Содействие восстановлению авторитета Организации Объединенных Наций в качестве гаранта международного мира и безопасности

Доктрина гуманитарной интервенции является классической в международном публичном праве, несмотря на вновь вспыхнувший к ней интерес и возросший поток информации по этому вопросу The Agenda for Peace of the UNSG; UN Doc. A/47/277, S/24111 of 17 June 1992; Boutros Boutros-Ghali, Empowering the United Nations, Foreign Affairs, pp. 93-94 (1993). Однако нельзя отрицать, что неоднозначный вопрос о значении, масштабе и современном статусе гуманитарной интервенции получил новое измерение с возникновением понятия гуманитарной помощи и операций в чрезвычайных ситуациях в практике государств и дискуссиях ученых. Это не только способствовало дальнейшей правовой сложности, но и вызвало растерянность и отсутствие взаимопонимания среди ученых мира, соответствующих неправительственных организаций и представителей государств.

Подавляющее большинство авторов работ по вопросу гуманитарной интервенции согласились с мнением, что в период, предшествовавший принятию Устава, не существовало четких норм гуманитарной интервенции из-за отсутствия последовательной практики деятельности государств. Практика гуманитарной интервенции и гуманитарной помощи должна осуществляться в рамках Устава ООН -- это основные правовые нормы, из которых нужно исходить при изучении данного вопроса, это первое фундаментальное положение, так как отсюда вытекает, что данное определение будет иметь основное влияние на концептуальную и правовую основу.

Второе фундаментальное положение состоит в том, что предпринимается попытка дать определение гуманитарной интервенции в точных правовых терминах в свете большого количества в основном противоречивой литературы, а также ввиду широкого круга мнений по этой теме и при отсутствии последовательной четкой и прозрачной государственной деятельности в этой области.

Третьим фундаментальным положением является признание того, что гуманитарная интервенция, по определению, подразумевает использование вооруженной силы и отсутствие необходимости в действительном согласии законного правительства на проведение действий, предпринимаемых третьей стороной -- государством или группой государств. Эти правовые требования, или составляющие элементы, являются по своей сути совокупными. Если один из элементов выпадает, то операция может квалифицироваться как обеспечивающая «гуманитарную помощь», но не может характеризоваться как гуманитарная интервенция.

Это означает, что, по крайней мере, пять ситуаций не подпадают под доктрину гуманитарной интервенции, даже в том случае, если заинтересованность гуманитарного плана присутствует в контексте данных операций:

Акции с использованием вооруженной силы по просьбе законного правительства (включая акции, предусмотренные соглашениями) по своей сути и с теоретической точки зрения, не нарушают территориальную целостность и политическую независимость или суверенитет государств, поскольку правительство дает разрешение на их проведение. Стоит отметить, что существуют ситуации, при которых нелегко установить, что является законным правительством или действительным согласием, однако этот аспект не связан с понятием гуманитарной интервенции;

Акции, происходящие в рамках традиционных миротворческих операций, проводимых ООН. До сегодняшнего дня миротворческие операции ООН всегда предпринимались с согласия государств, на его территории и на основе соглашения с ООН. Тенденция, существующая в Секретариате ООН и заключающаяся во введении понятия вроде «операции по прекращению огня или/и по наблюдению», не только выходит за пределы традиционного миротворчества, но и более того может основываться на предыдущих соглашениях по прекращению огня, достигнутых соответствующими сторонами;

Военные операции, предпринимаемые государством с целью спасения своих подданных за рубежом от неминуемой угрозы их жизни или здоровью. Военные спасательные операции, проводимые с целью спасения подданных стран за рубежом, не подпадают под понятие гуманитарной интервенции, так как эти операции основываются на праве самообороны, как сформулировано в статье 51 Устава ООН W.D. Verwey, loc. cit., n. 9.; Schweisfurth, Operations to Rescue Nationals in Third States Involving the Use of Force in Relation t the protection of Human Rights, 23 German Yearbook of International Law, p. 159 (1980). Здесь не рассматривается ни вопрос о масштабности и правомочности подобных операций по спасению в соответствии с Уставом ООН, ни ситуация, при которой предпринимаются военные операции, включающие как спасение своих собственных подданных, так и меры по защите граждан данной страны от неминуемой угрозы их жизни;

Акции принудительного характера, не включающие использование вооруженной силы, включают экономические и политические меры, не связанные с гуманитарной интервенцией, поскольку этот аспект связан с положением Устава ООН о запрете на использование силы;

Операции, включающие использование вооруженной силы, предпринимаемые при отсутствии согласия законного правительства, но не обладающие основными признаками гуманитарного характера.

И, наконец, четвертое положение. Термин «гуманитарная интервенция» иногда используется для отрицания ситуаций, при которых срочно требуется гуманитарная помощь населению вследствие крупномасштабных природных бедствий или же других подобных ситуаций, которые влекут за собой большие человеческие страдания и могут привести к людским потерям, разрушениям и массовому переселению населения. Эта проблема впервые на мировом уровне была затронута в работе III Комитета Генеральной Ассамблеи в 1988г., что привело к принятию Резолюции Генеральной Ассамблеи 43/131 от 8 декабря 1988г. под названием «Гуманитарная помощь жертвам природных бедствий и чрезвычайных ситуаций» Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН №43/131 от 8 декабря 1988г., одобренная III Комитетом 22 ноября 1988г. (А/43/877) на основе проекта 35 стран (А/С.3/43/L.38/Rev.1).. После признания ответственности мирового сообщества по отношению к жертвам подобных бедствий и чрезвычайных ситуаций Генеральная Ассамблея подчеркнула тот факт, что возможность беспрепятственного доступа к гражданскому населению, запасам продовольствия, лекарствам, а также оказание медицинской помощи наряду с другими формами быстрого улучшения ситуации могут позволить избежать роста жертв. Возможность доступа к таким жертвам должна быть открыта как для правительственных, так и для неправительственных организаций. Генеральная Ассамблея акцентировала внимание на том, что в подобных ситуациях согласие соответствующего государства рассматривается в качестве предпосылки для любой освободительной операции, независимо от того, предпринимаются ли данные акции на правительственном или неправительственном уровне. Такие чрезвычайные операции по оказанию помощи, в случае их проведения, должны осуществляться в нейтральной и непредвзятой форме. Необходимость согласия государства была также подтверждена в Приложении к Резолюции Генеральной Ассамблеи № 46/182 от 19 декабря 1991г. об «усилении координации ООН действий по оказанию чрезвычайной гуманитарной помощи»: «Суверенитет, территориальная целостность и национальное единство государств должны быть полностью соблюдены в соответствии с Уставом ООН. В Данном контексте гуманитарная помощь должна оказываться при условии согласия соответствующего государства и основываться главным образом на просьбе данного государства» Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН № 46/182, принятая единогласно на основании проекта Швеции (А/46/L. 55 & Corr. l)..

Однако операции по оказанию гуманитарной помощи (в том числе и чрезвычайной), которые обладают политическими и правовыми рамками, определенными соответствующими резолюциями Генеральной Ассамблеи и программами, организациями и отделениями ООН, выходят за рамки данной статьи, поскольку не имеют отношения ни к толкованию понятия гуманитарной интервенции в международном праве, ни и к типу гуманитарной помощи, который рассматривается в данном исследовании. Поскольку ни тот ни другой не зависят от согласия соответствующего государства, не являются реакцией на масштабные и систематические нарушения фундаментальных прав человека в данной стране и не включает в себя использование вооруженной силы, то они не могут применяться в ситуациях вооруженных конфликтов.

В свете существующего права и в рамках Устава ООН можно представить две теоретические ситуации, в которых применима гуманитарная интервенция. Первая включает в себя использование вооруженной силы в ситуациях, когда правительство систематически и крупномасштабно нарушает права человека или, говоря иными словами, где правительство подвергает свое население систематической политике террора (к примеру, бывший режим Красных кхмеров в Камбодже). Вторая может быть описана как ситуация, при которой население сталкивается с потерпевшим крах правительством, тотальным хаосом и анархией, вытекающими из данной ситуации и ведущими к этическим, религиозным или/и гражданским волнениям вследствие нарушения прав какой-либо части граждан («failed state»). Независимо от того, с какой ситуацией столкнется то или иное государство, с первой или второй, релевантные средства в данном контексте -- виды вооруженных акций для уменьшения трагизма ситуации -- являются двусторонними, как правильно отметил Маланчук в своем исследовании о правомочности использования вооруженной силы: «Вмешательство в форме коллективных акций под именем или с санкции компетентной всемирной Ии региональной организации и, во-вторых, многосторонние или односторонние акции государств без такой санкции» Malanczuk, The Kurdish Crisis, loc. cit., n. 32, pp. 119-120..

Законность и характер использования вооруженной силы и коллективной системы безопасности с целью защиты фундаментальных прав человека определяются в положениях Устава ООН. В статье 2(4) говорится, что «все участники должны воздержаться от угрозы или применения силы против территориальной целостности или политической независимости любого государства, равно как каких-либо других действий, несовместимых с целями ООН». Однако существуют два исключения, касающиеся запрета. Первое, статья 51 подтверждает «неотъемлемое право на индивидуальную или коллективную самооборону» и выходит за рамки этого исследования. Второе, статья 42 разрешает использование вооруженной силы Советом Безопасности в том случае, если Совет решит на основе статьи 39 Устава, что ситуация представляет собой «…угрозу миру, нарушение мира или акта агрессии». В соответствии со статьей 24 Устава, только Совет Безопасности может определять, существует ли угроза миру, нарушение мира или акт агрессии и, таким образом, является единственным органом в системе коллективной безопасности ООН, обладающим правом решать, «… какие меры могут быть предприняты в соответствии со статьями 41 и 42 для укрепления или восстановления мира и безопасности». Статья 39 законно наделяет Совет правом использовать свои политические полномочия для определения мер по поддержанию или восстановлению мира и безопасности. Это как верно отметил Вервей, право Совета Безопасности на «автоматическую интерпретацию» с целью определения тех ситуаций, которые представляют собой угрозу миру, нарушение мира или акт агрессии, а также принудительных мер, которые должны предприниматься в свете подобных решений, согласно статье 42, если Совет решит, что это необходимо и адекватно ситуации Доклад Наблюдательной комиссии по Общественному Праву. Гуманитарное Вмешательство: «Наблюдение по вопросу правомочности гуманитарного вмешательства в эре после холодной войны». 2001..

У Совета есть два пути в рамках статьи 42: он может принять принудительные меры, санкционируя проведение военных акций, или же может дать согласие государствам-членам ООН прибегнуть к использованию вооруженной силы. Из-за отсутствия особых соглашений, предусмотренных в статье 43 Устава, Совет не будет прямо решать вопросы о принудительных мерах военного характера, если не доказана их эффективность, возможность и политическая осуществляемость в данной конкретной ситуации. Если санкция на принудительные меры предоставляется государствам-членам, то какая-либо отдельная страна не должна сама прибегать к вооруженной силе для исправления ситуации в соответствующей стране. Это является лишь рекомендацией, которая подтверждает законность использования вооруженной силы, что запрещено в других случаях статьей 2(4) Устава.

Обладает ли Совет Безопасности правом вводить принудительные меры, согласно статьям 39 и 42, в ситуациях, описанных выше? Рассматривая принудительные меры Совета Безопасности, после разрушительной второй войны в Персидском заливе Совет Безопасности принял десятью голосами «за» и тремя голосами «против» (Куба, Йемен и Зимбабве) при двух воздержавшихся (Индия, Китай), гуманитарную Резолюцию Совета Безопасности № 688 от 5 апреля 1991г Резолюция Совета Безопасности ООН №688 от 5 апреля 1991г. Представлена в 30 ILM, P. 858 (1991).. Для многих аналитиков данная резолюция являет собой целую веху в деятельности Совета Безопасности в духе Устава. По их мнению, резолюция обеспечивала прочную основу для вмешательства сил союзников, создания безопасных портов и введение зон запрета для полетов. Согласно этим мнениям, резолюция санкционировала первую операцию в духе главы 7 для целей гуманитарного характера: вопиющие нарушения прав человека и варварские действия против гражданского населения (главным образом против курдов на севере страны), проводимые правительством Ирака, доказала свою первостепенность по отношению к неприкосновенному принципу суверенитета.

Другими словами, взгляды на данную резолюцию до сих пор отражают старые дискуссии между «реалистами» и «теоретиками» или между сторонниками права на гуманитарную интервенцию и теми, кто утверждает, что данное право не существует в международном праве в период после принятия Устава. Уже отмечалось, что только десять членов Совета Безопасности голосовали «за», по крайней мере, четыре члена (особенно Индия и Йемен) весьма четко выразили мнение о том, что военные принудительные меры, согласно Резолюции Совета Безопасности № 688, является незаконными; Китай дал понять, что он воспользуется правом «вето» на введение операций по военному принуждению. В Резолюции Совета Безопасности № 688 не упоминаются ни глава 7, ни формулировка, используемая в Резолюции Совета Безопасности № 678, которая призывала все государства-участники ООН использовать все необходимые средства для восстановления международного мира и стабильности в регионе. Более того, в Преамбуле резолюции явно присутствует содержание статьи 2(7), где говорится о суверенитете, территориальной целостности и политической независимости Ирака и всех государств региона. В постановляющей части резолюции именно Генеральный секретарь ООН должен «преследовать гуманитарные цели» и «использовать все средства, имеющиеся в его распоряжении», ради срочного содействия гражданскому населению Ирака, находящему в крайне сложном положении. Нигде в резолюции нет санкции Совета в отношении государств-членов на вооруженное вмешательство, нигде нет никакой ссылки на проведение коллективных принудительных мер согласно статье 42.

И неясно одно, принял ли Совет также единогласно идею того, что военные принудительные меры могут быть предприняты с санкции Совета. Нежелание Совета Безопасности принимать решения по введению принудительных мер, включая и использование вооруженной силы, и приравнивать защиту прав человека к принципам суверенитета показывает, что Совет до сих пор колеблется в вопросе санкционирования принудительных мер согласно статье 42 в связи с нарушением прав человека и с целью восстановления международного мира и безопасности. Однако в случае с Сомали Совет действовал быстро и решительно, что выразилось в принятии Резолюции Совета Безопасности № 794 от 3 декабря 1992г. После того, как Совет определил, что «…огромная человеческая трагедия, вызванная конфликтом в Сомали и еще более усугубленная теми преградами, которые создаются на пути распределения гуманитарной помощи, создает угрозу миру и безопасности во всем мире» Резолюция Совета Безопасности №767 от 27 июля 1992г.. Резолюция недвусмысленно дала полномочия государствам-членам совместно с ООН использовать всю необходимую вооруженную силу для установления благоприятных условий для операций по гуманитарной помощи в Сомали. Для этого предложения четким прецедентом является то, что Совет Безопасности рассматривает массовое, но чисто внутреннее нарушение прав человека без последствий вне страны, как прямую угрозу международному миру и безопасности. Более того, изучение ситуации в Сомали показывает, что Совет готов использовать меры военного принуждения для исправления таких ситуаций. В случае Сомали может быть одна оговорка: «Признавая особый характер существующей ситуации в Сомали, и учитывая ее чрезвычайность, сложность и тенденцию к ухудшению, требующую реагировать немедленным и особым образом». Этот абзац был включен по настоянию африканских государств, опасавшихся слишком широкой формулировки прецедента.

Сегодня подавляющее большинство юристов выступает против права на гуманитарную интервенцию по трем основным причинам. Во-первых, Устав ООН и современное международное право не предусматривают такое право; во-вторых, деятельность государств в последние два столетия, и особенно после 1945г., в лучшем случае указывает лишь на несколько явных случаев гуманитарной интервенции, а согласно большинству оценок, их вообще не существует; в конечном счете, масштаб возможности злоупотребления таким правом в целях предосторожности ставит под сомнение смысл его существования Malanczuk, loc. cit., n. 10, p. 27. Repr. in: 57 British Yearbook of International Law 614 (1986)..

Подводя итоги вышесказанного, необходимо отметить, что деятельность Совета Безопасности, которая происходила согласно Резолюции № 688, адресуется нарушением прав человека внутри страны. И это подпадает под действие статьи 39 Устава и свидетельствует о желании Совета предпринимать принудительные меры согласно статье 42 Устава для исправления подобных, исключительно внутригосударственных ситуаций и является весомым прогрессом в системе коллективной безопасности ООН. Продолжение деятельности Совета Безопасности в данной области обусловит возможности дальнейшего развития концепции гуманитарной помощи, более того, может привести к более эффективному воплощению принципов международного гуманитарного права, поскольку данные принципы могут быть описаны как проявление гуманитарной помощи. Такие принципы уже известны и заложены в различных договорах, таких как Женевская конвенция 1949г. и Дополнительные протоколы 1977г. необходимо отметить предпочтительность использования этих принципов вместо общего термина «гуманитарная помощь» в рамках концепции принудительных мер.

В то же время следует признать, что Совет Безопасности взял на себя ответственность изучать новые векторы и представил новые понятия помощи, которые неизвестные в международном гуманитарном праве. Еще слишком рано оценивать положительный эффект от новых направлений и использования общего термина «гуманитарная помощь», однако нельзя отрицать, что за сравнительно короткое время возникло определенное количество новых тенденций. Более того, эта практика в целом принята общественностью. Однако Совет Безопасности должен и дальше работать над еще более содержательной терминологией и оставлять такие термины, как «чрезвычайные операции гуманитарного характера» и «чрезвычайные освободительные акции» для операции в мирное время.

Другим очевидным выводом является то, что будущее доктрины гуманитарной интервенции выглядит довольно мрачным. Если учесть разницу между гуманитарной интервенцией в ее обычной трактовке в международном праве и принудительными «мерами» в рамках главы 7, то она вскоре может стать эхом из прошлого.

Данное обстоятельство привело к тому, что НАТО, под флагом борьбы за права человека в марте 1999 года совершила «гуманитарную интервенцию» (с другой точки зрения -- агрессию) в отношении Югославии. Спустя месяц правомерность этих действий была обоснована Североатлантическим альянсом в своей новой стратегической концепции. Она была провозглашена на юбилейном саммите НАТО, посвященном ее 50-летию. Ключевое положение новой концепции -- право вооруженных сил НАТО проводит военные операции в любой точке планеты, в том числе без мандата ООН и Совета Безопасности. Таким образом, были провозглашены две принципиально новые идеи: во-первых, НАТО взяла на себя миссию обеспечения мира и безопасности не только в Европе, но во всем мире. Во-вторых, впервые региональная организация открыто заявила о возможности считаться с ООН.

3.2 Доктрина превентивной самообороны

Вскоре после принятия Устава ООН, зафиксировавшего в ст.51 неотъемлемое право государств на самооборону, среди исследователей возникли серьезные разногласия относительно его содержания. Момент возникновения права на самооборону -- лишь один из целого ряда аспектов проблемы, вызывающих споры в научном сообществе. За прошедшие 60 лет наука международного права существенно продвинулась в изучении этой темы. Ее анализу было посвящено множество публикаций. Тем не менее, можно с уверенностью констатировать, что прийти к консенсусу так и не удалось.

Должно ли государство для применения силы в порядке самообороны дожидаться, когда на него будет совершено вооруженное нападение, или оно может использовать силу до этого?

Во избежание терминологической путаницы следует иметь в виду, что западная доктрина выделяет упреждающую (pre-emptive) и превентивную (preventive) самооборону. Если под первой понимается реагирование на так называемую неминуемую угрозу вооруженного нападения, то под второй -- применение силы с целью устранения потенциальной, находящейся на стадии формирования угрозы. Однако грань между этими двумя понятиями не всегда проводится четко.

Квалификация в ст.51 права на самооборону как «неотъемлемого» означает, что этим правом обладают не только государства-члены ООН, но и все остальные и что участники ООН могут отказывать содействие странам, не входящие в нее, подвергшимся вооруженному нападению; никакого иного «специального» смысла законодатель в это определение не вкладывал. С другой стороны, ничто в подготовительных материалах не указывает на то, что основатели ООН задумывали ст. 51 как один из примеров самообороны и подразумевали ее «сосуществование» с другими видами законной самообороны.

Вероятно, имеет смысл отдельно остановиться на подгруппе исследователей, которые, с той или иной степенью категорически отрицают существование упреждающей самообороны в современном международном праве. Либо оговаривают некие исключения из общего правила, либо предполагают конструкции, допускающие действия на опережение и не выходящие при этом, по мнению авторов, за рамки узкого толкования права на самооборону.

Так, Р. Дженнингс и А. Ваттс считают, что хотя упреждающие действия в порядке самообороны обычно неправомерны, это не является обязательным в любых обстоятельствах; все зависит от конкретной ситуации, включая серьезность угрозы и отсутствие иных средств предотвратить ее Загайнов Е.Т. Упреждающая самооборона в западной доктрине международного права// «Московский журнал Международного права». -- 2/2006/62.-- с.38..

В таком же духе высказывается Б.-О. Брайд: «в то время как ст.2 п.4 и ст.51 запрещают превентивные действия в принципе, могут существовать фактические ситуации, в которых упреждающий удар против неминуемого нападения оправдан как акт самообороны…. Принятое ГА ООН определение агрессии признает это, квалифицируя применение вооруженной силы государством первым лишь свидетельством prima facie акта агрессии».

Что касается других способов обосновать опережающие действия, не прибегая к концепции упреждающей самообороны, то речь идет в первую очередь о попытках решить проблему через соответствующее толкование момента начала атаки и следовательно, возникновения права на самооборону. Одним из наиболее известных сторонников такого подхода является Й. Динштейн, предложивший концепцию так называемой «перехватывающей» самообороны (interceptive self-defence), допустимой, в его видении, в рамках ст.51. В понимании Й. Динштейна вооруженное нападение может начаться до того, как сделан первый выстрел, а именно тогда, когда действия агрессора приобретают «необратимый» характер. В качестве примера он привел эпизод, связанный с нападением японцев на Перл-Харбор: если бы американцы нанесли удар по японскому флоту во время его следования к цели, это было бы, утверждает Й. Динштейн, актом не упреждающей, а «перехватывающей» самообороны Загайнов Е.Т. Упреждающая самооборона в западной доктрине международного права// «Московский журнал Международного права». -- 2/2006/62.-- с.39..

Ряд авторов выступают за новое, «более либеральное» понимание в сложившихся условиях упреждающей самообороны либо вообще полагают правомерным превентивное применение силы в ответ на террористические угрозы. Так, Мюллерсон пишет: «Ранее я выражал согласие с Й. Динштейном относительно того, что предпочтительнее говорить не об упреждающей самообороне (pre-emptive or anticipatory self-defence), а только о «перехватывающей», которая предполагает, что только тогда, когда атака уже началась, допустимо перехватить ее. Для традиционных межгосударственных конфликтов это, вероятно, разумная интерпретация права на самооборону. Однако сегодня, в контексте самообороны от нападений террористов, я полагаю, превентивные (preventive or anticipatory) меры» Там же: с.41.. Р.Мюллерсон прогнозирует появление в правовом регулировании применения силы некого набора гибких руководящих принципов, центральное место в которых будет занимать «понятие оправданности, а не законности» (the concept of legitimacy instead of legality); по его мнению, они лучше, чем четкие определенные правила, которые не соблюдаются на практике.

Превентивные меры в международном праве определяется как коллективные меры, принимаемые сообществом государств на основе Устава ООН и призванные предупредить угрозу миру, нарушение мира или акта агрессии. В Уставе ООН указаны два типа превентивных мер: меры, не связанные с использованием вооруженных сил (полный или частичный перерыв экономических отношений, железнодорожных, морских, воздушных и других средств сообщения, а также разрыв дипломатических отношений), и меры с применением вооруженных сил государств-членов ООН. Решения о таких мерах принимаются только Советом Безопасности ООН на основе принципа единогласия.

Большинство как российских (И.И Лукашук, В.В. Лунев, Н.В Прокофьев, О.Н. Хлестов), так и западных (Дж. Али-Сааб, А. Бали, Э. Майер, С.Дж. Мерфи, М.Э. О'Коннелл, Н.Дж. Шрайвер) авторов занимающихся проблемой международного терроризма, пытаются дать международно-правовую оценку событиям 11 сентября 2001г. и ответной реакции США.

До настоящего времени не существует общепринятого определения международного терроризма, как и не принято всеобъемлющей конвенции по борьбе с международным терроризмом. Правовую базу в этой сфере составляют 12 универсальных и 7 региональных конвенций, акты Генеральной Ассамблеи и Совета Безопасности ООН, которые «решительно осуждают все акты, методы и практику терроризма как преступные и неоправданные, где бы и кем бы они ни совершались» Murphy S.D. Terrorism and the concept of “Armed Attack” in Article 51 of the UN Charter // Harvard International Law Journal. Winter 2002. V.43 (1). P.49.. Действующие соглашения не содержат общего определения международного терроризма. Круг противоправных деяний очерчивается исходя из целей соответствующей конвенции (например, ст.1 Конвенции по борьбе с незаконным захватом воздушных судов (16.12.1970), ст.1 Конвенции по борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации (23.9.1971), ст.2, пар.1.).

Международные конвенции закрепляют национальную юрисдикцию в отношении исполнителей террористического акта. В то же время, международной терроризм посягает на жизненно важные интересы государств и наций, подрывает принципы международного права, представляет угрозу международному миру и безопасности.

В практике государств односторонние меры иногда оправдываются, как необходимость обеспечения выполнения резолюций Совета Безопасности ООН. Действительно, последнее время проблема борьбы с международным терроризмом занимает постоянное место в повестке дня Совета. После событий 11 сентября 2001г. основополагающими признаются резолюции Совета Безопасности 1368(2001) от 12 сентября 2001г. и 1373(2001) от 28 сентября 2001г. Новые резолюции Совета были приняты в связи с терактами на Бали, Индонезия (12.10.2002), в Москве, Российская Федерация (23.10.2002), Кикамбале, Кения (28.10.2002), Боготе, Колумбия (7.02.2003), Багдаде, Ирак против миссии ООН (18.08.2003).

Военная и политическая доктрина Соединенных Штатов Америки исходит из «особой роли» США и их союзников в деле обеспечения международного правопорядка. Фактически руководя рядом операций с участием многонациональных сил в XX веке, США по крайней мере формально действовали в рамках решения Совета Безопасности. Однако в начале нынешнего столетия сразу две вооруженные акции (в Афганистане и в Ираке) были проведены без согласия Совета, а в случае с Ираком -- вопреки позиции трех из пяти постоянных его членов: России, Китая и Франции. В обоих случаях необходимость военных действий оправдывалась США интересами международной безопасности -- борьбой с терроризмом, нарушением прав человека и нарушением соглашений об оружии массового уничтожения. Даже если не принимать во внимание весьма избирательный подход США к тоталитарным режимам, нарушающим принципы международного права (так называемую политику «двойных стандартов») и явно читаемые политико-экономические выгоды от обеих акций, данная практика вызывает серьезные сомнения с юридической точки зрения. Она, как уже было сказано, противоречит заложенному после второй мировой войны механизму поддержания мира и безопасности. С другой стороны, абсолютно игнорировать реальность тоже нельзя. Во-первых, позицию США как на словах, так и на деле, поддержали десятки государств. Во-вторых, механизм военного принуждения в рамках ООН не выдержал проверку временем: по сути, ООН не смогла реализовать предусмотренные Уставом возможности в полной мере. В данном контексте политику США можно рассматривать как попытку заполнить некий «политический вакуум», то есть как закономерный, объективный процесс Ерджанов Т.К. Международное публичное право: Учебник. -- Алматы, 2006. с.444..

Несмотря на то, что резолюции Совета Безопасности призывают к сотрудничеству между государствами и рассматривают терроризм как преступление, совершенное индивидами, группами лиц, организациями, т.е. негосударственными акторами, в них содержатся элементы, которые могут быть интерпретированы как санкционирующие право государств принимать односторонние превентивные меры, включая военные, против других стран, якобы предоставляющих помощь или убежище террористическим группам.

Наибольшие споры в доктрине вызывает преамбула резолюции Совета Безопасности 1368(2001), в которой подтверждается «неотъемлемое право на индивидуальную или коллективную самооборону». Преамбула резолюции 1377(2002), согласно которой «акты международного терроризма являются вызовом всем государствам и всему человечеству», может быть истолкована как подразумевающая не только общую заинтересованность, но и возможность односторонних действий любого государства. Пункт 2(b) резолюции 1373(2001): «Совет Безопасности решает также, что все государства обязаны предпринимать все необходимые меры в целях предотвращения совершения террористических актов». Равно как пункт 1 декларации по борьбе с терроризмом (резолюции СБ 1456(2003)): «все государства обязаны предпринимать все необходимее меры в целях предотвращения или подавления всех форм активной или пассивной поддержки терроризма», позволяет двоякую интерпретацию содержания ответных мер. Пункт 2(b) резолюции 1373(2001) предусматривает обязанность государств не допускать использование своей территории против других государств и их граждан. Сильные государства могут использовать подобную формулировку для формального оправдания отдельных актов вмешательства.

В связи с этим необходимо учитывать, что Совет Безопасности неоднократно подчеркивал свою приверженность принципам уважения государственного суверенитета, территориальной целостности и политической независимости государств даже когда речь шла об Афганистане во время акции по борьбе с международным терроризмом (преамбула и п.1 резолюции Совета Безопасности 1378(2001)). Совет Безопасности не только не санкционирует односторонние действия государств, но выражает свою готовность предпринимать действия для поддержания международного мира и безопасности в сфере борьбы с терроризмом (преамбула резолюции 1452(2002), преамбула резолюции 1455(2003), п.11 резолюции 1456(2003)). Таким образом, резолюции Совета Безопасности ООН направлены на предотвращение одностороннего вмешательства. Международный терроризм рассматривается как международное преступление, для борьбы с которым необходимо сотрудничество всех государств Предварительный отчет 4734 заседания Совета Безопасности ООН, от 4 апреля 2003г..

Проблема выбора средств для борьбы с международным терроризмом вызывает оживленные дискуссии в международном праве. Необходимость принятия как ответных, так и превентивных мер признается единогласно. В то же время, нормативные акты и литература содержат определенные отличия. В рамках ООН ключевое значение придается борьбы с истоками терроризма, принятию мер по пресечению финансирования террористов, проведению антитеррористических программ и кампаний в средствах массовой информации, совершенствованию национального законодательства и осуществлению уголовного преследовании лиц, причастных к совершению террористических актов Классификация ООН мер по борьбе с терроризмом. Международные документы закрепляют как направления сотрудничества, так обязанности отдельных государств по борьбе с международным терроризмом. Государства обязаны сотрудничать в рамках двусторонних и многосторонних международных договоров, содействовать друг другу в предотвращении, расследовании, уголовном преследовании и наказании актов терроризма, принимать меры в соответствии с резолюциями СБ ООН (резолюция СБ 1456(2003)).

Национальная стратегия США направленная на борьбу с распространением оружия массового поражения, провозглашает право Соединенных Штатов принимать односторонние меры в отношении, как террористов, так и суверенных государств. Данный подход представляет собой нарушение принципа неприменения силы или угрозы силой, принципа невмешательства во внутренние дела государств, принципа уважения государственного суверенитета. В американской литературе в качестве допустимых односторонних мер признаются: сбор информации, иммиграционная политика, гражданское производство, угроза вооруженного ответного удара, превентивные военные действия. Американским ученым М. Райсманом, в частности, отстаивается возможность нанесения вооруженных ударов по территории государства-инициатора акта терроризма, государства, которое предоставило свою территорию для деятельности террористических организаций, зная, что такая деятельность будет направлена против другого государства или государства, которое не в состоянии контролировать свою территорию. Нанесение вооруженных ударов может обосновываться действиями в порядке самообороны, так называемых полицейских мер и других. Очевидно, что даже при условии защиты национальных интересов правомерность таких актов крайне сомнительна. В российской доктрине отношение к возможности использования ответных вооруженных мер более осторожное. Если правомерность их применения и признается, то только в виде исключения. Приоритет всегда отдается другим способам урегулирования ситуации Заявление Российской ассоциации международного права о международном терроризме // Московский журнал международного права. 2002.№2. с.226.

К сожалению, Совету Безопасности ООН часто отводится не основная, а вспомогательная роль. Ранее страны избегали передавать спор на его рассмотрение из-за боязни насторожить государства, оказывающие помощь террористам, или ввиду возможности наложения вето постоянных членов Совета Безопасности. Государства предпочитают опираться на решение о существовании угрозы международному миру и безопасности, чем нарушать прямой запрет Совета Безопасности, даже в случаях, когда Совет демонстрирует свою готовность рассмотреть сложившуюся ситуацию. Данная тактика использовалась Израилем во время захвата заложников в аэропорту Ентеббе (1976), при бомбардировке атомной станции в Ираке, странами НАТО в Югославии (1999) Boyle F.A. The Entebbe Hostages Crisis // The Indian Journal of International Law. V.22 (April-June 1982), N 2. p.210-211; Myjer E. P. J., White N. D. The Twin Towers Attack: An Ultimated Rights to Self-defence? // Journal of Conflict and Security Law. V. 7 (April 2002), N 1. p.11. Схожая ситуация сложилась в отношении Афганистана (2001) и Ирака (2003). В первом случае США использовали неопределенность резолюции Совета и начали военную операцию без прямой санкции СБ. В ситуации с Ираком мнение Совета Безопасности просто игнорировалось.

Таким образом, подход, предлагаемый США, закрепляет неравенство государств, наделяет наиболее сильные из них статусом «наиболее демократичных» и предусматривает их право по своему усмотрению вмешиваться во внутренние дела других стран. Ярким примером служит военная акция против Ирака, призванная избавить мировое сообщество от угрозы применения Ираком оружия массового поражения. Показателен уже тот факт, что ни оружия массового поражения, ни материалы или лаборатории для его разработки до сих пор не найдены. Необходимо подчеркнуть, что само наделение себя правом определять отдельные государства как преступные и провозглашение свободы предпринимать любые действия для защиты национальной безопасности нарушает принцип суверенного равенства государств, а реализация этого права -- принцип невмешательства во внутренние дела.

В связи с последними событиями Рабочая группа Генеральной Ассамблеи начала рассматривать вопрос о реформировании Совета Безопасности с 1997г., включая справедливое представительство и расширение членства в Совете. Вопрос о реформировании ООН был представлен тремя пакетами реформ. Что касается реформирования Совета Безопасности, то она изложено в третьем пакете реформ. Третьи пакет реформ был озвучен Генеральным секретарем ООН Кофи Аннаном в 21 марта 2005 года. В своем докладе генеральный секретарь «При большой свободе: к развитию, безопасности и правам человека для всех» отметил, что никакая реформа ООН не будет полной без реформы Совета Безопасности. В V разделе «Укрепление Организации Объединенных Наций» Кофи Аннан призвал государства-члены рассмотреть 2 варианта -- модели А и В, или же любые другие жизнеспособные предложения в отношении численного состава и его сбалансированности, сформулированные на основе любой из этих моделей:

Модель А предусматривает 6 новых постоянных мест, но никакого дополнительного права вето, и 3 новых непостоянных места на двухлетний срок, которые буду распределяться между основными региональными зонами.

Модель В не предусматривает никаких новых постоянных мест, но предусматривает создание новой категории в виде 8 мест на четырехлетний возобновляемый срок и 1 нового непостоянного места на двухлетний срок, которые будут распределяться между основными региональными зонами Кофи Аннан. Доклад «При большой свободе: к развитию, безопасности и правам человека для всех», А/59/2005, от 21 марта 2005г..

Казалось бы, стоит решить какой из вышеуказанной альтернативы нужно выбрать и осуществить в реальность. Однако как указывал бывший министр иностранных дел К.К. Токаев: «С одной стороны, поспешность в перестройке ООН, по нашему мнению, может привести к серьезной дестабилизации глобальной ситуации, ибо по существу демонтажу подвергнется уникальная организация, которая концентрирует в себе пеструю мозаику национальных интересов различных государств -- больших и малых. В то же время ООН не может оставаться закостенелой организацией, равнодушной к кардинальным изменениям на геополитической карте мира» Сагатов А. проблемы реформирования Организации Объединенных Наций // «Фемида».-- 2006.-- №6(126). -- с.31. .

Как уже указывалось, в соответствии с Уставом ООН единственным органом, ответственным за поддержание международного мира и безопасности, является Совет Безопасности ООН. Поэтому принятия односторонних мер в обход Совета Безопасности подрывает общепризнанную систему безопасности, нарушает сложившийся мировой порядок и ведет к анархии в международных отношениях. Заявленные же в качестве высшей цели понятия «мир и безопасность», «демократия», «справедливость» не имеют строго установленного правового значения и чересчур открыты для злоупотреблений.

Современное международное право установило четкие критерии возможности применения силы. Несмотря на то, что западные ученые отдают предпочтения применения превентивных мер в современных условиях, сила может быть применена исключительно по решению Совета Безопасности ООН. И если в международной практике будет утверждаться принцип превентивного применения силы, то любое государство может заявить на право действовать аналогичным образом для защиты своих национальных интересов.

Заключение

Неоспоримо, что каждое событие в жизни любого сообщества, государства, а уж тем более всего человечества должно оцениваться с учетом конкретно-исторических факторов, служивших ему предпосылкой. Прошло 62 года со времени создания Организации Объединенных Наций, сменилось два поколения людей, количество членов ООН выросло почти вчетверо, и мы вынуждены констатировать, что документ, подписанный в Сан-Франциско 26 июня 1945 года, не вполне соответствует требованиям сегодняшнего дня.

Совет Безопасности, главный орган ООН, ответственный за сохранение мира, в этой связи явился самым критикуемым подразделением Организации. И хотя на его долю пришлась самая трудная задача, необходимо признать, что назрела необходимость в пересмотре норм, регулирующих его деятельность.

Наверное, наиболее обсуждаемым на сегодняшний день является вопрос об изменении количества членов Совета, и главным образом, его постоянных членов. Сама Пятерка Великих в свое время явилась результатом компромисса Великой Тройки - с одной стороны СССР, внедрившего в Совет Китай, и Соединенных Штатов с Соединенным Королевством с другой стороны, согласившихся с постоянным членством Франции. Не вдаваясь глубоко в отдельно вносимые предложения, отметим, что в условиях сохранения права вето увеличение количества непостоянных членов лишь приведет к увеличению «балласта», а отказ от этого права не представляется реальным. В отношении постоянного представительства, вопреки популярным точкам зрения, мы считаем нецелесообразным включение в состав Великих держав Японии (которая может дублировать голос США, чем ныне занимается Соединенное Королевство) и Германии (что может привести к расколу в Европе, нарушив франко-германский паритет в ее сердцевине). Если все же произойдет расширение, то наиболее необходимым является, на наш взгляд, предоставление членства с правом вето Лиге Арабских Государств или Организации Исламская Конференция. Это дало бы возможность избежать множества конфликтов, идущих на всех границах исламского мира.

Мы считаем также назревшей необходимость создания Военно-Штабного Комитета с приданием ему полнокровного статуса руководителя военных операций ООН. Применявшаяся доныне практика делегирования соответствующих полномочий Организации Северо-Атлантического Договора, может быть, была оправдана ввиду полной индифферентности со стороны СССР (России) и Китая, также не раз игнорировавших решения Совета (Афганистан, Тибет, Корея и др.), либо неспособности их противостоять односторонним действиям НАТО в 90-е годы прошедшего столетия. Экономический и военный рост России, Китая, а также Евросоюза (как отдельного от США игрока), при игнорировании его со стороны Соединенных Штатов, могут привести как минимум к новой холодной войне.

Научная мысль не стоит на месте, и после создания Устава ООН, который, казалось бы, запретил любую войну, кроме оборонительной, разрабатываются новейшие доктрины, позволяющие при желании легитимировать явную агрессию. Среди них доктрины превентивной самообороны, гуманитарной интервенции, экстерриториальной юрисдикции. Отсутствие нормативного регулирования данных вопросов приводит к ситуации, при которой наиболее мощно вооруженное государство в мире может напасть на другое, собирающееся разрабатывать мирный атом, либо на третье, с подозрением, что его правительство связано с террористами. Поводом к войне может стать уровень женской безграмотности, недемократически проведенные выборы, несоблюдение прав сексуальных меньшинств - что угодно. Устав, принятый после II Мировой войны, не предусматривал и не мог предусмотреть появления такого рода концепций. Однако, пока еще не поздно его модернизировать.

Человечеству, каждому его поколению свойственно думать, что оно находится на самой высшей ступени развития, дальше которого развиться немыслимо. С таким же оптимизмом, как в 1945 г., принимался Вестфальский Мир, проводились Венский Конгресс и Версальская Конференция, и так же люди думали, что больше не будет войны, и мир останется таким навсегда. Но сегодня мы находимся на таком этапе развития, и прежде всего в области вооружений, что в цепочке этих конференций и договоров послевоенного урегулирования Устав ООН может реально оказаться последним звеном. И в наших руках, чтобы худой мир, обеспечиваемый им, не привел к очередной доброй войне.

Библиография

1. Международно-правовые акты:

2. Устав Организации Объединенных Наций. Гл. I, ст. 1. п.п. 1-3

3. Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН от 24 октября 1970г.

4. Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе

5. Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН №43/131 от 8 декабря 1988г., одобренная III Комитетом 22 ноября 1988г. (А/43/877) на основе проекта 35 стран (А/С.3/43/L.38/Rev.1).

6. Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН № 46/182, принятая единогласно на основании проекта Швеции (А/46/L. 55 & Corr. l).

7. Резолюция Совета Безопасности ООН №688 от 5 апреля 1991г. Представлена в 30 ILM, P. 858 (1991).

8. Резолюция Совета Безопасности №767 от 27 июля 1992г.

Научная литература

1. Интервью Посла Ю.М. Воронцова, Специального координатора ООН по вопросу о поиске и репатриации граждан Кувейта и третьих стран, пропавших без вести в результате агрессии Ирака, данное Директору Информационного центра ООН в Москве А.С. Горелику, 2006г.

2. Загайнов Е.Т. Упреждающая самооборона в западной доктрине международного права// «Московский журнал Международного права». -- 2/2006/62

3. Классификация ООН мер по борьбе с терроризмом

4. Заявление Российской ассоциации международного права о международном терроризме // Московский журнал международного права. 2002.№2.

5. Сагатов А. проблемы реформирования Организации Объединенных Наций // «Фемида».-- 2006.-- №6(126).

6. Murphy S.D. Terrorism and the concept of “Armed Attack” in Article 51 of the UN Charter // Harvard International Law Journal. Winter 2002. V.43 (1).

7. Предварительный отчет 4734 заседания Совета Безопасности ООН, от 4 апреля 2003 г.

8. Boyle F.A. The Entebbe Hostages Crisis // The Indian Journal of International Law. V.22 (April-June 1982), N 2. p.210-211; Myjer E. P. J., White N. D. The Twin Towers Attack: An Ultimated Rights to Self-defence? // Journal of Conflict and Security Law. V. 7 (April 2002), N 1. p.11

9. Бутрос Б. Гали. Повестка дня для мира. Нью-Йорк, 1992.

10. Бутрос Б. Гали. Повестка дня для мира, 1995год. ООН. Нью-Йорк, 1995.

11. Кофи Аннан. Доклад «При большой свободе: к развитию, безопасности и правам человека для всех», А/59/2005, от 21 марта 2005г.

12. Федоров В.Н. Совет Безопасности ООН Издательство «международные отношения» Москва 1965г.

13. С.Б. Крылов. История создания Организации Объединенных Наций. М., 1960.

14. Арыстанбекова А. Казахстан в ООН: история и перспективы. Алматы: «Дайк-Пресс», 2004.

15. В. Алексеев, В. Андреев, В. Троицкий, А. Федоров Организация Объединенных Наций в фактах и цифрах (краткий справочник), Москва: Издательство «Международное отношение», 1968г

16. А.В. Козырев Мы и мир в зеркале ООН. Москва: «Международное отношение», 1991.

17. Лукашук И. И. Международное право - Общая часть. Учебник для юридических факультетов и вузов. Москва, 1999г.

18. Колосов Ю. М., Кривчикова Э. С. Действующее международное право в двух томах. Т. 1. Москва, 2002г.

19. Бекяшев К.А. Международное публичное право. Москва: Проспект, 2003.

20. М.А. Сарсембаев. Международное право:учебное пособие. -- Алматы: «Жетi жаргы», 1996.

21. Ерджанов Т.К. Международное публичное право: Учебник. -- Алматы, 2006.

22. Игнатенко Г.В., Тиунова О.И. Международное право Москва, 1999.

23. Питер Кальвокоресси. Мировая политика после 1945 года. Книга 2. Москва, 2000.

24. Basic Facts about The United Nations. United Nations, 2000

25. Goodrich and Hambro, Charter of the United Nations, Boston, 1946.

26. N. Bentwich and A. Martin, A Commentary on the United Nations, London, 1950.

27. D. J. Scheffer. Towards Modern Doctrine or Humanitarian Intervention. The University of Toledo Law Review, 1992.

28. The Agenda for Peace of the UNSG; UN of 17 June 1992; Boutros Boutros-Ghali, Empowering the United Nations, Foreign Affairs, pp. 93-94 (1993)

29. Доклад Наблюдательной комиссии по Общественному Праву. Гуманитарное Вмешательство: «Наблюдение по вопросу правомочности гуманитарного вмешательства в эре после холодной войны». 2001.

30. M. Torelli, Loc. cit. N. 3. Also R. Dumas, La France et le droit d'ingйrence humanitaire, 3 Relations internationales et stratйgiques, p. 57 (1991)

31. W.D. Verwey, loc. cit., n. 9.; Schweisfurth, Operations to Rescue Nationals in Third States Involving the Use of Force in Relation t the protection of Human Rights, 23 German Yearbook of International Law, p. 159 (1980)

32. Malanczuk, loc. cit., n. 10, p. 27. Repr. in: 57 British Yearbook of International Law 614 (1986).

33. Malanczuk, The Kurdish Crisis, loc. cit., n. 32, pp. 119-120.

34. Sandoz, loc. cit., n. 3, p. 215

Размещено на Allbest.ru