Союзники России: формальные обязательства и фактическое сотрудничество

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

ИНИОН РАН

МГИМО МИД России

Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики»

Союзники России: формальные обязательства и фактическое сотрудничество

И. Фомин, Н. Силаев, Э. Шавлай

А. Макарычева, С. Столярова

Москва, Россия

Резюме

В статье рассматривается вопрос о соотношении формальных (юридически оформленных) военно-политических союзов и фактической военно-политической кооперации во внешней политике России. На основании ряда параметров военно-политического сотрудничества России с её партнёрами проведено количественное исследование, позволившее оценить, в какой степени наличие у России официальных союзнических обязательств с той или иной страной связано с уровнем интенсивности и устойчивости фактического сотрудничества между двумя странами. Для оценки уровней фактической военно-политической кооперации между Россией и её партнерами использованы четыре показателя: долевой объём российских вооружений в общем объёме вооружений, поставляемых в страну, количество совместных с Россией военных учений, наличие на территории страны российской военной базы и уровень совпадения позиции страны с позицией России при голосовании в Генеральной Ассамблее ООН. Проведённый анализ показал, что во внешней политике России не прослеживается значимой линейной связи между провозглашённым союзничеством и фактическим военным сотрудничеством и что наличие формального, то есть зафиксированного в договоре, союза статистически значимо коррелирует только с одним показателем сотрудничества между странами - с уровнем совпадения позиций при голосованиях в Генеральной Ассамблее ООН. Полученные результаты позволили сформулировать гипотезу о том, что в российской внешней политике формальные союзы играют роль механизма, обеспечивающего выполнение партнёрами России своих обязательств в рамках сделок по обмену российских военных ресурсов на ресурсы международной политической поддержки. Кроме того, на основании собранных данных составлена четырёхчастная типология партнёров России, предполагающая их деление на четыре типа в зависимости от уровня фактической военно-политической кооперации и наличия или отсутствия юридически закреплённых союзнических обязательств. Показано, что число официальных союзников Москвы, которые в реальности почти не сотрудничают с ней в военно-политической сфере, оказалось в полтора раза больше числа государств, для которых договорные обязательства сопряжены с действительной кооперацией.

Ключевые слова: союзы; союзники России; Россия; внешняя политика России; военно-политическое сотрудничество; международное сотрудничество; неформальные союзники.

Abstract

Russia's allies: formal obligations vs. Effective cooperation

I. Fomin, N. Silaev, A. Makarycheva, S. Stolyarova, E. Shavlay

The article explores the correlation between Russia's formal alliance obligations and the patterns of its actual military and political cooperation. Using a number of quantitative indicators of cooperation between Russia and other countries of the world the research tests the hypothesis of whether Russia's formal obligations are associated with the scope and stability of its actual cooperation with the partners. Four indicators are used to measure the levels of the actual military and political cooperation: the share of the Russian armaments in the total amount of the country's arms imports, the number of joint military exercises with Russia, the deployment of Russia's military bases on the country's territory and the UN General Assembly affinity scores. The level of formal alliance obligations is measured based on the Alliance Treaty Obligations and Provisions project data. The multiple regression analysis shows no significant association between the level of formal alliance commitments and the actual military cooperation, but demonstrated that the level of formal obligations does significantly correlate with the UN General Assembly affinity scores. Based on the results of the analysis, the article further hypothesizes that Russia uses formal alliances as tools to enforce bargains in which its close partners are expected to provide Russia with international political support in exchange for its military resources. Moreover, the article presents an attempt to divide all the countries in the world into four groups based on the levels of their formal and actual affinity to Russia, showing that the majority of Russia's formal allies does not actively cooperate with it in terms of military cooperation or political support.

Keywords: alliances; Russia's allies; Russia; Russian foreign policy; military and political cooperation; international cooperation; informal allies.

Зафиксированные юридически союзнические обязательства между государствами не всегда влекут за собой фактическое военно-политическое сотрудничество. Верно и обратное: тесное практическое взаимодействие не всегда сопровождается созданием юридически оформленного союза. В соответствии с одним из наиболее авторитетных определений, которое было предложено Стивеном Уолтом, к военно-политическим союзам следует относить весь комплекс как формальных, так и неформальных кооперативных межгосударственных отношений, ориентированных на обеспечение безопасности (a formal or informal relationship of security cooperation) [Walt 1987: 1]. В этом смысле, например, и отношения США с их ключевыми партнёрами по НАТО, и отношения между Соединёнными Штатами и Израилем можно было бы назвать союзническими.

В современных исследованиях, между тем, зачастую используется другое определение, предполагающее включение в круг союзников только стран, связанных юридически оформленными обязательствами. Это обусловлено тем обстоятельством, что многие работы в этой области опираются на эмпирический массив базы данных ATOP (Alliance Treaty Obligations and Provisions) [Leeds et al. 2002]. В её основу положено понимание союза как «заключённого между независимыми государствами формального соглашения о военном сотрудничестве перед лицом потенциального и реального военного конфликта» (a formal agreement among independent states to cooperate militarily in the face of potential or realized military conflict)При работе с базой ATOP из анализа оказываются исключены не только неформальные союз-нические отношения, но и секретные обязательства. Подробнее см.: [Истомин 2018: 106]. ([Leeds, Mattes 2007: 185]).

В итоге исследователи оказываются перед дилеммой: либо оставаться в рамках формально-юридического понимания союза, упуская из виду весь пласт неформальных отношений, либо, сосредоточиваясь на реальных практиках, отказываться от возможностей широкого обобщения, которую предоставляет ATOP вместе с комплексностью, полнотой и детальностью содержащихся в ней сведений. В результате изучение союзов обречено быть сведённым к анализу отдельных казусов или к исследованию союзничества исключительно на материале случаев исполнения обязательств в ходе вооружённых конфликтов.

В настоящем исследовании мы предпринимаем попытку выйти за пределы этой дилеммы, изучив применительно к отношениям России с её партнерами соотношение и динамику юридически оформленных союзнических обязательств и фактической военно-политической кооперации с опорой на количественные данные, описывающие большой массив кейсов. Отталкиваясь от представленного выше определения Ст. Уолта, мы рассматриваем формальное союзничество и фактическую кооперацию в качестве двух различных проявлений союзнических отношений между государствами. Взяв их в качестве осей, мы можем составить двухмерную типологию союзнических отношений (табл. 1). Проведение количественных эмпирических исследований с опорой на такую типологию, однако, остаётся достаточно затруднительным. Если для разграничения по критерию наличия формальных обязательств мы можем использовать уже упомянутую базу ATOP или «Корреляты войны» [Gibler 2009; Singer]

Таблица 1

Типология кооперативных отношений в военно-политической сфере

Источник: составлено авторами

Small 1966; Small, Singer 1969], то фактическое военно-политическое сотрудничество операционализировать сложнее. В настоящем исследовании эта задача решается на примере одной страны - России, с подбором индикаторов, позволяющих измерить уровень фактической кооперации между ней и её партнёрами.

Ещё одно затруднение, с которым связано использование предложенной матрицы, имеет терминологический характер. В то время как в англоязычной литературе о международных отношениях существует вполне устоявшаяся практика использования слова formal в смысле «официально оформленный» (именно так это слово употребляется в приведённых выше определениях Ст. Уолта и Б. Лидс), в русскоязычном тексте использование в том же смысле слова «формальный» связано с некоторыми сложностями. Дело в том, что иногда, говоря о формальных союзах, исследователи, пишущие на русском языке, имеют в виду не вообще любые официально оформленные (formal) союзы, а только те из них, которые являются исключительно номинальными и существуют только на бумагеВ английском дискурсе о международных отношениях существует также различение терминов alliance и alignment (подробнее см.: [Wilkins 2012]), которое на русском языке трудно передать столь же ёмко и контрастно. Данная типология сходна с типологией Стефани Канг, в которой в качестве осей используются «формальные» и «материальные» обязательства [Kang 2019].. Нам такое употребление в научном дискурсе слова формальный не кажется удачным, поскольку создаёт разрыв между терминологическим аппаратом науки о международных отношениях и лексиконом других наук об обществе (социологии, политологии, экономики и др.), в русскоязычном тезаурусе которых вполне устоялось противопоставление формальных и неформальных институтов, частным случаем которых как раз и являются формальные и неформальные союзы. Ориентируясь на эту традицию, в настоящей статье мы всюду используем слово «формальный» в одном-един- ственном значении - в отношении любых официально продекларированных юридически оформленных обязательств, вне зависимости от того, подкреплены ли они фактическим сотрудничеством или существуют только на бумаге.

Вообще изучение союзов, как формальных, так и неформальных, - одно из наиболее активно развивающихся направлений в современных международных исследованиях. Его основу заложили работы К. Бута, Э. Феддера, Дж. Лиска и Г. Снайдера [Booth 1991; Fedder 1968; Liska 1962; Snyder 2007], а также уже упомянутых Ст. Уолта и Б.А. Лидс [Walt 1989; Walt 1997; Leeds et al. 2002]. На основе количественного анализа М. Крешенци, Дж. Катман, К. Клайнберг и Р. Вуд [Crescenzi M. et al. 2012] рассматривали влияние на союзнические отношения таких факторов, как наличие общей угрозы, тип политического режима и культурная общность между странами. Кроме того, М. Джексон и С. Ней продемонстрировали, что торговые отношения между странами делают сеть официальных союзов более устойчивой [Jackson, Nei 2015]. Б.А. Лидс и Б. Бенсон [Leeds 2003b; Benson 2011] в свою очередь показали, какие именно типы официально оформленных союзнических обязательств обеспечивают сдерживание и снижают вероятность возникновения вооружённых конфликтов.

Особое внимание исследователи, изучающие международные альянсы, уделяют проблеме соблюдения и несоблюдения юридически закреплённых и принимаемых на себя государствами союзнических обязательств. В частности, Б.А. Лидс говорит о том, что союзнические обязательства выполняются только в 75% случаев и называет основными причинами невыполнения соглашений изменения политического курса или смену власти в государстве [Leeds 2003a]. Кроме того, обсуждаются закономерности между выполнением государствами союзнических обязательств и их режимными характеристиками. К.Т Гаубац, например, приходит к выводу о том, что союзы между демократическими государствами носят более устойчивый характер, а демократические ценности и институты способствуют выполнению союзнических обязательств [Gaubatz 1996]Э. Гарцке и К.С. Гледич приводят ряд аргументов против этой теории [Gartzke, Gleditsch 2004]..

Многие исследователи рассматривают, каким образом выполнение обязательств зависит от специфики положений, фиксируемых в союзническом договоре, а также типа заключаемого союза. Дж.В. Даунс, Д.М. Роки, П.Р Барсум отмечают, что высокая вероятность исполнения соглашений во многом результат того, что государства изначально заносят в текст только те положения, которые смогут реально выполнить [Downs, Rocke, Barsoom 1996]. Д.М. Гиблер и Дж.А. Васкес, изучая союзнические обязательства с точки зрения типов союзов, говорят о том, что соглашения, включающие в себя урегулирование территориальных споров, являются наиболее долгосрочными, а стороны, их заключившие, с наибольшей вероятностью будут выполнять свои обязательства [Gibler, Vasquez 1998]. Примечательна также статья Д.С. Беннетта, который выделяет, по крайней мере, четыре основных вида длительности союзов, а также изучает возможные факторы, оказывающие влияние на устойчивость союза и на выполнение обязательств каждой из сторон [Bennett 1997].

Помимо проблемы соблюдения и несоблюдения обязательств, реальная деятельность формальных альянсов может анализироваться и с точки зрения различных форм военно-политической кооперации между союзниками, не всегда связанных с ситуациями военных кризисов, когда от союзников требовалось бы выполнение прямых союзнических обязательств. Именно на таких проявлениях военно-политического сотрудничества сфокусировано представленное в настоящей статье исследование. Попытки решения похожих задач ранее уже предпринимались, однако осуществлялись они применительно к системе союзов США [Kang 2019].

С фокусом же на российскую проблематику такие вопросы в оптике количественных исследований практически не рассматривались. Не в последнюю очередь это связано с тем обстоятельством, что для изучения американской системы союзов, в отличие от российской, доступен гораздо больший корпус систематизированных количественных данных. Тем не менее отношения России с её ключевыми военно-политическими партнёрами активно исследовались в рамках богатой отечественной традиции интерпретативных исследований.

Так, Ю.А. Никитина и И.А. Сафранчук изучали региональные стратегии и взаимодействие Организации договора коллективной безопасности (ОДКБ) и Шанхайской организации сотрудничества (ШОС) [Никитина 2009], вклад ОДКБ в борьбу с терроризмом и наркотрафикомНикитина Ю. ОДКБ -- 2017: сколько лет имениннице и с чем её поздравлять? РСМД., проблемы взаимодействия ОДКБ и НАТО [Никитина, ОДКБ и НАТО 2011; Никитина, ОДКБ и ШОС 2011]. А.И. Никитин исследовал развитие и перспективы ОДКБ [Никитин 2011], её миротворческий потенциал и подходы к конфликтному урегулированию [Никитин 2017]. В прошлом проводились также исследования по военному сотрудничеству стран СНГ [Николайчук 1997]. Хотя в этих работах оценивается эффективность отдельных российских военно-политических союзов, они, в отличие от данного исследования, не рассматривали всего глобального массива международного сотрудничества России, включающего как официально оформленные альянсы, так и фактически складывающиеся отношения военной и политической кооперации.

Отношения России с её союзниками изучаются также в контексте проблематики отдельных регионов. Например, А.А. Казанцев проанализировал перспективы развития ситуации в Центральной Азии после вывода Международных сил содействия безопасности из Афганистана в 2014 году [Казанцев 2013]. Д.В. Кочегарова и А.В. Новиков анализируют значение ОДКБ и ЕАЭС в конфликте политических интересов России и США в постсоветской Центральной Азии [Кочегарова, Новиков 2017]. К тематике отношений России с её союзниками и партнёрами по ОДКБ и ШОС в связи с афганской проблемой также обращается Д.Б. Малышева [Малышева 2017]. А.А. Куртов рассматривает ОДКБ в контексте соперничества России и Запада на постсоветском пространстве [Куртов 2008]. Анализ системы российских союзов также выступает составным элементом исследований по более широкой тематике, например, связанных с глобальной безопасностью и мировым порядком [Лукин 2015]. Данный обзор неизбежно будет редуктивен. В частности, здесь не рассматривается огромный массив текстов, посвящённых сотрудничеству России с отдельными странами и регионами мира. Задача данной работы состоит в том, чтобы представить подобное взаимодействие в агрегированном виде, оценив значение формальных его механизмов для фактической военнополитической кооперации.

Отправной точкой для формулирования исследовательского замысла настоящей статьи стало высказываемое некоторыми экспертами предположение о том, что в современном мире военно-политическое значение формальных союзнических обязательств постепенно сокращается и на первый план выходят неформальные альянсы [Силаев, Сушенцов 2017]. Уместно вспомнить, что, начиная военную операцию в Ираке в 2003 году, Соединённые Штаты не получили поддержки со стороны ряда своих формальных союзников, а американская коалиция для борьбы против «Исламского государства» была сформирована ad hoc в добавление к системе формальных военных альянсов США [Истомин, Байков 2019: 34-48]. Другой яркий пример из американской практики - неформальные союзы между США и Израилем, а также между США и Тайванем.

Отношения России с рядом стран также иногда характеризуются, с одной стороны, высоким уровнем сотрудничества в военно-политической сфере - вплоть до совместных боевых операций, а с другой - сравнительно неразработанной международно-правовой базой для такого сотрудничества, а именно отсутствием формального оборонительного союза. В литературе в этой связи обсуждаются российско-китайские отношения, находящиеся «на грани союза» [Korolev 2018]. Схожим образом - как потенциальный альянс - иногда оценивается взаимодействие России с Ираном на Ближнем Востоке [Therme 2018]. Тесное военно-политическое сотрудничество России с Сирией, включающее в себя военную помощь и размещение военно-морской и военно-воздушной российских баз на сирийской территории, не оформлено в качестве оборонительного альянса. Всё это делает актуальным вопрос о том, связано ли наличие или отсутствие у государства официально оформленных союзнических отношений с Россией с фактическим уровнем их кооперации и с устойчивостью этих кооперативных связей к шокам, связанным с изменениями глобальной международной ситуации. Именно этот вопрос является центральным для нашего исследования. Мы попытаемся определить, какие государства сегодня наиболее активно сотрудничают с Россией в военно-политической сфере и оценить, в какой мере эти отношения связаны с формально закреплёнными союзническими обязательствами.

Исследование соотношения формального союзничества и фактического сотрудничества мы начнём с «инвентаризации» официально закреплённых союзнических обязательств России. Согласно данным ATOPБаза данных ATOP была выбрана для исследования, поскольку в ней применяется более деталь-ная кодировка для каждого союза и временной охват её последней версии (до 2016 г.) лучше соот-ветствует хронологическим рамкам исследования., на современном этапе к её союзникам в общей сложности можно отнести 34 государства. Из них 7 связаны с Россией обязательствами в рамках оборонительных союзов и 27 - обязательствами о нейтралитете или о консультациях в случае военных конфликтовВ базе ATOP также в виде отдельного варианта обязательств кодируются наступательные союзы (offense pacts), однако на современном этапе Россия ни в одном таком пакте не участвует.. Мы не включаем в этот список государства, связанные с Россией только пактами о ненападении, хотя, например, в базе «Коррелятов войны» такие соглашения и квалифицируются как союзнические. Данный подход расходится с определением формального союза, принятым в ATOP [Leeds, Mattes 2007: 185], и представляется особенно малопродуктивным, когда речь идёт об изучении современных альянсов. Сегодня многие правовые документы с широким международным участием (например, Хельсинкский заключительный акт) содержит обязательство не применять силу и, соответственно, должны квалифицироваться как пакты о ненападении. Тем не менее, если придерживаться такой логики, то применительно к России нам следовало бы считать все страны-участницы ОБСЕ её союзниками. Преимущество такого подхода заключается в том, что он позволяет увеличить количество наблюдений в базе данных, что тем не менее ведёт к сильному сужению содержания понятия союза.

Основной костяк обязательств России по коллективной обороне приходится на государства-члены ОДКБ (Армению, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан). Ими, однако, эта группа стран не ограничивается: в неё входят также Азербайджан и Узбекистан, связанные с Россией договорными обязательствами обеспечения коллективной безопасности в рамках статьи 6 Соглашения о создании СНГ (1991) и раздела III Устава этой организации (1993). Помимо этого, шесть из семи стран, входящих в эту группу, - за исключением Азербайджана - связывает с Россией ряд двусторонних соглашений, предполагающих союзнические обязательства в области обороны. Полный перечень союзнических договоров, в которых участвует Россия, представлен в табл. 2.

Для целей данного исследования с опорой на данные ATOP были выработаны оценки уровня формальных союзнических обязательств между Россией и всеми другими странами мира. При этом выделены три уровня формального союзничества, которым присвоены оценки от 0 до 2:

2 - оборонительные союзыК уровню союзничества 2 были отнесены все государства, связанные с Россией, согласно базе ATOP, союзническими отношениями типа DEFENSE.;

1 - отсутствие оборонительного союза, но наличие обязательств о нейтралитете или о консультациях в случае кризисаК уровню союзничества 1 были отнесены все государства, связанные с Россией, согласно базе ATOP, союзническими отношениями типа NEUTRAL или CONSULTATION, но не DEFENSE.;

0 - полное отсутствие формальных союзнических отношений с РоссиейК уровню союзничества 0 были отнесены все государства, которые, согласно базе ATOP, не связаны с Россией никакими союзническими отношениями или связаны с ней только союзническими отношениями типа NONAGGRESSION.

Для каждой из 192 стран, по которым в базе ATOP присутствуют данные, на основе такой шкалы была сформирована оценка уровня формального союзничества для последующего соотнесения с уровнем фактического сотрудничества между странами.

Таблица 2

Действующие союзнические договоры с участием России