Новая архитектура безопасности НАТО: американский и европейский векторы

Впрочем, администрация Трампа наверняка это понимает. Однако на момент встречи с союзниками в Брюсселе американский президент остро нуждался в политической победе. И если во внутренней политике Дональда Трампа преследовали сплошные неудачи, то попытка реабилитироваться перед своими избирателями во внешней политике кажется весьма рациональным шагом. При этом, жесткая политика по отношению к своим союзникам способна привести к очередной политической неудаче. Если представить, что американский президент предпринял бы попытку реформировать "устаревшую" организацию, например, чтобы изменить механизм принятия решений, исключив одномандатные вето по некоторым вопросам или со стороны некоторых членов, апеллируя тем, что большинство союзников не выполняют требования по формированию военного бюджета, усугубление кризиса во взаимоотношениях со своими партнерами неизбежно. А жесткая позиция западноевропейских стран привела бы к очередному политическому провалу администрации США. Какие бы заявления мы не слышали с трибуны американского эстеблишмента, очевидно, что США не готовы отказаться от НАТО.

Для Дональда Трампа важно было продемонстрировать свое влияние в организации. Сам факт согласия со стороны европейских союзников с необходимостью увеличить свои военные расходы должен создать видимость того, что Трамп наконец-то наводит порядок в альянсе. Поэтому американская сторона не заинтересована в том, чтобы настаивать на каких-то жестких обязательствах для своих европейских союзников: достаточно продемонстрировать желание и, возможно, определенный прогресс в этом направлении.

2.3 Общеевропейский подход к деятельности НАТО

Несмотря на то, что Соединенные Штаты Америки принято рассматривать как традиционно ключевого союзника в НАТО, европейские страны также активно влияют на все решения, принимаемые в организации.

Действительно, на сегодняшний день доля расходов США на оборону несравнимо выше, чем у любого другого союзника по альянсу, и превышает три с половиной процента от ВВП в то время, как абсолютное большинство союзников не способны выделять на оборонные расходы даже два процента. Но означает ли это, что США, выступая как главный спонсор в организации, способны навязывать свою волю союзникам по Североатлантическому альянсу?

Бывший министр обороны США, Роберт Гейтс, уходя в отставку в 2011 году, выступил с резкой критикой НАТО: "Раньше я был обеспокоен тем, что НАТО превратится в двухуровневый альянс, в котором будут те, кто выступает за "мягкое" развитие, поддержание мира и постоянное обсуждение задач, и те, кто участвует в боевых миссиях… Это больше не гипотетическое беспокойство. Мы наблюдаем это уже сегодня. И это неприемлемо" Gates R. Reflections on the Status and Future of the Transatlantic Alliance. 2011 // http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/sede/dv/sede190911robertgates_/sede190911robertgates_en.pdf.

Действительно, в любой операции НАТО, будь то Косово или Афганистан, вооруженные силы США играли доминирующую роль. Даже в ливийском кризисе, несмотря на то, что Вашингтон предпочел отойти на второй план, США сыграли ключевую роль в операции. Но это не говорит о том, что США на правах самого мощного союзника способны навязывать свою волю.

Одним из самых ярких доказательств тому является интервенция в Ирак в 2003 году, когда ряд членов альянса не поддержал американскую инициативу по интервенции в Ирак. Участие НАТО в той интервенции ограничилось лишь подготовкой кадров для иракских вооруженных сил.

Не стоит также забывать, несмотря на то, что альянс возглавил операцию в Ливии по обеспечению эмбарго на поставку вооружений и военной техники в страну, не стоит забывать, что из 29 членов организации только 11 предоставили свои вооруженные силы, чтобы принять участие в проведении операции. При эскалации кризиса в Сирии, администрация США не только не была уверена стоит ли активно вмешиваться в конфликт, но и, судя по всему, не рассматривала НАТО как эффективную платформу для его разрешения. По крайней мере, нет никакой уверенности, что предложение о проведении операции в Сирии не ждала та же судьба, что и предложение по Ираку в 2003-2004 годах.

Мы видим, что даже внося наибольший вклад в развитие организации, США не имеют абсолютного влияния на деятельность Североатлантического альянса. Администрация Дональда Трампа действительно может позволить себе "дипломатические выходки" вроде утверждение кандидатуры заместителя государственного секретаря на встречу с министрами иностранных дел под предлогом того, что сам госсекретарь принимает председателя КНР Си Цзиньпина в Вашингтоне Госдепартамент подтвердил, что Тиллерсон не поедет на апрельский саммит НАТО // Голос Америки, 21.03.2017 // https://www.golos-ameriki.ru/a/tillerson-russia-visit/3775042.html.

Однако какой бы жесткой ни была критика в сторону НАТО, американская администрация по-прежнему заинтересована в альянсе как важном и авторитетном механизме, обладающим большим потенциалом. С другой стороны, даже робкие попытки европейских страны ослабить американское влияние на процесс обеспечения региональной безопасности Глухих-Полещук А. Зачем Европе собственная НАТО? // Delfi, 09.01.2018. // http://rus.delfi.lv/news/daily/europe/zachem-evrope-sobstvennoe-nato-shest-voprosov-o-voennyh-planah-evrosoyuza.d?id=49619377 говорит о том, что влияние США на своих союзников по блоку не безгранично. Сегодня Европа не способна эффективно обеспечивать региональную безопасность без американского участия. Но это не говорит о доминирующей роли США в альянсе.

Сегодня Североатлантический альянс представляет собой площадку для обсуждения важных вопросов безопасности не только в североатлантическом регионе, но и далеко за его пределами. При этом, принцип консенсуса при принятии решений не позволяет закрепить за одним союзником или группой союзников доминирующее положение. В процессе принятия решений постоянно сталкиваются интересы союзников. И чем больше государств войдет в НАТО, тем сложнее будет добиваться компромисса при принятии тех или иных решений.

Глава 3. Подходы к выработке механизмов в архитектуре безопасности организации североатлантического договора

3.1 Обеспечение безопасности в регионе Балтийского моря

На сегодняшний день для Российской Федерации по-прежнему важно препятствовать расширению границ НАТО Концепция внешней политики Российской Федерации. 30.11.2016 // http://www.mid.ru/foreign_policy/news/-/asset_publisher/cKNonkJE02Bw/content/id/2542248. Приближение военной инфраструктуры альянса к российским границам традиционно воспринимаются Москвой как угроза национальной безопасности Стратегия национальной безопасности Российской Федерации. 31.12.2015 // http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=191669&fld=134&dst=100001,0&rnd=0.29217123264607014#0. Именно поэтому заявления со стороны НАТО о желании видеть в будущем Грузию и Украину в составе альянса воспринимаются российской стороной крайне негативно.

Директор по исследованиям Оборонного колледжа НАТО в Риме, Карл-Хайнц Камп, считает, что Россия идентифицирует себя на международной арене как антизападная держава, которая фактически определяет Североатлантический союз как своего стратегического противника Kamp, Karl-Heinz. 'From Wales to Warsaw: NATO's Future beyond the Ukraine Crisis' // American Foreign Policy Interests vol. 36/no. 6, (2014), p 362..

Возможно, именно по причине нежелания излишне раздражать Кремль, на Бухарестском саммите НАТО в 2008 году Киев получила отказ на просьбу о присоединении Украины к Плану действий по членству в НАТО из-за позиций Германии и Франции.

Несмотря на то, что нынешняя украинская власть рассматривает членство в Североатлантическом союзе как одну из внешнеполитических целей Рада провозгласила вступление в НАТО внешнеполитическим приоритетом Украины // Lenta.ru, 08.06.2017 // https://lenta.ru/news/2017/06/08/ku_ku/, территориальные споры по Крымскому полуострову, очевидно, послужат серьезным аргументом для того, чтобы не форсировать события по вступлению Украины в НАТО. Точно также территориальные споры относительно Абхазии и Южной Осетии не позволяют Грузии участвовать в Плане действий по членству в НАТО.

Тем не менее, и Грузия, и Украина активно используют нарратив о постоянной угрозе со стороны России. Такую позицию бесспорно разделяют страны Балтии, которые уже являются членами альянса.

При этом, балтийский регион представляет собой некую границу, где сталкиваются интересы России и ряда европейских стран (не только членов НАТО). В современной системе международных отношений Балтийское море имеет особое геополитическое значение. С точки зрения обеспечения безопасности, в этом регионе напрямую контактируют вооруженные силы Организации Североатлантического договора и Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ). С точки зрения международной экономики, развития торговли и доступа к мировому океану важность региона также не вызывает никаких сомнений.

При этом, в течение продолжительного периода регион Балтийского моря не являлся приоритетным. Это не значит, что ему вообще не уделялось никакого внимания, но на повестку дня проблемы данного региона выносились сравнительно редко, например, после кибератаки на Эстонию в 2007 году. Однако после присоединения Крымского полуострова к России ситуация коренным образом изменилась. Теперь об агрессии со стороны России в НАТО принято говорить как о реальной угрозе региональной безопасности Warsaw Summit Communiquй. Warsaw, 2016 // https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_133169.htm, а не гипотетической.

После вступления Латвии, Литвы и Эстонии в Североатлантический альянс, интерес США к военному присутствию в регионе заметно снизился. Так, например, в военных учениях НАТО "Стедфаст Джаз", прошедших в 2013 году, участие приняли менее 200 американских военнослужащих, в то время как Франция предоставила около тысячи солдат Lorenz W. Steadfast Jazz 2013: NATO on Course to Strike a Better Balance // PISM, No. 63 (516), 11.06.2013 // http://www.pism.pl/files/?id_plik=13895. Это не просто следствие сокращения военного бюджета США, но и оценка уровня напряженности в регионе.

Однако в последние годы президентства Барака Обамы, вектор Вашингтона по вопросам военного присутствия в балтийском регионе изменился. США начали рассматривать сценарии, предполагающих агрессивную политику России Shlapak D., Johnson M. Reinforcing Deterrence on NATO's Eastern Flank // Rand Corporation, 2016 http://www.rand.org/content/dam/rand/pubs/research_reports/RR1200/RR1253/RAND_RR1253.pdf. , в результате чего стало очевидным, что без участия Финляндии и Швеции эффективно отреагировать на кризис в балтийском регионе будет сложно. Именно поэтому в НАТО в последнее десятилетие активно ведутся разговоры о необходимости вступления Финляндии и Швеции в альянс Leo G. M. Finland, Sweden, and NATO: From "Virtual" to Formal Allies? // Strategic Forum, Institute for National Strategic Studies, 2011 // https://www.files.ethz.ch/isn/128571/SF265.pdf. Несмотря на то, что обе страны являются партнерами НАТО, нет никаких гарантий, что Финляндия или Швеция примут участие в разрешении кризиса в балтийском регионе.

У НАТО уже есть опыт по решению трудностей, связанных с логистикой: даже при нестабильной поддержке различных стран проведение полномасштабной операции возможно, как показала миссия в Афганистане. Геополитическая ситуация в балтийском регионе несравнимо благоприятнее для проведения операций, но нельзя не учитывать того, что и потенциальная противоборствующая сторона значительно мощнее. В случае эскалации конфликта, участие стран Северной Европы может иметь решающее значение.

Дополнительной стратегической проблемой в случае эскалации конфликта может стать Калининградская область, которая имеет общие границы с Польшей и Литвой. Несмотря на то, что численность военнослужащих, дислоцированных в Калининградской области невелико, боевой потенциал области достаточен для формирования зоны ограничения и воспрещения доступа и маневра (A2/AD) Зверев Ю. Небо и море под контролем. Как Россия защищает Калининградскую область // Евразия Эксперт, 05.01.2018 // http://eurasia.expert/nebo-i-more-pod-kontrolem-kak-rossiya-zashchishchaet-kaliningradskuyu-oblast/. В первую очередь, речь, конечно же, идет об оперативно-тактических ракетных комплексах (ОТРК), современных систем противовоздушной и противоракетной обороны, береговые ракетные комплексы и крылатые ракеты морского базирования.

По этой причине, американские эксперты считают, что в рамках НАТО для обеспечения безопасности балтийского региона необходимо предпринять все возможные шаги для улучшения отношений со странами Северной Европы National Defense Strategy 2018 Unclassified Summary // U.S. Department of Defense, 2018 // https://www.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf, в частности Швецией и Финляндией. Очевидно, что речь идет о том, чтобы склонить эти страны к вступлению в альянс. Однако политическая элита Финляндии и Швеции неоднозначно относится к перспективам взять на себя союзнические обязательства.

Швеция если и предпримет какие-либо практические шаги на пути к членству в Североатлантическом союзе, то произойдет это не раньше парламентских выборов, которые запланированы на осень 2018 года. Если победу одержат социал-демократы и их союзники, вероятность того, что Швеция примет решение о вступлении в альянс, сводится к минимуму. Даже признавая наличие угрозы со стороны России в балтийском регионе, министр обороны Швеции Петер Хультквист выступает против членства в НАТО Министр обороны Швеции выступил против членства страны в НАТО // РИА Новости, 07.08.2017 // https://ria.ru/world/20170807/1499862353.html.

Финляндия также скептически относится к перспективам вступления в альянс. Большинство жителей Финляндии, согласно социологическим опросам Хамдохов С. Большинство жителей Финляндии выступило против вступления страны в НАТО // Российская газета, 05.11.2017 // https://rg.ru/2017/11/05/bolshinstvo-zhitelej-finliandii-vystupilo-protiv-vstupleniia-strany-v-nato.html, выступают членства в НАТО. И даже если Швеция начала бы процесс подписания Североатлантического договора, больше половины финнов не изменили бы свою позицию.

Мы видим, что ситуация в балтийском регионе накаляется. Николай Маратович Межевич очень точно подчеркивает, что "геополитическая конфигурация в Балтийском регионе приобретает все более ярко выраженный характер - "все против России" или "Россия против всех" Межевич Н.М. Россия и Прибалтика: сценарии безопасности в условиях политической напряженности // Рабочая тетрадь № 35/2016. Российский совет по международным делам (РСМД), 2016. - С.20. Но это не значит, что в вопросах формирования общий стратегии в альянсе нет разногласий. И речь идет не только о традиционном противостоянии западноевропейских стран и стран Восточной Европы, но и об отношениях различных стран к России и ее отдельным политическим решениям.

Несмотря на то, что все союзники НАТО признают угрозу, исходящую от России, часть европейских стран предпочла бы не провоцировать эскалацию кризиса, а, напротив, снизить уровень напряженности в отношениях. В предыдущей главе мы уже отмечали, что такие страны, как Германия и Франция видят выгоду в отношениях с Россией. В таких условиях разумно предположить, что многие западноевропейские страны предпочтут воздержаться от каких-либо активных шагов, способных спровоцировать рост напряженности в регионе, в отличие от Вашингтона, который готов к более решительным действиям.

3.2 Противодействие терроризму

Современная стратегия НАТО предусматривает применение 5 статьи Североатлантического договора не только в ответ на традиционную агрессию со стороны государства, но и в ответ на нетрадиционные угрозы, в частности на террористические акты. Показательным примером этого, стала операция в Афганистане в ответ на террористические атаки 11 сентября 2001 года.

И если после крупнейшего теракта современности США почти вдвое увеличили свои оборонные расходы, европейские страны не спешили увеличивать военные расходы. Более того, к концу 2000-х годов многие европейские страны пошли по пути уменьшение расходов на оборону Европейские страны снижают затраты на оборону // Война и мир, 21.11.08 // http://www.warandpeace.ru/ru/news/view/29786/, считая, что в условиях отсутствия прямых территориальных угроз, процесс обеспечения безопасности не требует огромных бюджетов. Вероятно, в следующем году мы будем наблюдать положительную динамику роста военных расходов европейских членов НАТО, чтобы показать свою приверженность обещаниям, данным на встрече в Брюсселе весной 2017 года, следовать плану по увеличению военных расходов до 2024 года до уровня не ниже двух процентов от ВВП. Однако это вовсе не будет означать, что страны НАТО готовятся к войне.

Даже в условиях угрозы со стороны международного терроризма, когда ни у кого не вызывает сомнений в необходимости всеобъемлющей борьбы с ним, европейские страны предпочли бы не увеличивать расходы на оборону, вероятно, считая, что полицейские ведомства и институты разведки справятся с этой задачей эффективнее О.Колесниченко. Новая стратегическая концепция НАТО: две точки зрения // Независимое военное обозрение: 08.10.2010. http://nvo.ng.ru/concepts/2010-10-08/1_nato.html..

Однако нельзя забывать, что в современном мире терроризм носит трансграничный характер. Согласно стратегии национальной обороны США, международный терроризм по-прежнему остается одной из самых опасных угроз современности National Defense Strategy 2018 Unclassified Summary // U.S. Department of Defense, 2018 // https://www.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf. Антитеррористическая борьба требует превентивных мер, нередко на "чужой" территории. Формирование антитеррористических сил, способных эффективно реагировать на вызовы, требуют больших оборонных расходов.

Кроме того, формирование сетей обмена разведданными, согласование действий и сотрудничества в таких областях как обеспечение безопасности на границах, подготовка специализированных кадров и проведение совместных учений по борьбе с международным терроризмом, создание международных сил и средств для предотвращения террористических актов и ликвидаций их последствий также предусматривает постоянные расходы. Учитывая то обстоятельство, что НАТО постоянно развивает партнерские отношения, а вышеназванные механизмы являются неотъемлемой частью Плана действий партнерства против терроризма (ПАП-Т), сокращение оборонных расходов может прямо влиять на эффективность борьбы против международного терроризма.

Тем не менее, террористическая проблема по-прежнему актуальна. И если в конце 2014 года боевая миссия НАТО в Афганистане была прекращена, то угроза Исламского государства в Сирии и Ираке. Североатлантический союз стремится обеспечить адекватный потенциал для предотвращения террористических угроз и реагирования на них. Развитие этого потенциала и разработка методов, направленных на устранение асимметричных угроз, включая международный терроризм, во многом проводится в рамках рабочей программы защиты от терроризма (DAT POW). Цель данной программы заключается в разработке передовых технологий для защиты военнослужащих, гражданского населения и объектов инфраструктуры от таких нетрадиционных угроз, как нападение террористов-смертников, использование самодельных взрывных устройств (СВУ), нападение с использованием химических, биологических или радиологических материалов и т.д. Программа защиты от терроризма определяет конкретные требования, необходимые силам НАТО и ее партнерам для противодействия асимметричным угрозам, таким как навыки противодействия СВУ, усиление защищенности военной техники, использование современных систем биометрической идентификации и т.д. Кроме того, существует целевая группа по химическому, биологическому, радиологическому и ядерному оружию, призванная обрабатывать и реагировать на любые сигналы об использовании прекурсоров и элементов такого оружия как в зоне ответственности НАТО, так и, возможно, за ее пределами.

Террористические атаки во Франции, Бельгии, Турции и Соединенном Королевстве, вероятно, демонстрируют неспособность эффективно противостоять террористическим угрозам, делая упор на полицейские ведомства. Тем не менее, у европейских держав по-прежнему наблюдается нежелание участвовать в антитеррористических операциях за рубежом. Накануне саммита НАТО в Брюсселе в 2017 году Германия и Франция выступали против предложения об официальном присоединении НАТО к международной антитеррористической коалиции, однако на фоне теракта в Великобритании и под давлением американской стороны, такое решение было поддержано всеми членами альянса.

Тем не менее, до сих пор активность Североатлантического альянса в направлении по борьбе с Исламским государством ограничивается лишь мониторингом ситуации, оказанием содействия Турции в обеспечении защиты национального воздушного пространства, а также предоставлением некоторым странам региона консультативной помощи в сфере безопасности и обороны Петров В. Царев Д. О подходах НАТО к борьбе с терроризмом // Зарубежное военное обозрение. 2016, №4, С. 3-10..

Миротворчество и кризисное регулирование

Североатлантический альянс имеет большой опыт в проведении миротворческих операций и операций кризисного регулирования: в Боснии и Герцеговине, бывшей югославской республике Македония, Косово, Афганистане, Ливии. Мы видим, что альянс давно уже вышел за традиционную зону своей ответственности.

На территории бывшей Югославии можно было наблюдать наиболее активное сотрудничество НАТО с Европейским союзом. В частности, речь идет о переданной операции по регулированию кризиса "Конкордия" на территории бывшей югославской республики Македония в руки Европейского союза, которая (прим. - операция) изначально была возглавлена Североатлантическим союзом.

Операции на Балканах показали вооруженное превосходство НАТО среди других организаций по обеспечению международной безопасности. Как оказалось, миротворцы ООН оснащены довольно слабо в техническом плане, как и "европейцы", проигрывающие альянсу в воздухе Преобразованная НАТО // NATO, Public Diplomacy Division, Brussels, Belgium, 2004. - С. 7..

Примечательно, что операцию "Несокрушимая свобода" в Демократической республике Афганистан можно рассматривать как антитеррористическая операция, но в то же время на протяжении практически десятилетия реализовывали программы посткризисного регулирования.

Операция в Ливии по обеспечению эмбарго на поставки различных видов вооружения в страну в соответствии с Резолюциями Совета Безопасности ООН 1970 и 1973, начавшаяся в марте 2011 года, подтвердила готовность альянса принимать участие в содействии регулированию кризисных ситуаций даже вдали от государственных границ своих членов.

Так как любой кризис в мире, даже вдали от территориальных границ государств - членов Североатлантического союза, способен создать угрозу безопасности членам НАТО, альянс считает необходимым вмешательство в конфликт для регулирования до (с целью недопущения эскалации конфликта), во время (с целью свести к минимуму жертвы среди мирного населения и всех противоборствующих сторон) и после кризиса (с целью ликвидации последствий конфликта). Такая позиция находит свое отражение во многих документах альянса.

Но действительно ли союзникам по НАТО удалось сформировать единый подход к пониманию о необходимости проведения операций по кризисному регулированию? Давайте рассмотрим наиболее известные операций НАТО по кризисному регулированию в постсоветский период. В частности, операции в Косово, которая была проведена альянсам в период поиска пути трансформации организации, и в Ливии, как одна из последних операций по кризисному регулированию. Мы намеренно не рассматриваем операцию "Решительна поддержка" по посткризисному регулированию в Афганистане, так как она была начата как завершающая стадия присутствия НАТО в ДРА после операции "Сокрушительная свобода", которую правильнее рассматривать как антитеррористическая операция, так как изначальной целью союзников в Афганистане была борьба против движения Талибан.

Так же стоит отметить, что мы не будем подробно рассматривать хронологию и ход операций, а лишь выделим самые важные моменты, которые помогут нам определить подход членов НАТО к пониманию о необходимости начала операций по кризисному регулированию.

Операция в Косово

Сегодня становится очевидным, что даже после сообщений о массовых нарушениях прав человека на территории бывшей республики Югославия, Вашингтон не стремился вмешиваться в кризис. Американский генерал Уэсли Кларк утверждает, что до весны 1998 года США практически не уделяли внимание кризису в Косово Clark W. K. Winning modern wars : Iraq, terrorism, and the American empire // PublicAffairs, New York, 2003. - P.166.. Но если для Белого дома кризис в Косово был нежелателен, то проведение операции силами НАТО точно пошло на пользу альянсу.

Реагирование на кризис в Косово дало новый толчок в процессе трансформации НАТО: стало очевидным, что это не номинальная структура, которая должна была быть упразднена с распадом Советского союза, а действенный инструмент в процессе обеспечения региональной безопасности. К тому же операция в Косово повысила авторитет Североатлантического альянса в глазах европейцев, которые были всерьез обеспокоены разгоревшемся кризисом на Балканах.

В то же время, переосмысление политики относительно кризиса на Балканском полуострове сыграло на руку американской администрации. Благодаря успешным действиям против Милошевича, США поддержали свой авторитет в европейских делах. Будучи одним из лидеров НАТО, для Вашингтона было важно сохранить функциональность и авторитет альянса.

Инициация операций на Балканах привела к трансформации НАТО: Североатлантический союз стал восприниматься не как оборонительный союз, но и как миротворческий инструмент.

Нужно понимать, что единое решение по Косово в Североатлантическом альянсе было выработано не потому что кризис на Балканах одинаково волновал и американских, и европейских союзников, а потому что Косово стало своеобразным тестом на доверие к альянсу. И, как мы уже отмечали в предыдущих главах, и США, и европейские страны были заинтересованы в том, чтобы НАТО продолжило свое существование.

Более того, если бы бомбардировки силами НАТО не увенчались успехом, союзники были готовы начать наземную операцию Disjointed War: Military Operations in Kosovo, 1999 // RAND Corporation, 2002. - P. 14. // https://www.rand.org/content/dam/rand/pubs/monograph_reports/2007/MR1406.pdf. Другими словами, союзники по военно-политическому блоку были готовы сделать все необходимое, чтобы операция завершилась успешно.

Операция в Ливии

Совету Безопасности ООН потребовалась всего одна неделя, чтобы отреагировать на насильственное подавление протестов в Ливии. 22 февраля 2011 года СБ ООН опубликовал заявление для прессы, в котором призвал правительство Ливийской арабской Джамахирии прекратить насилие и выполнять обязательство защищать своих граждан Security Council Press Statement on Libya // SC/10180-AFR/2120. Security Council UN, 22.02.2011 // https://www.un.org/press/en/2011/sc10180.doc.htm.

Всего за несколько недель международное сообщество в лице ряда западных стран, Лиги арабских государств, Африканского союза и ряда латиноамериканских и азиатских стран осудили действия ливийских властей, ссылаясь на принципы "обязанность защищать" (P2R). Уже 17 марта СБ ООН выступил с резолюцией, санкционировавшую введение бесполетной зоны над территорией Ливии, эмбарго на поставки ВВТ и замораживание активов Резолюция 1973 (2011) СБ ООН // S/RES/1973 (2011). Совет Безопасности ООН, 17.03.2011 // https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N11/268/41/PDF/N1126841.pdf?OpenElement. А 19 марта НАТО начала операцию в Ливии.

Такая быстрая реакция на насилие со стороны властей при подавлении протестов, граничащих с мятежами, сильно отличает действия НАТО от операции в Косово. При этом, не стоит забывать, что балканский регион находится в непосредственной близости от европейских государств в отличие от Ливии, территория которой находится вообще на другом материке.

При этом гуманитарные мотивы интервенции, такие как насилие в отношении собственного народа, безосновательные задержания и аресты, исчезновение людей и пытки, весьма быстро стали перекликаться с идеей о смене режиме. На лондонской конференции по Ливии участники фактически согласились со сменой режима в Ливии. Министр иностранных дел Соединенного Королевства, Уильям Хейг, подчеркнул, что "У Ливии с Каддафи нет никакого будущего" На конференции по Ливии в Лондоне решено создать Контактную группу // ТАСС, 29.03.2011 // http://tass.ru/arhiv/497239.

Фактически гуманитарные мотивы подавались вперемешку с откровенной риторикой о смене режима в стране. Кэмерон, Обама и Саркози заявили, "Пока Каддафи не сложит полномочия, НАТО и ее партнеры по коалиции должны продолжать свои операции для защиты гражданского населения и давления на режим Каддафи" Македонов Л. Бомбили и будем бомбить // Газета.ру, 15.04.2011 // https://www.gazeta.ru/politics/2011/04/15_a_3585173.shtml.

В ходе проведения операции представитель Североатлантического альянса Оана Лунгеску отметила, что целью операции наряду с прекращением насилия является и передача власти НАТО: цель операции в Ливии - мирная передача власти // Вести, 28.03.2011 // https://www.vesti.ru/doc.html?id=440173&tid=88994.

Означает ли это то, что западные страны, воспользовавшись гуманитарным кризисом в Ливии, преследуют собственные политические цели? Президент Турции Реджеп Тайип Эрдоган осудил своих союзников по НАТО, истинные мотивы которых, по его мнению, определены вопросом природных ресурсов: "хотелось бы, чтобы они справедливо смотрели на Ливию вместо того, чтобы смотреть на нефть" Libya conflict: reactions around the world // The Guardian, 2011 // https://www.theguardian.com/world/2011/mar/30/libya-conflict-reactions-world.

В действительности такое осуждение имеет свои основания. К началу 2011 года добыча ливийской нефти была значительно сокращена, отчего пострадали европейские страны, куда на экспорт уходило свыше семидесяти процентов ливийской нефти Касаев Э.О. К вопросу о ливийской нефти // Институт Ближнего Востока, 14.04.2013 // http://www.iimes.ru/?p=17239. Кроме того, несмотря на то, что до 2011 года основной объем добычи ливийской нефти приходился на иностранных нефтедобывающие компании, власти Ливии регулярно вмешивалось в их деятельность, сокращая квоты на добычу сырья по политическим мотивам Сенькович В. Свержение Каддафи и перспективы иностранных энергетических компаний в Ливии // РСМД, 14.09.2011 // http://russiancouncil.ru/analytics-and-comments/analytics/sverzhenie-kaddafi-i-perspektivy-inostrannykh-energeticheski/?sphrase_id=12635444.

При этом объемы добычи в Ливии североамериканских сырьевых компаний были значительно ниже, чем у европейских коллег. Возможно это одна из причин почему США старались принимать менее активное участие в проведении операции в Ливии, чем их европейские союзники.

Примечательно и то, что контактная группа по Ливии еще в ходе проведения операции активно обсуждала такие вопросы, как возможность наладить экспорт сырой нефти в обмен на гуманитарную помощь и продовольствие Контактная группа по Ливии ищет пути выхода из кризиса // Радио Свобода, 14.04.2011 // https://rus.azattyk.org/a/libya_usa_katar/4743945.html.

Стоит также отметить, что на протяжении десятилетий у стран - членов НАТО возникали напряженности в отношениях с Ливией. Так, например, вмешательство Каддафи в Чад поставило под угрозу авторитет Франции в регионе, из-за чего она оказалась втянутой в чадско-ливийский конфликт 1978-1987 годов. Кроме того, в 1970-е годы Ливия поставляла вооружение Ирландской республиканской армии. Конечно, исторические примеры напряженностей в отношениях не могут служить мотивами для интервенции в Ливию, но могли стать дополнительным аргументом в пользу смены режима. При этом, до возникновения гуманитарного кризиса западные страны не проводили агрессивную политику в отношении Ливии.

Очевидно, что кризис в Косово действительно представлял собой угрозу для европейской безопасности, хотя бы ввиду своей территориальной близости к европейским членам НАТО. Примечательно, что для операций, проводимых вдалеке от североатлантического региона, используется тот же мотив. Бывший генеральный секретарь НАТО Андерс Фог Расмуссен отмечал, что "основная задача - это территориальная оборона членов альянса, однако нужно понимать, что в сегодняшнем мире эффективная оборона наших территорий может начинаться за пределами наших границ" Расмуссен не исключает проведения операций за пределами границ альянса // РИА Новости, 03.11.2010 // https://ria.ru/politics/20101103/292197073.html.

Однако для проведения операций по кризисному регулированию, как показывает опыт рассмотренных выше операций, как правило, недостаточно гуманитарных мотивов. Для активного участия страны в миротворческом процессе необходимо наличие ее собственных политических или стратегических интересов в регионе, в котором проводится операция.

Преступления против человечности, в том числе этнические чистки, на протяжении многих лет наблюдались в Мьянме Myanmar: security forces target Rohingya during vicious Rakhine scorched-earth campaign // Amnesty International, 19.12.2016 // https://www.amnesty.org/en/press-releases/2016/12/myanmar-security-forces-target-rohingya-viscious-scorched-earth-campaign. Однако отсутствие стратегических интересов в этом регионе у стран, способных инициировать гуманитарную интервенцию, позволило остаться руководству Мьянмы безнаказанным.

При этом, на применение силы против оппозиции (что в некоторых странах иногда представляют международному сообществу под видом "операции по восстановлению конституционного порядка") в Ливии международное сообщество отреагировало крайне быстро, очевидно, в силу наличия собственных стратегических интересов в этом регионе.

3.3 Кибербезопасность

Стремительное развитие технологий и быстрые темпы информатизации общества породили новый тип угроз, связанных с киберпространством. Информационная революция породила такие понятия как кибербезопасность, кибервойны и кибертерроризм.

Вопросам угроз в киберпространстве в НАТО уделяют большое внимание, о чем свидетельствуют встречи глав государств - членов НАТО по вопросам кибербезопаности. При этом, члены альянса склоны считать, что вопрос кибербезопасности является неотъемлемым элементом структуры коллективной обороны Cyber Defence Pledge // NATO Press Release (2016) 124, 08.07.2016 // https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_133177.htm. безопасность угроза киберпространство

Учитывая то, что угроза кибербезопасности воспринимается как элемент гибридной войны, возникает вопрос о возможности применения положений пятой статьи Североатлантического договора в случае, если один из членов НАТО подвергается кибератакам.

В 2007 году правительственные и частные электронные системы в Эстонии подверглись массовым кибератакам. Так как это происходило на фоне протестов, связанных с переносом памятников Второй мировой войны, правительство Эстонии обвинило в атаках Россию Traynor I. Russia accused of unleashing cyberwar to disable Estonia // The Guardian, 17.05.2007 // https://www.theguardian.com/world/2007/may/17/topstories3.russia. Несмотря на то, что доказать причастность России к тем атакам так и не удалось, бывший в то время помощник министра обороны Эстонии Лаури Алманн по-прежнему считает, что была спланированная агрессия России Leyden J. Cyberwarriors on the Eastern Front // The Register, 25.04.2011 // http://www.theregister.co.uk/2011/04/25/estonia_cyberwar_interview/.

Тем не менее, к прецеденту союзники отнеслись очень серьезно. Вскоре после атак в Эстонии был создан Центр по кибербезопаности, аккредитованный НАТО. В январе 2008 года альянс принял Политику по кибербезопасности, которая впоследствии была обновлена на фоне принятия новой Стратегической концепции в Лиссабоне. Уже в концепции 2010 года отмечалось, что кибербезопасность является одним из приоритетных направлений в деятельности Североатлантического союза Стратегическая концепция НАТО "Активное участие, современная оборона" // НАТО, Лиссабон, 19.11.2010 // https://www.nato.int/cps/ru/natolive/official_texts_68580.htm. В июле 2012 года кибербезопаность как область деятельности была включена в Процесс планирования НАТО. Летом того же года было учреждено Агентство по связи и информации, которое было призвано заниматься созданием централизованной системы кибербезопасности.

Важной вехой в развитии системы кибербезопасности НАТО стало принятие Углубленной политики кибербезопасности в 2014 году. В документе признается, что пятая статья Североатлантического договора должна применяться также и в случае агрессии против члена альянса в киберпространстве, однако решение о ее применении должно приниматься альянсом в частном порядке, рассматривая каждый случай индивидуально Заявление по итогам встречи на высшем уровне в Уэльсе // НАТО, Press Release (2014) 120, 05.09.2014 // https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_112964.htm?selectedLocale=ru.

Очевидно, что без этой оговорки многие члены альянса не согласились бы рассматривать кибератаку как достаточное основание для применения статьи о коллективной обороне.

Во-первых, характер атаки может быть различным: атака на один электронный ресурс и поражение всей или большей части электронной сети страны различны по своим последствиям.

Во-вторых, сложность обнаружения источника атаки. Современные технологии позволяют проводить атаку из различных уголков страны, как физически, так и виртуально, используя иностранные серверы и технологии, позволяющие обеспечить сложную схему сетевых соединений. Кроме того, организатором атак может быть не только властные органы, но и частные лица. Даже в случае достоверного определения местоположения источника атаки, установить связь исполнителя с правительственными структурами представляется сложной задачей.

В-третьих, совершенно очевидно, что члены альянса предпочли бы избежать ситуации, когда они будут втянуты в конфликт против их воли.

В стремлении оптимизировать систему киберзащиты 10 февраля 2016 года между НАТО и ЕС было заключено Техническое соглашение по кибербезопасности. Данное соглашение предусматривает механизмы обмена информацией и опыта работы между Координационным центром НАТО по реагированию на компьютерные инциденты (NCIRC) и Группой экстренного реагирования на компьютерные инциденты ЕС (CERTEU). Такое взаимодействие позволяет европейским членам альянса не дублировать схожие по задачам и функционалу структуры в ЕС и НАТО, а соответственно и сократить расходы на обеспечение собственной кибербезопасности.

В конце 2017 года на уровне министров обороны в альянсе было принято решение об учреждении нового Центра киберопераций, который будет расквартирован центральном штабе объединённых вооруженных сил НАТО в Европе.

При этом, несмотря на серьезную работу, которая была проделана в области обеспечения кибербезопасности, очевидно, что нет единого понимания как нужно подходить к вопросам обеспечения безопасности в киберпространстве. Это совершенно новый тип угроз, под которые еще не адаптировано международное право. Трансграничный характер киберугроз, многочисленные механизмы осуществления кибератак, которые различны по своим масштабам и последствиям, и многие другие аспекты должны будут способствовать выработке новых правовых норм.

Так, например, не определено само понятие кибератаки и его правовая основа. Можно ли считать наводнение информационных каналов дезинформацией кибератакой? Такой метод можно использовать в целях пропаганды, но понимание такого инструмента как элемента агрессии таит в себе много подводных камней. Необходимо тщательно проработать правовую базу: каким должно быть содержание дезинформации; как определить, что данная дезинформация распространяется с целью политической пропаганды; что, если недостоверная информация приобрела широкую популярность неконтролируемо и т.д.

Нужно ли рассматривать кибератаку на производственный объект как агрессию? В частности, является ли атака на иранское предприятие по обогащению урана в Натанзе (Иран) при помощи вируса "стакснет" (Stuxnet) агрессией? По оценкам экспертов, из-за этой кибератаки прогресс по ядерной программе Ирана был отброшен на четыре года назад Ромашкина Н., Махукова А. Вирусы против иранского атома // Независимое военное обозрение, 13.09.2013 // http://nvo.ng.ru/concepts/2013-09-13/1_virusy.html. Если это пример агрессии, то почему атака на производственные объекты в Иране для международного сообщества оказалась менее важной, чем атаки на правительственные и новостные ресурсы в Эстонии и Грузии?

Кроме того, на сегодняшний день абсолютно не ясно как должен проходить контроль за кибероружием. Компьютерные вирусы и ДДОС-атаки применяются даже частными лицами, что свидетельствует о низком "пороге входа" для обладания кибероружием. Формирование режима нераспространения кибероружия на сегодняшний день является практически невыполнимой задачей. А ведь последствия могут быть ужасающими: кибероружие может успешно применяться против объектов атомной энергетики, систем жизнеобеспечения городов и других объектов критической информационной инфраструктуры, даже если их электронные системы являются изолированными.

Вероятно, кибербезопасность - единственная сфера, в которой у членов альянса нет существенных разногласий в понимании подходов к формированию структуры безопасности. Однако так происходит во многом потому, что такое понимание до конца не сформулировано: как реагировать на кибератаки, как обеспечить надежную защиту стратегических объектов, какими механизмами возможно осуществить контроль над кибероружием и т.д. - ответов больше, чем вопросов.

Заключение

Окончание холодной войны повлекло за собой необходимость адаптации подходов к региональной безопасности к новым условиям. Политические элиты западных стран видели потенциал в Организации Североатлантического договора, однако альянсу предстоял большой путь по формированию новой архитектуры безопасности в условиях изменившейся геополитической ситуации.

Процесс преобразования архитектуры региональной безопасности представляет собой весьма длительный процесс, в рамках которого выстраиваются механизмы и инструменты с целью эффективно предотвращать и реагировать как на традиционные вызовы и угрозы, так и нетрадиционные.

НАТО, как организация, играющая передовую роль в процессе обеспечения безопасности в регионах Северной Атлантики и Европы, обладает значительными возможностями при построении собственной архитектуры безопасности.

Сегодня, спустя почти два десятка лет, проделаны большие шаги в этом процессе, которые нашли свое отражение в официальных текстах организации. Основываясь в выработке новых подходов на теории секьюритизации, экспертное сообщество НАТО смогло найти пути к адаптации организации к нетрадиционным вызовам и угрозам. Качественно изменились подходы к вопросам сдерживания и предотвращения кризисов. Важным аспектом в процессе обеспечения региональной безопасности стало продвижение либеральных ценностей.

Выработка новых подходов к вопросам обеспечения безопасности способствовала занятию лидирующей позиции среди региональных организаций, принимающих участие в обеспечении безопасности в Европе. При этом, на сегодняшний день, несмотря на тесное партнерство между Европейским союзом и НАТО, в деятельности этих организаций наблюдаются элементы конкуренции, о чем мы более подробно рассуждали в первой главе.

Учитывая то обстоятельство, что большинство членов Европейского союза имеют членство в Североатлантическом союзе, мы выдвинули гипотезу о том, что при формировании подходов к процессу обеспечения безопасности у союзников возникают серьезные противоречия.

Основываясь на неореалистических подходах к анализу межгосударственных отношений, мы разделили членов альянса на группы, проводящие схожую политику в области международной безопасности, исходя из своих национальных интересов. В ходе анализа мы подтвердили свою гипотезу о возникающих противоречиях у членов Североатлантического союза относительно восприятия угроз безопасности. Кроме того, в НАТО имеет место быть широко освещенная проблема исполнения своих обязательств по расходам на оборону, относительно которой среди союзников также фигурируют разные взгляды, несмотря на то, что формально все страны подтверждают необходимость и намерения выполнять данные финансовые обязательства.

В обществе часто доминирует идея, что политику НАТО диктуют США на правах основного спонсора организации. Для корректного изучения вопроса о формировании архитектуры безопасности НАТО, мы также изучили этот вопрос. В ходе анализа механизмов принятия решений и исторического опыта, мы сделали вывод, что США хоть и могут использовать свои политические активы при продвижении собственных интересов на площадке альянса, но возможностью навязать любое решение, в особенности то, которое противоречит стратегическим интересам других членов организации, Вашингтон не обладает. Нередко решения Североатлантического союза представляют собой некий компромиссный вариант, в котором так или иначе учтены интересы всех членов альянса.

В третьей главе мы рассмотрели как отличаются подходы к формированию новой архитектуры безопасности альянса в отношении основных типов современных угроз у американских и европейских членов организации.

В частности, мы рассмотрели позиции стран НАТО относительно возрастающей напряженности в отношениях с Россией, в особенности на территории балтийского региона. Необходимо отметить, что по данному вопросу нет единого европейского понимания. Страны Балтии традиционно воспринимают Россию как потенциального агрессора. После кризиса в Грузии и на Украине такую позицию начали разделять все союзники по НАТО, однако ряд европейских государств стремится снизить уровень напряженности, так как их стратегические интересы лежат в плоскости тесного сотрудничества с Россией. Что же касается американского подхода к этому вопросу, США также воспринимают проводимую Россией политику как угрозу стабильности в регионе Балтийского моря. Тем не менее, несмотря на рост напряженности в российско-американских отношениях, анализируя речь американского президента на саммите НАТО, мы делаем вывод, что новая администрация президента не рассматривает российскую политику в балтийском регионе как приоритетную угрозу безопасности альянса.

Также мы рассмотрели подходы союзников к осуществлению антитеррористической деятельности альянса. Несмотря на то, что для европейских стран вопрос терроризма стал особенно актуальным, среди целого ряда сильных европейских государств наблюдается тенденция к нежеланию вести борьбу с международным терроризмом вдалеке от своих территориальных границ. Американская позиция прямо противоположна: США активно продвигают идею о том, что безопасность страны начинается с предотвращения и ликвидации угроз вдалеке от ее собственных границ.

Но не только антитеррористические операции НАТО проходят вдалеке от границ членов организации. Североатлантический альянс за свою историю провел порядка двух десятков операций по кризисному регулированию. Мы рассмотрели подходы союзников к пониманию необходимости инициализации операций по кризисному регулированию, подробно осветив некоторые аспекты подготовки и проведения двух наиболее ярких операций НАТО по кризисному регулированию в постсоветский период: операции в Косово и в Ливии. Мы намеренно рассмотрели сильно отличающиеся друг от друга операции, чтобы выявить общие тенденции в абсолютно различном временном и ситуационном контексте конфликта.

Главный вывод, который мы сделали, анализируя опыт альянса в проведении операций по кризисному регулированию, заключается в том, что гуманитарных мотивов для инициализации операции недостаточно. Активное участие государства в операциях по кризисному регулированию возможно лишь тогда, когда гуманитарные мотивы начала операции подкреплены стратегическими интересами государства. При этом, нужно понимать, что в рамках НАТО такую операцию возможно начать только в условиях, когда несколько союзников заинтересованы в проведении операции, и сама операция не противоречит интересам ни одного члена альянса.

Также в рамках третьей главы мы рассмотрели подходы членов альянса к формированию архитектуры безопасности НАТО в сфере киберпространства. Само понимания опасности, которую в себе таят киберугрозы, в альянсе прекрасно понимают. Тем более, что один из членов организации уже был подвержен кибератакам в 2007 году, что послужило серьезным толчком для развития деятельности Североатлантического союза в этом направлении. Примечательно, что в 2014 году союзники пришли к согласию, что пятая статья Североатлантического договора распространяется и на агрессии в киберпространстве, однако решение об обращении к положениям этой статьи должно приниматься альянсом, рассматривая каждый случай кибератак в частном порядке.

При этом, очевидно, что члены альянса только находятся на пути к формированию подходов к обеспечению безопасности в киберпространстве. Вопрос обнаружения источника кибератаки и развития технологий защиты в киберпространстве - лишь техническая сторона проблемы. Абсолютно очевидно, что у союзников нет сформулированного понимания как вопросы кибератак, кибервойны и кибероружия должны регулироваться международным правом.

На данном этапе, альянс стремится оптимизировать свою систему кибербезопасности. Наряду с уже созданным Центром по кибербезопасности в Эстонии, в 2017 году на уровне министров обороны было принято решение об учреждении Центра киберопераций, который будет расположен в бельгийском городе Монс. Но на вопросы какие типы кибератак следует рассматривать как агрессию, какова правовая основа кибератак, как обеспечить контроль над кибероружием у союзников нет определенного ответа.

Вероятно, сфера киберпространства является одной из немногих сфер, где у членов альянса нет существенных разногласий в понимании подходов к формированию архитектуры безопасности. Однако причиной этому служит, скорее, отсутствие сформулированных подходов в этой сфере как таковых.