаются в условиях фундаментальной неопределенности (могущественный руководитель иностранного государства еще не принял важное решение; невозможно предсказать, какими будут последствия стихийного бедствия).

Программный уровень -- тот, на котором формируется значительная часть государственной политики. Принимаются решения о государственных закупках и приобретениях, о финансировании, организационных моментах, о создании новых проектов, о качестве услуг и непрерывности функционирования бизнеса. На этом уровне неопределенность не так велика, поскольку уже установлены основные стратегические параметры, а риски (такие, как неожиданный спрос на услуги, неграмотно составленные контракты, завышенные целевые показатели, сокращение бюджетных ассигнований, масштабные забастовки или сбой компьютерных систем) происходят чаще из внутренних, а не из внешних источников.

Операционно-проектный уровень -- это уровень непосредственного оказания услуг. Здесь существуют еще более четкие указания о том, что следует делать, а решения принимаются в основном по техническим вопросам: в области управления имеющимися ресурсами, соблюдения графика работ, взаимоотношений с поставщиками и партнерами, развития инфраструктуры. Риски (например, связанные с необходимостью уложиться в смету и сроки, обеспечив качество; с привлечением квалифицированных кадров; с получением от подрядчиков всего, за что им было заплачено, в оговоренном объеме и нужного качества) на этом уровне чаще всего носят внутренний характер, помимо случаев, когда исполнителем проекта является партнер.

Хотя каждый из этих трех уровней обладает своими отличительными характеристиками, общими для всех трех являются следующие подходы:

риски должны выявляться и оцениваться с четким указанием ответственности за риск и обязанностей по принятию мер;

формируется суждение о важности рисков;

в некоторых случаях рассматриваются меры по снижению риска и составляются альтернативные планы действий для непредвиденных ситуаций;

проводится анализ воздействия принятых мер на статус риска и по результатам составляется отчет;

информация и решения должны эффективно доводиться до сведения соответствующих аудиторий.

На более высоких уровнях риски зачастую трудно выявить, они потенциально более разрушительны, труднее поддаются количественной оценке и менее стабильны. Для выявления этих рисков требуется больше усилий и средств, оценка рисков нередко опирается в большей степени на суждение, нежели на поддающиеся измерению фактические данные, а меры по снижению риска и планы действий в непредвиденных обстоятельствах не столь конкретны и устойчивы. Особенности такой ситуации -- например, когда для выявления рисков требуется использование методики «сканирования горизонта» или ей подобной -- будут рассмотрены ниже.

1.10 Учет риска в ключевых процессах принятия государственных решений

Во многих случаях принятие решений происходит в контексте одного из основных процессов государственного управления. К примерам относятся:

процесс формирования политики и анализа государственных расходов (стратегический уровень»;

бизнес-планирование, управление программами (программный уровень);

управление службами и проектами (операционный/проектный уровень).

В определенной степени во всех этих процедурах принятия решений используются такие аналитические инструменты, как оценка инвестиций и оценка регулирующего воздействия (RIA). В большинстве руководств по процессам принятия государственных решений уже упоминается о рисках. Но эта сторона решений не всегда достаточно разработана и не основана на общей модели. Некоторые министерства и ведомства уже внедрили оценку риска во многие свои процессы планирования. Однако практика различна, и фактор риска не всегда достаточно учитывается с начальных этапов разработки стратегических вариантов политики и принятия политических решений.

Министерства и ведомства также должны более тщательно подходить к выявлению рисков и управлению рисками при разработке и реализации политики.

Хотя растет понимание необходимости учитывать риск при принятии решений, а в некоторых областях существуют обязательные процедуры, такие как оценка регулирующего воздействия, основные бизнес-процессы, не всегда придают достаточный вес анализу рисков. Риск по-прежнему воспринимается как отдельная проблема. Члены ведомственных коллегий часто отмечают, что, хотя по некоторым направлениям достигнут прогресс, тем не менее, в «проектах управления переменами, при анализе инвестиций и обосновании проектов и программ учет рисков осуществляется лишь время от времени», а «в области политики часто не носит систематического характера, а порой и не упоминается». Учет и анализ риска «должен стать ключевым компонентом процесса формирования политики, чтобы служить совершенствованию этого процесса», и риск должен упоминаться явным образом. «Риск, безусловно, неявно учитывается во многих процедурах, но в этом случае невозможно проводить анализ или сравнение, чтобы установить единство подхода».

В этой связи возникают следующие основные моменты, требующие внимания:

раннее выявление и оценка рисков на этапах выбора стратегических вариантов и разработки политики;

более широкая сфера оценки риска, включающая такие «не поддающиеся точной оценке» области, как восприятие риска обществом и мнение заинтересованных сторон;

стабильность внешней обстановки и политический риск, наряду с рисками, более поддающимися количественному выражению (финансовыми и экономическими), и наличие актуальной информации;

постоянная переоценка риска и возможностей.

Отсутствие явного упоминания о рисках и управлении ими продолжает вызывать серьезную озабоченность. Это противоречит принципу подотчетности, поскольку часто не остается какого-либо поддающегося проверке свидетельства того, что риск вообще рассматривался и был учтен, а значит, не представляется возможным постоянно проверять и анализировать суждения в отношении риска. Это неизбежно создает трудности для министерств, когда они отчитываются перед PAC. Сам Комитет отмечал это в нескольких своих докладах, и не исключено, что именно этот фактор сдерживает инновации и улучшение работы служб, поскольку подрывает веру в то, что новаторские подходы поддаются эффективному управлению.

Разработано несколько аналитических инструментов, в которые «встроен» элемент управления рисками: в рамках оценки регулирующего воздействия (RIA) требуется, чтобы в предложениях по регулированию были учтены риски; министерствами разработаны и опубликованы концептуальные основы управления рисками как попытка внедрения комплексного подхода, а необходимость подачи отчетов о внутреннем контроле (SIC), которые впервые будут подготовлены за 2001--2002 гг., еще более подстегивает этот процесс. Кроме того, Казначейство в настоящее время предпринимает действия по оценке достигнутого прогресса со времени прошлой проверки Счетной палаты (NAO), оценивая эффективность уже проделанной работы и отмечая те области, где требуется дополнительная поддержка и руководство.

Барьеры, которые предстоит преодолеть при создании системы оценки риска:

Главными барьерами, мешающими эффективной оценке риска при принятии решений, являются следующие:

отсутствие планирования -- часто решения приходится принимать в спешке, а оценка риска была бы неполной и неточной при отсутствии готовой информации и невозможности предвидеть, какие проблемы могут возникнуть;

ограниченность ресурсов -- планирование рекомендуется проводить на основе оптимальных допущений;

короткие периоды планирования -- по традиции министры больше внимания уделяют официальным заявлениям, чем долгосрочной реализации программ и оказанию услуг, в процессе которых можно было бы понять существующие риски (хотя сейчас ситуация меняется, поскольку все больший акцент делается на практической работе);

недостаток высококачественной актуальной информации;

недостаток у ведомства квалифицированных кадров, опыта и инструментария;

трудность точной оценки рисков и возможностей и достижения разумного баланса между ними, а также взвешивания, к примеру, финансовых и других видов рисков;

боязнь неудачи, препятствующая инновациям;

в некоторых случаях -- политический дискомфорт в связи с необходимость открытого признания риска.

Многие из этих факторов, действуя в сочетании, приводят к отсутствию достаточного спроса на оценку риска.

Эти барьеры необходимо преодолеть, действуя практическими методами. Они демонстрируют необходимость обеспечить адекватную и актуальную оценку рисков и сформировать справочную базу данных, чтобы принимающие решения руководители и их консультанты имели в своем распоряжении все необходимое, а также создать стимулы и организационную культуру, которая поддерживает хорошо продуманный риск.

Еще один способ обеспечить наличие нужной информации в нужное время -- это сделать анализ риска обязательной частью существующих процессов планирования и принятия рабочих решений. Это уже делают в некоторых странах, например, в Германии и Франции, где с 1997--1998 гг. «руководители государственных служб должны включать компонент риск-менеджмента в стратегическое и операционное планирование, использовать активный подход и соответствующим образом формировать организационную культуру. Как часть деятельности по усилению ориентированности французского и немецкого правительства на результаты, Комиссия государственных служб в настоящее время разрабатывает концептуальную основу планирования, куда входят стратегии, возможности и управление рисками».

Для решения этой проблемы в Великобритании предлагается ввести порядок, по которому в основе всех важных правительственных решений должна лежать систематическая оценка риска и возможностей. В целом, мы рекомендуем проводить оценку рисков наряду с оценкой пользы и издержек, в связи со всеми основными рабочими процессами (включая анализ расходов, формирование политики, бизнес-планирование, управление проектами и программами, управление эффективностью работы и анализ инвестиций), где она на данный момент не проводится. В результате будет получен материал для регулярного рассмотрения рисков коллегиями министерств. Это соответствует инициативе SIC, которая уже ведет к тому, что коллегии или подчиненные им структуры должны будут регулярно рассматривать вопросы риска. (Министерство может назначить члена коллегии ответственным за адекватный учет рисков, а независимые члены коллегии будут играть важную роль оппонентов). К примеру, в штабе командования Министерства обороны Великобритании формируется порядок управления рисками, при котором вопросы риска ежемесячно обсуждаются между членами коллегии, исполняющими функции сторонников риска и их оппонентов. Наряду с этим действует порядок проведения каждые шесть месяцев формального анализа зарегистрированных рисков с участием Комитета по аудиту под председательством независимого директора. Это становится общим подходом.

Исходя из этого опыта, мы рекомендуем регулярно рассматривать стратегические риски на уровне коллегий министерств и ведомств и Управляющей коллегии государственной службы (CSMB), когда это уместно. Ответственность за управление рисками и отчетность о рисках должны отражаться в отчетности о выполнении планов и задач. Независимые директоры должны играть важную роль, помогая выявлять стратегические риски и высказывая независимое мнение о существующем уровне риска и адекватности принимаемых мер в связи с этим рисками.

1.11 Формирование политики

Формирование политики -- это процесс, с помощью которого государство транслирует свое политическое видение и приоритеты в программы и действия, призванные привести к конкретным результатам. Когда вопросы риска не рассматриваются явным образом при формировании политики и принятии решений, могут возникнуть серьезные проблемы, негативное воздействие которых испытает на себе население, а возможности принять риск и получить высокую отдачу будут упущены из-за неуверенности в способности государства справиться с возможными угрозами. Однако во многих областях в настоящее время отсутствует формальное и обязательное требование анализа рисков. Некоторые приоритетные направления политики реализуются без необходимого учета рисков, что часто приводит к чрезмерным затратам.

Иногда риск неизбежен. Жизнь по своей природе сложна и неупорядочена, и не существует магической формулы, благодаря которой формирование политики и проведение ее в жизнь стали бы полностью предсказуемы.

Однако более систематический подход к формированию политики помогает значительно снизить уровень неудач, которых можно избежать. Поэтому мы рекомендуем включать в процесс формирования политики относительно широкий и соответствующий уровню политики анализ риска, чтобы адекватно рассмотреть все аспекты политических предложений прежде, чем они станут основой для действий. Государственные ведомства, ответственные за проведение реформы государственных служб, должны одновременно отвечать за улучшение реализации проектов и оказания услуг. Они сделают значительный шаг вперед в этом направлении, систематически оказывая поддержку ведомствам в осуществлении адекватного планирования, прежде чем о новой политике будет широко объявлено.

Кроме того, мы рекомендуем установить единое общее требование анализа рисков, возможно, в форме развернутого экспертного анализа (peer review), проводимого сотрудниками отдела оценки риска в каждом государственном ведомстве. Конкретный порядок проведения таких экспертных оценок должен дополнительно обсуждаться с Постоянными секретарями. Несколько ведомств уже позитивно отреагировали на этот принцип, но озабочены вопросом о том, какие дополнительные ресурсы им потребуются и как избежать дублирования других процедур (таких, как RIA -- оценка регулирующего воздействия). В ЕС внутренняя экспертная оценка (peer review) была введена в 2004 г. и проводится на протяжении всего жизненного цикла проектов и программ. Такая проверка и одобрение необходимы каждый раз перед началом очередного этапа работы. Первая проверка (Gate Zero, нулевой уровень) -- это стратегическая оценка с целью убедиться в целесообразности предлагаемых нововведений.

Мы предлагаем в ходе такой проверки рассмотреть, был ли выявлен и оценен риск всех предложенных вариантов политики; достаточно ли надежны план смягчения негативных последствий и план действий в случае непредвиденных обстоятельств, и убедиться, что все сделанные допущения анализируются и проверяются в контексте вероятных сценариев будущего развития событий. Эти компоненты могут быть включены в существующие процедуры оценки, если таковые имеются, -- например, в оценку регулирующего воздействия (RIA) и оценку инвестиций. Эти процедуры подлежат внешней проверке, и если предлагаемый компонент будет включен в их состав, исчезнет необходимость многократных экспертиз одного и того же предложения. Возможно также при проведении проверки «нулевого уровня» воспользоваться «Концептуальной основой оценки эффекта политики», разработанной в Великобритании Отделом оценки регулирующего воздействия (RIU), или «Комплексной методологией оценки политики», которая сейчас проходит экспериментальную проверку в Администрации Вице-премьера/Министерстве транспорта (ODPM/DfT) (благодаря чему есть возможность оценивать политику с точки зрения экономических, социальных и экологических воздействий и дистрибутивных категорий). В ходе этой детальной совместной процедуры оценки министры получают открытые и честные рекомендации относительно рисков, связанных с конкретными решениями, и в результате могут улучшить качество принимаемых решений и обеспечить разумный баланс между угрозами и возможностями в контексте приемлемости риска в данной области государственной политики.



Рис. 2. Разработка и реализация политики -- определение уровня риска с помощью экспертной оценки (peer review)

В основе каждой экспертной оценки должно лежать конкретное и полное, без умолчаний, определение имеющихся рисков и возможностей в связи с реализацией той или иной политики с учетом при необходимости мнения всех заинтересованных сторон. Сюда должно входить выявление рисков/опасностей, оценка рисков и суждение о них на основе эмпирических данных и общественного контекста, а также разработка различных вариантов управления рисками (смягчение воздействия и альтернативные планы). На рис. 3 показано, как это происходит на этапе формирования политики -- чаще всего в форме интерактивного процесса разработки различных вариантов, выявления и оценки рисков, уточнения вариантов и дальнейшего анализа рисков. При оценке риска количественные факторы, как правило, сочетаются с более субъективными суждениями, например, о социальных аспектах риска. Такой подход рекомендован, к примеру, в изданном Министерством окружающей среды, продовольствия и проблем села (DEFRA) «Руководстве по оценке экологического риска и управлению им».



Рис. 3. Суждение о риске при формировании политики

Функцию оппонирования на этом этапе должны исполнять представители различных дисциплин, включая политиков, экспертов по рискам, финансовых специалистов, аудиторов, а также непосредственных исполнителей, работающих в сфере государственных услуг. Участие аудиторов (чаще всего занимающихся внутренним аудитом) особенно полезно в силу их профессиональных знаний и опыта по вопросам рисков (и может, к примеру, помочь при формировании подхода к управлению рисками в контексте ориентированности на результат от вложения средств (value for money), о которой идет речь в документе «Формирование современной политики: как добиться того, чтобы политика обеспечивала эффективность вложения средств [Modern Policy Making: Ensuring Policies Deliver Value For Money]»).

...