Особенности трансформации политики Восточного партнерства Европейского Союза

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

С распадом Советского Союза и социалистической системы роль Европейского союза в международных отношениях значительно возросла. Европейская интеграция стала самым успешным проектом по объединению государств на наднациональной основе. В 2004 и 2007 годах состоялись одни из самых масштабных расширений ЕС, что в очередной раз продемонстрировало привлекательность политической и социально-экономической модели Европейского союза для государств Центральной и Восточной Европы.

Расширение 2004 и 2007 года приблизило Европейский Союз к границам России. Между Россией и ЕС находятся государства, долгое время входившие в состав СССР, и до сих пор имеющие с Россией тесные экономические связи. В условиях нестабильных экономических, социальных и политических трансформаций в постсоветских странах, европейская модель вызывает интерес у этих государств.

Появление новой границы между ЕС и странами СНГ послужило толчком к активизации политики ЕС по отношению к восточным соседям. В 2003-2004 была создана Европейская политика соседства (ЕПС), которая в долгосрочной перспективе может перерасти в политику расширения. В 2009 году Европейская политика соседства получила новый виток развития - в Праге прошла учредительная встреча, где состоялось официальное учреждение Восточного партнерства и была принята совместная декларация по основным вопросам. В Пражской декларации указывалось, что в своей деятельности Восточное партнерство будет руководствоваться принципом обусловленности, т.е. продвижением вперед только при условии выполнения странами-участниками определенных требований ЕС.

Актуальность темы исследования определяется тем, что реализация политики Восточного партнерства является важным международно-политическим процессом в современной Европе. Последний саммит Восточного партнерства в Брюсселе принес противоречивые результаты: не были определены сроки возможного принятия Украины в полноценные члены ЕС, президент республики Беларусь Александр Лукашенко не приехал на саммит, хотя представители ЕС (впервые после снятия санкций в 2016 году) направили белорусскому лидеру приглашение на мероприятие, а итоговая декларация пятого саммита ВП вызвала массу споров. Восточное партнерство сегодня находится в стадии трансформации, что требует дальнейшего изучения темы.

Изучение политики ЕС в отношении стран постсоветского пространства и новых форм сотрудничества Евросоюза со странами Восточной Европы представляет интерес, как с научной, так и с практической точки зрения. Россия и ЕС являются важнейшими партнерами, которые взаимодействуют по широкому кругу проблем. Политика Евросоюза в отношении новых независимых государств затрагивает российскую сферу интересов, так как эти страны сохраняют тесные культурные, политические, экономические и социальные связи с Россией. Более того, Россия в настоящее время активно стремится активизировать интеграционные процессы с регионом Восточной Европы с помощью создания Таможенного союза и ЕАЭС и использует позитивный и негативный опыт, накопленный ЕС, чем также объясняется актуальность данного исследования.

Объектом исследования является Европейский союз.

Предмет - трансформация политики Восточного партнерства ЕС

Исследовательский вопрос: Какова траектория трансформации политики Восточного партнерства ЕС?

Гипотеза: За последние несколько лет произошло усиление различий между странами-участницами Восточного партнерства, что привело к дифференциации подхода ЕС к двусторонним отношениям. Для того чтобы достичь целей Восточного партнерства ЕС отказывается от принципа универсальной обусловленности и строгой иерархии во внешнем управлении по отношению к авторитарным странам партнерства, таким как Белоруссия и Азербайджан. Новый подход может позволить ЕС достичь сближения в отдельных областях без принятия странами официальных обязательств, таких как соглашения об ассоциации.

Цель исследования - определить траекторию трансформации политики Восточного партнерства ЕС.

В соответствии с поставленной целью были поставлены следующие задачи:

· Исследовать основные теоретические подходы при проведении политики Восточного партнерства

· Проследить процесс становления политики Восточного партнерства ЕС и основных форматов взаимодействия со странами-участниками

· Проанализировать особенности реализации, проблемы и перспективы программы Восточного партнёрства в Азербайджане и Белоруссии

Исследованность проблемы:

Исследуемая проблема получила широкую академическую популярность, но не стала отдельной сферой исследований в рамках европейских исследований. Основной фокус исследователей Восточного партнерства сосредоточен на теоретическом обосновании политики ЕС на этом направлении.

О. Стокке в работе «Aid and Political Conditionality: Core Issues and State of the Art» придерживается принципа политической обусловленности при исследовании политики Европейского союза по отношению к Восточному партнерству. Дж. Олсен использует теорию европеизации: «европеизация - это экспорт форм определенно европейской политической организации и управления за пределы территории Евросоюза. В процессе европеизации происходит перераспределение ресурсов и властных полномочий между политическими акторами, которые пытаются рационально подсчитать соотношение выгод и издержек от европеизации». Р. Бенгтсон предлагает рассматривать политику Восточного партнерства как политику безопасности ЕС. Он отмечает, что стремление ЕC обеспечить свою безопасность выражается в распространении Евросоюзом европейской системы ценностей на другие страны..

Автор особо выделяет работы С. Лавенекс и Ф. Шиммельфеннинга, которые занимаются исследованием модусов эффективности внешнего управления в различных областях внешней политики ЕС. Отношения Евросоюза со странами-участницами Восточного партнерства исследователи относят к иерархической форме внешнего управления, поскольку они определяются установленными ЕС в одностороннем порядке правилами и процедурами.

Вопросами эффективности Восточного партнерства и его значением для стран-участниц занимались Е. Жуковска «The EU democracy promotion under scrutiny: the Double standards in the case of Belarus and Azerbaijan», С. Фраппи «The EU Eastern Partnership: Common Framework or Wider Opportunity», Т. Пенкова «EU Eastern Partnership Policy: a Second Chance for the EU Transformative Power?», И. Солоненко и Н. Шаповалова «Is the EU's Eastern Partnership Promoting Europeanisation? ».

Среди российских исследователей, активно занимающихся Восточным партнерством, необходимо выделить таких авторов, как О.В. Арутюнян, А.А. Сергунин, А. Девятков, А.С. Макарычев, в трудах которых изложены основные характеристики программы, особенности ее исторического развития, а также влияние Восточного партнерства на внешнюю политику России.

Научная новизна исследования:

· В отличие от большинства работ по тематике ВП, которые рассматривают общий подход ЕС к политике Восточного партнерства, данное исследование: 1) акцентировано на различиях участников партнерства и сосредоточено на странах, трактуемых ЕС как наиболее авторитарных («countries with autocratic governments»); 2) базируется на установке предыдущих исследований о низкой эффективности ВП и анализирует возможности ее повышения.

· Проведён комплексный анализ итогов реализации программы Восточное партнёрство в странах с авторитарным правительством (Белоруссия и Азербайджан).

· Выявлены основные причины низкой эффективности сотрудничества в рамках Восточного партнерства с акцентом на оценке возможности его повышения;

Источниками для исследовательской работы являются:

1) Основополагающие документы Восточного партнерства: материалы саммитов ВП, заключения Евронест, программы действий на ближайшие годы, доклады структур партнерства

2) Документы, относящиеся к двустороннему сотрудничеству ЕС с участниками ВП: соглашения о сотрудничестве и партнерстве, соглашения об ассоциации и соглашения о создании зоны свободной торговли

3) Документы Европейского Союза, регламентирующие взаимодействие ЕС с Белоруссией и Азербайджаном в рамках ВП: решения и доклады Европейской Комиссии, совместные действия и общие позиции, обзор результатов деятельности, совместные коммюнике и др.

Методологическая база исследования представлена общенаучными методами (системным методом, объяснением и описанием). Более того, в работе был использован компаративистский метод - в третьей главе проводится сравнение хода и итогов реализации программы в Белоруссии и Азербайджане. Это позволило выявить, как общие проблемы политики Восточного партнерства, так и индивидуальные сложности в отношениях между отдельными участниками программы и Евросоюзом.

1. Концепция внешнего управления как теоретико-методологический аппарат политики Восточного партнерства ЕС

1.1 Модусы внешнего управления во внешней политике ЕС

евросоюз постсоветский политика партнерство

За прошедшие годы европейская интеграция значительно расширилась как по вертикали, так и по горизонтали. Интеграция охватывает новые политики и распространяется на новые географические районы. С позиции глобального управления государства-члены ЕС лидируют по количеству совместных разработок политик и сближения правовых норм. В этом отношении государства-члены ЕС символизируют постмодернистскую форму национальных государств, которая основывается на обоюдном сотрудничестве и отказе от применения силы.

Процесс внутренней интеграции создал «внешние эффекты», и взаимозависимость с другими регионами. Например, разработка общей торговой политики ЕС является прямым последствием слияния национальных рынков государств-членов в единый рынок. Таким же образом, страх перед неконтролируемым потоком мигрантов и политической нестабильностью у границ ЕС породил взаимозависимость между Европейским союзом и его соседями.

Область влияния ЕС напрямую зависит от существующей взаимозависимости и желания стран-партнеров принять европейские нормы и ценности. Особые условия ставятся для кандидатов на вступление в Европейский союз - в 1993 году были приняты Копенгагенские критерии для членства в ЕС. Перспектива вступления в ЕС является наиболее эффективным инструментом для трансформации третьих стран. Однако из-за существующих разногласий, на сегодняшний день вопрос о вступлении стран Восточного партнерства в ЕС не подлежит рассмотрению. Так происходит расширение действия acquis communautaire на страны, не являющиеся странами-членами Евросоюза и не находящиеся в процессе вступления в ЕС.

Таким образом, внешнее управление заключается в распространении определенных норм, правил и политик Евросоюза вне стран-членов Европейского союза. С институциональной точки зрения внешнее управление имеет горизонтальную структуру и фокусируется больше на процесс, чем на результат. Особое внимание уделяется добровольным инструментам, а не юридическим обязательствам.

Модусы внешнего управления

С. Лавенекс и Ф. Шиммельфеннинг различают три вида (или модуса) институциональных форм внешнего управления ЕС: иерархический, сетевой и рыночный.

Иерархический модус соотносится с упорядоченным, вертикальным или ассиметричным стилем отношений, основанным на юридических обязательствах, не подлежащих пересмотру. Основными характеристиками этого модуса являются политическая обусловленность и экстернализация. Иерархическое управление базируется на принятии законодательства, нарушение которого может привести к санкциям.

В европейском контексте, иерархия ассоциируется с традиционным «коммунитарным методом» выработки политических решений. Этот модус управления базируется на существовании наднациональных институтов, вовлеченных в создание наднациональных законов, которые осуществляются и утверждаются с помощью Европейского суда. В контексте внешней политики ЕС, термин «иерархия» может быть ограничен, так как формально страны, не входящие в ЕС, сохраняют суверенитет. Однако на деле, несколько типов внешнего управления приближаются к иерархии и влияют на важные области автономии стран через законодательство. Наиболее яркий пример квази-иерархической системы внешнего управления - Европейская экономическая зона.

Сетевой модус управления включает в себя формальное равенство взаимодействующих сторон. Это не исключает возможность асимметрии в соотношении силы, но предполагается, что в институциональном плане акторы имеют равные права и ни одна из сторон не может обязать другую сторону к действиям, без согласия последней. Конфликт интересов при этом решается не с помощью закона, а через переговоры и добровольные соглашения. К сетевому модусу относятся межправительственный и консенсусный способы принятия решений.

В ЕС сетевой модус бросает вызов коммунитарному методу выработки политических решений, особенно в тех областях, где не происходит переход законодательной силы к наднациональным органам. Такая форма «принятия решений без выработки законодательства» характерна для децентрализованных, секторальных органов управления, таких как агентства и комитеты.

Применимо к внешней политике ЕС, сетевое управление определяет институционализированную единую систему непрерывной горизонтальной координации. Расширение нормативно-правовой базы при этом происходит с помощью координации национальных норм, а не за счет выполнения законов ЕС. В контексте Европейской экономической зоны такую координацию осуществляют такие институты как Объединенный комитет (Joint Committee) и его рабочие группы. Некоторые элементы сетевого управления наблюдаются в институциональной структуре Европейской политики соседства (ЕПС): совместная разработка планов действий ЕПС, совместная оценка прогресса ЕПС, стремление установить стабильную коммуникацию между секторальными экспертами в подкомитетах, возможность экспертов принимать участие в программах и агентствах ЕС. Исключая законодательную область и ее институты (Совет ЕС, Парламент, Комиссия), этот модус взаимодействия открывает путь для других организаций, действующих функционально, таких как агентства (например, Европейское агентство по окружающей среде) или координирующие органы (Европол).

Учитывая его добровольную основу, сетевой модус управления предоставляет благоприятные условия для влияния с помощью социализации, социального обучения и коммуникации. Шиммелльфеннинг и Садельмайер отмечают, что такие качества сетевого модуса как процессы обсуждения, совместного владения и плотности взаимодействия могут укрепить легитимность норм и привести к их распространению. Таким образом, сетевой модус предоставляет участникам переговоров больше пространства для маневра, а внешнее управление также может осуществляться на основе совместных правил и норм, таких как международные нормы.

Третий тип внешнего управления, рыночный модус, является результатом соревнования между формально самостоятельными акторами. В этом случае, принятие правил может произойти или с помощью общего признания, или же через давление и конкуренцию. Лавенекс отмечает, что потребность рынка может привести к формальному принятию законов и норм. Такая потребность объясняется тем, что потребители стремятся к высокому качеству продуктов, производимых в ЕС, или же стремятся получить выход к европейскому рынку.

В ЕС типичной формой институционализированного рыночного управления является принцип взаимного признания. Взаимное признание способствует тому, что на европейском рынке преобладают конкурирующие товары, пользующиеся общественным спросом. Это может привести к добровольному фактическому сближению законодательства на основе соответствующего производства и стандартам сервиса. Во внешней политике рыночный принцип внешнего управления применяется в Европейской экономической зоне, где произошел полный переход на законодательство Единого рынка.

Условия для внешнего управления.

Лавенекс и Шиммельфеннинг выделяют три ряда факторов, на основании которых можно объяснить эффективность управления между странами и регионами.

Первый ряд факторов относится к институтам, и предполагается, что внутренние структуры ЕС, отвечающие за выработку политик определяют модус внешнего управления. Они служат образцом распространения политик, правил и модусов управления ЕС. Эффективность внешнего управления также основывается на существующих институтах. Институционалисткий подход апеллирует следующими гипотезами:

1) Модус внешнего управления определяется модусом внутреннего управления

2) Эффективность внешнего управления повышается при: а) легализации правил и предписаний б) легитимности правил и предписаний

3) Иерархический модус внешнего управления является наиболее эффективным

Следующий ряд факторов основывается на позиции силы (power-based explanation). В этом случае, важным является степень зависимости стран от Европейского союза (и наоборот), а влияние ЕС противопоставляется влиянию других источников управления, например, как Россия или США. В этом случае, модусы внешнего управления соотносятся не с внутренними институтами и структурами ЕС, а с внешними структурами силы и взаимозависимости. Иерархический модус управления применяется при следующих условиях: 1) страны зависят от ЕС 2) страны зависят от ЕС больше чем от какого-либо иного источника управления. Примером может случить восточное расширение ЕС в 2004 году. Без такой же сильной и асимметричной зависимости, ЕС будет не способен эффективно применить иерархический модус по отношению к другим странам. Рыночное управление предусматривает значительную рыночную интеграцию и высокий и симметричный уровень взаимозависимости. Сетевое управление сочетается с симметричным распределением силы и средним уровнем взаимозависимости.

С этой точки зрения, сила и взаимозависимость также способствуют эффективности внешнего управления. Переговорный потенциал ЕС определяет будут ли приняты правила ЕС за основу для взаимодействия и будут ли эти правила выполнены на деле. Процесс вступления в ЕС является ярким примером переговорного потенциала Евросоюза. Перспектива вступления в ЕС является сильнейшим стимулом для стран-кандидатов. В то же время, страны-кандидаты как правило гораздо больше зависят от ЕС чем visa versa. Это условие ставит ЕС в позицию, при которой Союз может требовать полного принятия acquis communautaire. Вне контекста расширения, переговорный потенциал ЕС слабее и варьируется в зависимости от стран и политик.

Суммируя, объяснение с позиции фактор силы предполагает, что модусы и эффективность внешнего управления ЕС исходят из зависимости между ЕС и другими странами. Лавенекс и Ф. Шиммельфеннинг выводят следующие закономерности:

1. Модусы внешнего управления варьируются в зависимости от структур силы и взаимозависимости: 1) высокая и асимметричная взаимозависимость по отношению к проводнику внешнего управления приводит к использованию иерархического модуса управления; 2) высокая и симметрическая зависимость характерна для рыночного управления; 3) средняя взаимозависимость характерна для сетевого модуса.

2. Эффективность внешнего управления возрастает при высоком переговорном потенциале проводника внешнего управления.

3. Иерархический модус внешнего управления является наиболее эффективным.

Третий ряд факторов относится к внутренней структуре стран. В этом случае, выбор модуса внешнего управления по отношению к другому государству зависит от внутренней политики этой страны. Согласно этому объяснению, внутренняя политика влияет на эффективность внешнего управления. Правила ЕС с большей вероятностью будут применяться, если они находят отклик с внутренними правилами, традициями и практиками. На этом основании могут быть применены следующие гипотезы:

1. Модус внешнего управления следует модусу внутреннего управления

2. Эффективность внешнего управления повышается при условии: 1) резонирования с правилами ЕС; 2) совместимости ЕС с внутренними институтами;

1.2 Принцип политической обусловленности во внешнем управлении ЕС

Принцип иерархии, описанный в предыдущем параграфе, понимается как отношения, построенные на превосходстве и зависимом положении. При этом одна из сторон распространяет часть нормативных установок на другую, не позволяя при этом зависимой стороне участвовать в определении этих правил и установок. Основная характеристика иерархического модуса внешнего управления - применение принципа политической обусловленности, который воспринимается многими исследователями как главный принцип внешнего управления в политике расширения ЕС.

Принцип обусловленности концептуально представляется как стратегия, ориентированная на правительства других стран с целью склонить их к демократическим изменениям в государственных институтах. Согласно Шиммельфеннингу (2005) политическая обусловленность - это переговорной процесс между органами развития демократии и государством-объектом. Исход переговорного процесса зависит от переговорного потенциала сторон или рычагов влияния. Те акторы, которые меньше всего нуждаются в определенных соглашениях, могут угрожать другим акторам в отказе от сотрудничества и, таким образом, принуждать их идти на уступки.

В контексте расширения ЕС, рычаги давления зависят от уровня привлекательности членства в Евросоюзе для стран-объектов обусловленности. Это создает высокую ассиметричную взаимозависимость в пользу ЕС. Шиммельфеннинг (2006) различает две категории обусловленности: демократическую обусловленность и нормативно-правовую обусловленность. В целом, демократия зачастую означает потерю власти и самостоятельности для правительств, которые вынуждены установить честные и свободные выборы, компетенцию судов и парламентов, права оппозиции и национальных меньшинств, свободу слова и печати. Демократическая обусловленность ЕС фокусируется на принятии демократических стандартов, и затем переходит к нормативно-правовой обусловленности, которая нацелена на принятие правил ЕС.

Исследователи выделяют политическую обусловленность ЕС как единственный фактор, содействующий продвижению демократии и прав человека. Обусловленность может принимать как негативную, так и позитивную форму. Она связывает требования ЕС (например, политические реформы) со стимулами, которые предлагает партнерам Евросоюз (доступ к рынкам, макро-финансовая помощь и т.д.).

Выдвижение требований и влияние на политические элиты стран через обусловленность имеет свои ограничения для ЕС. Прежде всего это связано с перспективами членства в ЕС. Рычаги воздействия эффективны в тех случаях, где конкретные (материальные и политические), а также нематериальные (социальные и символические) преимущества от ЕС превышают внутренние затраты на выполнение правил ЕС. Эффективность и доверие к выдвигаемым требованиям зависит от четкости и определенности условий.

Позитивная обусловленность: перспективы вступления в ЕС и либерализация визового режима.

Развитие концепции обусловленности в контексте Европейской политики соседства и Восточного партнерства неразрывно связано с процессом расширения, особенно с опытом ЕС в расширении 2004 года. Отсутствие перспективы вступления для стран Восточного партнерства значительно ослабило применение принципа обусловленности в этом регионе и привело к ослаблению взаимных отношений. Опрос, проводимый научным центром Dostбl et al. (2015) среди различных заинтересованных участников из стран Восточного партнерства показало, что недостаток перспектив вступления вызывает озабоченность в разных странах. Более того, 91.1% участников опроса выразили желание видеть связь в членстве в Восточном партнерстве и возможном вступлении в ЕС в будущем. И хотя Восточное партнерство нацелено на экспорт норм, ценностей и правил ЕС, ВП не может быть рассмотрено как альтернатива расширению, так как формирует установку, которая оставляет достаточно места для индивидуальных предпочтений и интересов отдельных стран-членов ЕС.

Отсутствие перспективы вступления повлияло на легитимность Восточного партнерства, подрывая ожидания некоторых стран-участниц ВП, в особенности Украину, Молдову и Грузию. Другие страны, такие как Армения и Белоруссия, восприняли отсутствие перспектив вступления как доказательство, что преимущества Восточного партнерства не перевешивают преимущества приоритетных отношений с Российской Федерацией. Тем не менее, несколько стран ВП провели реформы, поддавшись воздействию конкретных альтернативных стимулов, таких как либерализация виз, подписания соглашений об ассоциации, а также предоставление финансовой и технической помощи.

Когда ЕС не способен предложить перспективы членства, распространение демократии основывается на добровольных обязательствах правящих элит государств-партнеров. Однако подобные стимулы, такие как доступы к рынкам и визовый диалог не всегда являются достаточно существенными, чтобы окупать цену политических реформ, которые подрывают опору правящей власти. Согласно Борзель и Лебанидзе (2015), это особенно актуально для реформ, связанных с широкой целью демократизации, такие как реформы государственных институтов и верховенства закона, и в меньшей степени для некоторых секторальных реформ, например, в области миграции, энергетики и защиты окружающей среды.

В конечном счете, эффективность обусловленности ЕС зависит от расчета затрат и выгод, сделанных национальными политическими элитами. В регионе Восточной Европы основным трансформационным инструментом ЕС является либерализация визового режима. ЕС использует обусловленность для стимулирования партнеров к принятию определенных политик в обмен на предоставление безвизового режима в ЕС. Несмотря на то, что либерализация виз рассматривается как один из самых эффективных инструментов обусловленности в ВП, Сагрера (2014) отмечает, что создание стандартизированного пути к либерализации виз далеко от реальности. В 2014 году Молдова стала лишь второй страной из участниц ЕПС (после Израиля), где был установлен безвизовый режим с ЕС. Достижение успешного соглашения между Молдовой и ЕС в этом ключе увеличило авторитет ЕС среди его партнеров, показав обязательство ЕС к существующим соглашениям.

Подводя итог, при рассмотрении позитивной обусловленности Восточного партнерства исследователи обращают внимание на недостаток перспектив вступления в Евросоюз для стран-участниц ЕПС и ВП. Отсутствие перспективы вступления ограничивает эффективность обусловленности и трансформационной силы ЕС в этом регионе. В то же время, визовый диалог представляет некую альтернативу вступлению и является наиболее важным и ощутимым стимулом для стран-партнеров.

Негативная обусловленность.

ЕС использует негативную обусловленность против некоторых соседей на юге и востоке, применяя принцип «наказания» как санкционный механизм в случае несоблюдения требований ЕС. Дулеба (2012) отмечает, что растущий акцент на политические и нормативные темы (такие как «Европейские ценности») в отношениях ЕС и Украины в результате представляют собой препятствие для укрепления взаимного сотрудничества. Исследователь считает, что такой подход может принести больше рисков, чем преимуществ. Политика, основанная на нормативно-правовых отношениях, может столкнуться с интересами в области безопасности или энергетики отдельных стран-членов ЕС.

С другой стороны, многие заинтересованные стороны ЕС выступают за строгую обусловленность ЕС по отношению к республике Молдова. Они критикуют бюджет Евросоюза на поддержку Молдове, который основан на «мягкой» обусловленности и не эффективен в плане результатов, а также поддерживают приостановку бюджетной поддержки Молдовы после событий 2015 года и считают, что это должно было произойти ранее. «Недостаточно строгая обусловленность со стороны ЕС ущемляет жителей Молдовы» - считают в Брюсселе. Факт, что молдавская общественная поддержка за интеграцию с ЕС возросла после приостановления финансовой поддержки, иллюстрирует этот довод.

Эффективность негативной обусловленности вызывает сомнения в отношении приднестровского конфликта. Тогда ЕС использовал запреты на поездки в Евросоюз для политических элит приднестровского региона. Эта практика была впервые применена в 2003 году и была нацелена на решение приднестровского конфликта. Этот подход, в сочетании с другими инструментами давления, привел к изоляции некоторых акторов, ограничивая их возможности и подрывая легитимность. С другой стороны, ряд исследований обнаружил просчеты и риски, связанные с подобной стратегией. Существует мнение, что санкции не помогают, а, наоборот, оказывают негативное воздействие на конфликт и ослабляют роль ЕС в регионе и эффективность общей стратегии.

Анализируя санкции ЕС 2008-2010 года против Белоруссии и их последующее ослабление, Портела (2012) считает, что влияние санкций на отношения ЕС с Белоруссией было минимальным. Выполнение Белоруссией правил ЕС было связано с предполагаемыми экономическими выгодами от сотрудничества с ЕС.

Более того, ЕС отличается избирательностью и непоследовательностью в применении обусловленности. К примеру, ЕС стратегически заинтересован в попытке убедить Азербайджан поддержать проект строительства трубопровода «Набукко», но если ЕС станет активно навязывать европейские ценности отношения с авторитарным Азербайджаном могут быть ослаблены. Этот стратегический интерес объясняет почему ЕС проводит более жесткую политику по отношению к Белоруссии чем к Азербайджану, несмотря на то что в Баку больше политических заключенных чем в Минске. ЕС не изменил свой политике по отношению к Азербайджану, не смотря на фальсификацию выборов 2005 года и последующего жестокого подавления протестов. ЕС предпочел не портить отношения с важным региональным и энергетическим партнером, и, в то же время, использовал широкий спектр негативной обусловленности по отношению к государствам, где интерес ЕС был минимальным.

Эффективность обусловленности ЕС.

Обусловленность понимается как переговорный процесс, в котором ЕС обещает награду, если страна-объект обусловленности выполняет поставленные условия и перенимает необходимые демократические институты и практики.

Лавенекс и Шиммельфеннинг разработали ряд критериев эффективности обусловленности с целью подчеркнуть ее ограничения как механизма развития демократии ЕС в других странах:

1. Ощутимое вознаграждение является необходимым условием для эффективности рычагов влияния.

2. «Эффективность вознаграждения увеличивается с его размером», что означает, к примеру, что перспектива членства ЕС будет более весомым чем предложение об ассоциации или взаимопомощи.

3. Эффективность награды «увеличивается с ее надежностью». Это означает, что ЕС должен быть способен предоставить награду, и также, что надежность обещания ослабевает, когда выплата награды является отдаленной.

4. «Эффективность рычагов влияния ЕС возрастает вместе с силой и определенностью условий». Сила зависит от того насколько последовательно и конкретно организация связывает награду с выполнением условий, тогда как определенность зависит от ясности и формальности правил.

5. «Эффективность рычагов влияния ЕС зависит от политических издержек от демократических реформ в государствах-объектах». Это означает, что авторитарные режимы не отреагируют на обусловленность ЕС, так как выполнение условий ЕС приведет к потере власти. И, наоборот, демократическая обусловленность будет наиболее эффективной, если принятие условий ЕС повысит шансы правительства сохранить или удержать власть.

Таким образом, политическая обусловленность ЕС обеспечит максимальную эффективность при следующих условиях:

1) ЕС выдвигает четкие условия и предоставляет надежную и быструю награду;

2) Взаимозависимость между ЕС и страной-объектов отличается асимметричностью в пользу ЕС

3) Внутренние затраты на выполнения условий являются не высокими для правительства страны-объекта обусловленности.

Подводя итог первой главы исследования, внешнее управление в контексте политики ЕС - это распространение норм и правил ЕС за пределами Евросоюза. Наиболее активно внешнее управление применяется по отношению к ближайшим соседям на Западе, которые взяли на себя обязательства принять значительную часть acquis ЕС, но также активизируется в странах-участницах Европейской политики соседства и Восточного Партнерства. Этот процесс расширяет возможности европейской интеграции и значительно отличается от способа, при котором Евросоюз распространяет свои нормы на страны-кандидаты на вступление в ЕС.

Политика Восточного партнерства содержит как иерархический модус, который напоминает подход ЕС к расширению, так и более горизонтальные элементы. В отношении иерархии, ЕС требует от стран-участниц сближения законодательной базы и использует механизм контроля с помощью отчетов Комиссии. Однако, в отличие от подхода ЕС к расширению, применение принципа политической обусловленности происходит не так прямолинейно и не так эффективно.

Страны Восточного партнерства подписавшие соглашения об ассоциации (Украина, Молдова, Грузия) определенно следуют иерархическому модусу в отношениях с Европейским союзом. Эти государства приняли на себя обязательства принять часть acquis EC в области внутреннего рынка, взамен на дополнительные торговые преимущества. Более того, они дали согласие, что ЕС в праве устанавливать особые торговые ограничения, если в этих странах будут нарушать права человека и основные свободы.

Отношения ЕС с Белоруссией и Азербайджаном, хотя и являются формально иерархичными и нацеленными на экономическую интеграцию с помощью сближения с нормами ЕС, на практике ограничиваются сотрудничеством в области энергетики и транзита и основаны на равных правах сторон и на сетевом модусе управления.

2. Становление политики Восточного партнерства ЕС и основных форматов взаимодействия со странами-участницами

2.1 Причины создания Восточного партнерства

В 2004 году, незадолго до крупнейшего расширения ЕС, была создана Европейская политика соседства (ЕПС), включающая в себя Восточную Европу и Южное Средиземноморье. Главная цель ЕПС - укрепление безопасности и стабильности и повышение благосостояния всех заинтересованных стран. Участниками программы стали 16 стран: государства- партнеры на юге (Алжир, Иордания, Египет, Израиль, Ливия, Ливан, Марокко, Палестина и Тунис) и на востоке (Азербайджан, Армения, республика Беларусь, республика Молдова и Украина).

В скором времени встал вопрос о необходимости разделения ЕПС для усиления ее эффективности. Это привело к созданию 13 июля 2008 Союза для Средиземноморья, а в мае 2008 года Польша и Швеция выступили с предложением о создании Восточного партнерства. ЕС поддержал инициативу в июне 2008. Российско-грузинская война летом 2008 года ускорила процесс создания Восточного партнерства (ВП), и в 2009 году состоялся официальный старт программы.

К причинам создания Восточного партнерства можно отнести:

1. Низкая результативность «планов действий» ЕПС. В рамках Европейской политики соседства были подписаны «Планы действий», целью которых было демократическое реформирование институтов всех стран, входящих в Восточное партнерство, кроме Белоруссии. Однако большинство из восточных соседей, подписавших соглашения с ЕС и обладающих договорной базой сотрудничества, не достигли прогресса в отношении верховенства права и качества управления.

2. Низкая эффективность Европейской политики соседства на восточном направлении. Авторитарные страны остались авторитарными, а демократии региона - хрупкими. Не был решен ни один из конфликтов в регионе (Абхазия, Нагорный Карабах, Приднестровье).

3. Нестабильность региона восточной Европы, политические конфликты. Военный конфликт в Южной Осетии 2008 года с участием России и Грузии дал понять Европейскому союзу, что события, происходящие на восточных границах ЕС, угрожают стабильности региона. Рационализация экономической политики России по отношению к странам постсоветского пространства, а также «газовые войны» с Украиной встревожили Брюссель своей непредсказуемостью.

2.2 Официальный подход к созданию Восточного партнерства: цели, способы сотрудничества, институты

7 мая 2009 года состоялся первый Саммит Восточного партнерства в Праге, на котором была подписана Совместная декларация, в которой ЕС и 6 стран-участниц Восточного партнёрства (республика Беларусь, Азербайджан, республика Молдова, Украина, Армения и Грузия) пришли к общему мнению, что Восточное партнерство будет «основано на обязательствах к принципам международного права и основным свободам, а также к принципам рыночной экономики, устойчивому развитию и надлежащему управлению». Главной целью Восточного партнерства было признано стремление ускорить политическое объединение и дальнейшую экономическую интеграцию между ЕС и странами-участницами ВП.

Участники саммита сошлись на мнении, что двухстороннее взаимодействие в рамках Восточного партнёрства будет служить основой для соглашений об ассоциации для тех стран, которые будут способны выполнить принятые обязательства. Новые соглашения об ассоциации также будут нацелены на создание «глубокой и всеобъемлющей зоны свободной торговли», при которой позитивный эффект от торговли и инвестиций будет усилен с помощью сближения нормативного регулирования, что в последствии приведет к сближению с законами и нормами ЕС.

ЕС и государства-партнеры заявили о стремлении Восточного партнерства к «либерализации визового режима» как о долгосрочной цели. В совместной декларации указывается, что ВП нацелено на усиление энергетической безопасности через взаимодействие, нацеленное на организацию долгосрочных и стабильных энергетических поставок, и транзита, а также использование новых способов урегулирования и новых возобновляемых источников энергии.

Двухстороннее сотрудничество Восточного партнерства финансируется Глобальной программой институционального укрепления (Comprehensive Institutions Building Programme), с помощью которой ЕС поддерживает реформы необходимые для принятия обязательств по соглашению об ассоциации. Начиная с 2014 года, программа CIB осуществляется при поддержке и финансировании Европейского инструмента соседства (European Neighborhood Instrument).

Многостороннее сотрудничество в рамках ВП было создано с целью «способствовать взаимодействию и свободному диалогу для достижения целей партнерства». Оно действует на основе общих соглашений между ЕС и странами-участницами Восточного Партнерства.

Многостороннее сотрудничество ставит цель укрепления связей между странами-партнерами. Европейская комиссия объявила о создании четырех тематических платформ для взаимодействия:

· Демократия, надлежащее управление и стабильность.

· Экономическая интеграция и конвергенция с секторальными политиками ЕС.

· Энергетическая безопасность.

· Контакты между людьми.

Еще одной частью многостороннего сотрудничества стало создание пяти флагманских инициатив на основе тематических платформ:

· Комплексный пограничный контроль.

· Фонды поддержки средних и малых предприятий.

· Региональные рынки электроэнергетики, энергоэффективность и возобновляемые источники энергии.

· Предотвращение, готовность и ответные действия на естественные и антропогенные катастрофы.

· Экологическое управление.

Стоит отметить, что при создании Восточного партнерства уделялось большое внимание развитию гражданского общества, в частности, было объявлено о создании Форума гражданского общества Восточного партнерства (EaP Civil Society Forum), который объединил негосударственные гражданские организации Восточного партнерства и ЕС.

Существует пять рабочих групп в рамках Форума гражданского общества, четыре из которых соотносятся со следующими тематическими платформами:

· Демократия, права человека, надлежащее управление, стабильность.

· Экономическая интеграция, соответствие с политиками ЕС.

· Окружающая среда, энергетическая безопасность, климатические изменения.

· Контакты между людьми.

· Социальный диалог.

В мае 2011 была создана Парламентская Ассамблея Евронест - «парламентский форум направленный на содействие ассоциации и дальнейшей экономической интеграции между ЕС и странами Восточного партнерства». Цель Евронеста - привнести вклад в усиление, развитие и значимость Восточного партнерства».

Парламентская Ассамблея Евронест состоит из парламентской делегации от ЕС и делегаций Восточного партнерства (Армении, Азербайджана, Грузии, Молдовы и Украины). Состав участников: 60 членов от Европейского парламента и 10 от каждой станы-участницы ВП. Из-за политических разногласий Белоруссия не принимает участие в деятельности Ассамблеи.

В состав Евронеста входит 4 постоянных комитета, деятельность которых соотносится с тематическими платформами многостороннего сотрудничества:

· Комитет по политическими вопросам, правам человека и демократии

· Комитет экономической интеграции, сближения правовых норм и соответствия с политиками ЕС

· Комитет по энергетической безопасности

· Комитет по социальным вопросам, образованию, культуре и гражданскому обществу

В сентябре 2011 Комитет регионов объявил о создании Конференции региональных и местных органов власти для Восточного партнерства (CORLEAP) в качестве «политического органа многостороннего сотрудничества». CORLEAP проходит в форме ежегодного собрания 36 региональных и локальных представителей от Комитета Регионов (18 членов) и стран Восточного партнерства (18 членов) и является платформой для политического диалога и обмена информацией на субнациональном уровне.

Важным элементом Восточного партнерства являются его саммиты, которые являются встречами на высшем уровне и проводятся каждые два года. В саммите участвуют главы государств или правительств 28 стран-членов ЕС и 6 партнерских государств, а также представители институтов ЕС, включая президента Европейского парламента.

В скором времени были организованы ежегодные встречи министров иностранных дел стран-членов ЕС и государств-партнеров с целью отслеживать прогресс Восточного партнерства. Они возглавляются Верховным представителем ЕС по иностранным делам и политике безопасности.

Необходимо отметить, что политика Восточного партнерства относится к совместной политике ЕС и восточных партнеров, что означает, что все стороны несут ответственность за ее имплементацию. Европейская Комиссия и Европейская служба внешних связей ответственны за проведение политики со стороны ЕС. Верховный представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности, а также Комиссар ЕС по вопросам расширения и европейской политики соседства играют ключевую роль в имплементации ВП. Они представляют ЕС на встречах Совета по Ассоциации - высший формат институтов, созданный для обсуждения Соглашений об Ассоциации.

Шесть лет спустя, была принята Рижская декларация Восточного партнерства, в которой страны-участницы еще раз подтвердили, что «Восточное партнерство основано на принципах общей заинтересованности, и взаимной ответственности». Рижская декларация подтвердила принцип обусловленности, установленный в Пражской декларации: «охват и глубина сотрудничества и темп реформ определяются амбициями ЕС и партнерскими амбициями». Страны-участницы Рижского саммита вновь подтвердили обязательства к уважению демократии, букве закона, правам человека и основным свободам.

В Рижской декларации была подчеркнута важность дифференциации и подтверждено «суверенное право каждого партнера свободно выбирать уровень амбиций и целей, к которым он стремится в отношениях с Европейским союзом».

На саммите обсуждался вопрос о будущем Восточного партнерства и его долгосрочных планов. Было выделено четыре области сотрудничества:

1. Усиление институтов и надлежащего управления (сокращение коррупции, реформирование системы государственного управления, усиление демократических структур помощью расширения сотрудничества)

2. Мобильность населения и контакты между народами (увеличение мобильности граждан в безопасной и хорошо управляемой среде)

3. Рыночные возможности (расширение сотрудничества в сфере образования, исследований и культуры)

4. Взаимосвязи (важность дальнейших реформ, обязательств и взаимодействия в области энергетической безопасности, устойчивого развития и конкурентоспособности)

2.3 Политика стран-членов Европейского союза по отношению к программе Восточного партнерства

Одним из внутренних факторов, влияющих на восточную политику ЕС является роль ведущих Европейских государств. Нельзя недооценивать роль стран-членов ЕС, так как именно они определяют текущий и будущий вектор внешней политики ЕС. К примеру, инициатива Восточного партнерства продвигается несколькими государствами, которые больше других членов Евросоюза заинтересованы в ее развитии. Для ВП такими странами стали Польша и Швеция.

После вступления в ЕС Польша пытается укрепить свои позиции в Евросоюзе и на евроатлантическом пространстве. В то же время Польша стремится превратиться в крупного и влиятельного регионального игрока. Варшава ставит цель стать одним из лидеров региона постсоветского пространства и таким образом укрепить свое положение в ЕС. Депутат Европарламента и лидер партии «Польша важнее всего» П. Коваль наиболее удачно высказался по этому поводу: «…правительство уже осознало, что сила Польше в Европе зависит от позиции в этом регионе».

Интерес польского правительства к Восточному партнерству обусловлен также стремлением обеспечить энергетическую безопасность страны. Польша во многом зависит от поставок нефти газа из России, поэтому перед Варшавой стоит задача диверсифицировать маршруты доставки нефти и газа в страну, что заставляет польское правительство двигаться к более тесным отношениям с Украиной и странами Южного Кавказа.

Вторым инициатором Восточного партнёрства стала Швеция. Несмотря на то, что Швеция, в отличии от Польши, не граничит с восточноевропейскими странами, эта страна заинтересована в развитии программы Восточное партнерство. Швеция стремится развивать торговые отношения со странами ВП, бороться с трансграничного преступностью и нелегальной миграцией и усилить свой вес внутри Евросоюза. Шведское руководство заинтересовано в диверсификации внешних связей стран региона и стремится ограничить влияние России в этих странах.

Рассмотрим также роль трех крупных членов ЕС в Восточном партнерстве - Германии, Италии и Франции. Германия зачастую играет решающую роль в определении политики ЕС на восточноевропейском направлении. Однако ФРГ не желает принимать на себя большую ответственность чтобы повысить эффективность и опосредованность политики ЕС по отношению к восточным соседям. В случае с Восточным партнерством, Германия придерживается позиции, что интеграционный проект ЕС в этом регионе не должен поставить под угрозу отношения между Германией и Россией. После событий в Крыму и русско-украинской войны 2014 года, ожидалось, что Германия будет проводить более активную политику в отношении инициативы ВП, однако этого не произошло. Более того, результаты опросов показали, что многие представители немецкого общества выступают против введения санкции по отношению к России.

Италия исторически демонстрировала положительный пример, поддерживая интеграционные усилия Европейского союза. Без сомнения, Италия напрямую заинтересована в стабильности и процветании Средиземноморского региона. Однако, в случае с Восточным партнерством, Италия не всегда готова полностью вовлекаться в этот проект. Более того, как и в случае с Германией, фактор России оказывает влияние на восточную стратегию Италии. Италия заинтересована в реализации «Южного потока» совместно с Российской Федерацией и в целом известна пророссийской политикой. В большей степени Италия заинтересована в поддержании торговых отношений со странами ВП, чем в улучшении инструментов партнерства.

Франция, как и Италия, уделяет внимание южному направлению ЕПС, активно развивая «Союз для Средиземноморья». Принимая во внимание исторические связи с североафриканскими странами и культурное влияние, Франция может рассчитывать на усиление своих позиций в этом регионе. Поэтому Париж достаточно прохладно относится к польско-шведской инициативе. Франции выгодно, чтобы развитие Восточного партнерства не перетягивало ресурсы с южного фланга ЕПС на восточный. События в Северной Африке и на Ближнем Востоке, получившие название «арабская весна», выгодны Франции, так как основное внимание ЕС в области внешней политики сфокусировалось именно на этом регионе.

2.4 Дифференциация Восточного партнерства

Шесть стран-участниц Восточного партнерства объединяет общее советское прошлое и общие проблемы: широко распространенная коррупция, непрозрачность в отношениях между политикой и бизнесом, неэффективная бюрократия. Тем не менее, их нельзя охарактеризовать как полностью однородный регион. Значительные отличия наблюдались еще в 2009 году при создании партнерства, и до сих пор этот регион остается разнородным.

Основываясь на внутренней ситуации в странах-участницах можно выделить следующие группы:

1) Страны с авторитарным правительством

2) Страны с представительной демократией.

В первую группу традиционно включают Азербайджан и Белоруссию. Ко второй относят Украину, республику Молдова и Грузию. По поводу положения Армении не существует единого мнения, однако большинство исследователей включают ее во вторую группу.

В 2014 году неправительственная организация Freedom House опубликовала исследование Freedom in the World, в котором провела оценку от 1 (наивысший уровень свобод) до 7 (низший уровень) и разделила страны мира на три категории: Свободные (от 1 до 2.5 баллов), Частично свободные (от 3 до 5 баллов), Несвободные (от 5.5 до 7).

Основываясь на этом исследовании, Азербайджан и Белоруссия не являются свободными странами. Они преодолели отметку 6 и 7 баллов в категории Политические права и 6 баллов в категории Гражданские права. Украина, республика Молдова и Грузия получили характеристику «частично свободные». Украина получила 4 балла за политические права и 3 за гражданские. Республика Молдова и Грузия достигли отметки 3 в обеих категориях. Армения также была определена в категорию «частично свободное государство», однако получила самую негативную отметку в этой группе - 5 за политические права и 4 за гражданские свободы.

Азербайджан и Белоруссия неоднократно отвергали усилия ЕС в области демократизации и проведении реформ необходимых для установления верховенства закона, воспринимая эти попытки как угрозу для правительств. Они воспринимают попытки демократизации как неприемлемое вторжение ЕС во внутренние дела государств.

Армения была готова вести диалог с ЕС о демократизации и верховенстве закона, однако на деле представители элит не желали изменять ситуацию в стране.

Значительная разница в странах-участницах Восточного партнерства видна на социальном уровне. Существование критической массы общества, выступающей против авторитаризма и за демократические изменения наблюдается на Украине, а также, в некоторой степени, в Грузии и Молдове. Именно общественное движение является решающим фактором для политических изменений в этих трех странах. За последние 25 лет Украина неоднократно переживала массовые протесты за политические преобразования: революция на граните (1990), оранжевая революция (2004), Евромайдан (2013-2014).

...