Особенности трансформации политики Восточного партнерства Европейского Союза

В случае с Грузией можно отметить два наиболее важных политических события: Революция роз (2003) и смена власти в 2012 в результате парламентских выборов. В обоих случаях произошли гражданские протесты против недемократического правительства.

За последние 20 лет, про демократические силы Азербайджана и Белоруссии оказались неспособными оказать значительное сопротивление авторитарному лидерству. Отсутствие сильного социального движения, требующего политические реформы в сочетании с пресечением свободы слова сдерживают демократическое развитие в Белоруссии и Азербайджане.

2.5 Достижения и недостатки Восточного партнерства

Можно выделить три наиболее важных достижения за время существования Восточного партнерства, которые, однако, ограничиваются сотрудничеством с тремя странами: Украиной, республикой Молдова и Грузией:

1. Подписание соглашений об ассоциации и соглашений о создании углубленной и всеобъемлющей зоны свободной торговли между ЕС и Украиной, Молдовой и Грузией. Подписанию предшествовали непростые длительные переговоры, особенно в случае с Украиной. Подписание соглашений - лишь начальный этап на пути к интеграции, так как имплементация соглашений может стать серьезным вызовом как для ЕС, так и для трех стран-участниц ВП.

2. Принятие безвизового режима с Молдовой. Введение полного безвизового режима является важнейшим прецедентом в отношениях ЕС с восточными партнерами. Многие страны-члены ЕС являлись противниками либерализации визового режима со странами Восточного партнерства, однако теперь пример Молдовы вполне может быть воспроизведен и в других странах партнерства.

3. Членство Молдовы (2010) и Украины (2011) в Энергетическом сообществе. Это событие является важным шагом для интеграции стран Восточного партнерства в европейские энергетические рынки. Энергетическое сообщество было создано в 2006 году для западнобалканских стран с целью их включения в энергетические и газовые рынки ЕС. С вступлением двух стран Восточного партнерства, географический фокус Энергетического сообщества сместился в сторону интеграции стран, не входящих в ЕС в энергетическую политику союза.

Достижения Восточного партнерства во многом стали возможными благодаря работе Европейской комиссии и Европейского комиссара по вопросам расширения, которые были глубоко заинтересованы в успехе проекта. С момента создания Европейской службы внешних действий этот орган был активно задействован в Восточном партнерстве. Однако проблемой остается нечеткое разделение полномочий между ЕСВД и Европейской комиссией.

Европейский совет и Европейский парламент также были активны на этом направлении. Парламент занял прогрессивную позицию по отношению к Восточному партнерству и продвигал идею сближения ЕС с государствами-партнерами, призывая дать им возможность вступить в Евросоюз. В резолюции от 18 сентября 2014 Европейский парламент напомнил о том, что «в соответствии со статьей 49 Договора о Европейском союзе, Украина, как и любое другое европейское государство, может претендовать на членство в Европейском союзе».

Среди многочисленных многосторонних инициатив ВП, можно отметить Форум гражданского общества Восточного партнерства, который способствовал укреплению контактов между ЕС и странами-партнерами. Главным достижением Форума является создание сети неправительственных организаций, организованных как на уровне форума, так и на государственном уровне.

На многостороннем уровне Восточное партнерство не может похвастаться значительными достижениями. Тематические платформы, созданные в рамках ВП, не предоставили единого пространства для дискуссии между странами-партнерами и не оказали поддержки в реформировании стран.

Эффективность деятельности Парламентской Ассамблея Евронест может быть поставлена под сомнение. С одной стороны, за время работы ассамблеи было выпущено несколько отчетов и резолюций: Resolution on challenges for the future of democracy, including the question of free and independent media in Eastern Partnership and EU countries (2012), Report on engaging in a stronger partnership between the EU and Eastern European partner countries through the European Neighborhood Instrument for 2014- 2020 (2014) и др. С другой стороны, Ассамблея стала форумом для обсуждения двухсторонних проблем стран-членов Восточного партнерства, а не платформой для взаимодействия между парламентами партнерских государств и Европейским Парламентом, как было задумано изначально. Например, Азербайджан использовал Ассамблею Евронеста для обсуждения проблемы региона Нагорный Карабах, а Грузия высказала свое недовольство проблемой региона Абхазии и Южной Осетии.

Произошло усиление различий между партнерскими государствами - только часть их них согласилось подписать соглашения об ассоциации, что сделало неизбежной дифференциацию подходов к двусторонним отношениям. ЕС оказался не способен с помощью инструментов ВП способствовать демократическим преобразованиям в Азербайджане и Белоруссии.

Более того ЕС подвергся критике за использование «двойных стандартов» в Азербайджане и Белоруссии. Представители гражданского общества утверждают, что ЕС применяет более жесткую и категоричную политику в Белоруссии по поводу защиты прав человека, чем в Азербайджане. Активисты утверждают, что это связано с важностью Азербайджана как поставщика нефти и газа для ЕС. Режим Алиева является крайне авторитарным, однако это не повлияло на изменение подхода ЕС, так как Алиев позволяет западным энергетическим компаниям исследовать углеводородные запасы в регионе, а также поддерживает транзитные энергетические проекты, такие как нефтепровод Баку - Тбилиси -Джейхан.

2.6 Фактор Российской Федерации в развитии Восточного партнерства

Государства постсоветского пространства, входящие в Восточное партнерство, объединяют политические и экономические связи с Россией, которые во многом являются более тесными, чем с другими внешними игроками. Общим наследием является плановая экономика, которая после распада Советского союза в разной степени подверглась реформации. Не стоит забывать о наличии общей военной инфраструктуры, а также о том, что русский язык остается средством межкультурного общения в этом регионе. Россия до сих пор остается связующим центром постсоветского пространства, государства которого делают выбор в сторону интеграции с Россией или же с другими акторами на международной арене.

В отличие от Европейского пути интеграции, интеграционный путь России после распада СССР (создание Содружества Независимых Государств в 1991, зоны свободной торговли СНГ в 1996 и Евразийского экономического сообщества в 2000), в целом был малоуспешен. Однако после расширения ЕС на Восток, Россия изменила траекторию политики по отношению к своим ближайшим восточным соседям от «сдержанного наблюдателя» до активного игрока. Многие российские исследователи и эксперты по международным отношениям были убеждены, что Восточное партнерство является прикрытием для ЕС, разработанным с целью подорвать влияние России в восточной Европе и регионе южного Кавказа.

После официального запуска Восточного партнерства Россия заняла выжидательную позицию, а в последствии ее недоверие в отношении нового проекта ЕС возросло. По мнению Евросоюза, Россия оказывает постоянное давление на страны-члены ВП, устанавливая торговые ограничения на прозападные страны партнерства и одновременно предлагая помощь странам, отказавшимся подписать соглашения об Ассоциации. Газета the Economist описывала этот процесс как «сочетание мягкой силы (общая история, культура, язык и религия), пряника (дешевый газ и выход на российский рынок) и кнута (торговые санкции).

Таможенный союз Белоруссии, Казахстана и России, а в последствии и Евразийский экономический союз стали инструментами усиления России на постсоветском пространстве. Многие европейские исследователи рассматривают этот интеграционный проект, как способ подорвать или полностью остановить растущее присутствие ЕС в восточной Европе.

Евразийский экономический союз преподносится как альтернатива ЕС для стран-членов Восточного партнерства. Членство Белоруссии в ЕАЭС обуславливается наличием взаимной зависимости с Россией. Белоруссия получает дешевые цены на нефть и газ, тогда как Россия - союзника на постсоветском пространстве. Белоруссия готова играть роль союзника, но только в замен на стабильную экономическую поддержку.

Резкий поворот Армении от подписания соглашения об Ассоциации к вступлению в ЕАЭС был анонсирован за два месяца до саммита Восточного партнерства в Вильнюсе (28-29 ноября 2014). Резкое изменение внешнеполитического курса было шоком для многих в Армении, в том числе и для некоторых представителей правительства, которые приложили немало усилий на переговоры с ЕС. Отказ Армении от подписания соглашения об Ассоциации во многом вызван стремлением достичь баланса в отношениях с ЕС и Россией. Армения - наиболее уязвимое государство из всех членов ВП по отношению к России из-за экономической и энергетической зависимости.

Энергетика является еще одним способом давления России на страны ВП. За исключением Азербайджана и частично Грузии, практически все страны ВП зависят от энергетических ресурсов РФ. Россия использует энергетику как инструмент давления на соседей.

Простые и благоприятные условия для вступления в ЕАЭС делают эту альтернативную модель интеграции зачастую более привлекательной чем Восточное партнерство с ЕС. Во-первых, Россия является важным крупнейшим экспортным рынком для партнерских стран. Согласно отчету Европейского банка реконструкции и развития, члены ЕАЭС испытали значительный рост товарооборота с момента вступления в Союз. Более того, согласно статистическим данным на 2016 год, зарубежные прямые инвестиции из России составляют 62% в Белоруссии, 49% в Армении и 22% в Молдове. Во-вторых, российский интеграционный проект не ставит перед партнерскими странами условий реформ, таких как верховенство закона, укрепление гражданского общества, что крайне выгодно для авторитарных правительств. В-третьих, вступление в ЕАЭС может предоставить для стран-участниц не только свободное движение товаров, но и свободное движение факторов производства, таких как капитал и рабочая сила.

Несомненно, важно подчеркнуть, что Евразийский экономический союз отличается от интеграционных проектов ЕС, таких как Восточное партнерство, и России придется пройти непростой путь, чтобы расширить евразийскую интеграцию. Тем не менее, ЕАЭС обладает большим потенциалом достичь интеграции и тесных связей с постсоветскими странами.

Таким образом, ЕС подготовил комплексную программу Восточного партнерства, целью которой является развитие интеграционных связей Евросоюза с шестью странами Восточной Европы. ВП предполагает сотрудничество в области энергетики, иммиграции, расширения географии общего рынка и борьбы с преступностью. В более отдаленной перспективе ЕС заинтересован в том, чтобы оказывать ключевое влияние в этом регионе.

Вместе с тем, хотя ЕС уделяет много внимания экономической и социокультурной политике в странах постсоветского пространства, эти усилия пока не приносят существенных результатов. Причины неудачи: влияние России в этом регионе, текущая экономическая ситуация в европейских странах, а также недостаточное финансирование программы, несоизмеримое с поставленными целями (бюджет ВП на период с 2010 по 2013 составил всего 600 млн. евро). В целом, Россия продолжает занимать прочные позиции в странах бывшего СССР. Однако если Евросоюзу удастся качественно трансформировать политику Восточного партнерства, Россия может утратить часть свое влияния в Восточной Европе.

Главным достижением Восточного партнерства является подписание соглашений об ассоциации и соглашений о создании углубленной и всеобъемлющей зоны свободной торговли между ЕС и Украиной, Молдовой и Грузией. Эти три страны наиболее заинтересованы в интеграции с Европейским союзом и готовы действовать в условиях строгой иерархии во внешнем управлении. Тогда как наиболее авторитарные страны партнерства - Белоруссия и Азербайджан - рассчитывают на партнерские отношения с ЕС, основанные на взаимном экономическом сотрудничестве.

3. Политика ЕС по отношению к странам-участницам Восточного партнерства

За время своего десятилетнего существования Восточное партнерство столкнулось с многими проблемами и принесло противоречивые результаты.

В декабре 2017 года, сразу после саммита Восточного партнерства в Брюсселе, в Минске состоялся Аналитический форум, организованный сетью европейских аналитических центров. Главной идеей на конференции была признана необходимость в выработке более четкой позиции по разграничению отношений ЕС с восточными партнерами. ЕС важно определить более дифференцированные цели, которые он хочет достичь вместе со странами-участницами Восточного партнерства. Кроме того, ЕС необходимо будет структурировать свои отношения с Россией в свете появления нового интеграционного объединения - Евразийского экономического союза.

Создание в 2009 Восточного партнерства выявило стремление ЕС активно присутствовать в этом регионе. До создания соглашений об ассоциации и углубленной и всеобъемлющей зоне свободной торговли, Европейская политика соседства в основном была основана на политических обязательствах и неопределенных стимулах. После создания ВП цели ЕС в восточной Европе стали шире и более амбициозны: «глубокая демократия» вместо «демократии» и «устойчивое экономическое и социальное развитие» вместо «экономического развития».

Важно отметить, что ЕС постепенно приходит к принятию того, что не все партнеры могут и хотят соответствовать правилам и стандартам ЕС. Предполагаемый провал универсального подхода ЕС ко всем восточным партнерам дал новый импульс для развития отношений между ЕС и некоторыми странами-партнерами, наиболее заинтересованными в интеграции с Европой (Украина, Молдова, Грузия). Несмотря на то, что ЕС явно не гарантирует восточным соседям перспективы вступления, эти страны рассматривают дифференциацию подходов как возможность подготовить к себя к вступлению в Евросоюз. Они оценивают Восточное партнерство как интеграционный проект с возможностью присоединится к Шенгену и включения в единый внутренний рынок.

Напротив, отношения ЕС с Белоруссией и Азербайджаном развивались более осторожно и не так успешно из-за ключевых отличий в стратегических интересах и вопросах безопасности. Эти страны более заинтересованы в углублении партнерских отношений с Евросоюзом, чем в интеграции. Отношения ЕС с Белоруссией и Азербайджаном все еще строятся на основе устаревших соглашений о партнерстве и сотрудничестве, несмотря на многочисленнее попытки их пересмотра.

В результате дифференциация трансформировала Восточное партнерство в «двухскоростной» подход: предполагаемая интеграция для «лидеров» ВП и более неоднозначное сотрудничество с «отстающими».

3.1 Ограничения и пределы внешнего управления ЕС в Белоруссии в рамках программы Восточное партнерство

После распада СССР отношения между Европейским союзом и Белоруссией выглядели многообещающе. ЕС признал независимость Белоруссии в декабре 1991, а в 1995 году было подписано Соглашение о партнерстве и сотрудничестве и временное торговое соглашение. Однако в период с 1994 по 1997 позитивная тенденция в отношениях сошла на нет, после попытки президента Лукашенко расширить президентский мандат и усиления гонений на оппозицию, свободные СМИ и судебную власть. Эти события вынудили ЕС приостановить процесс ратификации соглашения о партнерстве и сотрудничестве. ЕС исключил Белоруссию из Всеобщей системы преференций, приостановил отношения на министерском уровне и заморозил все программы технической помощи. С тех пор отношения ЕС и Белоруссии строятся на основе Соглашения о торговле и сотрудничестве 1989 (подписанного с СССР), которое не включает в себя статей о сближении правового регулирования с нормативно-правовой базой Евросоюза.

В 1999 годах, ЕС продолжил вводить санкции по отношению к Белоруссии, руководствуясь принципом «кнута и пряника». Этот принцип строился на предположении, что санкции будут применятся до тех пор, пока руководство страны не перестанет руководствоваться недемократическими мерами.

В 2002-2003 годах ЕС начал активно развивать стратегию «Расширенная Европа - Новая Стратегия Соседства», изначально созданную как ответ на вызовы и возможности новой восточной границы Европы. Упор делался на Украину, однако Белоруссия с самого начала рассматривалась как член новой политики соседства.

Между 2004 и 2006 годами ЕС начал подготовку Планов Действий для имплементации ЕПС с большинством партнерских государств, не включив в этот процесс Белоруссию. В декабре 2006 Комиссия выпустила неофициальный документ, где говорилось, что ЕС не может укреплять отношения с режимами, которые отрицают существование фундаментальных демократических прав. Это демонстрирует еще одно проявление внешнего управления ЕС с помощью политической обусловленности: принятие политических и экономических реформ в замен на участие в политике соседства. Таким образом, Европейский союз установил четкие юридические и институциональные границы между собой и Белоруссией и пытался трансформировать страну с помощью своих правил (политических реформ) при помощи принципа обусловленности как модуса внешнего управления. Такое управление, однако, не оказало значительного эффекта на правительство Лукашенко, не только потому что условия были невыполнимы, но и потому что эти условия подрывали будущее Лукашенко как белорусского президента.

Восточное партнерство, основанное в мае 2008 года, ставило целью активизировать политические и экономические реформы в странах восточной Европы, где постсоветские государства такие как Белоруссия были неэффективны в принятии правил и норм ЕС. Декларация Пражского саммита Восточного партнерства, подписанная белорусским правительством, подчеркивала движение к «более амбициозному партнерству, основанному на общих интересах и обязательствах» между ЕС и странами восточной Европы. На двустороннем уровне, в ноябре 2009 года Совет по внешним связям согласился продлить действие решения о приостановлении применения ограничений на поездки для некоторых должностных лиц Белоруссии. Совет также решил предоставить Белоруссии соглашение об упрощении визового режима (в тандеме с соглашением о реадмиссии) и «принять меры по повышению уровня договорных отношений с Белоруссией», включая создания совместного Плана Действий.

После создания Восточного партнерства, Белоруссия принимала участие в ряде региональных совместных проектов, в том числе по вопросам пограничного контроля. Белоруссия была задействована в других многосторонних проектах, включая расширение нефтепроводной системы "Одесса - Броды - Плотск", взаимодействие по возобновляемым источникам энергии, строительство магистрали Клайпеда - Вильнюс - Минск - Киев и празднование 600-летия Грюнвальдской битвы.

Однако спустя 10 лет после создания Восточного партнерства, ЕС продолжает повторять ошибки Политики Соседства, продолжая выстраивать разделительную линию между собой и партнерскими государствами.

Как отмечает Боссе, неудачи внешнего управления ЕС по отношению к Белоруссии исходят из неверно выбранной стратегии. ЕС руководствуется «с одной стороны ценностями, с другой - интересами безопасности». Эту стратегию можно разделить на две части: «идеалистические ценности», такие как распространение демократии и прав человека, а также «реалистические задачи» с фокусом на угрозы безопасности.

После русско-грузинской войны в августе 2008 и экономического кризиса, ЕС уделял особое внимание обеспечению энергетических поставок в западную Европу. Таким образом, Восточное партнерство изначально воспринималось Белоруссией как политический инструмент нацеленный скорее на обеспечение «безопасности и благосостояния граждан ЕС, чем граждан Белоруссии».

Еще одна ошибка ЕС касается его стратегии, основанной на принципе «политической обусловленности». Восточное партнерство вобрало в себя множество характеристик «устаревшего управления», которое применялось ЕС по отношению к странам постсоветского пространства. Например, ЕС ставит Белоруссию перед необходимостью выполнять некие предопределенные установки и нормы. Для такой страны как Белоруссия, которая не ставит себе цель вступить в Евросоюз, управление с помощью обусловленности кажется чрезмерно условным и слишком политизированным.

Такое «устаревшее управление» превалирует над риторикой ЕС о «кооперации», «совместных решениях», «общих позициях», указанных в Совместной декларации пражского саммита и отражает высоко асимметричные отношения ЕС и Белоруссии, построенные на неравенстве. Необходимость соответствовать системе правил ЕС порождает разделение на «инсайдеров» (государств-членов ЕС) и «аутсайдеров» (государств, не имеющих перспектив членства). Сложившаяся иерархия продолжает усугублять иерархический подход ЕС в внешнему управлению к таким странам как Белоруссия, которые воспринимают этот подход как «политику изоляции и сдерживания». Из этого следует, что Восточное партнерство, так же как и Европейская политика соседства, не способно эффективно иметь дело с «аутсайдерами», которые отрицают систему ценностей Евросоюза.

Пытаясь распространить свою систему ценностей (так называемую «юридическую границу») на группу постсоветских государств, Европейский союз не стремится расширить свою «институциональную границу». ЕС предлагает своим соседям «все кроме институтов», сохраняя при этом асимметрические отношения и не мотивируя страны принимать систему ценностей ЕС.

Иерархичная политика ЕС по отношению к Белоруссии проявляется в экономическом и политическом давлении на Белоруссию. При этом ЕС продолжает использовать риторику «равного партнёрства» в ЕПС и ВП для того, чтобы преуменьшить видимость асимметрии в отношениях. Это способствует распространению мнения о том, что ЕС использует политику двойных стандартов, пытаясь уклониться от ответственности за свои неудачи. Неравные отношения между ЕС и Белоруссией могут быть проиллюстрированы с помощью строгих критериев Восточного партнерства по отношению к Белоруссии. Предполагалось, что страна будет подвергнута индивидуальной оценке для того, чтобы быть частью каких-либо проектов или инициатив Восточного партнерства.

Меры по изолированию Белоруссии противоречат ценностям Восточного партнерства, которые состоят из «политической ассоциации и экономической интеграции». Двойной подход демонстрирует неспособность ЕС применять последовательный и прагматичный подход к внешнему управлению. Как следствие, это укрепило авторитарный режим Лукашенко и зависимость Белоруссии от России.

Важно отметить, что разногласия внутри ЕС осложнили возможность Евросоюза выработать единый и последовательный подход к внешнему управлению по отношению к Белоруссии. На подписании соглашения о создании Восточного партнерства не присутствовали высокие представители от Франции, Италии, Великобритании, Австрии, Кипра, Латвии и Литвы. Но, что более важно, глава Белоруссии Лукашенко также не смог посетить саммит.

Не все страны-члены ЕС поддержали новые формы взаимодействия Союза с Белоруссией. Британское и датское правительство были категорически против возможной отмены ограничений на передвижение для должностных лиц Белоруссии. Большинство членов Европейского парламента выступало за сохранение двухстороннего подхода к внешнему управлению в Белоруссии: применение строгой обусловленности к текущему режиму и вместе с тем «завоевание симпатий населения страны». Восточное партнерство объявило о создании Парламентской ассамблеи, цель которой заключалась в совместной работе членов парламента шести партнерских государств и членов Европейского парламента. Последние, однако, отказались принимать членов белорусского правительства в ассамблею и настояли на приглашении членов политической оппозиции.

В 2010 в Белоруссии прошли президентские выборы, которые сопровождались жестким подавлением оппозиционных протестов. Эти события усилили напряженность между двумя конкурирующими между собой системами взглядов. Стороны, придерживающиеся принципа обусловленности, требовали немедленно исключить Белоруссию из Восточного партнерства и ввести долгосрочные санкции против страны, включая свертывания финансирования Европейского инструмента соседства.

Этот подход четко прослеживался в резолюции Европейского парламента от 20 января 2011 года, в которой Парламент призывает ЕС «рассмотреть возможность приостановить участие Белоруссии в деятельности Восточного партнерства», и «пересмотреть политику ЕС по отношению к Белоруссии», в том числе рассмотреть вопрос о применении целенаправленных экономических санкций и заморозке макрофинансовой помощи, оказываемой Международным валютным фондом. Резолюция также подчеркивала, что «ориентация Европейской политики соседства и государственной помощи для Белоруссии должна быть изменена для того чтобы обеспечить необходимую поддержку гражданскому обществу».

Однако ранее в январе, Комиссар по вопросам расширения и европейской политики соседства Стефан Фюлле подчеркнул, что «Европейский инструмент соседства и партнерства в Белоруссии должен продолжать работу» и «я верю, что Белоруссия должна продолжать принимать участие в многостороннем направлении Восточного партнерства».

31 января на Совете по иностранным делам страны-члены ЕС приняли решение восстановить (и ввести новые) ограничения на поездки и замораживание активов для более 150 представителей государственных органов Белоруссии (включая Лукашенко), но подтвердив при этом, что «ЕС остается приверженным политики взаимодействия через диалог и Восточное партнерство, и … что ЕС заинтересован в укреплении отношений с Белоруссией».

Политика ЕС в отношении Белоруссии исходит из того, что, являясь европейской страной, Белоруссия должна соответствовать стандартам и нормам ЕС, для того чтобы быть включенной в европейскую интеграционную модель. Тот факт, что Евросоюзу не удается внедрить в Белоруссии модель отношений, основанную на европейских ценностей, обуславливает его стремление дискредитировать белорусскую власть. ЕС не признал итоги выборов президента 2010 г. и парламентские выборы 2012 г., сделав ставку на поддержку оппозиции. В конце марта 2012 г. список белорусских бизнесменов и чиновников, в отношениях которых были введены санкции, запрещающие въезд на территорию ЕС, достиг максимума и составил 243 человека.

Однако с 2013 года в отношения ЕС и Белоруссии постепенно нормализуются. Этот процесс проявляется в постепенном наращивании политических и дипломатических контактов, смягчении негативной риторики с обеих сторон, удалении из списков санкций некоторых бизнесменов и чиновников. Более того, ЕС постепенно расширяет программы помощи Белоруссии: с 2014 по 2020 год планируется выделить от 120 мл. до 158 млн. евро.

В 2013 году состоялся Саммит Восточного партнерства в Вильнюсе, на котором Литва и Латвия призвали Евросоюз пересмотреть ограничительный подход к Белоруссии и рассмотреть возможность вовлечения белорусской экономики в общеевропейское экономическое пространство. Таким образом, ЕС был вынужден признать несостоятельность рычагов влияния на Белоруссию и ограниченность санкций. Брюссель все чаще стал склоняться к взаимодействию с белорусским правительством, поскольку ставка на работу с оппозицией не принесла должных результатов.

Одной из причин для возобновления диалога между Белоруссией и ЕС стала обеспокоенность Евросоюза степенью вовлеченности Белоруссии в интеграционные процессы с Россией, в том числе вступление Белоруссии в Евразийский экономический союз в 2015 году. Также толчком к нормализации двухсторонних отношений послужила позиция Белоруссии в ходе русско-украинского кризиса. Большое значение имело получение Белоруссией статуса переговорной площадки по урегулированию украинского конфликта.

При этом Белоруссия, провозглашая заинтересованность в европейской интеграции, твердо диктует свои условия, давая понять Евросоюзу, что взаимодействие с Западом не будет означать принятия политических реформ и какой-либо политической либерализации. Белорусское видение Восточного партнерства направлено на развитие торгово-экономических связей.

Катализатором европейско-белорусского взаимодействия стали санкции России в отношении европейских поставщиков продовольственных товаров. Перспективы переработки продукции и ее последующего экспорта через Белоруссию повышает заинтересованность Евросоюза сотрудничать с Белоруссией как с участником евразийской экономической интеграции.

Подводя итог, внешнее управление ЕС по отношению к Белоруссии проводится непоследовательно. С момента распада Советского Союза, стратегия ЕС заключалась в ряде малоуспешных попыток «стать услышанным» в Белоруссии. Они включали в себя негативную и позитивную обусловленность наряду с санкциями и ограничениями. Приглашение Белоруссии принять участие в Восточном партнерстве также является примером непоследовательной стратегии ЕС. Применяя политические санкции и, одновременно с этим, предлагая Белоруссии возможность ассоциации в рамках Восточного партнерства, ЕС руководствуется политикой «двойных стандартов».

Тем не менее, в настоящее время устанавливается новая парадигма в отношениях ЕС и Белоруссии: взаимодействие с помощью функционального сотрудничества. Этого подхода придерживается группа членов Европейской Комиссии (в основном состоящая из представителей из «новых» стран-членов ЕС из центральной и восточной Европы). Конечная цель функционального сотрудничества, однако, остаётся весьма размытой. Некоторые страны-члены ЕС видят экономическое и геополитическое преимущество в сотрудничестве с Белоруссией: сотрудничество в сфере пограничного контроля, энергетической инфраструктуры или проектов по защите окружающей среды. Другие считают, что функциональное сотрудничество в технических вопросах может «перетечь» в другое, более политическое сотрудничество, которое сможет косвенно повлиять на Белорусское правительство.

Новый этап налаживания отношений ЕС и Белоруссии произошел без выполнения условий, поставленных на период замораживания отношений: не были выпущены на свободу политзаключенные, а ЕС не отменил экономические и визовые санкции для представителей белорусского правительства. Из этого следует, что процесс носит неустойчивый характер и зависим в том числе от российско-белорусских отношений.

3.2 Реализация Восточного партнёрства и итоги программы в Азербайджане

После обретения независимости в 1991 году, Евро-Атлантическая интеграция и развитие отношений с Европейскими странами стали одним из главных направлений внешней политики Азербайджана. Азербайджан развивал отношения со странами ЕС основываясь на идее взаимного прагматизма, плодотворного сотрудничества и дружелюбного соседства и отстаивая при этом свои национальные интересы и государственность. Для недавно получившей независимость страны было очень важно развивать отношения с ведущими международными организациями, для того чтобы содействовать укреплению национальной экономики. В 1993 году Азербайджан выразил интерес в установлении официальных отношений с Европейским союзом.

В 1996 году Азербайджан и ЕС официально установили отношения, подписав Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС). Соглашение, вступившее в силу в 1999 году, представляло собой правовую основу для отношений ЕС и Азербайджана. СПС также включало в себя материально-техническую помощь ЕС для проведения реформ по развитию рыночной экономики и реализации инфраструктурных проектов.

Целями СПС являлись: развитие политических отношений между сторонами, консолидация демократии в Азербайджане, экономическое развитие и инициативы по переходу к рыночной экономике, распространение торговли и инвестиций, сотрудничество в экономической, социальной, финансовой, научной и культурной сферах. В целом, СПС отражал желание ЕС установить конструктивные отношения юридически не обязывающего характера с соседними странами. Раздел СПС, посвященный торговым аспектам, не был нацелен на полную ликвидацию торговых барьеров, но ставил задачу достигнуть «поэтапного сближения азербайджанского законодательства с торговыми стандартами ЕС». В Соглашении о партнерстве и сотрудничестве не было сказано о возможности вступления Азербайджана в Европейский союз, таможенный союз или в зону свободной торговли.

В 1996 году ЕС запустил программу под названием INOGATE (Interstate Oil and Gas Transportation to Europe) в рамках финансовой поддержки для недавно получивших независимость стран постсоветского пространства. Программа была нацелена на оказание долгосрочной технической помощи и финансировалась с помощью ЕС. Правовой основой программы стало Рамочное соглашение по межгосударственному экспорту нефти и газа, подписанное 15 странами, включая Азербайджан.

ЕС поддерживал программу ТРАСЕКА (аббревиатура от англ. Transport Corridor Europe-Caucasus-Asia), представляющую большое значение для стран Кавказского региона. В сентябре 1988 года, во время международной конференции «ТРАСЕКА - Восстановление исторического Шелкового Пути» проходящей в Баку, стороны подписали «Многостороннее соглашение о развитии транспортного коридора Европа-Кавказ-Азия» и приняли «Бакинскую декларацию» по всестороннему сотрудничеству и региональной интеграции среди стран Евразии. Цель программы заключалась в укреплении потенциала соответствующих стран для доступа к Европейским и мировым рынкам помощью альтернативных транспортных маршрутов и создания быстрых и дешевых транспортных коридоров из Европы через Черное и Каспийское море в Центральную Азию (и наоборот).

В 2004 году Азербайджан присоединился к Европейской политике соседства ЕС. Это был важный шаг для Азербайджана в сторону политической и экономической интеграции с ЕС. Центральным элементом политики соседства стали так называемые «Планы действий», которые содержали краткосрочные и долгосрочные приоритеты взаимно согласованные ЕС и партнерскими странами.

План действий Европейский союз - Азербайджан был подписан 14 ноября 2006 года на встрече Совета по сотрудничеству в Брюсселе. План действий определил 10 приоритетных направлений взаимодействия: консолидация демократии и верховенства закона; мирное разрешение конфликта в Нагорном Карабахе; укрепление поддержки прав человека и фундаментальных свобод; улучшение инвестиционного климата; поддержка устойчивого экономического развития; улучшение экономического законодательства и административных практик; углубление энергетического и транспортного сотрудничества между ЕС и Азербайджаном; усиление сотрудничества в пространстве свободы, безопасности и справедливости.

В ноябре 2006 президент Азербайджана Ильхам Алиев и глава Европейской Комиссии Жозе Бароссо подписали «Меморандум о взаимопонимании стратегического партнерства в энергетической сфере». Меморандум послужил юридической основой для отношений в области энергетики между ЕС и Азербайджаном и имел важное значение для региональной безопасности. Принимая во внимание, что энергетика является важнейшим аспектом отношений ЕС и Азербайджана, Меморандум символизировал важный шаг в укреплении энергетических отношений партнеров, а также способствовал реформированию национального энергетического сектора Азербайджана. Меморандум содержал 4 основных приоритета: сближение законодательства Азербайджана с законодательством ЕС в области энергетики и газовых рынков; увеличение безопасности энергетических поставок и транзитных систем в ЕС через Каспийский бассейн и Азербайджан; техническое взаимодействие и обмен опытом.

В 2009 году состоялся официальный запуск программы Восточное партнерство. Восточное партнерство существенно отличалось от Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, так как ВП предполагало заключение соглашений о зоне свободной торговли и политической ассоциации. Хотя Восточное партнерство и не предоставляло перспектив вступления, соглашения о создании зоны свободной торговли считалось важным шагом на пути к углублению экономических отношений с ЕС, а политическая ассоциация предполагала партнерство и союз по вопросам внешней политики.

Более того, ЕС, вместо того чтобы продолжать отношения с Азербайджаном на основе СПС, предполагал подписать новое Соглашение об ассоциации и Соглашение о создании глубокой и всеобъемлющей зоны свободной торговли, которые могли бы облегчить визовый режим и усилить взаимодействие в области энергетики. Предполагалось, что Азербайджан примет и внедрит нормы ЕС по правам человека и демократии и ряд стандартов в области торговли, для того чтобы получить свободный доступ к единому рынку ЕС и шенгенской зоне.

Среди основных целей участия Азербайджана в Восточном партнерстве можно выделить следующие: поддержание баланса сил в регионе, разрешение Карабахского конфликта в свою пользу, открытие общего рынка ЕС, либерализация визового режима, ускорения процесса модернизации, увеличение инвестиций, решение социальных проблем.

Оба переговорных процесса по Соглашению об ассоциации с 2010 года и по Стратегическому партнерству по модернизации с 2013 года зашли в тупик из-за несоблюдения азербайджанским правительством норм ЕС и отсутствию взаимодействия с местным гражданским сообществом.

Единственными значительными и положительными результатами этого процесса стали соглашения Европейской комиссии и азербайджанского правительства по поставкам 10 млрд. кубических метров азербайджанского газа в Европу с 2019 года, а также Соглашение об упрощении визового режима, которое облегчило процедуру получения шенгенской визы для жителей Азербайджана.

Отношения между ЕС и Азербайджаном после подписания Восточного партнерства не отличались четкостью и последовательностью. Основным поводом для разногласий и недовольства послужили расхождения в вопросах прав человека, демократии и основных свобод. Анти-азербайджанская риторика ЕС встретила жёсткий отпор в Баку. Министр иностранных дел Азербайджана Эльмар Мамедъяров выступил с обращением на пресс-конференции: «Азербайджан является независимым и суверенным государством. Суверенное государство не примет политическое давление и диктатуру».

В 2014 году Европейская комиссия выпустила доклад о ходе работы с Азербайджаном, где было заявлено, что «основные достижения были отодвинуты на второй план из-за регрессии в большинстве областей, таких как устойчивая и прочная демократия, права человека и фундаментальные свободы. Частота политического диалога между ЕС и Азербайджаном также уменьшилась, и это привело к негативным последствиям для диалога о правах человека».

В отчете «European Integration Index 2014 for Eastern Partnership Countries”, опубликованном в конце 2014 года, ЕС была проведена оценка системных изменений в странах Восточного партнерства, в том числе и в Азербайджане. В нем анализировалась степень реализации реформ в шести странах ВП и процесс сближения со стандартами ЕС в трех областях: 1) конструкция политических, общественных и экономических связей между странами-участницами ВП и Евросоюзом; 2) управление развитием 3) приведение правовых норм в соответствие со стандартами ЕС.

Согласно оценке отчета, в сфере изменений Азербайджан оказался на предпоследнем месте, уступая лишь республике Беларусь. В сфере системной трансформации (1 - наилучший уровень, 0 - наихудший) общий результат Азербайджана составил всего лишь 0,41. Наиболее ощутимые изменения произошли в сфере экономического сотрудничества, самые слабые - в сфере демократических изменений. В сфере управления наиболее слабый результат относился к повышению уровня сознания необходимости европейской интеграции (0,33). В общей плоскости сближения с европейскими стандартами Азербайджан имел самый слабый результат в сфере демократических изменений (0,31). В отчете также была отмечено, что в Азербайджане отсутствует учреждение, защищающее права религиозных, национальных и гендерных меньшинств, а также зависимость азербайджанских СМИ от власти.

В сентябре 2015 года ситуация еще более усугубилась с принятием критической резолюции Европейского парламента по правам человека в Азербайджане, что привело к ухудшению двухсторонних отношений. 14 сентября 2015 года азербайджанский парламент приостановил участие Азербайджана в Парламентской ассамблее ЕВРОНЕСТ. Несмотря на то, что демократия, права человека и фундаментальные свободы остаются важнейшим вектором внешней политики Азербайджана, Баку выступает против использования этих ценностей как инструмента политического давления и рассматривает политику ЕС как вмешательство в суверенные дела государства.

Одним из основных сдерживающих факторов в развитии отношений между ЕС и Азербайджаном также являются отношения Азербайджана с Российской Федерацией. С момента распада СССР, экономическая и политическая роль России превалировала на постсоветском пространстве. Более того, распад СССР спровоцировал этническо-территориальные конфликты во многих постсоветских республиках, включая Азербайджан. Баку до сих пор придерживается мнения, что «ключ» к решению Нагорно-Карабахского конфликта заключается во взаимодействии с Москвой.

Россия остается третьим крупнейших партнером Азербайджана. Вес России возрос после подписания соглашения между СОКАР и Газпромом в 2009 на экспорт азербайджанского газа в Россию. Количество азербайджанского газа, экспортируемого в Россию, возросло в 2011 и достигло отметки 2 миллиардов кубометров. В то же время Азербайджан продолжает поставлять нефть через трубопровод «Баку-Новороссийск». Отношения России и Азербайджана построены на сетевом модусе управления, так как сближение происходит за счет принятия обоюдно принятых правил.

В отличие от отношений с Россией, взаимодействие Азербайджана, в рамках СНГ довольно ограничено. По мнению некоторых аналитиков, в Баку поднимался вопрос о выходе из этой организации. Однако вскоре Азербайджан дал ясно понять, что планирует оставаться в СНГ. Тем не менее, Азербайджан не принимает участие в Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ), не является частью Таможенного союза и Евразийского экономического союза.

В сложившейся ситуации, ЕС стремится применять метод политической обусловленности на отношения с Азербайджаном, но при этом не отвечает необходимым требованиям эффективности обусловленности: скорость и размер награды, степень доверия и цена. Азербайджан не готов проводить комплексные реформы, насаждаемые ЕС. Эта ситуация вряд ли изменится в ближайшее время, так как ЕС не обладает достаточными механизмами воздействия на азербайджанское правительство.

В целом Евросоюз сделал поворот в другую сторону сотрудничества - культурно-гуманитарную. Например, во время визита председателя Еврокомиссии Ж.М. Баррозу в Азербайджан в июне 2014 года между сторонами был подписан протокол к Соглашению о партнерстве и сотрудничестве по Рамочному соглашению об общих принципах участия Азербайджана в программах ЕС.

Таким образом, отношения ЕС и Азербайджана являются формально иерархическими и нацелены на экономическую интеграцию и политическое сотрудничество через сближение с правилами ЕС. Однако на практике эти отношения ограничиваются сотрудничеством в области энергетики и транзита и основываются на равных правах и сетевом модусе управления, а не на интеграционном. В Азербайджане процесс европейской интеграции затрудняется из-за позиции Запада по поводу Нагорно-Карабахского конфликта. Этот фактор сдерживает не только политический диалог, но и экономическое сотрудничество.

Азербайджан является сложным партнером для ЕС, так как у Европейского союза не получается совместить подход ЕС к обусловленности и стратегический интерес в укреплении отношений с Азербайджаном. Среди политических элит стремление к реформированию государства фактически отсутствует, тогда как избиратели, по данным опросов, не стремятся стать ближе к Европе. ЕС необходимо укреплять тесные рамки сотрудничества с Азербайджаном, несмотря на все демократические недостатки правительства. Завершение подготовки Стратегического партнерства по модернизации не должно стать «заложником обусловленности», так как это может значительно ухудшить отношения между ЕС и Азербайджаном.

Подводя итог отношениям ЕС и Азербайджана в рамках Восточного партнерства, стоит отметить, что результаты сотрудничества двух акторов далеки от намеченных Евросоюзом целей. На низком уровне находится взаимодействие в области демократии, прав человека, политического диалога. Единственной успешной сферой является энергетика. Основной причиной неудач является разница в интересах между партнерами.

Несмотря на многообещающие цели, такие как создание углубленной и всеобъемлющей зоны свободной торговли и подписание соглашения об ассоциации, реализация программы Восточного партнерства в Азербайджане осложнена целым рядом факторов. Во-первых, Баку достаточно осторожно относится к программе, проявляя особый интерес лишь к взаимодействию с ЕС в сфере инвестиций, образования и науки, визовой либерализации, и к энергетическому сотрудничеству. Во-вторых, Азербайджан, не являясь членом ВТО, не может участвовать в создании зоны свободной торговли с Европейским союзом. В-третьих, Азербайджан не стремиться к активному участию в многостороннем формате программы Восточного партнерства из-за нерешенного конфликта с Арменией. В-четвертых, у нынешнего руководства Азербайджана отсутствуют амбиции по вопросу европейской интеграции, в связи с этим влияние принципа «политической обусловленности» на политику страны остается минимальным.

Заключение

Проект Восточного партнерства был создан с целью интеграции шести стран Восточной Европы в Европейский союз. С помощью этой программы ЕС намеревался усилить свое влияние в Восточной Европе, диверсифицировать пути и источники поставок энергоносителей в Европу, обеспечить безопасность, бороться с миграцией и преступностью. Странам-партнерам предлагались отношения, построенные на общих ценностях, и широкие перспективы для развития многостороннего сотрудничества в рамках ВП.

Проект Восточного партнерства стал важным шагом на пути к региональной дифференциации Европейской политики соседства. Тем не менее эта амбициозная инициатива за 10 лет своего существования не принесла ЕС желаемых результатов. К причинам неудачи можно отнести растущее влияние России в этом регионе, универсальный подход ЕС к взаимодействию с партнерскими государствами, а также недостаточное финансирование программы, несоизмеримое с поставленными целями.

С помощью теории внешнего управления удалось провести анализ внешней политики ЕС по отношению к Восточному партнерству. Были выявлены причины создания ВП, основные форматы взаимодействия со странами-участницами, а также систематизирована информация о двухсторонних и многосторонних инструментах сотрудничества, в которых большую роль играет принцип политической обусловленности как способ демократизации стран Восточного партнерства. ЕС использует как позитивную (либерализация виз, подписания соглашений об ассоциации, финансовая и техническая помощь), так и негативную (применение санкций) обусловленность. Было установлено, что отсутствие перспективы вступления в ЕС значительно ослабило эффективность применения принципа обусловленности в странах Восточного партнерства.

Результаты проведенного исследования подтвердили выдвинутую автором гипотезу: ЕС постепенно приходит к принятию того, что не все партнеры могут и хотят соответствовать правилам и стандартам ЕС. За последние несколько лет произошло усиление различий между странами-участницами Восточного партнерства - только часть из них приняла решение подписать соглашения об ассоциации с ЕС. Новый дифференцированный подход Евросоюза дает новый импульс для развития отношений между ЕС и некоторыми странами-партнерами (Украина, Молдова и Грузия), наиболее заинтересованными в интеграции с Европой. Эти государства обязались принять часть правил и норм EC в области внутреннего рынка, взамен на дополнительные торговые преимущества. Более того, они дали согласие на то, что ЕС в праве устанавливать особые торговые ограничения, если в этих странах будут нарушать права человека и основные свободы.

Страны с авторитарным правительством, такие как Белоруссия и Азербайджан, рассчитывают на партнерские отношения с ЕС, основанные на взаимном экономическом сотрудничестве. Требования ЕС расцениваются в этих странах как вмешательство во внутреннюю политику и угроза потери власти. Белоруссия в рамках Восточного партнерства твердо диктует свои условия, давая понять Евросоюзу, что взаимодействие с Западом будет направлено в первую очередь на развитие экономических связей и не будет означать какой-либо политической либерализации в стране. Схожая ситуация складывается и в отношениях ЕС с Азербайджаном, которые ограничиваются сотрудничеством в области энергетики и транзита. В Азербайджане процесс европейской интеграции также затрудняется из-за позиции Запада по поводу нагорно-карабахского конфликта. Этот фактор сдерживает не только политический диалог, но и экономическое сотрудничество.

Как показывает представленный в этой работе анализ политики Восточного партнерства Евросоюза, траектория трансформации ВП заключается в его последующей дифференциации. ЕС будет вынужден отказаться от принципа универсальной обусловленности и строгой иерархии по отношению к авторитарным странам, таким как Белоруссия и Азербайджан, что предполагает тенденцию к применению более практичного и гибкого подхода ЕС к взаимоотношениям с восточными соседями.

Литература

1. A new response to a changing neighbourhood. A review of European Neighbourhood policy // European Commission and High Representative of the Union. 2011.

2. Agreement between the European Union and the Republic of Azerbaijan on the facilitation of the issuance of visas - Official Journal of the European Union.

3. Council conclusions on Belarus. 2974th External Relations Council meeting // Council of the European Union. 2009.

4. Council conclusions on Belarus. 3065th Foreign Affairs Council meeting // Council of the European Union. 2011.

5. Draft report on “Engaging in a stronger partnership between the EU and Eastern European partner countries through the European Neighbourhood Instrument for 2014- 2020” // Euronest Parliamentary Assembly Committee on Political Affairs, Human Rights and Democracy, AP101.482v02-00. 2014.

6. EU Neighborhood policy - An official website of the European Union.

7. EU report: Azerbaijan renews engagement and dialogue - An official website of EU.

8. EU-Azerbaijan ENP Action Plan // European External Action Service.

9. EuroNest and the Eastern Partnership - An official website of EuroNest Parliamentary Assembly.